I. Az állami immunitás kérdése történelmileg szorosan összekapcsolódik az államot képviselő, konkrétan a hatalom képviselőjének korabeli megjelenési formájához. Értelemszerű, hogy az államhatalmat egy és oszthatatlan hatalomként uraló egyeduralkodók idején fogalmilag nem jöhetett szóba a felelősség kérdése. Az egyeduralkodó szuverén és mint ilyen totális felelőtlenséget élvez, voltaképpen erre utal az uralkodó megjelöléseként használt "szuverén" -az angol jogi terminológia szóhasználatából eredő "sovereign" - kifejezés és az állami szuverenitás összecsengő fogalma is.
A polgári forradalmak kora és a felvilágosodás hozta el a szuverenitás személyhez kötött jellegének lazulását az államhatalmi ágak megosztásának elméletével együtt, ezzel az egységes állam államszervezetté transzformálódott, az államszervezet további egységekre tagolódott, a bizonyos egységek pedig saját feladatokat és hatásköröket kaptak. Az államszervezet egységeinek a saját hatáskörükben kapott feladatokat már számon lehetett kérni, az elvégzett feladatokat pedig értékelni, minősíteni lehetett, ezzel a változással a felelősségre vonás lehetősége is megteremtődött. A szuverénnek az államhatalom képviseletében végrehajtott tevékenységeinek tehát tagolódniuk kellett, egymástól tevékenységtípusok szerint elválaszthatóvá kellett válniuk ahhoz, hogy egyesével megítélhetőek, akár elítélhetőek legyenek és amennyiben a "rájuk mondott" értékítélet negatív volt, akár a belső jog bizonyos jogkövetkezményeket fűzzön megvalósulásukhoz.
E történelmi tényezők szolgálnak tehát magyarázatul ahhoz, hogy miért nem tudjuk az állami felelősség kérdését több száz éves távlatban vizsgálni, hiszen az állami immunitás elve a történelmi helyzetekhez illeszkedve a modern értelemben vett társadalmak létrejöttétől polgári forradalmak koráig tartotta magát - a polgári forradalmak azonban áttörést hoztak. Ezen kor változásai által életre hívott reformok, a felelősségre vonás elvi lehetőségének felcsillanása azonban nem jelentette - és a mai napig nem jelenti - a gyakorlatban is a felelősségre vonás valóságos megtörténtét. Ez a gyakorlat pediglen még az állami immunitás elvi tételénél is szívósabbnak bizonyul.
A felelősségre vonás elmaradásából adódóan az elvi lehetőség pedig még annyira sem jelentheti az esetlegesen okozott hátrány megtérítését - ez a jogalkalmazói gyakorlat általános és nem csak Magyarországra jellemző vonása ezen a területen. Ezen tényleges helyzet annál is inkább elgondolkodtató, mivel elméleti síkon annak a jogállamiság jegyében szerveződött modern államnak, aki inkább a gazdaság egyik szereplőjeként mint a gazdaság irányítójaként lép fel, a nem-közhatalmi tevékenység kifejtése közben esetleges mellérendeltségi relációkban nem lenne szabad közhatalmi jogosítványokkal élnie, a közhatalmi, hatósági tevékenysége kifejtése közben a hierarchikus viszonyrendszerben viszont a garanciális rendelkezésekből egész arzenált kellene felmutatni állampolgárai számára, hiszen ezek azok a területek, ahol a hatóság és az egyén nem azonos feltételek mellett szerepel.
Nos, az elméletek felé távolodva kanyarodjunk vissza a historikus megközelítéshez. Az állami immunitás áttörésére a mellérendelt viszonyokban történelmileg abban az időben kerülhetett sor, amikor az állam megjelent a gazdasági kapcsolatokban és szerződésekre lépett a gazdaság más, egyébiránt neki a közhatalom gyakorlás során alárendelt szereplőivel.
Ekkor az állampolgárok vagyonos rétegének -akik a gazdasági szektorban tevékenykedve érintettek voltak ezen a téren, hiszen főként ezek a rétegek léptek gazdasági kapcsolatra az állammal -, fontos érdeke fűződött ahhoz, hogy a "Szerződő Fél"-ként fellépő államot valósággal kösse a szerződés, valósággal köteles legyen az obligban vállaltak teljesítésére, ha ti. e garanciális feltétel nem teljesül, úgy nem csak a konkrétan szerződő gazdasági szereplő van teljes bizonytalanságban, de maga a jogbiztonság is sérül.
Az állami felelősség gondolata hazánkban a korábban a történelmileg kötött államhatalmi berendezkedéssel kapcsolatos összefüggésekkel összecsengő módon a XIX. század végétől kezd "kikopni", ettől az időponttól figyelhető meg az állami felelősség gondolatának megjelenése.
Ez az időszak Magyarországon a nemzetközi trendekkel abszolút egybeesve hozta fogalmilag az állami felelőtlenség gondolatának elterjedését, azonban ezt az elvi tételt több okból sem rögzítette konkrét joganyag - egyrészt a gazdaságban az állam még nem vett részt külön, a többi gazdálkodóval egyenrangú "versenyzőként", másrészt ezen időszakban a kiegyezést követően az ország fejlődését - beleértve a gazdasági fejlődést és a gazdaság működését szabályozó jogrendszert is - az osztrák befolyás jellemezte.
- 155/156 -
Elmondható, hogy Magyarországon végbement a társadalmi és gazdasági berendezkedéssel abszolút nem adekvát módon az osztrák jog hazai szervetlen recipiálása.[1] Ettől fogva a polgári és gazdasági viszonyokat olyan, oktrojált módon honosított jogi szabályozás szorította keretek közé, amelynek színvonala nem volt összhangban a valóságos hazai viszonyokkal.
Az osztrák polgári törvénykönyv például - amely hazánkban 1853 és 1861 között volt hatályban - még csak nem is említi az állam felelősségének gondolatát. Ezen alapokról indult tehát a magyar jogfejlődés e tekintetben, s jutott el a ma hatályos koncepcióig, az államigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősségi modellig.
Az állami felelősség magyar joganyagának megalapozása és kiépítése tulajdonképpen egyet jelentett az osztrák jogi felfogástól való eltávolodással[2], s tendenciaszerűen jellemező volt rá azon két sajátosság, amely a mai napig - a ma hatályos szabályozásban is - észlelhető, ti. egyrészt az, hogy a közszférában dolgozók felelősségét az alkalmazotti felelősség egyik sajátos eseteként fogja fel, másrészt az, hogy a kárigény érvényesítésére csak és kizárólag akkor van lehetőség, ha a károsult már minden fórumot "megárt" előtte, tehát a nyitva álló jogorvoslati lehetőségekkel már élt[3], ezekről a sajátosságokról tehát igencsak megállapítható, hogy kiállták az idő próbáját, hiszen a kezdetektől a mai napig tartják magukat.
Konkrét jogi norma formájában a bírák és bírósági hivatalnokok felelősségéről szóló 1871. évi VIII. törvénycikk rendelkezései között jelennek meg a közhivatalnoki felelősség első szabályai - a törvényhely első jogi tétele már mindenekelőtt rögzíti, hogy a bírák és a bírósági hivatalnokok hivatali kötelességüknek szándékosan vagy "vétkes gondatlanságból" elkövetett megszegéséért felelősséggel tartoznak, később kimondja a jogszabály, hogy ez a felelősségük a "hivatali bűntett" tekintetében hivatali minőségük megszűnte után is fennáll. A második jogtétel pedig a kárfelelősséget alapozza meg, miszerint ezek a közhivatalnokok felelősséggel tartoznak azon kárért is, melyeket hivatali kötelességük megsértésével okoztak.
A törvény később az elkövetési formákat két csoportra osztja; első csoport a hivatali bűntettek csoportja - ezen csoport elemei gyakorlatilag a mai értelemben vett hivatali visszaélés gyűjtőfogalma alá tartoznak, de ide sorolható a mai vesztegetés és sikkasztás is; de megjelenik a jogszabályban a jogosulatlan fogvatartás is "erőszak" megnevezéssel, valamint és archaikus szóhasználata miatt nem a mai fogalmak szerint értelmezendő "zsarolás", a "hamisítás", vagy "hivatali titok közlése". A második elkövetési tényálláscsoportot a "fegyelmi vétségek" alkotják, ahol - az archaikus megnevezéseket nem említve -találkozhatunk a mai befolyással üzérkedéssel, de a ma már nem a büntetőjog keretében szabályozott összeférhetetlenségi szabályokkal - illetőleg annak szankcióival - is.
Témám szempontjából azonban alapvetően az első csoportba, a hivatali bűntettek kategóriájába tartozó sikkasztás törvényi szabályozása nyújt adalékot, miszerint sikkasztás bűntettét követi el a tisztviselő, ha az általa hivatalos minőségben átvett pénzt, értékpapírt, vagy "egyéb értékkel bíró tárgyat" részben vagy egészben eltulajdonítja vagy elidegeníti - és ekkor következik az elvi jelentőségű fordulat: ez esetben a bírák elkövetett sikkasztásai miatt azokért a károkért, amelyeket ezen ténykedések a magánfeleknek okoztak, az állam felelős - természetesen az állam visszkereseti jogának kikötése mellett. Itt tehát elvi fordulóponthoz érkeztünk: megjelent az állam mögöttes felelőssége, a törvény 73. §-ában pedig konkrét formát ölt a kereshetőség: itt találhatjuk ugyanis az állam ellenében érvényesíthető igény benyújtásának feltételeit és kereseti módozatait.
Ez az archaikus jogszabály külön fejezetben tárgyalta a vagyoni felelősség témáját, és jelen munka szemszögéből igencsak érdekes rendelkezéseket tartalmaz. A vagyoni felelősségről szóló rész első szakasza ti. akként rendelkezik, miszerint a bíró vagy a bírósági hivatalnok teljes kártérítéssel tartozik az eljárásával - avagy annak elmulasztásával - okozott kárért, a következő rendelkezések pedig ezt a szabályt kiterjesztik szinte minden olyan, közigazgatási, törvényhatósági hivatalnokra, akik hatósági jogkörrel bírhatnak.
Érdekes - mármint a hosszú időtávlat miatt említésre méltó - párhuzamát találjuk az 1871. évi törvénynek a jelenkori szabályozással, ti. a mai napi hatályos szöveg is szubszidiárius felelősséget állapít meg - tehát a kárfelelősséget csak abban az esetben lehet megállapítani, ha a kár rendes jogorvoslattal nem volt elhárítható, valamint egészen 1992-ig tartotta magát az egyéves elévülési szabály is.
Következő lépcsőfok volt a jogalkotásban a bűnvádi perrendtartásról szóló 1896. évi XXXIII. törvénycikk, amely a korabeli külföldi minták alapján a sérelemdíj intézményét igyekezett bevezetni, a törvényhely XXXI. fejezetében "kártalanítás" megjelöléssel. A jogszabály 576-589. §-ai alapján az "ártatlanul szenvedett előzetes letartóztatás, vizsgálati fogság és büntetés esetében" - és a törvény további rendelkezései szerint a végrehajtott halálbüntetés esetében is - fizetendő kártalanítást az állam csak néhány kivételes esetben tagadhatta meg - mint például a hamis önfeljelentés, hamis beismerő vallomás, a bizonyítékok elhallgatása, a perorvoslat elmulasztása esetében; a mai bünetőeljárási törvé-
- 156/157 -
nyünkkel összevetve nem mutat sok hasonlóságot, ti. mára a hatályos eljárásjogi kódex a XIX. századi szabályozásban rögzített okok közül csak a bizonyítékok elhallgatását tartotta meg.
Az államkincstár felelőssége jelenik meg az 1897. évi XX. törvénycikkben is, a kárfelelősséget itt a vagyonkezeléssel megbízott állami tisztviselők károkozása alapozza meg. Az 59. §-ban rögzítésre került a közalapoknak vagy akár magánfeleknek okozott kár esetén fennálló kártérítési kötelezettség, ahol a térítés "elsősorban" az állami kincstárt terheli - az elsősorban-kifejezés ehelyütt ismét a visszkereseti jog kikötésére vonatkoznak.
A magyar magánjogi kodifikáció a XX. század első éveiben igencsak felgyorsult, ez időben több tervezet is foglalkozott az állami felelősség kérdésével - az 1900. és 1913. évi magánjogi tervezetek -, de az első világháború eseményei megszakították ezt a folyamatot, a háborút követően pedig az állami felelősség kérdése már nem került vissza a tervezetekbe.
II. Az állam az állampolgárok felé a közigazgatás útján - pontosabban annak szervezeti egységei útján - jelenik meg, az állam a közhatalmi szerveken keresztül cselekszik - esetleg cselekvésével avagy éppenséggel nem-cselekvésével, mulasztásával felelősségi kérdéseket felvetve -, ehelyütt tehát az állam felelősségét a közhatalmi szervezetek felelősségén keresztül vizsgálhatjuk.
Az államot képviselő közigazgatás, mint egység nem tud egyes cselekedeteket végrehajtani, e körben csupán a politikai felelősség kategóriája merülhet fel, ez azonban nem jelent konkrét anyagi felelősséget, az állampolgárok a kormányzat és az önkormányzatok "kritikáját" esetleg a soron következő parlamenti és önkormányzati választásokon fogalmazhatják meg. Idetartozó felelősségi modellek még a kormány parlament felé fennálló felelőssége - a konstruktív bizalmatlanság intézményével -, továbbá a miniszteri és államtitkári és egyéb vezetői politikai felelősség is. Jellemzően itt a felelősség megállapítása nem jár együtt az esetlegesen okozott hátrány megtérítésének akár csak a gondolatával sem - ezen esetekben az egyetlen jogkövetkezmény a bizalmatlanság kimondása és a pozíciók, státuszok elvesztése.
Az állam felelősségének kérdésköre a magyar jogi szabályozásban a polgári jog anyagi jogi szabályai között helyezkedik el, noha az állami immunitás témája inkább alkotmányjogi kérdéskör, de azon vetülete, amely a magyar jogi szabályozásban megjelenik - ti. az államigazgatási jogkörben okozott kárfelelősség - a kárfelelősség általános rendelkezései után a kárfelelősség egyik speciális formájaként került szabályozásra, ezért e rendelkezések forrása jelenleg a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyve, a hatályos Ptk[4].
Csak a Ptk. módosításait számba véve elmondható, hogy az 1959. év augusztus 11. napján hatályba lépett 1959. évi IV. törvény a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről - a Ptk. - keresztelte el a jogintézményt "államigazgatási jogkörben okozott kárért" fennálló felelősségnek. A szabályozást úgy alkotta meg eredetileg, hogy a felelősség csak annyiban állapítható meg, amennyiben a kár rendes jogorvoslattal nem volt elhárítható és megállapították az eljáró alkalmazott bűnösségét, vétkességét büntető vagy fegyelmi eljárás során - kiegészítő rendelkezésként meghatározta, hogy a büntető- vagy fegyelmi eljárás lefolytatását törvényben meghatározott ok kizárja, akkor a kártérítési keresetet elbíráló bíróság feladata annak eldöntése, vajon fennállnak-e mégis a kárfelelősség feltételei.
A Ptk. a kár megtérítésére irányuló követelés elévülési idejét egy évben határozta meg, s az államigazgatási jogkör esetén alkalmazandó rendelkezést kiterjesztette a bírósági és ügyészségi jogkörök vonatkozásában is.
A Ptk. 1978. március 1. napjától hatályban volt szövege már másként fogalmaz: a kárfelelősség megállapításának többé már nem feltétele az eljáró alkalmazott vétkességének büntető- vagy fegyelmi úton történt megállapítására, elegendő az, ha a kár nem volt rendes jogorvoslattal elhárítható vagy legalábbis azokat a károsult igénybe vette, de az egyéves elévülési idő intézménye még mindig tartotta magát - egészen 1992-ig.
1992-ben ugyanis jogszabály utólagos alkotmányellenességének vizsgálata tárgyában indítványozók fordultak az akkor már lassan két éve felállt Alkotmánybírósághoz, s kérvényükben alkotmányellenesnek titulálták az egyéves elévülési idő rögzítését. Érvelésük szerint a igényérvényesítés határidejére vonatkozó különbségtétel indokolatlanul tesz különbséget az állam ellen és más felek ellen indítható eljárások között, ez pedig sérti az Alkotmányban rögzített, a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogúságát és egyenlő védelmét, végső soron a jogegyenlőség elvi tételeit. Az Alkotmánybíróság döntésében részletesen meghatározta a kereshetőség feltételeit, kibontotta a jogszabályban kimondottakat, tulajdonképpen az igényérvényesítés korlátait értelmezte, s e körben megállapította, hogy - tekintettel arra, hogy a törvényhozónak nagyfokú szabadsága van abban a tekintetben, hogy az egyes jogviszonyok belső sajátosságait figyelembe véve az alanyi jogok bíróság előtti ez érvényesíthetőségét milyen korlátok közé szorítja - ez a nagyfokú szabadság mégsem korlátlan, annak ugyanis alkotmányos korlátai vannak. Az emberi és állampolgári jogok tekintetében fennálló jogegyenlőségi követelmény, a megkülönböztetés tilalma, a jogegyenlőségi tétel mentén végső soron az Alkotmánybíróság az egyéves elévülésre vonat-
- 157/158 -
kozó rendelkezést alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette[5].
Ettől az időponttól kezdődően a jelen cikk írásának időpontjáig bezárólag nem változott az államigazgatási jogkörben okozott kárfelelősség szövegszerű megjelenése.
III. A kárfelelősség hatályos szabályozása szerint a károkozás már önmagában is jogellenes - azaz az objektív felelősség feltételei már a károkozással, mint tevékenységgel megvalósulnak -, a felróhatóság, mint szubjektív kategória pedig az általános elvárhatósági feltételek nemteljesítése esetén realizálódik; a károkozónak azzal a magatartásával, amely az adott helyzetben elvárható magatartással nem adekvát. Az objektív kárfelelősség csak egyes esetekben - mint például a veszélyes üzem működéséből eredő felelősség esete - áll fenn, alapesetekben mentesül a károkozó, ha cselekménye nem felróható - azaz a károkozó mentesül a káreseményért objektíve fennálló felelőssége alól, ha úgy járt el, ahogy az az adott helyzetben elvárható. Pontosabban: ha bizonyítja, hogy úgy járt el, ahogy az adott helyzetben elvárható - nos, itt jutottunk el az objektív és szubjektív felelősségi kategóriák elméleti kérdésein túlmutató gyakorlati szemponthoz: a bizonyítási teher praktikus kérdéséhez.
Az elméleti szempontból két alapvető típusba sorolható bizonyítási rendszerek közül - a direkt bizonyítási rendszer, ahol is a károsult bizonyítja a jogellenességet, a kárt, az okozati összefüggést és a károkozó felróható magatartását is, valamint az ex-kulpációs bizonyítási rendszer, ahol is a károkozó bizonyítja a jogellenesség hiányát, az okozati összefüggés hiányát és saját felróhatóságának és kártalanítási kötelezettségének hiányát. Hatályos jogunk az exkulpációs rendszerhez sorolható, annak ellenére, hogy a Ptk. a bizonyítási teherről külön e témának szentelt fejezetben nem szól. A kárfelelősség fent elnagyoltan bemutatott rendszerébe illeszkedik tehát az állami felelősség egyik vetülete: az államigazgatási jogkörben okozott kár.
A hatályos szabályozás az állam kárfelelősségét illetően egy bővített mondatra szorítkozik; és ez annak a törvényi szintű rögzítése, hogy a kárért való felelősség megállapítására csak szubszidiáriusan van lehetőség e törvényhely alapján, ti. akkor, ha a kár rendes jogorvoslattal nem volt elhárítható, illetőleg a károsult a kár elhárítására alkalmas rendes jogorvoslati lehetőségeket igénybe vette. A hatályos jogszabály következő bekezdése pedig kiterjeszti e szabályt a bírósági és ügyészségi jogkörben okozott kárért való felelősségre is - de ez a jogi norma már csak diszpozitíve rendelkezik.
A rendszerváltást követően megfigyelhető az állam felelősségét fókuszába állító peres eljárások, és a nem vagyoni kárfelelősség megállapítására törő keresetek számának megugrása - ezek mutatják egy új típusú jogi gondolkodás, egy piacgazdasági szemléletű jogi attitűd kialakulását. A Legfelsőbb Bíróság ítélkezési gyakorlata egyre inkább arra mutat, hogy az a korábban érvényesülő tendencia - amelyet egyes határozataiban kifejtett elvi tételek szerint az Alkotmánybíróság is osztott -, miszerint az államigazgatási jogkörben okozott kárfelelősség intézményét az alkalmazotti felelősség egyik speciális típusaként értelmezte, átalakuláson megy át, a közhatalmi tevékenységet kifejtő közhivatalnok személyének háttérbe szorulásával egyre inkább előtérbe kerül a közhatalmi tevékenység ellátására felhatalmazott, a közhatalmi tevékenységre hatáskörrel bíró szervezet, állami szerv felelőssége nagyon helyesen és a nemzetközi tendenciákkal együtt élve - ti. ebbe az irányba mutat egyébiránt az Európai Emberi Jogok Bíróságának gyakorlata is.
Talán nem túl távoli asszociáció, ha ezen folyamat tendenciózus megindulásának első jeleit ezen cikk korábban bemutatott, a Ptk. 1978. évi módosítását tekintjük; ti. azzal is megindult már egyfajta "személytelenedés", hogy a kárfelelősség megállapításának ettől az időponttól kezdődően nem volt már feltétele az eljáró alkalmazott vétkességének megállapítására.
A hatályos jogszabályi háttér bemutatásán túl a jelenlegi jogalkalmazói gyakorlat is azt mutatja, hogy a közhatalmi jogkörben okozott kárfelelősség egyes eseteiben egyrészt a hatósági szervező, intézkedő tevékenység legtöbbször jogszabályok alkalmazását, értelmezését jelenti, másrészt a károsodás bekövetkezte esetén nem az a kérdés, hogy van-e megengedő jogszabály, mert ebben az esetben kártalanításról lehetne szó, a kérdés az, hogy a károsodást okozó közhatalmi tevékenység jogszerű-e; jogellenesség hiányában ugyanis nincs kárfelelősség, harmadrészt a kárt magát általában jogértelmezési, jogalkalmazási tévedés, hiba vagy ezekkel kapcsolatos mulasztás eredményezi, holott a kárfelelősséget csak jogellenes és egyben szándékos vagy súlyosan gondatlan magatartás alapozza meg, negyedrészt a kártérítés speciális és általános feltételeinek fennállása,a jogellenesség bizonyítása is a felperest terheli.[6]
Az a jogi helyzet pedig, amely a hatályos polgári perrendtartás szabályai alapján a pert kezdeményező felperesre terheli a bizonyítás feladatát, praktikusan a károsult oldalán mutatkozó bizonyítási teher intézményét mutatja.
IV. A Ptk. módosítását célzó javaslat (a továbbiakban: Javaslat) egy egészen új Kódex megalkotását tűzte célul zászlajára, ennek megfelelően jellemző rá a szabályozási tárgykörök egységben történő szemlélete. Ennek megfelelően a kártérítési felelősségi
- 158/159 -
jogról szóló rendelkezéseket koncepcionálisan két részre osztotta az eddigi szinte ötletszerű elrendezés helyett; a joganyag általános fejezete a polgári jogi felelősség- és kártérítési jog alapjait, a felelősségjog általánosítható szabályait és feltételrendszerét, a kártérítés módjára és mértékére vonatkozó rendelkezéseket. Az általános szabályokat követő különös fejezet pedig a speciális felelősségi és kártalanítási alakzatokkal foglalkozik, e körben részletező szabályozást adva az állami felelősség tárgykörében.
A hatályos kárfelelősségi szabályozás módosítását tervező Javaslat a nemzetközi tendenciákkal - amelyekben megfigyelhető a deliktuális állami felelősség kiszélesedése - összhangban részletesebb és mélyebb szabályozást javasol a jelenleg hatályos bővített mondatnál.
A Javaslat "Felelősség a közhatalom gyakorlása során okozott kárért és sérelemért" elnevezésű fejezete foglalkozik a közhatalom gyakorlása során okozható károkkal, az állam mögöttes felelősségével, a jogalkalmazási és jogértelmezési tévedésekkel és a jogalkotással okozott kárért való felelősség kérdéseivel.
A hatályos szabályozás igencsak szűkszavú rendelkezésével és ennek egy utaló normával a bírósági és ügyészségi jogkörben okozott károkért való felelősségre vonatkozó kiterjesztésével szemben a Javaslat ezzel szemben külön fejezetet szentel a közhatalom gyakorlása során okozott kárért és sérelemért való felelősségnek. Ez a mennyiségileg nyilvánvaló többlet tartalmilag nem nyújt minden esetben többet a hatályos szabályozásnál. Formailag tartalmi szűkítés található rögtön az első mondatban, amely szerint ebbe a felelősségi körbe csak a közhatalom gyakorlása során kifejtett tevékenységgel avagy mulasztással okozott károk tartoznak.
A hatályos szabályozásban ugyan ilyen megkötés nincs, bár a bírói gyakorlat és a Legfelsőbb Bíróság már kialakította a maga által követett álláspontját a jogalkalmazás során azon Polgári Kollégiumi állás-foglalással[7], amely rögzíti a Javaslat által most törvényi szintre emelt jogelveket, miszerint a Ptk. 349. §-ának alkalmazása szempontjából államigazgatási jogkörben okozott kárnak csak az államigazgatási jellegű, tehát a közhatalom gyakorlása során kifejtett szervező-intézkedő tevékenységgel, illetőleg ennek elmulasztásával okozott kárt lehet tekinteni.
A Javaslat a gyakorlattal adekvát további módosítási indítványa az utaló norma kiterjesztése - a már hatályos bírósági, ügyészségi jogkörökön túlmenően
- az utaló norma már magába foglalja a közjegyzői és a végrehajtói jogköröket is.
A Javaslat még egy tipikusnak mondható tényállást rögzít a szankcionálandóak között; a perek tisztességtelen lefolyása és időbeli elhúzódása esetére kikötött felelősséget a bíróság oldalán. A Javaslat indokolása leírja, miszerint ez uniós jogközelítés diktálta módosítás. A hatályos joganyagban e szabályt a polgári eljárásjog szabályozza, konkrétan a Polgári Perrendtartás 2. §-a tartalmazza a méltányos elégtételt biztosító kártérítési igényt, azt feltéve, hogy a sérelem a jogorvoslati eljárásban nem orvosolható, a Javaslat ehhez tartalmilag nem tesz hozzá, csupán gyakorlatilag ezt a szabályt ágyazza helyesen az anyagi jogba, ahova az tulajdonképpen tartozik.
A Javaslat szerint a bíróságok oldalán beláthatatlan költségvetési megterheléssel járna az objektív felelősség fenntartása, így a bíróságot a szövegtervezet alapján pusztán azért terheli felelősség, ameddig az általános szabályok szerint is felelősséggel tartozik, vagyis ha a bíróság úgy járt el a per vitele, az eljárásvezetés, az eljárási és ügyviteli szabályok betartása során, ahogy az az adott perben elvárható, mentesül. Az állam mögöttes felelősségének szabálya kimondja, ha a bíróság magát eredményesen kimenti és a fél nem tanúsított olyan magatartást, ami az eljárás elhúzódását okozhatta volna, a sérelemért a sérelemdíj az államot terheli. A Javaslat szerint ezzel a differenciált szabályozással a törvény eleget tesz uniós kötelezettségének, valamint a sérelmet szenvedett fél is elégtételhez jut - igaz, nem a bíróságtól, hanem, végső soron esetleg az államtól.
Nem szól a hatályos szabályozás pontosan a jogalkalmazási és jogértelmezési tévedésekről sem, az új koncepció ezt a hiányt is pótolni kívánja. A bírósági gyakorlat következetes abban a kérdésben, hogy az egyedi ügyben hozott közhatalmi döntések jogalkalmazási vagy jogértelmezési tévedései csak abban az esetben váltanak ki kártérítési felelősséget, ha azok kirívóan súlyosak. A bírói gyakorlat a Javaslat szerint törvényi értékű, ezért kell itt szabályozni.
A jogalkotással okozott kárért való helytállási kötelezettségnek kérdését is különálló címként tárgyalja a törvénytervezet, miszerint a jogalkotással okozott kárért az állam akkor felel, amennyiben a meghozott jogszabály alkotmányellenes, és ezért az Alkotmánybíróság a hatálybalépés időpontjára visszamenőlegesen semmisítette meg azt, itt tehát található egy szakmai kontroll, amely a gyakorlat szempontjából igencsak nagy korlátot emel a kárigények érvényesítésének realizálódása elé.
Az Európai Unióhoz történt csatlakozással megnőtt a jelentősége a jogalkotással összefüggő károkozás passzív alakzatának; a jogalkotás elmulasztása, vagyis az az eset, amidőn az állam "jogalkotással alkotmányellenes mulasztásban van", már nem csak az Alkotmánybíróság által megadott határidők be nem tartását jelentik, de ide tartoznak a nemzetközi és az uniós jogharmonizációs kötelezettségek is - illetőleg ezek be nem tartása is. ■
- 159/160 -
JEGYZETEK
[1] Eörsi Gyula: Összehasonlító polgári jog. Budapest 1975. 24. o.
[2] Kecskés: Perelhető-e az állam? Budapest 1987. 256. o.
[3] Vö. hatályos szabályozás; "A Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyve 349. § (1) Államigazgatási jogkörben okozott kárért a felelősséget csak akkor lehet megállapítani, ha a kár rendes jogorvoslattal nem volt elhárítható, illetőleg a károsult a kár elhárítására alkalmas rendes jogorvoslati lehetőségeket igénybe vette."
[4] Tekintettel arra, hogy e cikk külföldi kiadványban, angol nyelven is megjelenik.
[5] 53/1992. (X. 29.) AB határozat
[6] Gellérthegyi István-Uttó György: A közigazgatási szervek, a nyomozó hatóságok és a bíróságok kárfelelőssége... Budapest 2003. 8. o.
[7] PK. 42. szám
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD-hallgató.
Visszaugrás
