A civil nyilvántartást érintő kérdések szoros összefüggésben állnak az Alaptörvény VIII. cikk (2) bekezdésében szervezetalakítás jogaként meghatározott egyesülési szabadsággal. Ennek alapján mindenkinek joga van szervezeteket létrehozni, és joga van szervezetekhez csatlakozni.
Az egyesülési jog sajátos aspektusa a nyilvántartásba vétel. A nyilvántartásba vétel alkotmányjogi összefüggéseivel átfogóan a 6/2001. (III. 14.) AB határozat foglalkozott. Az Alkotmánybíróság e döntésében úgy ítélte meg, hogy a társadalmi szervezetek (civil szervezetek) nyilvántartásba vételére irányuló eljárás esetében az - időközben már hatályát vesztett - egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvényben említett soronkívüliség és a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvényben (a továbbiakban: Pp.) szereplő ésszerű idő követelménye nem elegendő az Alkotmány rendelkezéseinek érvényesüléséhez. A jogalkotó akkor tesz eleget az egyesülési szabadság védelmére irányuló alkotmányos kötelezettségének, ha a nyilvántartásba vételi eljárás indokolatlan elhúzódásának megakadályozására objektív törvényi követelményeket fogalmaz meg.
A civil szervezetek bírósági nyilvántartásáról és az ezzel összefüggő eljárási szabályokról szóló 2011. évi CLXXXI. törvény (a továbbiakban: Cnytv.) jogalkotói célkitűzése az volt, hogy a nyilvántartásba vételi, valamint a változásbejegyzési eljárás rendjét - a felekre és a bíróságra is kiterjedően - szabályozza. A Cnytv. meghatározza az eljárásban érvényesülő határidőket és a határidők elmulasztásának jogkövetkezményeit is. A Cnytv. megalkotása fontos mérföldköve volt annak a szabályozási útnak, amelynek végcélja, hogy az egyesülési jog alapján létrejövő jogi személyek bírósági nyilvántartásba vétele gördülékenyen, kiszámítható eljárás során, és nem utolsó sorban gyorsan menjen végbe. Az elmúlt évek jogalkalmazói visszajelzései azonban azt mutatták, hogy a Cnytv.-ben szabályozott eljárás a gyakorlatban a civil szervezetek nyilvántartásba vétele, adatai változásának átvezetése szempontjából nehézkes, kiszámíthatatlan és rendkívül hosszadalmas.
Mindez már az Alaptörvényben is garantált egyesülési jog gyakorlását, a mindennapokban történő érvényesülését is veszélyeztette.
Erre figyelemmel a jogalkotónak a továbblépés lehetőségeit számba kellett vennie és meg kellett találnia azokat az eszközöket, amelyek normatív módon, objektív alapon akadályozzák meg az eljárások elhúzódását.
A nyilvántartásba vételi eljárások során a bíróságok jogértelmezése sokszor nem egységes és ezért a civil szervezetek számára kiszámíthatatlan, hogy milyen bírósági döntés születik. A civil szervezetek nyilvántartásba vételi és változásbejegyzési eljárásában az ügyész részvétele tovább nehezíti a bíróságok ügyintézését, mert az ügyészség az eljárásokban "kvázi ellenérdekű félként" viselkedik, és különösen a bíróság bejegyző végzésével szembeni fellebbezésével tovább bonyolítja ezeket az eljárásokat. Ennek következtében az egyesületek, alapítványok bejegyzése akár egy évig is elhúzódhat.
A bíróság sok esetben olyan jogi kérdésben is állást foglal és módosíttatja a létesítő okiratot, amely a nyilvántartásba vétel jogszerűségét nem érinti, mert működési részletkérdés, vagy egyébként a jogi személy tagjaira, alapítóira tartozó (belső) kérdés. A civil szervetek bejegyzése során megfigyelhető továbbá, hogy a bíróságok túlzott jelentőséget tulajdonítanak a létesítő okirat, valamint az egyéb iratok formai kritériumainak. Így előfordul, hogy a hiánypótló végzések technikai jellegű kérdéseket érintenek: a jelenléti íven kerüljön feltüntetésre a tagok lakcíme vagy székhelye; a címek esetében pedig az ajtó és a házszám. Sok esetben a bíróság azt is elvárja, hogy a létesítő okirat a jogszabály szövegét szó szerint tartalmazza.
A szervezetek számára a nyilvántartásba vétel a fontos, így a bejegyzés érdekében azokat a hiánypótlási felhívásokat is készséggel teljesítik, amelyekkel szakmailag nem értenek egyet, vagy amelyeket feleslegesnek tartanak. Ezeket a bírósági
- 8/9 -
hiánypótlásokat sokszor a bíróság ráadásul nem is saját szakmai meggyőződése alapján adja ki, hanem már figyelembe veszi az ügyészség jogértelmezését, az ügyészek által "megkövetelt" formai követelményeket, így a későbbi ügyészi fellebbezést megelőzendő, olyan feltételek teljesítését is megköveteli, amelyeket a bíróság egyébként szükségtelennek tart, illetve amelyek hiányában is elfogadhatónak tartaná a kérelmet vagy más okiratot.
A fenti körülmények egyrészt azzal járnak, hogy sok esetben a civil szervezet létesítő okiratában foglaltak nem fedik a tagok valós szándékát, hiszen az a bíróság "álláspontját" tartalmazza számos kérdésben. Ezáltal elválik egymástól a jogi személy tényleges működése és a létesítő okirat szerinti működése, és végső soron a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) Harmadik Könyvének eltérést engedő főszabálya (a felek magánautonómiájának a kibontakozása) sem tud teret nyerni.
Fentiekből következik másrészt az is, hogy a legtöbb vitás kérdés nem is eszkalálódik, mert az alaptalannak tartott hiánypótlási felhívás teljesítése következtében nem lesz olyan elutasító bírósági döntés, amelyet meg lehetne/kellene fellebbezni, és így - a jövőre nézve iránymutató - másodfokú döntés sem születik. A hatályos magyar magánjogi szervezeti jog vonatkozásában így egységes és a felmerülő jogkérdéseket részleteiben is tisztázó, a jogalkalmazók által is megismerhető bírói gyakorlatról nem beszélhetünk.
Összességében kijelenthető, hogy a jelenlegi bírósági gyakorlat nem joghézagpótló, vagyis nem a jogszabályok által le nem fedett kérdéseket oldja meg, hanem a bíróságok és az ügyészség - a civil szervezetek esetén már a működést ellehetetlenítő mértékben - túlzottan bürokratikus módon végzik tevékenységüket.
Mindenképpen indokolt tehát a nyilvántartó szerv szemléletén, a nyilvántartásba vételi szabályokon változtatni, annak érdekében, hogy a bejegyzési eljárás a közhiteles nyilvántartás vezetése szempontjából érdemi jelentőséggel bíró elemekre terjedjen ki, és a tagok kompetenciájában maradjanak azok a kérdések, amelyeket a Ptk. alapján a tagok privátautonómiája körében tartoznak.
A nyilvántartási szabályok mellett kiszámítható anyagi jogi háttérre is szükség van, így a Ptk. egyesületekre vonatkozó szabályozása - a jelenlegi értelmezési bizonytalanságok kiküszöbölése, és az egyesületek alapításának egyszerűsítése érdekében - pontosításra szorul.
Az előző pontban bemutatott problémák orvoslása érdekében az Igazságügyi Minisztérium kidolgozta a civil szervezetek és a cégek nyilvántartásával összefüggő eljárások módosításáról és gyorsításáról szóló T/12722. számú törvényjavaslatot (a továbbiakban: Javaslat).
A civil nyilvántartással összefüggő eljárási kérdések módosításának fő célja, hogy a bejegyzési és a változásbejegyzési eljárás a jövőben ésszerű időn belül és hatékonyságot növelő jogi keretek között folyjon, továbbá, hogy egyszerűsödjön a civil szervezetek működése feletti állami kontroll.
A Javaslat kiindulópontja az, hogy az ügyész a magánjogi alapokon létrejövő civil szervezetek működésébe csak akkor szóljon bele, ha azt a civil nyilvántartás közhitelessége vagy a közérdek sérelme indokolja. Más esetben azonban az ügyészségnek nem kell ellenőrzési jogot biztosítani. A Javaslat ezért a civil szervezetek (egyesületek, alapítványok) feletti általános ügyészi törvényességi ellenőrzést megszünteti. [A külön törvényekben (pl.: a sportról szóló 2004. évi I. törvény; a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény; a magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény; a Munkavállalói Résztulajdonosi Programról szóló 1992. évi XLIV. törvény) az ügyész részére biztosított törvényességi ellenőrzési jog azonban megmarad.]
A közhasznú civil szervezetek felett részlegesen megmarad az ügyészi ellenőrzési jogkör, mert az ügyész a közhasznúsági kritériumok fennállását a jövőben is vizsgálhatja, és ha szabálytalanságot tapasztal, az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény (a továbbiakban: Ectv.) 49. § szerinti jogosítványok illetik meg a jövőben is.
1. Az ügyészi ellenőrzési jog megszüntetése azzal a következménnyel jár a nyilvántartásba vételi és változásbejegyzési eljárásokban, hogy az ügyész a civil szervezetek (Cnytv. 4. § a) pontja szerinti egyesületek, 4. § f) pontja szerinti alapítványok) nyilvántartásba vételi és változásbejegyzési eljárásában már közvetlenül nem vesz részt, részére az iratokat nem kell kézbesíteni, önálló fellebbezési jog pedig nem illeti meg. (A bejegyző, változásbejegyző végzéssel szemben azonban az ügyészt is indíthat pert, ha a bejegyző végzés vagy az alapul szolgáló iratok jogszabálysértők, feltéve, hogy a keresetét a közérdek sérelmére tudja alapítani.) Az új szabályozás megvalósításához az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény módosítása nem szükséges.
2. Bővül az eljárásban használható mintaokiratok száma (többféle mintaokirat kerül rendszeresítésre) és fajtája (pl. elfogadó nyilatkozat), ezzel is csökkentve annak a veszélyét, hogy az okirat szövegezése, tartalma miatt hiánypótlást kelljen kiadnia a bíróságnak.
3. Az 1. pont szerinti egyesületek és a sportegyesületek esetében a bíróság csak a legszükségesebb törvényi feltételek meglétét vizsgálhatja a jövőben, így jelentéktelen, apróbb hibák miatt bírósági hiánypótlásra már nem kerülhet sor.
- 9/10 -
A Ptk. 3:4. §-a szerint "a jogi személy a jogi személy típusnak megfelelő létesítő okiratán alapuló bírósági nyilvántartásba vétellel jön létre". A jogi személy szervezetének és működésének, a tagok egymás közötti viszonyainak rendezésére - főszabályként - a létesítő okirat tartalmának kialakítására vonatkozó rendelkezési szabadság érvényesül.
A Ptk.-ra is figyelemmel a jövőben a bíróságnak az egyesületek és sportegyesületek esetében elsődlegesen azt kell vizsgálnia, hogy a benyújtott nyilvántartásba vételi kérelem adatai és a kérelem mellékletei megfelelnek-e az egyesület, a sportegyesület törvényi ismérveinek, továbbá, hogy a szervezeti és működési kérdések körében a kötelezően alkalmazandó rendelkezések megfelelőek-e. Felesleges ugyanakkor, hogy a nyilvántartó bíróság az egyesület, a sportegyesület létrejöttét, nyilvántartását nem akadályozó, azt érdemben nem befolyásoló formai és apróbb jogi kérdésekre is kiterjedően vizsgálja az iratokat. A nyilvántartásba vétel során a bíróságnak tehát arról kell meggyőződnie, hogy a létesítő okirat tartalma alapján valóban egyesület, sportegyesület jön létre (a felek szerződéses akarata törvényben meghatározott jogi személy létrehozására irányul, a létesítő okirat kötelező tartalmi elemei megfelelnek az előírásoknak), továbbá, hogy az egyesület, a sportegyesületek nyilvántartott adatai megfelelnek-e a törvényi követelményeknek (pl. vezető tisztségviselő nem eltiltott személy).
A Javaslat a változásbejegyzési eljárások gyakorlati tapasztalatai alapján egyértelműen kimondja, hogy az egyesületi tagjegyzéket a változásbejegyzési kérelemhez nem kell csatolni, továbbá azt is egyértelművé teszi, hogy a változásbejegyzési kérelemmel érintett körben vizsgálja csak a bíróság az iratokat. Ezzel elkerülhetővé válik, hogy a bíróság minden változásbejegyzés során újra és újra elbírálja az egyesületi alapszabály egészét, ami jelenleg az egyesület, illetve a sportegyesület által előre nem kiszámítható hiánypótlásokhoz vezet.
4. A Cnytv. módosítása révén a kérelmező (civil szervezet és minden más, a civil nyilvántartásban nyilvántartott szervezet) a változásbejegyzési eljárás alatt a változással érintett adatok körét nem bővítheti (kérelmét nem egészítheti ki, csak a bíróság felhívására). A bíróság pedig csak egy alkalommal adhat ki hiánypótlásra felhívó végzést, amelyben a kérelem minden hibáját meg kell jelölnie. A hatályos szabályozás szerint a kérelmező a kérelmét akár többször is kiegészítheti, ami ismételt hiánypótlás kiadásához, és az eljárás elhúzódásához vezet. A módosítás alapján átláthatóbbá válik a változásbejegyzési kérelem elbírálásának menete, új adatokkal és létesítő okiratbeli módosítások bejelentésével nem lehet kiegészíteni a kérelmet.
A Cnytv. 37. § (1) bekezdése szerint a változásbejegyzési kérelmet a létesítő okirat módosításának, illetve az adat változását eredményező, a szervezet arra jogosult szerve határozatának elfogadását követő 60 napon belül kell a bíróságnak bejelenteni. E szabályból is az következik, hogy a civil nyilvántartásban nyilvántartott szervezeteknek önálló kérelemben kell előterjeszteniük az időben egymástól elváló határozataikhoz, létesítő okirat módosításaikhoz kapcsolódó bejelentéseiket; szemben azzal a gyakorlattal, hogy az eljárás elhúzódása miatt az eredeti kérelmüket újabb és újabb változások bejelentésével egészítik ki.
Ezt a jelenlegi gyakorlatot kívánja a Javaslat megszüntetni azzal, hogy a Cnytv.-ben kimondja, hogy a kérelem újabb változással nem egészíthető ki. Ha a későbbi kérelem olyan adatot érint, amelyre vonatkozóan még le nem zárt változásbejegyzési eljárás van folyamatban, a Cnytv. 37. § (3) bekezdése megfelelő eljárási szabályt ad.
A hatályos szabályozás szerint a kérelmező hiánypótlás teljesítésekor kérheti, hogy a bíróság ismételt hiánypótlásra hívja fel, ami ismételt hiánypótlás kiadásához, és az eljárás elhúzódásához vezet. A módosítás célja az ismételt hiánypótlás kizárása. Fontos rámutatni arra, hogy a Javaslat több olyan rendelkezést is tartalmaz, amelyek együttes hatása az, hogy a jelenlegi bírósági hiánypótlásra felhívó végzésekben meghatározott hiányok, hibák a jövőben megszüntethetőek legyenek. A Ptk. egyesületi szabályozásának módosítása jelentősen egyszerűsíti az egyesületi alapszabály tartalmát. Azokat a szervezeti-működési szabályokat, amelyeket a jelenleg hatályos Ptk. szerint az alapszabályban kell meghatározni, a Javaslat szerint a Ptk. maga szabályozza, így a jövőben e kérdéseket nem kell az alapszabályban megismételni. Az egyesület alapszabályában elegendő az egyesület alapadatait rögzíteni. Mint arra már utaltam, a jövőben jelentősen bővülnek a mintaokiratok és azok már nem csak a bejegyzési, hanem a változásbejegyzési eljárásban is felhasználhatóak lesznek. Kiemelhető továbbá, hogy egyesület és sportegyesület esetében a bíróság csak a legszükségesebb törvényi követelményeket fogja ellenőrizni.
Az eljárás további ésszerűsítését és gyorsítását szolgálja a törvény erejénél fogva történő bejegyzés bevezetése is. A Cnytv. 32. §-a alapján a bíróságra előírt döntési határidő túllépése esetén az eljáró bírónak (titkárnak) csupán be kell számolnia a bíróság elnökének arról, hogy mi volt a mulasztás oka. Figyelemmel arra, hogy a kérelem elbírálására a bíróságnak jelentősen hosszabb idő áll rendelkezésére (30 nap az azonnali elutasításra, illetve 60 nap a kérelem teljes elbírálására), mint a cégeljárásban (3 munkanap az azonnali elutasításra, illetve 15 munkanap a kérelem teljes elbírálására), ezért a kérelmező érdekeire figyelemmel indokolt a Cnytv.-ben is fokozatosan bevezetni a törvény erejénél fogva történő bejegyzés intézményét. A Javaslat erre tekintettel kimondja, hogy ha a bíróság - egyszerűsített (ún. mintás) eljárásban - a rá irányadó határidőt elmulasztja, és további 30 napon belül sem történik bírósági intézkedés a kérelem elbírálása körében, akkor a bejegyzés a kérelemben foglalt adatokkal a törvény erejénél fogva megtörténik.
5. Fontos változás, hogy a Javaslat - a cégeljáráshoz hasonlóan - az egyesület, az alapítvány és a sportegyesület esetén a nyilvántartásba vételi, illetve a változásbejegyzési kérelemnek helyt adó, továbbá a közhasznú nyilvántartásba vételt elrendelő végzés ellen nem biztosít fellebbezési jogot. A nyilvántartásba vételi, a változásbejegyzési kérelemnek helyt adó, valamint a közhasznú nyilvántartásba vételt elrendelő végzés, vagy az annak meghozatala alapjául szolgáló iratok jogszabályba ütközése miatt azonban az ügyész, valamint az, akire a vég-
- 10/11 -
zés rendelkezést tartalmaz - jogvesztő határidőn belül - pert indíthat a szervezet ellen a végzés hatályon kívül helyezése iránt. A Javaslat szerint az ügyészt a perindítás joga ebben az esetben is csak akkor illeti meg, ha keresetét - a végzés alapjául szolgáló iratok vagy a létesítő okirat jogszabályba ütközése mellett - közérdek sérelmére alapítja, és e közérdek sérelmének fennállását valószínűsíti. Annak érdekében azonban, hogy a Javaslat a civil nyilvántartás közhitelességét erősítse, az adatok hibájára alapított (jogellenes adatok, egyéb hibás adat) indítvány esetén a közérdek sérelmének fennállását valószínűsítettnek kell tekinteni. A perben olyan jogszabálysértésre lehet csak hivatkozni, amit a nyilvántartásba vételi eljárásban - az iratok alapján - a bíróságnak észlelnie kellett volna.
Ahhoz, hogy a törvényben megjelölt keresetindítási joggal rendelkezők a pert megindíthassák, tudomást kell szerezniük az egyesület, az alapítvány és a sportegyesület nyilvántartásba vételi, illetve változásbejegyzési kérelemének helyt adó, valamint a közhasznú nyilvántartásba vételt elrendelő végzésről. Ennek biztosítása érdekében a Javaslat bevezeti azt, hogy ezen szervezetek esetén a nyilvántartásba vételi, illetve változásbejegyzési kérelemnek helyt adó, valamint a közhasznú nyilvántartásba vételt elrendelő végzés közzétételre kerüljön az Országos Bírósági Hivatal (a továbbiakban: OBH) által vezetett országos névjegyzékben. A per az országos névjegyzékben történt közzétételtől számított 60 napos jogvesztő határidőn belül indítható meg. (Az országos névjegyzékben már egyes végzések most is közzétételre kerülnek, így a közzététel technikai feltételei adottak.)
A nyilvántartásba vételi, illetve változásbejegyzési kérelmet elutasító, vagy részben elutasító döntéssel szemben továbbra is helye lesz fellebbezésnek.
A Cnytv. és az Ectv. hatályos szabályozásában a civil szervezet működésével összefüggő minden "rendellenesség" vagy szabálytalanság megszüntetése, a civil szervezet megszűnéséhez vezető eljárás kezdeményezése - ha az nem a civil szervezet által elhatározott végelszámolás - az ügyész aktív közreműködése nélkül nem lehetséges. Ezen eljárásokat ráadásul peres eljárásokként szabályozza a Cnytv. és az Ectv.
1. A Javaslat az Ectv. 11. §-a szerinti, az alapítvány és az egyesület megszűnését megállapító peres eljárásokat nemperes eljárássá alakítja és a Cnytv.-ben helyezi el.
A Javaslat szerint a bíróság ezekben az eljárásokban nem az alapítvány, illetve az egyesület megszűnését, hanem a jogutód nélküli megszűnési ok bekövetkezését állapítja meg. Attól függően pedig, hogy az eljárásban merült-e fel adat az alapítvány, egyesület vagyonára, illetve attól függően, hogy az alapítvány, egyesület rendelkezik vagy rendelkezett-e adószámmal, a szervezet jogutód nélküli megszüntetési eljárása kényszer-végelszámolás vagy egyszerűsített törlési eljárás keretében folytatható le. Ezeket a nemperes eljárásokat már nem csak az ügyész, hanem maga a szervezet, továbbá akár az egyéb jogilag érdekelt (pl. egyesületi tag) is megindíthatja.
A jelenleg hatályos Ectv. 11. §-ában szabályozott perek közül az ügyész által indított per ott marad meg, ahol az Alaptörvényből folyó egyesülési jog súlyos sérelmet szenved. Erre tekintettel továbbra is megmarad az ügyész keresetindítási joga az egyesület feloszlatása iránt, ha az egyesület működése vagy tevékenysége az Ectv. 3. § (3)-(5) bekezdésébe ütközik.
2. A törvényességi felügyelet kapcsán érdemes utalni arra, hogy a Ptk. 3:34. § (1) bekezdése értelmében a "jogi személyek feletti általános törvényességi felügyeletet a jogi személyt nyilvántartó bíróság látja el. A törvényességi felügyeleti jogkör nem terjed ki olyan ügyekre, amelyekben más bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásnak van helye."
A civil szervezetek esetében jelenleg meg kell különböztetni a törvényességi ellenőrzés és a törvényességi felügyelet fogalmát. A törvényességi ellenőrzés és a törvényességi felügyelet nem egymást helyettesítő fogalmak. A törvényességi ellenőrzés során a törvénysértés feltárása folyik, míg törvényességi felügyeleti eljárásban a törvénysértés megállapítása és a törvénysértés kiküszöbölése érdekében kötelező erejű döntéshozatalra kerül sor. A törvényességi ellenőrzést az ügyészség végzi, a törvényességi felügyeleti jogkör a bíróságé. A törvényességi felügyelet a civil szervezetek esetében ugyanakkor nem "önmagától, a nyilvántartást vezető bíróságtól" működő jellegű, hanem az ügyész törvényességi ellenőrzésétől függően induló eljárás.
A civil szervezetek törvényességi kontrollja tehát két pilléren nyugszik: a bíróság törvényességi felügyeleti jogán és az ügyészség törvényességi ellenőrzési jogkörén. A bíróság törvényességi felügyeleti tevékenységét jelenleg - tartalmilag - az ügyészi törvényességi ellenőrzést követően az ügyész által indított eljárásokban hozott döntések jelentik, amelyek többnyire feleslegesen terhelik peres eljárással a törvényszékeket (kiemelten a központi régió két törvényszékét). Az ügyészi intézkedés eredményeként elérni kívánt jogi cél (a törvénysértés orvoslása) ugyanakkor a civil szervezetek esetében sem lenne bonyolultabb és időigényesebb, mint a cégek törvényességi felügyelete esetében. Kívánatos tehát, hogy a törvényességi felügyeletet a civil szektorban a jelenlegi peres hatáskörből a nyilvántartó bíróság hatáskörébe tartozó nemperes eljárássá alakítsa át a jogalkotó.
- 11/12 -
A törvényességi felügyeleti eljárások célja a nyilvántartásban található adatok és iratok közhitelességének és megbízhatóságának a biztosítása. A törvényességi felügyelet elsődleges célja az, hogy intézkedést foganatosítson, ha a jogi személy nem tesz eleget (változás) bejelentési kötelezettségének, illetve, ha a nyilvántartási adatait nem tartja napra készen (megszűnt megbízatású képviselők szerepelnek a nyilvántartásban). A törvényességi felügyeleti hatáskörökről tehát el kell választani azokat a kérdéseket, amelyek a nyilvántartással, a létesítő okirat tartalmával nem állnak szoros összefüggésben (pl. nonprofit szervezetek bérpolitikája), ezáltal a nyilvántartásba vétel körében sem vizsgálandók; ezen kérdéseket a megfelelő hatáskörrel rendelkező szervezethez kell telepíteni.
A törvényességi felügyeleti eljárás során felmerülő jogkérdések azonosak a nyilvántartásba vételkor felmerülő kérdésekkel, így nincs akadálya annak, hogy a törvényességi felügyeleti jogkörök is a nyilvántartó szervhez kerüljenek. A bírósághoz való fellebbezési jog biztosításának garanciális jellege azonban a törvényességi felügyelet terén is érvényesítendő.
A gyakorlati tapasztalatok azt mutatták, hogy az ügyészi törvényességi ellenőrzés és a bírósági törvényességi felügyelet a cégeljárás mintájára megújítható.
Amely szervezeti forma esetében az ügyészi törvényességi ellenőrzés megszüntetésre kerül, ott az ügyész közérdekvédelmi feladata a törvényességi felügyeleti eljárás kezdeményezésében realizálódik. Az ügyésznek ugyanakkor a közérdek sérelmének fennállását valószínűsítenie kell, kivéve, ha a törvényességi felügyeleti eljárásra a nyilvántartás adataiban való hiba szolgáltat okot. Ezen utóbbi az esetben a nyilvántartás megbízhatóságának fenntartása olyan közérdeknek minősül, amely mellett további közérdek valószínűsítésére nincs szükség. Amely szervezeti forma esetében az ügyészi törvényességi ellenőrzés külön törvények alapján továbbra is megmarad, annyi változás történik, hogy amennyiben az ügyészi ellenőrzés során foganatosított intézkedés nem vezet eredményre, az ügyész nem pert, hanem - törvényességi felügyeleti - nemperes eljárást kezdeményezhet a bíróságnál. Ebben az esetben a törvényességi felügyeleti eljárás megindításához ezen szervezetek esetén nem szükséges közérdek sérelmét megjelölni és fennállását valószínűsíteni.
Az ügyésznek tehát minden esetben megmarad a törvényességi felügyeleti eljárás kezdeményezéséhez való joga.
A törvényességi felügyeleti eljárás kapcsán érdemes utalni arra, hogy a civil szervezetek feletti ügyészi törvényességi ellenőrzési jog megszüntetésével a civil szervezetek számviteli törvény szerinti beszámolójának letétbe helyezésének és közzétételének szabályait is módosítani kellett. Az ügyész általános ellenőrzési joga megszűnik, így a bíróság számára kellett eszközt biztosítani arra az esetre, ha a letétbe helyezés és közzététel elmaradását tapasztalja. Ezekben az esetekben nem törvényességi felügyeleti eljárásra kerül sor, hanem a bíróság bírságolhatja a szervezetet.
Mint arra a bevezetőben is utaltam, az eljárási szabályok módosítása akkor érheti el a célját, ha az anyagi jogi szabályok is egyértelműek. A gyakorlati visszajelzések azonban azt mutatták, hogy az egyesületi jogi szabályozás helyes értelmezése, az eltérést engedő (diszpozitív) és az eltérés nem engedő (kógens) rendelkezések elkülönítése komoly nehézségeket okoz. A Javaslat ezért a Ptk. egyesületi szabályait is módosítja.
A Ptk. módosítását célzó rendelkezések egyértelművé kívánják így tenni az egyesületre vonatkozó szabályok kógens, illetve diszpozitív jellegét. A Ptk.-módosítás másik fontos célja, hogy az egyesületek alapítása egyszerűbbé váljon. Jelenleg ugyanis számos olyan kérdést kell az alapszabályban kötelezően szabályozni, amelyek megértése, megfogalmazása a jogban járatlan tagok számára nehézséget okoz (pl. közgyűlés lebonyolításának, közgyűlés tisztségviselőinek megválasztásának részletes szabályai stb.). A bírósági hiánypótlások jelentős része is ezen alapszabályi rendelkezések javítására, módosítására irányul.
A módosítás indokának központi eleme, hogy olyan kérdést, mely általános szabályként - a Ptk.-ban szabályozott többi jogi személy típus szabályozásához hasonlóan - a Ptk.-ban is rendezhető, azt maga a törvény szabályozza, így nem kell az összes egyesületnek megalkotnia a saját működési szabályát.
Érdemes kiemelni a Ptk.-t érintő főbb módosításokat:
A hatályos Ptk. 3:71. § (1) bekezdés a) pontjára (a tagok jogai és kötelezettségei), mint kötelező tartalmi elemre azért nincs szükség, mert a Ptk. 3:65. §-a, a 3:66. §-a, a 3:72. §-a, továbbá a Ptk. egyéb olyan rendelkezése, amely a jogi személy tagjainak jogát jeleníti meg (például: Ptk. 3:23. §, 3:35-3:37. §), megfelelő szabályt adnak.
A Ptk. 3:71. § (1) bekezdés b) pontjára szintén azért nincs szükség, mert a Ptk. általános szabályai tartalmaznak előírásokat arra vonatkozóan, hogy a jogi személy egyes szerveinek mi a funkciója, illetve egyes kérdések eldöntését valamely szerv feladataként modellezi (például a Ptk. 3:21. § (3) bekezdése a vezető tisztségviselő választását, a Ptk. 3:43. §-a pedig az átalakulásról való döntést a tagok, illetve alapítók hatáskörébe tartozó, döntéshozó szervi kérdésként jeleníti meg).
Az Ptk. 3:71. § (1) bekezdésének a) és b) pontja esetében akkor szükséges és egyben kötelező az alapszabályi rendelkezés, ha az egyesület el kíván térni a Ptk. modellszabályaitól, vagy ha az egyes szervek hatáskörét részletesen kívánja szabályozni.
A c) pont már jelenleg is az alapszabály szükség szerinti elemének tekinthető, hiszen arra abban az esetben van szükség, ha az egyesület a tag kizárásnak lehetőségét lehetővé kívánja tenni.
- 12/13 -
A Ptk. 3:71. § (1) bekezdés d) és e) pontjai tekintetében ezzel szemben az volt megállapítható, hogy a Ptk. nem tartalmaz az egyesületek vonatkozásában elegendő modellszabályt, így ezekről az egyesületnek az alapszabályában kell rendelkeznie. A Ptk. modell rendszerének azonban épp az a célja, hogy minden jogi személy típus esetében felkínáljon egy teljes működési modellt, amelytől ha az adott jogi személy nem kíván eltérni, a létesítő okiratában ezekről külön ne is kelljen rendelkeznie. Mindezekre figyelemmel a Javaslat a Ptk. 3:713:82. §-ait újraszabályozza.
A Javaslat alapján a Ptk. minden olyan lényeges kérdést rendez, amely egy kis taglétszámú és nem specifikus tevékenységet végző egyesület működéséhez elegendő. Egy ilyen egyesület alapításánál a bírósági nyilvántartásba vételhez a jövőben elegendő lesz az alapszabályban a Ptk. 3:5. § a)-d) és f) pontja szerinti tartalmi elemek feltüntetése. A módosítást követően a Ptk. megkíméli a tagokat attól, hogy az alapszabályban részletes működési szabályrendszert kelljen kialakítaniuk.
A Ptk.-nak a Javaslattal módosuló 3:71-3:82. §-ai a közgyűlésre vonatkozó szabályokon túl, az alábbi kérdéseket érintik:
- közgyűlési meghívó megküldése;
- a meghívónak a jogi személyek általános szabályához (Ptk. 3:17. §) képest kiegészítő tartalma;
- a tagnak a napirenddel kapcsolatos felvilágosítás kérési joga;
- a közgyűlési jelenléti ív;
- a jegyzőkönyv.
A Javaslat más jogi személy típusokhoz hasonlóan normatív módon is biztosítja a határozatképtelenség miatt megismételt közgyűlés lehetőségét, illetve azt, hogy a nem szabályosan összehívott vagy megtartott közgyűlésen született határozatokat utólag érvényesnek fogadhassák el egyhangú nyilatkozattal a tagok. Az egyesületi működés sajátosságaihoz igazodva a Javaslat egyszerűsíti a közgyűlés helyszínének meghatározását, mert elegendőnek tekinti, ha az a meghívóban kerül megjelölésre. (A Ptk. 3:17. § (4) bekezdése a döntéshozó szerv ülését a jogi személy székhelyéhez rendeli, és bár e rendelkezés eltérést engedő, az egyesületnek a Ptk. 3:4. § (2) bekezdése alapján alapszabályában kellene előre rögzítenie, ha a székhelyétől eltérő helyszínen tartja üléseit. Mivel egyesületek esetén jellemzően nem a székhely a közgyűlés ülésének a helye, a Javaslat egy erre vonatkozó könnyített szabályt alkalmaz az egyesületek esetében.)
A Javaslat átemeli az Ectv.-nek azt a rendelkezését is, amely lehetővé teszi, hogy a tag a közgyűlés ülésén tagsági jogait személyes részvétel helyett elektronikus hírközlő eszközök igénybevételével gyakorolja, ha az alapszabály a szükséges rendelkezéseket tartalmazza.
A Javaslat jelentős részben hatályon kívül helyezi az egyesület közgyűlésének hatásköreire vonatkozó szabályozást, mert azt a gyakorlat tévesen kizárólagos közgyűlési hatásköröknek értelmezte. Az egyesületi formához kötődő garanciális elemként a Javaslat ugyanakkor - immár tételesen - három kérdésben kizárólagos közgyűlési hatáskört állapít meg, amelytől az alapszabály nem térhet el. Ezek az alapszabály módosítása, a vezető tisztségviselő megválasztása, visszahívása és díjazásának megállapítása, valamint az éves beszámoló elfogadása.
A Ptk. 3:4. § (2) bekezdésében foglalt, a létesítő okirat tartalmának kialakítására vonatkozó szabadság elvére és a Ptk. 3:16. §-ra, valamint a 3:21. §-ára figyelemmel fontos kiemelni, hogy az egyesületi szabályozásban az ügyvezetés feladatait megjelenítő, a Ptk.-ban változatlanul megmaradó rendelkezés modellszabály, vagyis attól az egyesületi alapszabály eltérhet.
A Javaslat a Ptk. 3:65. §-ának pontosításával kimondja, hogy a tagok vagyoni hozzájárulást nem kötelesek teljesíteni. A gyakorlatban nem volt egyértelmű, hogy az egyesület alapítása kötelezően együtt jár-e azzal, hogy a tagok vagyoni hozzájárulás teljesítésére kötelesek, vagy sem. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy az egyesület vagyonnal ne rendelkezhetne. A módosítás azt kívánja egyértelművé tenni, hogy mivel az egyesület fogalmi elemei között - a gazdasági társaságokkal, a szövetkezettel, az alapítvánnyal szemben - nem szerepel az a feltétel, hogy a tagok vagyoni hozzájárulást kötelesek teljesíteni az egyesület létesítésekor, az egyesület létrejöttéhez nem is szükséges a tagok által rendelkezésre bocsátott vagyon megléte.
A Javaslat továbbá fenntartja azt a rendelkezést, amely szerint a tagok nem felelnek az egyesület tartozásaiért. A Javaslat elhagyja a tagdíjra vonatkozó rendelkezést, mert a gyakorlatban bizonytalanságot okozott, hogy tagdíj fizetése egyesület esetében kötelező-e. A tagdíjnak a tételes normaszövegből való kikerülése azonban természetesen nem azt jelenti, hogy a tagdíj előírására az egyesület alapszabályában nem kerülhet sor. A tagdíj "eltűnése" a normaszövegből csupán annyit jelent, hogy ezen kérdés - a Ptk. 3:4. § (2) bekezdése alapján -a tagoknak a jogi személyhez fűződő belső viszonyára, illetve a jogi személy működésére vonatkozó kérdésként, az alapszabályban szabadon rendezhető.
A Ptk. módosításának elmaradása azzal a veszéllyel jár, hogy a bíróságok továbbra is hosszas hiánypótló végzések kiadására lesznek kénytelenek. Ugyanis, ha a Ptk. nem módosult, az egyesületnek az alapszabályában továbbra is rendeznie kell a belső szervezeti és működési szabályait úgy, hogy azokra a Ptk. modellszabályt továbbra sem fog felkínálni. Erre azonban - kellő jogi és gyakorlati tudás hiányában - az egyesületek nem képesek. A törvényi modellszabály ugyanakkor alkalmas arra, hogy helyettesítse az egyedi alapszabályi rendelkezést. Az alapszabályban nem kell rendezni (megismételni) azokat a kérdéseket, amelyeket a Ptk. szabályoz, feltéve, hogy a tagok nem kívánnak azoktól eltérni.
A Javaslat módosítja a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény hatálybalépésével összefüggő átmeneti és felhatalmazó rendelkezésekről szóló 2013. évi CLXXVII. tör-
- 13/14 -
vényt (továbbiakban: Ptké.). A Javaslat rendezni kívánja az egyesületek, illetve alapítványok Ptk. hatálya alá kerülésének a problematikáját is.
A Javaslatnak a Ptké.-t érintő módosítása a 2017. január 1-jét követő első létesítő okirat módosításával köti egybe a létesítő okiratnak a Ptk. rendelkezéseihez való igazítását. Ezzel együtt megszűnik a Ptké.-ben jelenleg meghatározott véghatáridő (2017. március 15.).
Annak érdekében, hogy a Ptk. hatálya alá kerülés valóban a jogi személy döntéseként jelenjen meg, a Javaslat kimondja, hogy az egyesület és az alapítvány a döntés napjától már a Ptk. rendelkezéseit alkalmazza. Ennek azért van jelentősége, mert a hatályos átmeneti szabályok szerint az egyesület, alapítvány mindaddig a régi Ptk. szerint működik, ameddig a Ptk.-nak megfelelő létesítő okiratát a bíróság végzésével el nem fogadja. Ez azonban például új vezető tisztségviselők megválasztása esetén azt jelenti, hogy hiába választotta meg a szervezet a vezető tisztségviselőt, az új vezető mindaddig nem képviselheti a szervezetet, amíg a bíróság a változást a nyilvántartásba be nem jegyzi. Ha azonban a szervezet már a Ptk.-nak megfelelő létesítő okirat elfogadásától a Ptk. szerint működik, az új vezető tisztségviselő képviseleti joga a Ptk. 3:21. § (3) bekezdése alapján a megbízás elfogadásával létrejön. függetlenül attól, hogy a képviselőt a bíróság későbbi időpontban jegyzi be a nyilvántartásba.
A Javaslat a Ptké.-hez átmeneti rendelkezést fűz annak érdekében, hogy egyértelművé váljon, hogy a Ptké. módosított 11. §-a csak azokra a szervezetekre vonatkozik, amelyek még nem tettek eleget a Ptk. hatálya alá kerülési kötelezettségüknek. Azoknak a szervezeteknek, amelyek már a Ptk. szerinti létesítő okirattal működnek, nem a Ptké. szabályai szerint kell létesítő okiratukat felülvizsgálni. ■
Lábjegyzetek:
[1] A szerző osztályvezető, Igazságügyi Minisztérium - Gazdasági Jogi Kodifikációs Osztály.
Visszaugrás
