Az itt olvasható dolgozat egy, az elmúlt két évtized gyakorlatához képest akár előzmény nélkülinek is mondható jogalkotási esemény vizsgálatára vállalkozik. A Magyar Alumínium Termelő és Kereskedelmi Zrt. (MAL Zrt.) veszélyhelyzetben történő állami felügyelet alá vonása ugyanis a gazdasági alkotmányosság olyan alapvető dilemmáira irányítja rá a figyelmet, mint például, hogy milyen jogosítványok illetik meg rendkívüli események közepette a közérdek védelmére felhatalmazott államot. Ez egyben annak elemzését is megkerülhetetlenné teszi, hogy a jogállami alkotmány ilyen esetben miként védi meg (kell-e, hogy megvédje) a magántulajdonban lévő piaci szereplőket? Eldöntendő, hogy az állam közjogi eszközökkel történő beavatkozására milyen okból, milyen módon kerülhet sor? Különösen érzékeny témakörnek bizonyul tárgyunk akkor, ha - mint sajnos jelen esetben is - az intézkedéseket egy olyan ipari katasztrófa bekövetkezte után rendelik el, amelynek következtében emberek haltak meg és ahol a környezetben esett kár következményeinek mérséklése éveket vehet igénybe. Ilyen körülmények között öncélú "jogászkodásnak", akadékoskodásnak tűnhet az állam alkotmányos mozgásterének aprólékos mérlegelése, és biztos vannak, akik úgy gondolják, hogy ha valamikor, ilyen helyzetben a "cél szentesíti az eszközt". A magam részéről mindazonáltal fontosnak tartom, hogy kifejezetten alkotmányjogi nézőpontból járjuk körbe az elfogadott jogszabályokat, keresve a célok elérését a magánautonómia legkisebb feláldozásával biztosító megoldást.
Tekintsük át először az új jogi szabályozás tényeit. Az Országgyűlés 2010. október 11-ei ülésnapján elfogadta a 2010. évi XCIII. törvényt (a továbbiakban: Módosító törvény), amely kiegészítette a honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény (a továbbiakban: Honvédelmi törvény) rendelkezéseit. A Módosító törvény új 197/A. §-sal bővítette a Honvédelmi törvény Harmadik Részét, amely - egyebek között - a veszélyhelyzetben alkalmazható rendkívüli intézkedéseket állapítja meg. A törvénymódosítás nyomán a Kormány rendeleti úton közvetlen állami felügyelet alá vonhat gazdálkodó szervezeteket, összhangban a Honvédelmi törvény 149. § (3) bekezdésében foglaltakkal, amely szerint a kormány veszélyhelyzetben a "196-201. §-ban meghatározott rendkívüli intézkedéseket vezetheti be". A Honvédelmi törvény 197/A. §-a alapján - a Kormány ez irányú döntése szerint - az államháztartásért felelős miniszter vagy kormánybiztos jár el és gyakorol (vesz át) a felügyelet alá vont gazdálkodó szervezet legfőbb szervének hatáskörébe tartozó jogosítványokat. (Az egyes jogkörök tartalmára, érvényesítésük módjára a későbbiekben térek vissza.)
A Módosító törvény hatálybalépését követően a Kormány 2010. október 12-én döntött a veszélyhelyzet kihirdetéséről és az ennek során teendő intézkedésekről szóló 245/2010. (X. 6.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Rendelet) módosításáról. A kihirdetéssel egyidejűleg hatályba lépő 247/2010. (X. 12.) Korm. rendelet a Rendeletet kiegészítve határozott a MAL Zrt. állami felügyelet alá vonásáról, rögzítette, hogy az államot megillető jogosítványokat a konkrét esetben kormánybiztos gyakorolja, végül a felügyelet tartalmát illetően állapított meg a Módosító törvényben foglaltakhoz kapcsolódó előírásokat.
A jogalkotás szikár tényeinek előrebocsátását követően indokolt már az elemzés elején összegezni a tulajdonhoz való jog védelmére vonatkozóan az Alkotmánybíróság által az elmúlt húsz év során kialakított alkotmányossági mozgástér alapvető vonásait.
Az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdése alapján "A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot". Ugyanezen paragrafus (2) bekezdése pedig rögzíti, hogy "Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet". A tulajdonhoz való jog védelmével összefüggő alkotmánybírósági gyakorlat - mint azt Salát Orsolya és Sonnewend Pál kiváló összefoglalása bemutatja (lásd az Az Alkotmány kommentárja, Századvég Kiadó, Budapest, 2009. 451-485. o.) - a 64/1993. (XII. 22.) AB határozat óta egyértelmű annyiban, hogy az alaptörvény 13. §-ának hatálya nem korlátozódik a kisajátítással szembeni alkotmányos védelemre, hanem az a tulajdonnak a teljes elvonást nem eredményező megterhelése esetén is megilleti a joggal rendelkező személyt. Az alkotmányossági teszt enyhébb, mint más alapvető jogok esetén, arra az "egyszerű" közérdekre való hivatkozással is sor kerülhet feltéve, hogy a tulajdonra vonatkozó korlátozás az elérendő céllal arányosnak minősül. Salát-Sonnewend felhívja azonban a figyelmet arra, hogy "… az AB legújabb gyakorlata az alaphatározatban lefektetett tulajdonvédelmi mérce részbeni szigorodását mutatja". Elemzésükben hivatkoznak az elektronikus hírközlési berendezésekkel kapcsolatos 42/2006. (X. 5.) AB határozatra, amely szerint "(a) tulajdonjog korlátozása tekintetében is az Alkotmánynak az alapvető jogok korlátozására meghatározott szabályát és az ennek alapján kialakult alkotmánybírósági gyakorlatot kell alkalmazni. Ennek során figyelembe kell azonban venni az Alkotmánynak a tulajdonjogról szóló 13. §-ából származó sajátosságokat is. Ilyen sajátosság az, hogy a 13. § (2) bekezdése a tulajdonjog teljes elvonásánál a közérdeket jelöli meg egyik feltételként. Erre tekintettel a tulajdonjog korlátozásánál az alkotmányossági vizsgálat egyik szempontja a másik alapvető jog, alkotmányos érték vagy cél érvényesülésének szükségessége, vagy a közérdek miatt fennálló szükségesség (…). A közérdek alapján történő tulajdonkorlátozásnál az Alkotmánybíróság nem tekinti elégséges alapnak, hogy a jogszabály általánosságban hivatkozik a korlátozást szükségessé tevő közérdekre, szabad hatósági mérlegelési jogkörben hagyva annak meghatározását, hogy konkrétan milyen tulajdoni tárgyakra kell a korlátozást alkalmazni. A közérdeket jogszabályban úgy kell meghatározni, hogy konkrét ügyben a közérdekből történő korlátozás szükségességét bíróság ellenőrizhesse".
A Módosító törvénynek és a Rendeletnek a közérdek védelmét célzó szabályait az előzőekben vázolt alkotmányossági követelményekre vetítve kell értékelni, mérlegelve azt is, hogy van-e a cél megvalósítására alkalmasabb jogi megoldás.
Az állami beavatkozás "mélysége".
Az első kérdés, amely tisztázásra szorul, hogy vajon veszélyhelyzet esetén mindig, kivétel nélkül szükséges-e, hogy sor kerüljön egy vagy több magántulajdonban álló gazdálkodó szervezet állami felügyelet alá vonására. Másként fogalmazva előállhat-e olyan helyzet, amikor bár a veszélyhelyzet bekövetkezte nem vitatható (annak elrendelése meg is történt), de ezzel összefüggésben nincs ésszerű indoka egy vagy több vállalkozás közvetlen állami ellenőrzésére, a tulajdonosi jogosítványok részleges elvonására. Erre a kérdésre úgy gondolom, nem válaszolhatunk másként, mint hogy elismerjük, hogy a veszélyhelyzethez, mint okhoz nem kapcsolódik elkerülhetetlen okozatként a 197/A. §-ban szabályozott jogkör alkalmazása. Ha pedig így van, esetről esetre mérlegelni kell, hogy adott esetben a veszélyhelyzet megköveteli-e a Honvédelmi törvény új rendelkezésének alkalmazását. Először természetesen a szabály jogosultjának, a Kormánynak kell ezt a mérlegelést elvégeznie, mielőtt dönt a 197/A. § (1) bekezdés szerinti rendelet kiadásáról. Kétségtelen azonban, hogy egy-egy ilyen nagy jelentőségű döntésnek a Kormányon kívül több olyan érdekeltje is van, akiktől (amelyektől) nem vitatható el, hogy törvényes érdekük fűződik a rendelet kiadásához vagy a rendelet kiadásától való eltekintéshez. Így az érintett cég (az egyszerűség kedvéért a továbbiakban egy cégről írok, de természetesen egy ügyben több vállalkozás korlátozása is felmerülhet), mint jogalany, annak tulajdonosai, az alkalmazottak, a gazdálkodó szervezet rendszeres és eseti hitelezői, és még sorolhatnám. Ezek a szereplők mind joggal igényelhetik, hogy a veszélyhelyzet lehetséges, de nem automatikus következménye tárgyában hallathassák a hangjukat. Természetesen egy veszélyhelyzet épp lényegadó tartalmi sajátosságai folytán nem teszi lehetővé, hogy hosszas időrabló egyeztetést folytassanak egymással és a Kormánnyal az érdekeltek. Az azonban egy működő jogállamban még veszélyhelyzet idején is elvárható, hogy a jog utólag (a döntés meghozatalát jelentő rendelet kiadását követően) biztosítsa a jogorvoslat lehetőségét. Mivel a veszélyhelyzet kihirdetésére és a gazdálkodó szervezet állami felügyelet alá vonására jogszabályban kerül sor, a jogorvoslat az Alkotmánybíróság előtti normakontroll keretében érvényesíthető. (Mint a továbbiakban látjuk majd, létezik más jogorvoslati megoldás is.) Az Alkotmánybíróság - nem tipikus jogkörben eljárva - mérlegelheti a vállalkozás tulajdonosi autonómiája korlátozásának szükségességét, indokolt voltát és ha a Kormány döntését nem találja megalapozottnak, a rendeletet megsemmisíti.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
