Varga Zoltán[1]: Rokkantellátás. Alkotmányossági kérdések a megváltozott munkaképességű személyek ellátásaival kapcsolatban, figyelemmel az Emberi Jogok Európai Bírósága Nagy Béláné kontra Magyarország ügyben hozott ítéletére* (JURA, 2015/2., 271-280. o.)

Az Emberi Jogok Európai Bírósága 2015. február 10. napján írásba foglalt ítéletében Nagy Béláné kérelmező részére 10.000,- EUR kártérítést és 4.150,-EUR eljárási költséget ítélt meg, mivel megállapította, hogy a magyar állam megsértette az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) 1. számú kiegészítő jegyzőkönyve 1. cikkét.

A strasbourgi bíróság döntésében először vizsgálta érdemben a megváltozott munkaképességű személyek ellátásairól és egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXCI. törvény (a továbbiakban: Mmtv.) rendelkezéseit.

Az Mmtv.-vel kapcsolatban már korábban is volt folyamatban eljárás a Bíróság előtt, a Kátai kontra Magyarország (939/12.) ügyben azonban azt mondta ki a strasbourgi testület, hogy a kérelmezőt nem érte jelentős anyagi sérelem, mivel az új törvény alapján bevezetett ellátások kapcsán felülvizsgálatára még nem került sor, illetve korábbi rokkantsági nyugdíját továbbra is változatlan összegben megkapta.

A Bíróság már a Kátai kontra Magyarország ügyben is felhívta döntése alapjaként az Alkotmánybíróság 40/2012. (XII. 6.) számú határozatát, amelyben a taláros testület a nyugdíjrendszer és az új ellátási rendszer közötti különbségeket vizsgálta.

A Nagy Béláné kontra Magyarország (53080/13.) ügyben azonban részletesen elemezte fenti határozatot, s részben ezen keresztül jutott el annak kimondásáig, hogy a kérelmező tulajdonhoz való joga (a törvényes váromány kontextusában) sérült.

Jelen tanulmány célja az, hogy bemutassa a szociális biztonsághoz fűződő joggal kapcsolatos magyar alkotmánybírósági gyakorlatot, ennek visszaköszönését a Nagy Béláné kontra Magyarország ügyben hozott ítéletben, illetve válaszokat adjon a strasbourgi döntés által felvetett kérdésekre.

I. A szociális biztonság jogi alapjai

A korábbi Alkotmány a 70/E. §-ban foglalkozott a szociális biztonsághoz fűződő joggal, amely szerint a Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak[1]. Az állam az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.

2011. június 15. napjától fenti jogszabályhely egy (3) bekezdéssel egészült ki, amely szerint az ellátáshoz való jog a nyugellátás tekintetében az általános öregségi nyugdíjkorhatárt betöltött, a nyugellátás törvényi feltételeinek megfelelő személyre terjed ki. Törvény az e korhatárt be nem töltött személynek is nyugellátást állapíthat meg. Az általános öregségi nyugdíjkorhatár betöltését megelőzően folyósított nyugellátás törvényben meghatározottak szerint csökkenthető és szociális ellátássá alakítható, munkavégzésre való képesség esetén megszüntethető[2]. E rendelkezés Alkotmányba történő iktatása "ágyazott meg" a korhatár előtti öregségi nyugdíjak megszüntetésének, illetve az Mmtv. szerinti rokkantsági és rehabilitációs ellátások új elemként történő létrehozásának.

A szociális biztonsághoz fűződő jog az Alaptörvény XIX. cikkében nyert elhelyezést, immáron államcélként deklarálva (és nem ellátásra való jogosultságként). Eszerint Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Anyaság, betegség, rokkantság, fogyatékosság, özvegység, árvaság és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén minden magyar állampolgár törvényben meghatározott támogatásra jogosult[3]. Az állam a szociális biztonságot a szociális intézmények és intézkedések rendszerével valósítja meg. A (3) bekezdés szerint törvény a szociális intézkedések jellegét és mértékét a szociális intézkedést igénybe vevő személynek a közösség számára hasznos tevékenységéhez igazodóan is megállapíthatja[4].

Az 1976. évi 9. törvényerejű rendelet által kihirdetett Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 9. cikke szerint az

- 271/272 -

Egyezségokmányban részes államok elismerik, hogy mindenkinek joga van a szociális biztonságra, beleértve a társadalombiztosítást is[5]. Az Egyezségokmány a megfelelő életszínvonal biztosítása kapcsán akként rendelkezik, hogy "a részes államok elismerik mindenkinek a jogát önmaga és családja megfelelő életszínvonalára, ideértve a kellő táplálkozást, ruházkodást és lakást, valamint az életkörülmények állandó javulását. A részes államok megfelelő intézkedéseket hoznak e jog megvalósítása érdekében, továbbá elismerik, hogy evégből alapvető fontosságú a szabad elhatározás alapján nyugvó nemzetközi együttműködés"[6].

Az 1999. évi C. törvénnyel kihirdetett Európai Szociális Karta I. része tartalmazza, hogy mindenkinek, aki nem rendelkezik megfelelő anyagi eszközökkel, joga van a szociális segítségre; illetve mindenkinek joga van ahhoz, hogy részesüljön a szociális jóléti szolgáltatásokból.

Az Európai Unió Alapjogi Chartája a "Szolidaritás" cím alatt, a 34. cikkben foglalkozik a szociális biztonsághoz fűződő joggal. A cikk (1) bekezdése szerint "az Unió, az uniós jog, valamint a nemzeti jogszabályok és gyakorlat által megállapított szabályokkal összhangban, elismeri és tiszteletben tartja a szociális biztonsági ellátásokra és szociális szolgáltatásokra való jogosultságot, amelyek védelmet nyújtanak anyaság, betegség, munkahelyi baleset, gondoskodásra utaltság vagy idős kor, továbbá a munkahely elvesztése esetén"[7]. Az Alapjogi Charta tehát ellátásra való jogosultságként és nem államcélként tételezi a szociális biztonságot. A Charta 34. cikk (3) bekezdésében pedig egy megélhetési minimumhoz fűződő jogosultságot deklarál, miszerint "a társadalmi kirekesztés és a szegénység leküzdése érdekében az Unió - az uniós jog, valamint a nemzeti jogszabályok és gyakorlat által lefektetett szabályokkal összhangban - elismeri és tiszteletben tartja a jogot a tisztes megélhetést célzó szociális támogatásra és lakástámogatásra mindazok esetében, akik nem rendelkeznek az ehhez elégséges pénzeszközökkel"[8].

Fentiek alapján a nemzetközi jogi dokumentumok kivétel nélkül ellátáshoz fűződő jogként azonosítják a szociális biztonsághoz fűződő jogot, ellentétben a magyar Alaptörvénnyel, amely államcélként, puszta törekvésként deklarálja a szociális biztonság nyújtását.

II. Az Alkotmánybíróság gyakorlata

Az Alkotmánybíróság először a 11/1991. (III. 29.) számú határozatában foglalkozott a társadalombiztosítás jogi karakterével, illetve a szerzett jogok védelmének elvével. Az indítvány a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény 57. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és annak megsemmisítését kérte, hiszen e rendelkezés kizárta az 1929. január 1-je előtti idő szolgálati időként való figyelembevételét. Az Alkotmánybíróság szerint a társadalombiztosítási ellátáshoz való jog "a munkavégzéshez és a járulékfizetéshez kapcsolódó jogosítvány. A jelenlegi társadalombiztosítási rendszerben a biztosítási jogviszony mellett szociális segélyezési és egyéb (altruista, politikai stb.) elemek is fellelhetők"[9]. A taláros testület azonban a társadalombiztosítást alapvetően biztosításnak tekintette, amelyben meghatározott járulék ellenében a biztosítót helytállási kötelezettség terheli. Az Alkotmánybíróság szerint a vitatott jogszabályi rendelkezés az érintetteket szerzett joguktól fosztotta meg, ugyanis az "sérti azt az alapvető, a biztosítási jogviszonyból következő elvet, amely szerint a biztosítónak a járulékkal fedezett időszakra a megfelelő társadalombiztosítási ellátást szolgáltatnia kell"[10].

A 32/1991. (VI. 6.) AB határozatban került kifejtésre első alkalommal a szociális biztonsághoz fűződő jog tartalma, s az Alkotmánybíróság szerint "a szociális biztonság nem jelent sem biztosított jövedelmet, sem pedig azt, hogy az állampolgárok egyszer elért életszínvonala a gazdasági viszonyok kedvezőtlen alakulása következtében ne csökkenhetne"[11].

Az Alkotmánybíróság 43/1995. (VI. 30.) határozatában a gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény alkotmányosságát vizsgálta. E törvény a szociális ellátási rendszert oly módon változtatta meg, hogy rászorultsági alapú, segélyezési rendszerré alakította át az anyasági és gyermektámogatási rendszert, s néhány intézményt meg is szüntetett (gyed és várandóssági pótlék). A taláros testület szerint "annak elbírálásánál, hogy a ténylegesen élvezett szolgáltatásokból mit és hogyan lehet alkotmányosan megvonni, a szociális jogok annyiban játszanak szerepet, hogy az elvonások folytán a szociális ellátás mértéke egészében nem csökkenhet a 70/E. § szerint megkövetelhető minimális szint alá"[12]. E változtatásoknál arra is figyelemmel kell lenni, hogy nem ellentétesek-e - többek között - a tulajdon védelmének elvével, amennyiben biztosítási elemet is tartalmazó szolgáltatásról van szó. "A jogalkotónak tehát - a fenti keretek között - alkotmányos lehetősége van arra, hogy egy állampolgári jogon járó szociális ellátást rászorultsági alapú ellátássá alakítson át.[13]" A határozat szerint a szerzett jogok védelme nem abszolút érvényű, de a "szolgáltatásokat és a hozzájuk fűződő várományokat nem lehet sem alkotmányosan megfelelő indok nélkül, sem pedig egyik napról a másikra lényegesen megváltoztatni[14]". Az Alkotmánybíróság szerint az Alkotmány 70/E. § céljai megvalósíthatók kötelező vagy önkéntes biztosítással - amely két rendszer eltérő kötelezettségeket jelent az állam számára is, s a "törvénnyel elrendelt kötelező járu-

- 272/273 -

lékfizetést csakis egy nagymértékű állami garanciavállalás (a másik oldalról: bizalomvédelem) legitimálhatja[15]". A taláros testület szerint a "kötelező biztosítási rendszerben, e rendszerhez kötődve kialakult szociális ellátások védelme ezért különösen indokolt. A várományok annál nagyobb védelmet élveznek, minél közelebb állnak a "beteljesedéshez", vagyis a szolgáltatásra való alanyi jog megnyíltához. A már élvezett, megszerzett szolgáltatás még inkább védendő[16]". "Azokban az esetekben azonban, ahol a biztosítási elem nem játszik szerepet - vagy ez a szerepe végérvényesen megszűnt -, nem a tulajdon alapjogi védelme, hanem a jogállamiság legfontosabb összetevője, a jogbiztonság követelményei alapján kell eldönteni a szociális ellátásokba való beavatkozás alkotmányosságát[17]". Az Alkotmánybíróság a családi pótlék kapcsán abban látott alkotmányossági problémát - a fenti gondolat tükrében - hogy a jogalkotó a már megszerzett jogosítványokat kellő felkészülési idő nélkül váltotta fel egy másfajta rendszerrel.

Az Alkotmánybíróság a 321/B/1996. számú határozatában a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény 52. § (1) bekezdése alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasította arra hivatkozással, hogy az "öregségi nyugdíjkorhatár elérése után az, aki II. vagy I. osztályú rokkant, tehát teljesen munkaképtelen, ilyen kivételes ellátásra azért nem szorul, mert kora alapján munkaviszonyának megszüntetése esetén öregségi nyugdíjellátásra jogosult[18]".

Az Alkotmánybíróság a 32/1998. (VI. 25.) határozatában "általános alkotmányi követelményként állapította meg, hogy az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához. Eme alkotmányi feladatok megvalósítása során a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot élvez és az egyes ellátások minimumösszegeit meghatározhatja más jövedelemfajták százalékában is[19]". Az Alkotmánybíróság felfüggesztette eljárását arra tekintettel, hogy a vizsgálati eredmények alapján döntsön abban a kérdésben, hogy a rendszeres szociális segély minimális összege a szociális ellátások rendszerében - az egyéb juttatásokkal együtt - biztosítja-e az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához szükséges megélhetési minimumot.

A 42/2000. (XI. 8.) AB határozat szerint az "Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése szerinti szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza. A megélhetési minimum garantálásából konkrétan meghatározott részjogok - így a "lakhatáshoz való jog" -, mint alkotmányos alapjogok nem vezethetők le[20]". Az Alkotmánybíróság kimondta továbbá, hogy "az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése alapján az állam a polgárok megélhetéséhez szükséges ellátásra való jogának realizálása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. A megélhetési minimumot biztosító szociális ellátások rendszerének kialakításakor alapvető alkotmányi követelmény az emberi élet és méltóság védelme. Ennek megfelelően az állam köteles az emberi lét alapvető feltételeiről - így hajléktalanság esetén az emberi életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet elhárításához szállásról - gondoskodni[21]". A határozat indokolása szerint "bár konkrét ellátás nyújtására vonatkozó alkotmányos alapjog az Alkotmány 70/E. §-ából nem következik, az államnak az általános ellátási kötelezettsége alapján törekednie kell a szociális biztonság lehető legteljesebb megvalósítására. Ezt nemzetközi kötelezettségvállalásai is előírják számára[22]". Utóbbiak kapcsán utalt a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányára és az Európai Szociális Kartára.

Az Alkotmánybíróság 1129/B/2008. számú határozatában azt fejtette ki, hogy a rokkantsági nyugdíj kapcsán a "vásárolt jog" annyiban jöhet szóba, hogy "hosszabb szolgálati idő esetén az összege magasabb, illetőleg közelít vagy megegyezik az öregségi nyugdíjjal, egyebekben azonban a szolidaritási elv van túlsúlyban, hiszen a rokkant, aki sem életkora, sem szolgálati ideje alapján nem lenne jogosult öregségi nyugdíjra, rokkantsága megállapításától kezdődően nyugdíjszolgáltatásban részesül[23]". A taláros testület szerint hosszabb szolgálati idő esetén a rokkantsági és az öregségi nyugdíj közötti különbség eltűnik, tehát a "jogalkotó a kétfajta szolgáltatásnál azonos súllyal értékelte a biztosításban töltött időt (és a járulékfizetést). A biztosított tehát járulékfizetés fejében a nyugellátás különböző fajtáinak szolgáltatására szerez jogosultságot, így "aki a rokkantsági nyugdíjat igényelte, várománya a szolgáltatás nyújtásával teljesül[24]". Így nem tekinthető alkotmányellenesnek az a szabályozás, amely kizárja, hogy a rokkantnyugdíjas a már megszerzett szolgáltatás helyett más nyugdíjszolgáltatást igényeljen.

Az Alkotmánybíróság 239/B/2009. számú határozatában megállapította, hogy a "rokkantsági nyugdíjra való jog nem alanyi alkotmányos jog, hanem meghatározott feltételek fennállása esetén az aktív korúak számára egészségkárosodásuk következtében elszenvedett munkaképességcsökkenés miatt kiesett jövedelem pótlására szolgáló vegyes társadalombiztosítási és szociális ellátás[25]". Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-sal kapcsolatos indítványt elutasította, hiszen az állam ezzel kapcsolatos kötelezettsége nem jelenti azt, hogy "ne szüntethetné meg meghatározott

- 273/274 -

feltételek - a megélhetési minimumot biztosító kereső tevékenységből származó jövedelem, vagyis a rászorultság megszűnése - esetén az aktív korúak részére biztosított társadalombiztosítási ellátások igénybevételét[26]".

Az Alkotmánybíróság a szerzett és vásárolt jogok kapcsán tehát következetes gyakorlatot alakított ki, amelynek legfontosabb elemei (a 37/2007. (VI. 12.), a 103/2010. (VI. 10.) és az 1228/B/2010. számú AB határozatokban is összefoglaltan) az alábbiak. A társadalombiztosítás vonatkozásában a szerzett jogok megvonása sérti a jogállamisághoz szorosan kapcsolódó jogbiztonság elvét. Kezdetben az alkotmánybírósági gyakorlatban a vásárolt jog és a szerzett jog szinonimaként szerepelt, a járulékfizetéssel ellentételezett szolgáltatások álltak alkotmányos védelem alatt. A vegyes rendszerű társadalombiztosításban azonban nem választható élesen ketté a biztosítási és a szolidaritási elem. A vásárolt jogra kizárólag a biztosítással fedezett szolgáltatások esetében lehet hivatkozni, viszont a biztosítási és szolidaritási elem keveredése miatt nem lehet egyértelműen eldönteni, melyik mögött áll ellenszolgáltatás, és melyik mögött nem. A vásárolt és a szerzett jog szinonim fogalmakként használata akkor változott meg, amikor az Alkotmánybíróság bevezette a tulajdon védelme szempontjainak alkalmazhatóságát a társadalombiztosítás kapcsán. Innentől kezdődően azoknál a szolgáltatásoknál, amelyekben a biztosítási elemnek van szerepe, a tulajdonvédelem alapján, azokban pedig, ahol a biztosítási elemnek nincs szerepe, a jogbiztonság alapján kell megítélni a szociális ellátásokba való beavatkozás alkotmányosságát. A strasbourgi ítélet kapcsán még fontos kiemelni a 103/2010. (VI. 10.) AB határozatot, amelyben az Alkotmánybíróság idézte Szladits Károly definícióját a váromány kapcsán. Eszerint "a szó legtágabb értelmében olyan jövőbeli jogszerzést lehetővé tevő függő jogi helyzet, amelyben a jogszerzés feltételei részben megvannak, míg további feltételei a jövőben vagy bekövetkeznek, vagy sem. Szűkebb értelemben várományon valamely alanyi jog megszerzésének jogilag biztosított lehetőségét értjük, amelytől a várományost az ellenérdekű fél önkényesen nem foszthatja meg[27]". Az alkotmányjogilag védett váromány tehát általánosságban vonatkozik a nyugdíjszolgáltatásra. Az Alkotmánybíróság 1228/B/2010. számú határozatában megállapította, hogy a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 36/D. § (1) bekezdésének b) pontja "nem keletkeztetett várományt a korábbi szabályozás alapján rokkantsági nyugdíjra jogosultak számára, így a jogosultság feltételei, illetve a rokkantsági nyugdíj megszűnési feltételeinek változása nem sérthetett szerzett jogot sem[28]".

Az Alaptörvény hatályba lépését követően az Alkotmánybíróság első alkalommal a 40/2012. (XII. 6.) számú határozatában vizsgálta érdemben a nyugellátások egy részének szociális ellátássá alakításának alkotmányosságát (amely határozat egyes megállapításait a Nagy Béláné ügyben hozott ítéletében idézte a Bíróság is). A vizsgálatra az alapvető jogok biztosának indítványára került sor, s az indítvány egy része az ellátási rendszer átalakítása kapcsán az átmeneti szabályok hiányát kifogásolta. Az Alkotmánybíróság áttekintette korábbi gyakorlatát a szociális biztonsághoz fűződő joggal kapcsolatban, majd részletesen elemezte a szociális biztonság Alaptörvényben való megjelenítését is. Az Alaptörvény a szociális biztonság kapcsán már nem jogokról, hanem államcélokról rendelkezik, jogosultságról kizárólag az állami nyugdíj, illetve az anyaság, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibán kívül bekövetkezett munkanélküliség vonatkozásában szól. Az Alkotmánybíróság idézte az Alkotmány 70/E. §-át (3) bekezdéssel kiegészítő 2011. évi LXI. törvény indokolását, mely a fennálló nyugellátások átrendezéséről szól, mégpedig úgy, hogy "a jelenleg nyugellátásban részesülő, az öregségi nyugdíjkorhatárt még be nem töltött személyek a társadalombiztosítási vagy a szociális rendszer keretében, illetve a munkaerőpiacra való visszatérés lehetőségének megnyitásával a megélhetésükhöz hozzájáruló juttatásban részesüljenek[29]". Az Mmtv. a megváltozott munkaképességű személyek számára nem nyugellátást, hanem egészségbiztosítási ellátást biztosít (pénzbeli ellátás és rehabilitációs szolgáltatások), s rendelkezik átmeneti szabályokkal. A nyugellátásban részesülők számára, akik a nyugdíjkorhatárt 2011. december 31-ig betöltik a rokkantsági nyugdíj öregségi nyugdíjként kerül továbbfolyósításra. Az I-II. csoportos (legsúlyosabb) rokkantsági nyugdíjasok, a nyugdíjkorhatárt öt éven belül betöltő III. csoportos rokkantsági nyugdíjasok, illetve a nyugdíjkorhatárt betöltött, vagy öt éven belül betöltő rendszeres szociális járadékban, átmeneti járadékban részesülők ellátását pedig rokkantsági ellátásként folyósítja tovább az állam - változatlan összeggel. Azok a III. csoportos rokkantsági nyugdíjban, illetve rendszeres szociális járadékban részesülők, akik a nyugdíjkorhatár betöltése előtt több mint öt évvel állnak, ellátásuk rehabilitációs ellátássá alakul át, s 2012. március 31. napjáig kérhetik egészségi állapotuk komplex újraminősítését. Amennyiben ez utóbbi elmarad, a rehabilitációs ellátás megszüntetésére kerül sor. Az Alkotmánybíróság ebben a részében tehát elutasította az indítványt, hiszen nem sérült a szociális ellátások kapcsán a jogbiztonsághoz fűződő jog, az Mmtv. rendelkezett átmeneti szabályokkal.

A Kúria Mfv.III.10.133/2014/4. számú végzésével indítványozta a szolgálati járandósággal kapcsolatban az Alkotmánybíróság eljárását. Mivel ebben az esetben is egy nyugellátás (szolgálati nyugdíj) került átalakításra szociális ellátássá (szol-

- 274/275 -

gálati járandóság), indokolt áttekinteni az Alkotmánybíróság érvelését a legfőbb bírói szerv kezdeményezésével kapcsolatban. A Kúria hivatkozott arra, hogy jelen esetben az öregségi nyugdíjkorhatár betöltése előtt folyósított társadalombiztosítási nyugellátást járulékfizetések alapozták meg, így a szolgálati nyugdíjasok ellenérték fejében szereztek jogokat, s ennek elvonása sérti a jogbiztonság, az előreláthatóság, a kiszámíthatóság követelményét, illetve a szerzett jogok védelmének elvét. Az Alkotmánybíróság a 2015. március 30. napján kelt III/355/2015. számú határozatával a bírói kezdeményezést elutasította. A vegyes rendszerű társadalombiztosítási rendszer kapcsán kifejtette, hogy "a korhatár előtti nyugellátások megszüntetésének az egyik indoka épp az volt, hogy a jövőben a nyugdíjkiadások ne haladják meg a nyugdíjjárulékból származó bevételeket. Márpedig a korhatár előtti nyugellátások járulékfizetéssel csak részben voltak megalapozottak, a Nyugdíjbiztosítási Alapot terhelő folyósítások növelték annak hiányát, a hiány pótlása pedig a központi költségvetésből történt, illetve történik[30]". A nyugellátás átalakítása korhatár előtti ellátássá, illetve szolgálati járandósággá "nem eredményezte a korábbi jogcímen szerzett jogosulti váromány elenyészését. Az öregségi nyugdíjkorhatár elérésével az érintett személyek korhatár előtti ellátásukat (szolgálati járandóságukat) immáron teljes összegben, csökkentés nélkül öregségi nyugdíjként kapják meg[31]". A szolgálati járandóság szüneteltetésével kapcsolatban az Alkotmánybíróság kimondta, "ha a szolgálati járandóságban részesülő személy képes más módon megélhetéséről gondoskodni, vagyis egyéb jövedelme is van, akkor róla az államnak gondoskodni szükségtelen, hiszen nem rászoruló[32]". Az Alkotmánybíróság összességében a nyugdíjra vonatkozó váromány fényében értékelte a szolgálati járandóság alkotmányosságának kérdését.

III. A Nagy Béláné kontra Magyarország ügyben hozott ítélet

1. Előzmények

Nagy Béláné kérelmező 2001. április 1. napjától kezdődően rokkantsági nyugdíjban részesült tekintettel arra, hogy munkaképesség-csökkenése 67%-ban került megállapításra. Az illetékes hatóság 2010. február 1. napjától megszüntette a rokkantsági nyugdíj folyósítását, ugyanis a kérelmező egészségkárosodásának mértéke 40%-ra mérséklődött. A Nyíregyházi Munkaügyi Bíróság Nagy Béláné keresetét elutasította, ugyanis a perben kirendelt szakértő szakvéleménye alapján az össz-szervezeti egészségkárosodás mértéke 40% volt. A bíróság ítélete megállapította, hogy a kérelmező 1975. május 1. napjától 1998. szeptember 9. napjáig 23 év 71 nap szolgálati időt szerzett, a rokkantsági nyugdíj megszüntetése óta nem dolgozik, ellátásban nem részesül.

Ezt követően Nagy Béláné 2012. augusztus 2. napján megváltozott munkaképességű személyek ellátása iránti kérelmet terjesztett elő az illetékes hatóságnál. Kérelmét az első,- és a másodfokú hatóság is elutasította. A felperes keresetét a Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság is elutasította arra hivatkozással, hogy kérelme benyújtását megelőző 5 éven belül csak 946 nap biztosítotti idővel rendelkezett az Mmtv. által előírt 1095 nap helyett. A felperes össz-szervezeti egészségkárosodása egyébként 50%-os volt, tehát egészségi állapota alapján jogosult lett volna valamilyen ellátásra.

2. A Bíróság ítélete

A Bíróság először általánosságban vizsgálta az Egyezmény 1. számú kiegészítő jegyzőkönyve 1. cikke és a társadalombiztosítási, szociális ellátások közötti összefüggéseket. Ennek kapcsán kijelentette, hogy az 1. számú kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikke nem korlátozza a Szerződő Államokat annak eldöntésében, hogy milyen társadalombiztosítási rendszert hoznak létre, illetve milyen típusú és összegű ellátásokat nyújtanak e rendszer keretében[33]. Amennyiben azonban egy Szerződő Állam olyan szabályozást vezetett be, amely szociális ellátáshoz való jogosultság alapján nyújtott ellátást a jogszabályi feltéteknek megfelelő jogalanyok számára, akkor e szabályozás bizonyos tulajdonosi érdeket generált az 1. számú kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikke alapján[34]. A nemzeti jogrendszerek többsége felismerte azt, hogy az emberek biztonságot és védelmet igényelnek az ellátásokkal kapcsolatban, így azokat jogosultság formájában kell biztosítani részükre, az alanyi jog alapján járó szociális ellátások kapcsán alkalmazható az 1. számú kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikke[35]. A Bíróság elfogadja a szociális juttatások csökkentésének lehetőségét a változó társadalmi, gazdasági viszonyok alapján, viszont ilyen helyzetekben mindig felmerül a tulajdon védelméhez való jog sérelmének lehetősége. Az ítélet szerint egy járulék,- illetve hozzájárulás fizetés alapján keletkező juttatást kizárólag alapos indokkal lehet megszüntetni, korlátozni. E korlátozásnak ésszerűnek és az elérendő célhoz képest arányosnak kell lennie. Az arányosság követelménye nem áll fenn, amennyiben egy jogalany közvetlen és súlyos érdeksérelmet szenved.

A konkrét üggyel kapcsolatban a Bíróság megállapította, hogy a kérelmező 2001. évben jogosult volt a rokkantsági nyugdíjra, amelynek egyik feltétele ebben az időszakban bizonyos szolgálati idő megszerzése volt. Később, 2010. év folyamán a kérelmező rokkantsági nyugdíját megszüntették ugyan, de nem egészségi állapotának javulása, ha-

- 275/276 -

nem a megváltozott szabályozás miatt. Az Mmtv. által bevezetett új rendszer szerint a kérelmező egészségi állapota miatt már jogosult lett volna a rokkantsági ellátásra, azonban azt a törvényben előírt biztosítotti idő hiányában nem kapta meg (1095 nap helyett csak 947 napot tudott igazolni).

A Bíróság visszautalt az Alkotmánybíróság 40/2012. (XII. 6.) számú határozatára, amelyben a társadalombiztosítási rendszerbe fizetett hozzájárulások alapján szerzett ellátásokat részben "vásárolt jognak" tekintette, s a rokkantsági nyugdíjat részben tulajdonvédelmet igénylő ellátásnak, részben szociális ellátási formának minősítette. A Bíróság e körben osztotta az Alkotmánybíróság álláspontját, miszerint a rokkantsági ellátást a szociális ellátásra vonatkozó alanyi jogként kell tételezni, s az nem kevesebb, mint a társadalmi szolidaritás által generált védelem, amelynek alapja a társadalombiztosítási rendszerbe befizetett hozzájárulás[36].

Mivel a kérelmező aktív munkavállalói időszaka alatt teljesítette befizetéseit a társadalombiztosítási rendszerbe, s 2001-2010. között rokkantsági nyugdíjban részesült, azaz "élvezte a tulajdonból fakadó előnyöket". Egészségi állapotában ezt követően sem következett be kedvező változás, kizárólag a jogi szabályozás megváltozása miatt vonták meg tőle rokkantsági nyugdíját. Fentiek alapján tehát a Bíróság megállapította, hogy a kérelmező a 2001. évben hatályos rokkantsági nyugdíjra vonatkozó követelményrendszernek megfelelően - az 1. számú kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikke értelmében - megszerezte a rokkantsági ellátásra vonatkozó törvényi várományt, amelynek alapja egészségkárosodásának mértéke és megszerzett szolgálati ideje volt[37].

A Bíróság szerint a törvényi várományt és a tulajdonosi érdeket nem szüntette meg az a tény, hogy egy új értékelési metódus (szabályozás) alapján a kérelmező rokkantságának mértéke kisebb fokban lett megállapítva 2010-ben, anélkül, hogy egészségi állapota ténylegesen javult volna. Mivel a kérelmező teljesítette járulék-fizetési kötelezettségét a társadalombiztosítás felé, ez a tény arra kötelezi az államot, hogy a társadalmi szolidaritás alapján rokkantsági ellátást nyújtson részére egy előre nem várt eset (rokkantságának ismételt megállapítása) bekövetkezése esetén[38]. A kérelmező törvényi várománya tehát folyamatosnak minősült a Bíróság értelmezése alapján.

A kérelmező eme törvényi várományhoz fűződő jogosultsága került korlátozásra a nemzeti hatóságok által arra hivatkozással, hogy a kérelem benyújtását megelőző öt éven belül nem volt 1095 napon át biztosított, jóllehet egészségi állapota nem változott kedvező irányba, illetve a rokkantsági nyugdíja kapcsán korábban megfelelt a szolgálati időre vonatkozó jogszabályi előírásnak. Márpedig a szolgálati idő - más megfogalmazásban ugyan, de - a biztosítotti idővel azonos terminológia.

A Bíróság elfogadta, hogy e törvényi korlátozás célja a társadalom gazdasági jóléte volt. Ezt követően került sor az arányosság kérdéskörének vizsgálatára. Ennek kapcsán a Bíróság a jogállamiság követelményét hangsúlyozta, amely maga után vonja az állam társadalmi szolidaritáson alapuló kötelezettségét, hogy egy bizonyos mértékű jövedelmet garantáljon azoknak, akik munkaképessége a törvényben meghatározott szint alá süllyedt, s akik korábban a társadalombiztosítási rendszerbe járulékot fizettek[39]. Mivel a kérelem benyújtását megelőző öt éven belül a kérelmező nem szerezte meg az Mmtv.-ben meghatározott mértékű biztosítási jogviszonyban töltött időt, így kérelmét teljes egészében elutasították, megfosztották ellátásától, ahelyett hogy a biztosítási jogviszonyban töltött idővel arányosan csökkentették volna annak mértékét (1095 nap helyett 947 nap)[40].

3. Az ítélethez fűzött különvélemény

A Bíróság ítéletéhez Keller, Spano és Kjolbro bírák fűztek különvéleményt, akik a Stec and Others v. the United Kingdom ügyben hozott emberi jogi bírósági ítélet rendelkezéseiből indultak ki. Ennek az ügynek az indokolása megállapította, hogy a döntő kérdés az, hogy a kérelmező által panaszolt jogosultsági feltételek kapcsán van-e érvényesíthető joga az ellátásra a nemzeti jog alapján. Ugyanis az 1. számú kiegészítő jegyzőkönyv nem foglalja magába a társadalombiztosítási ellátások bármely fajtájában való részesüléshez fűződő jogot, amennyiben a Szerződő Állam egy másik támogatási rendszer létrehozása mellett döntött, amennyiben az kompatibilis a diszkriminációt tilalmazó egyezményi rendelkezésekkel[41]. A különvéleményt megfogalmazó bírák utaltak arra, hogy a Bíróság a Wieczorek v. Poland, a Moskal v. Poland és a Richardson v. the United Kingdom ügyekben arra az álláspontra helyezkedett, hogy a szociális ellátásokkal kapcsolatban csak akkor lehet az 1. számú kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikkére hivatkozni, amennyiben a kérelmező bizonyítja, hogy a nemzeti jog alapján érvényesíthető joga volt az ellátásra[42].

Ebben az ügyben tehát a kérelmezőnek nem volt követelhető joga a rokkantsági ellátásra vonatkozóan a nemzeti jog alapján, az Egyezmény ugyanis nem biztosít jogot a rokkantsági ellátásra a nemzeti jogtól függetlenül[43].

A különvélemény szerzői rávilágítanak arra, hogy a Bíróság a szociális és jóléti jogosultságokra első alkalommal próbálta kiterjeszteni az 1. számú kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikkét, figyelmen kívül hagyva a törvényi váromány fogalmának újszerű értelmezéséből adódó bizonytalan helyzetet. Véleményük szerint a törvényi várománynak nemzeti

- 276/277 -

normatív jogforráson kell alapulnia, amely feljogosítja a kérelmezőt a tulajdonjogra[44]. Jelen esetben a tulajdonjogra vonatkozó törvényi váromány nem állt fenn.

A járulékfizetéssel kapcsolatban a különvélemény az alábbi kérdéseket tette fel: a kérelmező járulék-fizetéssel hozzájárult-e a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerhez, járulékfizetését figyelembe vették-e a rokkantsági nyugdíj 2001-es megállapítása során, illetve az Mmtv. hatálybalépése kapcsán a fentiek jelentőséggel bírnak-e egyáltalán az 1. számú kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikke alapján[45]. A Stec and Others v. the United Kingdom ügyből kifolyólag a kérelmezőnek a járulékalapú és nem járulékalapú nyugdíjrendszerek kapcsán is igazolnia kell a nemzeti jog alapján érvényesíthető jogát. Ezt a kérelmező nem tudta bizonyítani jelen ügyben.

A különvélemény azonban elismerte azt, hogy a kérelmezőnek rokkantsági nyugdíja 2010. évben történt megszüntetésekor lett volna érvényesíthető igénye az 1. számú kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikke alapján. Erről azonban a Bíróság - a határidő túllépése miatt - nem dönthetett, a rokkantsági nyugdíjhoz fűződő alanyi jogosultság tételezésével pedig nem tudta orvosolni a kialakult helyzetet[46].

IV. A strasbourgi ítélet és a magyar ellátási rendszer kritikája

A Nagy Béláné kontra Magyarország ügyben hozott ítélethez fűzött különvélemény is utalt rá, hogy a Bíróság első alkalommal terjesztette ki az 1. számú kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikkének alkalmazását a szociális ellátások területére - meglehetősen veszélyes vizekre evezve ezzel a manőverrel.

A Bíróság felhívta az Alkotmánybíróság 40/2012. (XII. 6.) számú határozatát ítéletében, amelyből azonban - véleményem szerint - nem feltétlenül helytálló következtetéseket vont le. Az ítélet annak a mondatnak tulajdonított túlzott szerepet, amelyben a taláros testület kifejtette, hogy a rokkantsági nyugellátás részben tulajdonvédelmet igénylő ellátás, részben szociális ellátási forma. A Bíróság azonban nem értékelte az AB határozatban és a korábbi releváns alkotmánybírósági döntésekben kialakított érvrendszert a társadalombiztosítási és szociális ellátások kapcsán. Az Alkotmánybíróság gyakorlata ugyanis egységes abban a vonatkozásban, hogy az ellenszolgáltatás fejében szerzett, járulékfizetési kötelezettségen alapuló ellátás - a biztosítási elem miatt - tulajdonvédelemben részesül. A biztosítási elemet ("vásárolt jogi jelleget") nem tartalmazó szociális ellátások esetében pedig a jogállamiságból következő garanciákat kell figyelembe venni (bizalomvédelem, kellő felkészülési idő). A bizalomvédelem, azaz a szerzett jogok védelmének elve "a jogbiztonság részét képező kellő felkészülési idő követelményének a már meglévő jogosultságokra történő vonatkoztatása[47]". Az Alkotmánybíróság azt is hangsúlyozta, hogy a vegyes rendszerű társadalombiztosítási rendszerben nem választható el élesen egymástól a biztosítási és a szolidaritási elem. "Vásárolt jogra" azonban csak biztosítással fedezett szolgáltatások esetében lehet hivatkozni, azonban a két elem keveredése miatt nem dönthető el teljes pontossággal, melyik mögött áll ellenszolgáltatás, és melyik mögött nem. Az Alkotmánybíróság tehát nem a tulajdon védelméhez fűződő jog alapján vizsgálta és vizsgálja a szociális ellátásokat, hanem kizárólag a jogbiztonsághoz fűződő jog érvényesülése kapcsán. Így tévesen indult ki a strasbourgi bíróság abból, hogy a törvényes várományhoz fűződő jog alapján szükséges vizsgálódni a szociális ellátási formák vonalán - a magyar Alkotmánybíróság határozatából (és a mögötte álló konzekvens gyakorlatból) ilyen következtetést nem lehet levonni.

A Bíróság ezen kívül összemosta a törvényes váromány és a szerzett jogok védelmének fogalmát. A törvényes váromány fogalma ugyanis - Szladits szavaival élve - valamely alanyi jog megszerzésének jogilag biztosított lehetősége. A konkrét ügyre vonatkoztatva azonban nem beszélhetünk jogilag biztosított lehetőségről (az Mmtv. alapján), illetve alanyi jogosultságról sem (a szociális biztonsághoz fűződő jog mint alanyi jogosultság megszüntetése miatt). A szerzett jogok védelmének elve pedig egy már fennálló jogosultság vonatkozásában értelmezhető - a kérelmező azonban nem rendelkezett rokkantsági nyugdíjjal akkor, amikor a megváltozott munkaképességű személyek ellátásaira vonatkozó kérelmét benyújtotta az elsőfokú hatósághoz.

A különvéleményben foglalt érvek sem teljesen megalapozottak, hiszen - véleményem szerint -döntő jelentőséget tulajdonítottak a Stec and Others v. the United Kingdom ügyben hozott ítéletnek. E döntésében ugyanis a Bíróság elsősorban a megkülönböztetés tilalmára fókuszálva vizsgálta az 1. számú kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikkét, hiszen a kérelmezők arra hivatkoztak, hogy a rokkantsági ellátásuk egy alacsonyabb összegű nyugellátássá változott egy bizonyos életkor (férfiaknál 65. év, nőknél 60 év) elérésekor. A kérelmező nők azt kifogásolták, hogy a férfiak öt évvel hosszabb ideig kapták a magasabb összegű ellátást, a kérelmező férfiak pedig azt, hogy hasonló körülmények között a nők magasabb ellátási összeget kaptak - tehát nemi alapú diszkriminációra alapították kérelmüket. Jelen ügyben azonban az 1. számú kiegészítő jegyzőkönyv 1. cikke körében vizsgálódott a Bíróság. A Stec ügyben a Bíróság kimondta, hogy a megkülönböztetésnek a nők hátrányos gazdaságiszociális helyzete miatt törvényes indoka volt.

A Bíróság ítéletében különös érvelést alkalmazott, s hidat épített a törvényes váromány és a szociális ellátások közé, s kifejtette, hogy a kérelmező a

- 277/278 -

társadalombiztosítási rendszerbe befizetett járulékok alapján vált jogosulttá a szociális ellátási formára. A kérdés abból a szempontból érdekes, hogy a kérelmező 2001. év folyamán jogosulttá vált a rokkantsági nyugdíjra, amely nyugellátási forma egyik feltétele az életkorának megfelelő szolgálati idő elérése volt. A szolgálati idő a társadalombiztosítási jogszabályok szerint a biztosítási jogviszonyban töltött idővel azonos, tehát azt az időszakot fedi le, amikor a jogalany biztosítottként hozzájárult (járulékfizetés útján) a társadalombiztosítási rendszer fenntartásához. A kérelmező a "nagy közösbe" fizetett járulékai révén számíthatott tehát arra, hogy egészségi állapotának kedvezőtlen megváltozása kapcsán az állam valamely ellátási forma révén gondoskodik róla, amely a rokkantsági nyugdíj biztosítása révén megvalósult. Tehát hosszú évek járulékfizetése következtében a kérelmező rokkantsági nyugdíjban részesült. A rokkantsági nyugdíj azonban a társadalombiztosítási nyugellátások körébe tartozott az 1997. évi LXXXI. törvény alapján. A megváltozott munkaképességű személyek ellátásai azonban nem társadalombiztosítási nyugellátások, hanem egészségbiztosítási ellátások, amelyekre nem terjed ki a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény hatálya, hanem külön törvény, az Mmtv. vonatkozik rájuk. A járulékfizetési kötelezettség vonalán azonban nincs különbség a társadalombiztosítási nyugellátás és az egészségbiztosítási ellátások között: az ellátások a befizetett járulékkal arányosan vehetők igénybe. Az Mmtv. által bevezetett ellátások egyik feltétele pedig a biztosítotti idő, tehát ez a törvény is figyelembe veszi a korábbi, járulékfizetéssel lefedett időszakot. Fentiek alapján bizonyos kapocs kialakítható a járulékok befizetése és a rokkantsági ellátás biztosítása között. A kérelmezőnek a társadalombiztosítási járulékok fizetése alatt törvényi várománya keletkezett arra, hogy egészségkárosodása esetére az állam valamilyen ellátási forma keretében gondoskodjon róla. Ez a várománya 2001. év folyamán megvalósult, hiszen rokkantsági nyugdíjban részesítették. A rokkantsági nyugdíj megszüntetése és az Mmtv. alapján járó ellátás iránti kérelme benyújtásakor e törvényi várománya, csökkentett mértékben ugyan, de továbbra is fennmaradt, hiszen a járulékfizetési időszak hosszabb volt, mint a rokkantsági nyugdíjjal fedezett időszak. Az a körülmény, hogy a hatóságok - nyilvánvaló egészségkárosodása ellenére - elutasították a rokkantsági ellátásra irányuló kérelmét mivel egy adott időszakon belül nem töltött elegendő időt biztosítási jogviszonyban, meglehetősen ellentmondásos tekintettel arra, hogy rokkantsági nyugdíjának megállapítása előtt folyamatosan eleget tett járulékfizetési kötelezettségének. Egyetértve a Bíróság érvelésével, át kell gondolni az Mmtv. szabályozását a tekintetben, hogy egy sokkal differenciáltabb rendszer szükséges a biztosítási jogviszonyban töltött idő mint ellátási feltétel meghatározása során, hiszen aki például 1094 napot igazol 1095 nap helyett, az nem jogosult a megváltozott munkaképességű személyek ellátásaira - tekintet nélkül egészségi állapotára.

Mivel a Bíróság ítélete többször is kiemelte, hogy a kérelmező rokkantsági ellátását annak ellenére vonták meg, hogy egészségi állapota javult volna, így tanulmányomban kitérek az Mmtv. meglehetősen vitatott 33/A. § (1) bekezdése rendelkezésének ismertetésére is. A fenti jogszabályhely akként rendelkezik, amennyiben a 32. § (1) bekezdése alapján rokkantsági ellátásban részesülő személy vagy a 33. § (1) bekezdése alapján rehabilitációs ellátásban részesülő személy felülvizsgálatát követően az ellátott rokkantsági ellátásra jogosult, az ellátás összegét a 12. § (1) bekezdésében foglaltak szerint kell megállapítani azzal, hogy az - az állapotjavulás kivételével - nem lehet kevesebb a felülvizsgálatot megelőző hónapra járó ellátás összegénél. Az Észak-dunántúli Közigazgatási és Munkaügyi Regionális Kollégium 2014. június 13-i ülésének napirendi pontjai között szerepelt a fenti jogszabályhellyel kapcsolatos előterjesztés megtárgyalása is. A kollégiumi ülésre készült szakmai anyag szerint az állapotjavulást nem az egészségkárosodás százalékos mértékének csökkenése alapján (amely jogszabályi változás következménye), hanem a tényleges egészségi állapotjavulás alapján kell megítélni, amely orvosszakértői kérdés. A százalékos eltérés ugyanis abból fakadt, hogy 2011. december 31. napjáig a rokkantsági nyugdíj megállapításához legalább 50%-os egészségkárosodás fennállása volt szükséges, 2012. január 1. napjától pedig az egészségkárosodás mértékének legalább 40%-osnak kellett lennie. Az egészségkárosodás (illetve egészségi állapot) mértékét korábban a 321/2007. (XII. 5.) Korm. rendelet (és egy szakmai irányelv), jelenleg pedig a 7/2012. (II. 14.) NEFMI rendelet alapján számolták, számolják ki. A kollégiumi ülésen parázs vita alakult ki abban a kérdésben, hogy az állapotjavulás orvosszakértői kérdés, vagy kizárólag a százalékos mértékek alapján kell eldönteni: amennyiben az egészségkárosodás mértéke kisebb érték lett, akkor állapotjavulás következett be. A Kúria elé eddig két ilyen ügy került, s az elsőben Mfv.III.10.753/2013/7. számon hozott ítéletet a legfőbb bírói szerv. A felülvizsgálati eljárás alapját képező elsőfokú ítéletben a közigazgatási és munkaügyi bíróság a felperes keresetét elutasította arra hivatkozással, hogy a korábbi 50-69%-os összervezeti egészségkárosodás az új jogszabályok értelmében 51-60%-os állapotnak felel meg, így a felperes állapotjavulását jogszerűen állapították meg a közigazgatási eljárás során. A felperes felülvizsgálati kérelme alapján a Kúria megállapította, hogy "az állapotjavulást a rokkantsági nyugdíj

- 278/279 -

alapját képező 50%-os össz-szervezeti egészségkárosodás 43%-os mértékűre történő változása jelentette[48]". A Kúria tehát az állapotjavulást nem tekintette orvosszakértői kérdésnek, kizárólag a megváltozott jogszabályi rendelkezések és metódusok alapján számított egészségkárosodás százalékos mértékeinek változását tekintette mérvadónak. A Kúria lényegében ezt az álláspontját tartotta fenn az Mfv.III.10.511/2014/6. számú ítéletében is azzal, hogy a jogi szabályozással kapcsolatban indokolt lehet az Alkotmánybírósághoz fordulás. Véleményem szerint az emberi jogi bíróság ítéletének tükrében e jogszabályi rendelkezést, illetve az ezen alapuló bírósági gyakorlatot felül kell vizsgálni, ugyanis az Alaptörvény XIX. cikk (1) bekezdése továbbra is tartalmazza az állampolgárok rokkantsága esetében a támogatásra való jogosultságot. A rokkantság kérdésének megítélése pedig nem pusztán matematikai művelet (a százalékos értékek egymáshoz való aránya), hanem az ellátást igénylő egészségi állapota tényleges változását értékelő szakértői feladat.

Az Alkotmánybíróság 42/2000. (XI. 8.) számú határozatára visszautalva az államnak a szociális biztonság lehető legteljesebb megvalósítására kell törekednie, amelyet nemzetközi kötelezettségvállalásai is előírnak számára. A Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya deklarálja a szociális biztonságra vonatkozó jogot. Az Európai Szociális Karta társadalombiztosításhoz való joggal kapcsolatos cikkéből hazánk csak az 1. pontot (a társadalombiztosítási rendszer megteremtése és fenntartása) tekinti magára nézve kötelezőnek, a rendszer kielégítő szinten való fenntartását, illetve fokozatosan magasabb szintre emelését már nem. Magyarország viszont teljes mértékben elfogadta a Karta szociális és egészségügyi segítségre való joggal, illetve a szociális jóléti szolgáltatásokból való részesülés jogával kapcsolatos rendelkezéseit. Mivel ez utóbbi két cikknek "nincs a Szociális Jogok Európai Bizottságának tevékenysége nyomán kialakult esetjogi gyakorlata, így a rendelkezések inkább program-, semmint kötelező erővel bíró normaként léteznek[49]". A fenti három egymást követő cikk egyértelmű üzenete azonban az, hogy "a szociális biztonság megteremtéséhez mindhárom ellátástípus (társadalombiztosítási juttatások, segélyek és személyes szociális szolgáltatások) együttes megléte szükséges[50]". Az Alapjogi Charta pedig a nemzeti jogszabályokkal és gyakorlattal összhangban ismeri el a szociális biztonsághoz való jogot. A fenti nemzetközi jogi dokumentumok kontextusában vizsgálva az Alaptörvény szociális biztonságra vonatkozó rendelkezéseit, nem állapítható meg egyértelműen, hogy a magyar állam - az Alkotmánybíróság által is elvártan - eleget tesz nemzetközi kötelezettségvállalásainak, a Karta hazánk által is kötelezőnek elismert 13. cikke magában foglalja annak biztosítását, hogy betegsége (rokkantsága) esetén az egyén az állapota által megkívánt ellátást kapja meg.

A Bíróság ítéletében citálta az ILO 102. számú Egyezményét is, amelyhez Magyarország nem csatlakozott. Az egyezmény rokkantsági ellátásokkal kapcsolatos IX. részében egyértelműen meghatározza az ellátás biztosításának feltételeit. Az 57. cikk szerint az ellátást biztosítani kell az olyan személyeknek, akik meghatározott ideig (15, illetve 3 év) eleget tettek járulékfizetési kötelezettségüknek. Ugyanezen cikk rendelkezik a csökkentett mértékű ellátásról, amelyet akkor kell biztosítani, amennyiben az adott egyén kevesebb ideig fizetett járulékot, illetve kevesebb összeget fizetett be a társadalombiztosítási rendszerbe. Az egyezmény 58. cikke kimondja azt is, hogy a rokkantsági ellátást legkésőbb addig kell biztosítani, amíg a helyébe nem lép az időskori ellátás. Fenti szabályozás összhangban van azzal a korábban kifejtett álláspontommal, miszerint egy bizonyos ideig tartó járulékfizetési kötelezettség teljesítése ellenére nem részesítették ellátásban Nagy Béláné kérelmezőt. Hangsúlyozom azonban, hogy Magyarország nem csatlakozott a 102. számú Egyezményhez.

Az Alaptörvény (illetve már az Alkotmány 2011. évben történt módosítása is) jelentős változásokat hozott a szociális biztonság területén, az öregségi nyugdíjkorhatár betöltését megelőzően folyósított nyugellátások szociális ellátássá alakítása, illetve csökkentése, megszüntetése kapcsán, viszont rokkantság esetében továbbra is garantálja a törvényben meghatározott támogatásra való jogosultságot. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a megélhetési minimum összeg garantálása ugyan a szociális biztonsághoz való jog kapcsán jelent meg (az emberi méltósághoz való jog szociális területen való lecsapódásaként), viszont önmagában az emberi méltósághoz való jog vonalán (szociális biztonsághoz való jog nélkül is) is levezethető egy olyan minimális összegre való jogosultság tételezése, amely garantálja az emberhez méltó életkörülmények fenntartását. A korában már idézett, az Alkotmány 70/E. §-át (3) bekezdéssel kiegészítő 2011. évi LXI. törvény indokolása is a megélhetéshez szükséges juttatás biztosítását emelte ki. Nagy Béláné esetében - bár több mint 23 év szolgálati idővel rendelkezett, s egészségi állapota is indokolta volna - azonban a magyar rokkantsági ellátási rendszer csődöt mondott, s anyagi juttatás nélkül hagyta az ellátásra kétségtelenül rászoruló hölgyet.

Az Alkotmánybíróság legfrissebb döntése (III/355/2015.) is kiemelte, hogy a korhatár előtti nyugellátások járulékfizetéssel csak részben voltak megalapozva, ezért volt indokolt a szolgálati nyugdíj csökkentett összegű szolgálati járandósággá alakítása. A Nagy Béláné kontra Magyarország ügy kapcsán több mint 23 év járulékfizetési idő állt

- 279/280 -

szemben a rokkantsági ellátás teljes hiányával. Az ellátást igénylő egészségi állapota alapján nem vitatottan jogosult lett volna ellátásra, viszont a folyósítás feltételét nem az eddig megszerzett szolgálati ideje, hanem annak egy meghatározott időintervallumon belüli része kapcsán vizsgálták a hatóságok, s így elutasították kérelmét. Az államnak valóban széles mozgástere van a társadalombiztosítási és szociális ellátási rendszer alakítása kapcsán, azonban e rendszer nem mehet el odáig, hogy rokkantság esetén - több évtizedes járulékfizetés ellenére - ne nyújtson semmilyen ellátást az igénylőnek. Ennek az elvnek az Alaptörvény sem mond ellent, hiszen rokkantság esetére (amely jelen esetben nem vitatottan fennállt) támogatásra való jogosultságot ír elő.

Fentiek kapcsán - figyelemmel nemzetközi kötelezettségvállalásainkra, s a Bíróság ítéletére is -indokolttá válhat az Mmtv. módosítása a megváltozott munkaképességű személyek ellátásai feltételeit illetően, különösen a meghatározott időintervallumon belüli biztosítotti idő előírása kapcsán. Ezen kívül érdemes felülvizsgálni az állapotjavulás körében azt a kérdést, hogy az egészségi állapot tényleges, orvosszakértői véleménnyel alátámasztott javulását, vagy a százalékos mértékek közötti mechanikus különbségtételt vesszük-e alapul az ellátás csökkentése kapcsán. ■

JEGYZETEK

* Szerző köszönetét fejezi ki a tanulmány elkészítéséhez nyújtott önzetlen segítségéért és előremutató tanácsaiért dr. Szőke Zoltán címzetes törvényszéki bírónak, a Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság elnökének, az Északdunántúli Közigazgatási és Munkaügyi Regionális Kollégium vezetőjének.

[1] Alkotmány 70/E. § (1) bek.

[2] Alkotmány 70/E. § (3) bek.

[3] Alaptörvény XIX. cikk (1) bek.

[4] Alaptörvény XIX. cikk (3) bek.

[5] Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 9. cikk

[6] Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 11. cikk

[7] Európai Unió Alapjogi Chartája 34. cikk (1) bek.

[8] Európai Unió Alapjogi Chartája 34. cikk (3) bek.

[9] 11/1991. (III. 29.) AB határozat indokolásának II. pontja

[10] 11/1991. (III. 29.) AB határozat indokolásának II. pontja

[11] 32/1991. (VI. 6.) AB határozat indokolása V. részének 4.2. pontja

[12] 43/1995. (VI. 30.) AB határozat indokolásának II. része