"A felsőoktatás sajátosan szerepkultúrás szervezet, pontosan hierarchizáltak a vezetési szintek, tagolódások."[1] E megállapítás nem csupán szervezetszociológiai, szervezetkulturális, de kodifikációtörténeti szempontból is jelentőséggel bír. Ugyanis álláspontom szerint ebben gyökerezik az, hogy a felsőoktatási intézményekben dolgozók, illetve vezetőik sajátos munkavégzési, foglalkoztatási és felelősségi szabályai évszázadokon át egyáltalán nem, és a mai napig is csak szűkszavúan kerültek meghatározásra. A jelenleg hatályos, a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nftv.) is csak utalás jellegű rendelkezéseket tartalmaz, miközben a korábbi jogszabályokhoz hasonlóan hiányzik pl. a határozott idejű foglalkoztatás eltérő szabályozása, a munkaerő nemzetközi szintű rekrutációját elősegítő különös szabályok sora, vagy a kutatók foglalkoztatásának sajátos feltétel-rendszere[2].
Még ennél is szűkszavúbbak a jogszabályok a vezetői felelősség tekintetében. Áttekintve a felsőoktatási kodifikáció történetét, szembeötlő, hogy az első átfogó felsőoktatási jogszabály, a Ratio Educationis sem tartalmazott erre irányadó rendelkezéseket, és a Kiegyezést követő jogalkotásra jellemző módon a részletszabályokat rögzítő vallás- és közoktatásügyi miniszteri rendeletek[3] is csak a gazdasági vezetés tekintetében szabályozták a kérdéskört.
A második világháborút követő, a felsőoktatást intenzívebben érintő jogalkotás sem hozott változást e téren. A felsőoktatási intézmények szervezeti kérdéseiről szóló 1956. évi 4. törvényerejű rendelet, majd az e jogszabályt hatályon kívül helyező, a Magyar Népköztársaság oktatási rendszeréről szóló 1961. évi III. törvénynek a "Felsőfokú oktatás" című fejezete, illetve az ez utóbbi részletszabályait összefoglaló, a felsőoktatási intézményekről szóló - és egyébként gyakorlatilag minden korábbi felsőoktatási tárgyú jogszabályt dereguláló - 1962. évi 22. törvényerejű rendelet sem tért ki a vezetők felelősségére.
Az első jogszabály, amely legalább a szavak szintjén a felsőoktatási intézményi vezetői felelősségre utalt, az oktatásról szóló 1985. évi I. törvény (a továbbiakban: Ot.) volt. Az általában a felsőoktatás közelmúltbéli történetét elemző munkák is ezen időponttól kezdik meg a tárgykör vizsgálatát. Hiszen a korábbi évtizedekkel szemben egy klasszikus humboldti modellű[4] vezetési struktúrát határozott meg, széles körű (még ha a helyi és területi pártszervek erős beleszólási jogával féloldalas) autonómiát biztosítva az intézményeknek[5]. Ezért is nevezhetjük véleményem szerint az 1985-1993 közötti intervallumot az erősödő autonómia időszakának. Ugyanis gyakorlatilag e szellemiség - immár demokratikus körülmények közötti - fejlődésének eredménye lett a felsőoktatási autonómia csúcsát jelentő 1993-as törvény[6], amelyhez képest az azt követő két törvény az autonómia mind erőteljesebb visszafaragását jelentette, illetőleg jelenti[7].
A mind a mai napig fennálló, érdemben minimálisnak mondható munkajogi és különösen felelősségi szabályozás magyarázata álláspontom szerint részben abban rejlik, hogy az 1945 utáni időszakban folyamatosan átfogó jelleggel szabályozó munkajogi normák születtek és voltak hatályban, ezek esetében pedig a jogalkotó elegendőnek gondolta a mögöttes szabályozást.
Az 1985. évet követő időszakban, a munkajogi normák rendszerének 1992-es átstrukturálásáig a Munka Törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. törvény (a továbbiakban: Mt.2.) volt hatályban.[8]
Ezért amikor a felsőoktatási intézmények vezetőinek hatályos (illetőleg már 1992-t követő) felelősségi szabályait vizsgáljuk, elengedhetetlen a hatályos munkajogi szabályok vizsgálata is. A felelősségi szabályok tekintetében itt a fenntartó függvényében eltérést tapasztalunk, hiszen az állami fenntartású intézmények költségvetési szervként működnek, így a munkajogi normákat elsődlegesen a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény, mögöttes szabályként pedig a munka törvénykönyve, a magán és egyházi fenntartású intézmények esetében kizárólag ez utóbbi jogszabály az irányadó.
Az előbbiekben vázolt szabályozási struktúra viszonylagos állandósága ellenére feltűnő, hogy a jogalkotó időről időre - legalábbis az utóbbi tíz évben - beillesztett, majd módosított, majd hatályon kívül helyezett felelősségi szabályokat. Mindez azt mutatja, hogy a jogalkotó is érzi: indokolt az ágazatspecifikus szabályozás, de érdemben nem tud vele mit kezdeni. Ennek a kérdésnek a megnyugtató kodifikációs rendezése véleményem szerint a közeljövőben nem mellőzhető.[9]
Az Ot. rendelkezései a megelőző szabályok visszafogottságához képest annyi előrelépést jelentettek, hogy részben utaltak a munkajogi szabályok mögöttes jellegére[10], részben a vezetők egyéni felelősségére[11].
Ugyanakkor, ha figyelembe vesszük, hogy az Ot. időbeli hatálya alatt csaknem valamennyi munka-
- 298/299 -
viszonyra alkalmazandóan[12] az Mt.2. volt hatályos, akkor - különös szabály hiányában - valóban nem is volt szükséges annak kimondása, hogy a felsőoktatási intézmények oktatói és így vezetői is munkaviszony keretében látják el feladataikat.
A későbbi szabályozásoktól eltérően az Mt.2. és végrehajtási rendelete (a továbbiakban: Mt.2. Vhr.) viszonylag részletesen rendezte a vezetői felelősség kérdéskörét.
Ez utóbbi 85-88. § rögzítette a munkavállalókra hatályos szabályoktól eltérő rendelkezéseket, amelyek közül a 85. § (2) bekezdése a vezetők, a 86. § (2) bekezdése pedig a magasabb vezetők körét húzta meg. Tehát az Mt.2. Vhr. a későbbi közalkalmazotti szabályokhoz hasonlóan két vezetői szintet különített el: a vezető állásúak és a magasabb vezető állásúak csoportját. Az elsőbe az osztályvezetők, az ezzel egy tekintet alá eső és ezeknél magasabb beosztású dolgozók. A másodikba a vállalat igazgatója tartozott. Ugyancsak hasonlóan a későbbi közalkalmazottak jogállásról szóló törtvényhez, felhatalmazta a munkavállalók egy köre esetében az Állami Bér- és Munkaügyi Hivatal elnökét, egy másik kör vonatkozásában a hatáskörrel rendelkező minisztert, hogy részben önállóan, valamint a nem vállalati formában működő szervezetek tekintetében az Állami Bér- és Munkaügyi Hivatal elnökével egyetértésben a magasabb vezető állásúak körét meghatározzák[13]. A későbbi kodifikációval kapcsolatos problémák miatt elöljáróban külön is szükséges rámutatni, hogy míg az Mt.2. első végrehajtási rendelete tisztázta a vezető helyettesének vezetői mivoltát, a második végrehajtási jogszabályban ilyen rendelkezést már nem találunk.
Érdekessége a magasabb vezetői kört meghatározó rendelkezésnek, hogy a felsőoktatás területén a felhatalmazó szabály, illetve a vezető állásúak körében maga a végrehajtási rendelet sem volt alkalmazható, mivel az intézmény irányításáért felelős személyi kört az Ot. határozta meg. Ez kimondta, hogy az egyetemet rektor, a főiskolát főigazgató, az egyetemi kart dékán, a főiskolai kart kari főigazgató vezeti, akik munkájukat helyettesek közreműködésével végzik, továbbá a klinika, intézet, továbbképző élén igazgató, az egyéb oktatási egységek élén vezető áll, valamint, hogy a pénzügyi és az igazgatási szervezetet gazdasági (fő)igazgató, illetve főtitkár irányítja.
Az Mt.2. Vhr. már ismerte a vezetői felelősség szigorúbb megítélését. Első helyen említendő, hogy a jogszabály az anyagi felelősség tekintetében egységesen kezelte a két vezetői kört kimondva, hogy e szempontból minden vezető állású dolgozó felelős beosztásúnak minősül.[14] Továbbá hosszabb elévülési időt írt elő: vezető állású dolgozóval szemben kettő, a magasabb vezető állású dolgozó esetében pedig öt éven belül következik be, mely határidő kezdőnapja a kötelezettségszegés elkövetése.[15]
Emellett lehetővé tette, hogy a magasabb vezető állású részére járó prémiumot és a részesedési alap terhére adott bármely juttatást külön jogszabályban meghatározott feltételek szerint törvényi fegyelmi felelősségi szabályok között rögzített eseteken kívül is, korlátozás nélkül csökkentsék, illetve megvonják.[16]
A fegyelmi felelősség körében az Mt.2. is tartalmazott szigorúbb rendelkezést, ugyanis a magasabb vezető állású dolgozóval szemben pénzbírság fegyelmi büntetés kiszabását is lehetővé tette.[17] Ehhez igazodott az Mt.2. Vhr. azon szabálya, miszerint a magasabb vezető állású dolgozóval szemben fegyelmi büntetésként kiszabott pénzbírság összege nem haladhatja meg a magasabb vezető állású dolgozó havi átlagkeresetét.[18]
A következő korszak a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Ftv.1.) hatálybalépésével kezdődik[19]. Nem tekinthetjük azonban az Ftv.1. időbeli hatályát teljes egészében az autonómia csorbítatlansága időszakának. E törvényt ugyanis az elfogadását követő alig három éven belül, 1996-ban jelentősen - és később még számos alkalommal - módosították.
Itt jegyzem meg közbevetőleg, hogy - amint arra már utaltam - az Ftv.1. munkajogi utaló rendelkezései már tekintetbe vették a munkajogi törvények 1992. évi elfogadását. E törvény a hatálybalépésekor annyit rögzített, hogy az oktató és tudományos kutató tekintetében a kinevezés, a megbízás, a besorolás, valamint a közalkalmazotti jogviszony, illetve a munkaviszony megszüntetése során követett eljárás részletes szabályait a jogszabályok keretei között a felsőoktatási intézmény állapítja meg; illetőleg, hogy az állami felsőoktatási intézmények közalkalmazottaira a közalkalmazottakra vonatkozó rendelkezéseket e törvényben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni[20]. A 2003. évi módosítás - az akkor hatályos munka törvénykönyve, valamint a Kjt. nevesítésén túl - mindössze annyit pontosított a kezdeti szabályokon, hogy az intézményi szabályozási autonómia körében megjelenő norma alapjaként a szabályzatok mellett - mint új elemet - a kollektív szerződést is megemlítette[21].
Polónyi István szerint az 1996. évi módosítások közül azok, amelyek az állami intézmények költségvetési szervi státuszát megerősítették, egyúttal működésüket kifejezetten az államháztartási jogszabályok hatálya alá sorolták - azáltal, hogy így a gazdasági vezető [(fő)igazgató] kinevezésének és felmentésének hatásköre a felsőoktatási intézmény vezetőjétől a felügyeleti szerv vezetőjéhez került át -, egyértelműen az autonómia csorbulását jelentették[22].
- 299/300 -
A felelősségi szabályok körében, álláspontom szerint, ennél nagyobb a jelentősége az ugyancsak 1996-ban beiktatott 124/B. §, valamint 74/A. §-nak.
Előbbi azt mondta ki, hogy az intézmény vezetője (rektor, főiskolai rektor[23], főigazgató) a gazdasági feladatok tekintetében az intézmény - az államháztartásról szóló törvényben meghatározott szabályok szerinti - egyszemélyi felelős vezetője.
Az egyszemélyi felelős vezetői mivolt azonban nem csupán az államháztartási jogszabályokra utalással nyer jelentőséget, hanem a törvényességi felügyelettel összefüggésben is. Itt van ugyanis különös szerepe a 74/A. §-nak, amely az oktatási miniszter hatáskörében szabályozta a törvényességi felügyeleti jogkör gyakorlását. Ennek keretében a miniszter vizsgálni volt köteles, hogy a felsőoktatási intézmény szervezete, működése, döntéshozatali eljárása, illetőleg döntései megfelelnek-e a jogszabályoknak. Jogszabálysértés észlelése esetén felhívta az intézményt a törvényes állapot helyreállítására. Ennek hiányában a miniszter kettős jogosultságot kapott, részben köteles volt a jogszabálysértő szabályzatot vagy döntést megsemmisíteni, részben a felsőoktatási intézmény vezetőjének fegyelmi felelősségre vonását, illetve - a cselekmény jellegétől függően - bírósági eljárást kezdeményezni.[24]
Az Ftv.1. 74/A. § rendelkezésének jelentősége abban áll, hogy első ízben rögzített egyértelmű munkajogi és egyéb felelősségi szabályokat. A fegyelmi eljárásra utalás világossá teszi, hogy a miniszteri utasításnak az intézmény vezetője részéről történő negligálása, egyúttal a miniszter által jogszabálysértőnek minősített döntés vagy szabályozás fenntartása megjelenik fegyelmi felelősségként. A hivatkozott szabályban szintén említett "egyéb bírósági eljárás" emellett - annak akár utaló szabállyal, akár kifejezett rendelkezéssel történő korlátozása hiányában - a polgári jogi - elsősorban kártérítési - felelősséget is magában foglalhatta. Nem következett azonban abból büntetőjogi felelősségre vonás, így az csak a hatályos büntetőjogi normákon nyugodhatott, hiszen a kriminalizált cselekmények vizsgálata nem a bíróságon (hanem a nyomozati szerveknél) indul(t).
Különösen figyelemreméltó e felelősségi szabály annak tükrében, hogy a jogszabálysértő szabályzat vagy döntés fennmaradásán alapul, annak ellenére, hogy az Ftv.1. már akkor is úgy rendelkezett, hogy csak az intézményi (egyetemi vagy főiskolai) tanács alkothat szabályzatot [25].
Ugyancsak számos esetben adott lehetőséget, vagy írta elő kötelező jelleggel e testületeknek, vagy más testületek számára döntés meghozatalát.[26] Ráadásul az intézményi tanács az autonómia letéteményeseként az azt megtestesítő szervként határozott. E döntései olyan szigorú, részben vagy tisztán gazdasági jellegű kérdésekre terjedtek ki, mint döntés[27]:
- az intézmény vagyonát képező ingatlan vagyon elidegenítéséről;
- az intézmény fejlesztési tervének elfogadásáról;
- az intézményi költségvetési javaslatokról és a jóváhagyott költségvetési előirányzatok felhasználásának elveiről;
- az előző évi költségvetés teljesítéséről szóló beszámoló elfogadásáról;
- a rendelkezésre álló vagyoni eszközök felhasználásának elveiről;
- az intézmény gazdasági tevékenységére vonatkozó javaslatokról;
- a vagyonnal való gazdálkodást értékeléséről;
- oktatási, kutatási és más szervezeti egységek létesítéséről, illetőleg megszüntetéséről.
Ebből következően, ha e testület jogszabálysértő döntést hozott, majd azt nem volt hajlandó módosítani, akkor az intézmény vezetőjét hozhatta egy fegyelmi eljárással fenyegető helyzetbe. Még ha feltételezzük is, hogy a jogalkotó azzal számolt: a mindenkori miniszter ilyen esetekben mérlegelve a helyzetet eláll a kógensen kötelező fegyelmi eljárástól, meglehetősen kidolgozatlan volt a szabályozás. Különösen, ha figyelembe vesszük a felsőoktatási intézményekben tetten érhető - sok tekintetben finoman szólva is sajátos - viszonyt, amely az értelmetlennek, helytelennek tekintett jogszabályokhoz való hozzáállást jellemzi. Ezzel kapcsolatban fejti ki Polónyi István, hogy az egyetemi tanács hatásköre - különös tekintettel költségvetéssel, gazdálkodással összefüggésben - "rendkívül erős menedzsmentfunkciókat tartalmaz".[28] Polónyi ugyanitt hozzáteszi, hogy amíg e hatáskörök változatlanok, kevés esélye van a valódi felsőoktatási menedzsment kialakulásának. Azt már én teszem hozzá, hogy az autonómiát - gazdálkodási szempontból - gyengítő gazdasági tanács, majd a kancellár és legutóbb a konzisztórium jogintézményének bevezetése mellett is - megmaradtak e hatáskörök. Részben ez is, részben az előbbiekben felsorolt három jogintézmény helytelen kidolgozása is eredményezi, hogy tíz évvel Polónyi István megállapításai után[29], még mindig nem beszélhetünk megfelelő színvonalú felsőoktatási menedzsmentről.
Az egyszemélyi vezető körének felelőssége azért is különösen fontos, mert az állami - és ezáltal költségvetési szervként működő - felsőoktatási intézményekre hatályos, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.), és a nem állami (egyházi, magán) intézményekben alkalmazandó Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: Mt.3.) egyaránt szigorú, a nem vezető állású munkavállalókra, illetőleg vezetői vagy magasabb vezetői
- 300/301 -
megbízással nem rendelkező, közalkalmazottakra irányadó szabályoktól eltérően általában teljes körű kártérítési felelősséget állapított meg.
Minthogy a Kjt. az Ftv.1. időbeli hatálya alatt, tehát 2006. március 1. napjáig is - ahogy jelenleg is változatlanul - akként rendelkezett, hogy a közalkalmazotti jogviszonyra a Munka Törvénykönyve szabályait a benne foglalt eltérésekkel kell alkalmazni[30], ezért a vezetői felelősségi szabályok kapcsán vizsgálni kell, hogy a Kjt. nem zárta-e ki az akkor hatályos Mt.3. rendelkezéseinek alkalmazását, vagy nem rendelkezett-e attól eltérően. Itt 2007. augusztus 31. napjáig egészen különös szabályozással szembesülünk, ugyanis ezen időpontig egyrészt a Kjt. 24. § teljes körben kizárta az Mt.3. vezető állású munkavállalókra vonatkozó rendelkezéseinek alkalmazását, másrészt külön rendelkezéseket sem tartalmazott (egészen 2009. január 1. napjáig). Mindössze azt írta elő, hogy gondatlan károkozás esetén a közalkalmazott háromhavi illetménye erejéig felel, amennyiben a munkáltató gazdálkodására vonatkozó szabályok súlyos megsértésével, az ellenőrzési kötelezettség elmulasztásával, illetve hiányos teljesítésével okozta a kárt, vagy a kár olyan - jogszabályba ütköző - utasítása teljesítéséből keletkezett, amelynek várható következményeire az utasított közalkalmazott előzőleg a figyelmét felhívta[31]. Látható, hogy a felelősség alapját képező cselekmények jellemzően - de nem kizárólag - vezetői, magasabb vezetői megbízással rendelkező közalkalmazottak által elkövethetők. Minthogy egyebekben az Mt.3.-nak a munkavállaló kártérítési felelősségéről szóló rendelkezései - a jelen mű szempontjából egyébként nem releváns szabályok[32] kivételével - alkalmazandóak voltak, azt láthatjuk, hogy a közalkalmazott egyetemi vezetők kártérítési felelőssége nem tért el lényegesen a nem vezető közalkalmazottakétól.
Ez azért is sajátos megoldás, mert a gazdálkodás volumene, dolgozói, hallgatói létszáma tekintetében akkor még jelentősen kisebb súlyú nem állami intézmények esetében viszont alkalmazandóak voltak az Mt.3. szigorúbb szabályai.
A munkáltató, tehát a felsőoktatási intézmény vezetője mint vezető állású munkavállaló[33] nem csupán az egyéb munkavállalókhoz képest, de az állami intézmények vezetőihez képest is szigorúbban felelt[34]. A munkáltatóval szemben vezetői tevékenységének keretében okozott kárnál a polgári jog szabályai, egyéb esetekben - azaz a nem mint vezető okozta károkért - az általános, tehát az egyéb munkavállalókra irányadó, felelősséget korlátozó szabályok voltak az irányadóak. Ez utóbbi esetben a gondatlan károkozás esetén a felelősség mértéke korlátozott volt: a vezető tizenkét havi átlagkeresetéig terjedhetett.[35]
Ezzel kapcsolatban szükséges megjegyezni, hogy - különös tekintettel a felsőoktatási intézmények vezetési rendszerének cizelláltságára - elengedhetetlen annak tisztázása, hogy ki is volt vezetőnek tekinthető a felsőoktatási intézményben. Bizonyos körben már az Ftv.1.-ben megjelent a fenntartó személyétől független egységes vezetői fogalomhasználat.
Az Ftv.1. rendelkezett ugyanis arról, hogy a felsőoktatási intézményt a rektor, a karokra nem tagozódó főiskolát a főigazgató (a továbbiakban együtt: az intézmény vezetője) vezeti helyettesek közreműködésével.[36]
Azt azonban nem rögzítette, hogy e vezetők közül állami intézmény esetében ki minősül magasabb vezetőnek, ki pedig vezetőnek, a nem állami intézmények esetében pedig vezető állású munkavállalónak. Előbbi esetben a Kjt. megfelelő alkalmazásával - felhatalmazó rendelkezés alapján - miniszteri rendelet[37] határozta meg ezt a kört.
A felsőoktatási intézményekben magasabb vezető beosztás volt a rektor, a rektorhelyettes, a főigazgató (főiskolán, illetve egyetemen szervezett főiskolai karon), a főigazgató-helyettes (főiskolán, illetve egyetemen szervezett főiskolai karon), a szövetségi elnök[38], a dékán, a dékánhelyettes, az egészségtudományi, illetve agrártudományi centrum vezetője[39], az önálló oktatási szervezeti egység vezetője, a (kar)igazgató (főiskolán), a főtitkár, a gazdasági (fő)igazgató. Vezető beosztás volt a (kar)igazgatóhelyettes (főiskolán), az önálló oktatási szervezeti egység vezetőhelyettese, a nem önálló oktatási szervezeti egység vezetője, gazdasági (fő)igazgatóhelyettes, a más szervezeti egység vezetője[40].
Minthogy a hivatkozott rendeletek hatálya az állami felsőoktatási intézményekben foglalkoztatottak közalkalmazotti jogviszonyára terjedt ki, a nem állami intézmények esetében az Ftv.1.-ben nem nevesített vezetői beosztások esetében az egyes intézmények belső szabályozására, szervezetalakítási autonómiájuk körébe tartozott, hogy az egyes vezetői szinteket milyen elnevezéssel határoztak meg. Természetesen az Mt.3. keretei között, amely akkor a vezető állású munkavállaló fogalmát ekként rögzítette: a munkáltató vezetője és helyettese. Azonban e definíció - különösen a helyettes tekintetében - még nem adott kellő iránymutatást. Ezért tételes felsorolásra nem vállalakozhatunk, azonban az egyes tevékenységek tartalmát tekintve abból indulhatunk ki, amit Lőrincz György az Ftv.1. hatályba lépését követően másfél évtizeddel, de a korábbi szabályozásra is érvényes állításként megfogalmazott: mivel a munkajog egyik alapfunkciója a védelem biztosítása a munkaerőpiacon a gyengébb fél, azaz a munkavállaló számára, sajátossá válik a vezető helyzete ebből a szempontból. Ugyanis minél magasabb pozícióba kerül valaki, annál inkább a munkáltató képviselőjeként jár el -adott esetben a többi munkavállalóval szemben is -
- 301/302 -
ezért indokolt a védelmi pozíciójának gyengítése, egyidejűleg a velük, mint munkavállalókkal szemben támasztott követelmények szigorítása.[41]
Ebből következően minden olyan személy, aki e fogalom-meghatározásnak megfelelő, tehát vezető jellegű pozícióba került (függetlenül attól, hogy annak megnevezésében maga a vezető szó megjelent-e) vezető állású munkavállaló kellett, hogy legyen. Ennek egyik tipikus megoldása a vezetői hatáskör teljes vagy akár csak részleges átruházása volt.[42] Az Ftv.1. lehetővé tette, hogy az intézmény szabályzata a vezető hatásköreit a dékánra, a kari főigazgatóra, a gazdasági (fő)igazgatóra, a főtitkárra, illetőleg más személyre átruházhassa[43].
Míg az Ftv.1.-ben a felsőoktatási intézmények akadémiai és a gazdasági vezetése érdemben nem vált el egymástól - lásd Ftv.1. 124/B. § -, a felsőoktatásról szóló 2005. évi CXXXIX. törvény (a továbbiakban: Ftv.2.) egyértelmű kísérletet tett erre.[44] Az, hogy az intézményirányítást a professzionalizáltság irányába szükséges elmozdítani, több tényező is alátámasztotta. A felsőoktatási intézmények némelyikének "polgársága" - hallgatói létszámot is figyelembe véve - a harminc ezres nagyságrendet is elérhette, ami megfelel egy megyei jogú város népességszámának. Márpedig egy ekkora szervezetben - akár annak differenciáltságra, akár az általa kezelt vagyon és pénzeszközök volumenére gondolunk - elengedhetetlen a szakmailag felkészült menedzsment. És itt nem csupán az általános igazgatási, gazdasági feladatokra kell gondolnunk, hanem az ekkorra már perfektuálódott európai uniós tagsággal együtt járó, a korábbinál nagyobb precizitást igénylő, bonyolultabb pályázati adminisztrációs, szigorodó közbeszerzési, valamint a kutatási, innovációs tevekénységre is.[45] Mindeközben Magyarország az uniós átlaghoz képest is jelentős lemaradást mutatott a professzionális intézményvezetés terén.[46]
Ezt kívánta kezelni az Ftv.2. előkészítő anyaga[47], majd az Országgyűlés által elfogadott változata oly módon, hogy az egyetemi, főiskolai tanács helyébe lépő szenátus hatáskörében hagyta az akadémiai jellegű ügyeket, míg a gazdasági típusú döntésekre egy irányító testület elnevezésű új intézményt hozott létre.
A kialakított szabályozást ugyanakkor az Alkotmánybíróság 41/2005. (X. 27.) AB határozata felülírta, és ezt a fajta hatáskör-elválasztást az Alkotmány 70/G. §-ban[48] foglalt autonómia-klauzulába ütközőnek nyilvánítva megsemmisítette.
Polónyi István egyértelműen elítélően foglal állást az alkotmánybírósági határozat kapcsán, kijelentve, hogy végső soron annak köszönhetően bukott el a felsőoktatás irányításának korszerűsítése[49]. Az biztos, hogy egyfajta fejlesztési iránynak gátat szabott, de álláspontom szerint a valódi bukást az azt követő törvénymódosítás, illetve annak végrehajtása okozta. Nem csupán az irányító testület helyébe lépő - előkészítő, tanácsadó és csak szűk körben egyetértési jogot gyakorló - gazdasági tanácsok kialakítása, hanem az azokban helyet foglaló tagok felelősségi körének szabályozatlansága, kiválasztásuk szempontrendszere vagy inkább annak hiánya is előrevetítette, hogy érdemi változást e jogintézménytől sem lehet várni.[50] Jelentős előrelépés, hogy a vezetői felelősség kérdését ezúttal sikerült a korábbihoz képest sokkal részletesebb szabályozással körülhatárolni.
A munkajoghoz való viszonyát illetően az Ftv.2. sem hozott lényeges változást. Ez a törvény is kimondta, hogy az alkalmazottak foglalkoztatására költségvetési szervként működő felsőoktatási intézmény esetén a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvényt, más felsőoktatási intézményekben a Munka Törvénykönyvét az e törvényben meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni.[51]
Az Ot. és az Ftv.1. rendelkezéseitől eltérően az előzőekben ismertetett eredeti tervek annyiban mégis láthatóak az Ftv.2. szabályrendszerében, hogy az autonómia normatív keretei és tartalma megjelenik törvényi szinten, illetve a törvény a gazdálkodási felelősséget is nevesíti. Továbbá a korábbitól eltérően sokkal nagyobb részletezettséggel szabályozza a vezetői hatásköröket. Az autonómia és a gazdálkodási tevékenység szabályozásának vizsgálata azért sem mellőzhető, mert a vezetői felelősség - jogszabályi keretek közötti - azonosítása csak e viszonyrendszerben végezhető el.
Az Ftv.2. rögzítette[52], hogy a törvényi szabályozás célja a tanítás és a tanulás alkotmányos jogának érvényesüléséhez szükséges jogi garanciák megteremtése, amelyhez szükséges a tanítás, a kutatás és művészeti élet szabadsága, mely a felsőoktatási intézmények autonómiáján keresztül valósul meg. Ez az autonómia oktatási, kutatási, szervezeti és működési, illetve gazdálkodási tartalommal bír. Az autonómia tartalmát azonban ennél részletesebben az Ftv.2. sem határozta meg, de még az Alkotmánybíróság sem vállalkozott [a 41/2005. (X. 27.) sz. határozatában sem] arra, hogy teljes körben definiálja azt.[53]
Anélkül, hogy az egyes autonómiaelemeket elemezném, most csak a gazdálkodási autonómiára szűkítem a kört, amely az Ftv.2. szerint az intézményre és személyekre bízott szellemi és anyagi javakkal való gazdálkodás lehetőségét és felelősségét jelenti. Ez elválaszthatatlan attól a szabálytól, miszerint a felsőoktatási intézmény autonómiáját a törvényesség, a hatékonyság, az átláthatóság, az elszámoltathatóság és a személyi felelősség biztosí-
- 302/303 -
tásával együttesen érvényesíti, e körben biztosítja a jogszabályok megtartását, az ellenőrzési feladatok ellátását és a mulasztás jogkövetkezményeinek érvényesítését. Mindezt pedig a felsőoktatási intézmény belső szervezetének kialakítása során is figyelembe kell venni, gondoskodva az intézményi működést biztosító funkcionális és fenntartási feladatainak szakszerű, hatékony, gazdaságos ellátásáról.[54]
Az Ftv.2. azt is kimondta, hogy a felsőoktatási intézmény feladatait a közpénz és a közvagyon hatékony használata követelményének érvényesítésével és felelősségével végzi[55].
Az Ftv.2. mindehhez képest - mint egyszemélyi vezetőre - a rektorra telepítette a teljes felelősséget. A 29. § kimondta ugyanis, hogy a rektor felelős a felsőoktatási intézmény szakszerű és törvényes működéséért, az egészséges és biztonságos munkafeltételek, oktatási és kutatási feltételek megteremtéséért, gyakorolja a munkáltatói jogokat, és dönt a felsőoktatási intézmény működésével kapcsolatosan minden olyan ügyben, amelyet jogszabály, a szervezeti és működési szabályzat, a kollektív szerződés nem utal más személy vagy testület hatáskörébe. Ezen az általános vezetői felelősségi körön túl kifejezetten a rektorra terhelte a teljes pénz- és gazdálkodási felelősséget is: a felsőoktatási intézmény vagyonkezelésébe, használatába adott, illetve a felsőoktatási intézmény tulajdonában lévő vagyon rendeltetésszerű igénybevételéért, az alapító okiratban előírt tevékenységek jogszabályban meghatározott követelményeknek megfelelő ellátásáért, a felsőoktatási intézmény gazdálkodásában a szakmai hatékonyság és a gazdaságosság követelményeinek érvényesítéséért, a tervezési, beszámolási, információszolgáltatási kötelezettség teljesítéséért, annak teljességéért és hitelességéért, a gazdálkodási lehetőségek és kötelezettségek összhangjáért, az intézményi számviteli rendért, a belső kontroll-rendszer és ennek részeként[56] a folyamatba épített előzetes, utólagos és vezetői ellenőrzés, valamint a belső ellenőrzés megszervezéséért és hatékony működtetéséért. A rektor továbbá felelős volt a felsőoktatási intézményben működő testületek munkájához szükséges feltételek megteremtéséért, a szenátus jogkörébe tartozó ügyek előkészítéséért, a hozott döntések végrehajtásáért.
Látható, hogy a rektor felelőssége teljes körű volt, gyakorlatilag egyesült az akadémiai és a gazdasági felelősség.[57] Azonban e felelősségi szabályok egyfelől megalapozatlanul szigorúak, másfelől azonban szankció nélküliek voltak.
Megalapozatlanul szigorúaknak gondolom a felelősségi szabályokat, mivel számos olyan kérdésért tette a törvény felelőssé a rektort, amelyben döntési jogosultsággal nem rendelkezett. Az Ftv.2. a rektori felelősség körébe tartozó gazdálkodási kérdésekben a szenátus számára adott hatáskört, bizonyos kérdésben pedig e testületi döntés előtt is kikötötte a gazdasági tanács egyetértését.
Az Ftv.2. a szenátus hatáskörébe sorolta a szervezeti és működési szabályzat, illetve módosításainak elfogadását[58]; az alapító okiratban meghatározottak figyelembevételével a felsőoktatási intézmény képzési és kutatási feladatainak meghatározását és azok végrehajtásának ellenőrzését[59]; működésének rendjének meghatározását[60]; az intézményfejlesztési terv elfogadását[61]; az intézményfejlesztési tervvel összhangban a kutatási-fejlesztési-innovációs stratégia megalkotását[62]. Kifejezetten pénzügyi, gazdálkodási tárgyú hatáskörben eljárva a szenátus fogadja el a felsőoktatási intézmény minőség és teljesítmény alapján differenciáló jövedelemelosztás elveit, elemi költségvetését, éves, illetve éven túli kötelezettségvállalási tervét és végrehajtásának ütemtervét, továbbá vagyongazdálkodási tervét és a számviteli rendelkezések alapján elkészített éves beszámolóját[63]. Ugyancsak súlyos gazdasági következményekkel járó hatáskörként határozta meg az Ftv.2., hogy a szenátus dönt fejlesztés indításáról; gazdálkodó szervezet alapításáról, gazdálkodó szervezetben részesedés szerzéséről, gazdálkodó szervezettel történő együttműködésről, feltéve, ha azt a gazdasági tanács tagjai legalább kétharmadának igenlő szavazatával meghozott véleménye támogatja; a felsőoktatási intézmény rendelkezésére bocsátott, illetve tulajdonában lévő ingatlanvagyon hasznosításáról, továbbá, ha azt a gazdasági tanács tagjai legalább kétharmadának igenlő szavazatával meghozott véleménye, ezen belül a gazdasági tanács szenátus által delegált, illetve hivatalbóli tagjai közül legalább három tag szavazata támogatta, értékesítéséről; az Ftv.2. által meghatározottak szerint a hitelfelvételről, szervezetének, szervezeti egységének átalakításáról, megszüntetéséről.[64]
A jogalkotó a szenátus fenti hatáskörei gyakorlásának mindössze a szempontját adta meg: miszerint döntései során köteles figyelembe venni a közpénz és a közvagyon hatékony és felelős használatának, rendeltetésszerű igénybevételének, a vagyon elidegenítésénél az értékarányosság követelményét, mely célból figyelemmel kíséri a felsőoktatási intézmény gazdálkodásában a szakmai hatékonyság és a gazdaságosság követelményeinek érvényesítését.[65]
Az Ftv.2. szerint a felsőoktatási intézmény javaslattevő, véleményező, a stratégiai döntések előkészítésében részt vevő és a döntések végrehajtásának ellenőrzésében közreműködő szerve a gazdasági tanács volt.[66] Ennek keretében a gazdasági tanács a felsőoktatási intézmény feladatainak végrehajtása megalapozásában, a rendelkezésére bocsátott források, eszközök, a közpénz, a közvagyon hatékony és felelős használatát segítő gazdasági stratégiai döntéseket előkészítő és végrehajtásuk ellenőrzésében
- 303/304 -
részt vevő, a fenntartói döntések előkészítésében közreműködő testületként működött (legalábbis a jogalkotói szándék szintjén).[67] Állami intézményekben a gazdasági tanács létrehozása kötelező volt.[68]
Bár az Alkotmánybíróság döntése után - ennek a tervezett irányító testület helyébe lépő - szervnek nem voltak döntési jogosultságai, időről időre a jogalkotó megkísérelte a meglévő gyenge (javaslattevő, véleményezési, közreműködési) hatásköröket erősíteni.
Ilyen kísérlet volt pl. a szenátusi hatásköröknél már említett egyetértési joggá transzformált véleményezési jog a gazdálkodó szervezet alapításáról, gazdálkodó szervezetben részesedés szerzéséről, gazdálkodó szervezettel történő együttműködésről szóló szenátusi határozatok előtt. Ugyanis a szenátusi döntésnek, technikailag tulajdonképpen a szenátus elé terjesztésnek a feltétele volt, hogy azt a gazdasági tanács tagjai legalább kétharmadának igenlő szavazatával meghozott véleménye támogassa.[69]
Hasonló - a szavazati arányok tekintetében még szigorúbb - feltételt támasztott a törvény a felsőoktatási intézmény rendelkezésére bocsátott, illetve tulajdonában lévő ingatlanvagyon értékesítésére irányuló előterjesztéshez: annak feltétele nem csupán a gazdasági tanács tagjai legalább kétharmadának igenlő szavazatával kialakított véleménye volt, hanem az is, hogy a támogató szavazatok egy része a gazdasági tanács szenátus által delegált, illetve hivatalbóli tagjai közül legalább három tagtól érkezzen.[70] Igaz ugyan, hogy ez a rendelkezés egy korábbi, igencsak rövid életű gazdasági tanácsi hatáskörhöz képest visszalépést jelentett. Kevesebb, mint egy évig hatályos rendelkezés szerint ugyanis a felsőoktatási intézmény vagyonkezelésében lévő kincstári vagyon elidegenítésére, megterhelésére vonatkozó döntést - ide nem értve azokat a döntéseket, amelyeket a felsőoktatási intézmény külön jogszabály alapján saját hatáskörben hozhat meg - a szenátus kezdeményezésére a gazdasági tanács hozza meg a kincstári vagyon elidegenítésére vonatkozó jogszabályi előírások megfelelő alkalmazása mellett.[71]
A gazdasági tanács talán legerősebb hatásköre kontroll jellegű volt. Ugyanis, ha megítélése szerint a felsőoktatási intézmény a gazdálkodásával, a rendelkezésére bocsátott vagy tulajdonában lévő ingatlanvagyon működtetésével, hasznosításával, elidegenítésével kapcsolatosan hozott döntésével veszélyezteti a saját működését, a szenátusnál, annak eredménytelensége esetén a fenntartónál[72] jelzéssel élhetett, 2011. január 1. napjától pedig köteles volt élni.[73]
Ezek mellett azonban - bár széles körben - de csak véleményezési jogkört gyakorolt a gazdasági tanács, amely szenátus döntéseinek előkészítésében közreműködve véleményezte a felsőoktatási intézmény intézményfejlesztési tervét; a minőség és teljesítmény alapján differenciáló jövedelemelosztás elveit[74]; a felsőoktatási intézmény költségvetését, illetve éven túli kötelezettségvállalási tervét és végrehajtásának ütemtervét, továbbá vagyongazdálkodási tervét[75] és a számviteli rendelkezések szerinti beszámolóját; a felsőoktatási intézmény számviteli rendjét, fejlesztés indítását; gazdálkodó szervezet alapítását, gazdálkodó szervezetben részesedés szerzését, gazdálkodó szervezettel történő együttműködést; a felsőoktatási intézmény rendelkezésére bocsátott, valamint a tulajdonában lévő ingatlanvagyonnak (2009. január 1. napjától pedig az ingóvagyonnak - ideértve a szellemi terméket, más vagyoni értékű jogokat - is) a hasznosítását, elidegenítését, az Ftv.2.-ben meghatározottak szerinti hitelfelvételt, együttműködési megállapodás megkötését, a felsőoktatási intézmény szervezete, szervezeti egysége létesítését, átalakítását, megszüntetését.[76]
A gazdasági tanács emellett gazdasági szempontból véleményezte - 2008. december 31. napjáig a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott esetekben - a felsőoktatási intézmény által készített pályázatokat; majd ezen időpontot követően a törvény erejénél fogva a felsőoktatási intézmény kutatási-fejlesztési-innovációs stratégiáját, kutatási programját, továbbá a felsőoktatási intézmény által készített, egymilliárd forintot meghaladó támogatási igényű, illetve az intézmény költségvetését önrész biztosításával terhelő pályázatokat. Ez utóbbit kört 2011. január 1. napjától kiterjesztette a törvény módosítása az intézmény tulajdonában álló, vagy többségi részesedésével működő jogi személyek által készített ugyanilyen típusú pályázatokra is.[77]
A törvény azt is előírta a szenátus számára, hogy a szervezeti és működési szabályzatban meghatározza azt az összeget, amely felett a gazdasági tanács véleményét a kötelezettségvállaláshoz be kell szerezni.[78] E rendelkezés a rektor számára adott egyfajta támpontot, hiszen egy vitatható kötelezettségvállalás esetén hivatkozhatott a gazdasági tanács támogatására. E rendelkezés megint csak lehetőséget adott a felelősség szétterítésére is.
Minthogy az Ftv.2. biztosította a szenátus számára, hogy a gazdasági tanács részére döntési felhatalmazást adjon, akár e testület, akár rajta keresztül a rektor is "szabadulhatott" bizonyos döntésekkel járó felelősségtől.[79]
Akárcsak a szenátus esetében, a törvény a gazdasági tanács számára is előírta, hogy ügyeljen arra, hogy a felsőoktatási intézmény gazdálkodásában a szakmai hatékonyság és a gazdaságosság követelményeit érvényesítése, ennek érdekében köteles volt rendszeresen áttekinteni a felsőoktatási intézmény működését, gazdálkodását, az alapító
- 304/305 -
okiratában meghatározott feladatok végrehajtását, a szervezeti rendnek a feladatok hatékony ellátásához való igazodását.[80]
Ráadásul a legtöbb esetben a rektor nem rendelkezett (nem is kellett neki rendelkeznie) olyan kompetenciával, amely alapján a fentiek szerinti felelősséget megalapozó döntést egymaga meghozhatott volna. Sőt, költségvetési szervek esetében az államháztartási jogszabályokból következően a gazdasági vezető ellenjegyzési joga is korlátozta a felelősséghez igazodó hatáskör gyakorlásában.
Szembetűnő azonban, hogy sem a szenátus, sem a gazdasági tanács, mint testület, illetve az egyes tagok felelőssége nem került meghatározásra. Ugyanakkor a rektori felelősség is alapvetően formális volt. Ugyanis az Ftv.2. 2009-ig külön szankciót nem fűzött a felelősség megállapítására, tehát ezen időpontig az Mt.3., illetve a Kjt. vezetői felelősségi szabályai voltak irányadóak. Ezek pedig -amint azt már az Ftv.1. esetében láthattuk - nem voltak igazán szigorúnak tekinthetők.
Mint általában a munkavállalók esetében, a vezetői kárfelelősségnél is fő szabályként a Polgári Törvénykönyv mögöttes szabályai érvényesültek, két kivétellel: egyrészt a polgári jogi kárfelelősség nem ismeri a korlátozott felelősséget, másrészt a vezető esetében is a munkáltatót terhelte a felróhatóság bizonyítása. További korlátozás volt a nem vezetői tevékenységgel okozott kárért való általános, tehát a munkáltatókra általában érvényes korlátozott felelősség bevezetése.[81]
A munkajogi felelősség kapcsán elengedhetetlen egy rövid kitekintés e szabályoknak a Kjt.-ben és Mt.3.-ban - az Ftv.2. időbeli hatálya (2006. március 1. és 2012. augusztus 31.) alatt - bekövetkező módosulásaira. E rendelkezések alkalmazhatósága és részben tartalmuk ezen időszak alatt többször jelentősen változott, leginkább a Kjt. azon rendelkezésének szinte követhetetlen módosításai miatt, amely az Mt.3. alkalmazhatóságának kizárását mondta ki.
A Kjt. 2007. december 31. napjáig ugyanis kizárta az Mt.3. vezető állású munkavállalókra irányadó szabályainak alkalmazását, miközben saját szabályt nem tartalmazott. Ezen időszakban tehát az állami intézmények vezetőinek felelőssége nem tért el munkajogi szempontból a (magasabb) vezetői megbízással nem rendelkező munkatársak felelősségétől (leszámítva a Kjt. 81. §-ban előírt, az utasítási joggal összefüggő némileg szigorúbb szabályokat).
Módosítás következtében aztán az Mt.3. rendelkezései 2008. január 1. és december 31. napja között alkalmazhatóvá váltak, mivel az ezt kizáró Kjt. rendelkezés hatályon kívül került, a közalkalmazotti jogviszonyban foglalkoztatott vezetőkre vonatkozó önálló norma (81/A. §) pedig csak 2009. január 1. napjától volt hatályos. Ez azt jelentette, hogy ebben az évben az állami intézmények vezetőinek felelőssége a vezető állású munkavállalókéval volt azonos. 2009. január 1. napjától ismét változtak a felelősségi szabályok, mert egyrészt a Kjt. kiegészült a magasabb vezetők felelősségét önállóan szabályozó 81/A. §-sal, ráadásul 2009. december 31-ig az e rendelkezés által "le nem fedett" körben az Mt.3. is alkalmazható, illetőleg alkalmazandó volt. 2010. január 1. napjától 2012. június 30. napjáig azonban ismét kizárt volt az Mt.3. alkalmazása, tehát ezen időszakban csak a Kjt.81/A. § volt irányadó.
A helyzet - jelenleg is hatályos módon - 2012. július 1. napjától tisztázódott, amikortól az új kódex, a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.4.) már ismét alkalmazandó a vezető munkavállalók tekintetében is, illetve a Kjt. rendelkezései is változtak (81-82. §).[82]
A nem állami felsőoktatási intézmények esetében és az állami felsőoktatási intézményeknél 2008. január 1. és december 31. napja között az Ftv.1. kapcsán már tárgyalt általános munkajogi szabályok[83] voltak hatályosak.
A Kjt. 2009. január 1. napjától (2012. június 30. napjáig) hatályos 81/A. § a magasabb vezető kártérítési felelősségét a vezetői tevékenységének keretében gondatlanul okozott károkért teljes mértékben határozta meg. A magasabb vezető által a vezetői tevékenység keretében szándékosan okozott kárra az Mt.3. szabályait rendelte alkalmazni, tehát a polgári jogi felelősségi szabályokra utalt áttételesen. A nem vezetői tevékenység keretében okozott kár megtérítésével kapcsolatban is az Mt.3. alkalmazását hívta fel azzal az eltéréssel, hogy gondatlan károkozás esetén a felelősség mértéke a vezető hat havi átlagkeresetéig terjedhet.[84]
Az Ftv.1. esetében utaltam már rá, hogy sajátos módon eltért az állami felsőoktatási intézmények (tehát a közalkalmazottként magasabb vezetői, vezetői megbízással rendelkező) és a nem állami intézmények (tehát vezető állású munkavállalóinak minősülő) vezetőinek felelőssége. Ezt a különbséget kívánta az Ftv.2. 2009. január 1. napjától hatályos módosítása akként megszüntetni, hogy a magasabb vezetők esetében a vezetői tevékenységének keretében gondatlanul, illetőleg szándékosan okozott, valamint a nem vezetői tevékenysége keretében okozott kárért egyaránt az Mt.3. (2012. július 1. napjától az Mt.4.) általános felelősségi szabályait írta elő azzal az eltéréssel, hogy a nem vezetői tevékenysége keretébe eső gondatlan károkozás esetén a felelősség mértékét egységesen a vezető tizenkét havi átlagkeresetében maximálta.[85]
Fontos rámutatni azonban, hogy e rendelkezések továbbra sem tisztázták a közalkalmazotti jogviszonyban foglalkoztatott, (nem magasabb) vezetői megbízással rendelkezők vezetői felelősségét. Annál is inkább, mert az Ftv.2. tételesen felsorolta, hogy vezetői megbízások tekinthetők magasabb
- 305/306 -
vezetőinek és melyek vezetőinek.[86] Előbbi körbe tartozott a rektor, a rektorhelyettes, a főigazgató, a dékán, a gazdasági főigazgató, ennek hiányában gazdasági igazgató és az igazgatási feladatot ellátó hivatal vezetője (főtitkár vagy a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott más megnevezéssel), továbbá a regionális központ vezetője.[87] Vezetői megbízás volt kiadható - a rektor és rektorhelyettes kivételével - az előzőekben felsoroltak helyettesei, valamint a szervezeti egységek vezetői és vezetőhelyettesei részére.[88] A vezetői megbízások a felsőoktatási intézmények jellegéhez, sajátosságához igazodva - fenntartótól függetlenül - egységesek voltak, egységes megnevezéssel bírtak.[89]
Az Ftv.2. azt is kimondta, hogy az Mt.3. (2012. július 1. napjától Mt.4.) hatálya alá tartozó munkáltatónál a vezetői megbízás alatt vezető állású munkavállalót kell érteni.[90] E rendelkezés hiányában a két típusú foglalkoztatásban álló vezetői megbízással rendelkezők felelőssége azonos lett volna, azonban e külön szabállyal a nem állami intézmények valamennyi magasabb vezetői, vezetői megbízásnak megfelelő vezetői munkakörben foglalkoztatott munkavállalója egységesen a szigorúbb felelősségi szabályok hatálya alatt állt. Az állami intézmények esetében azonban, amíg az Mt.3. alkalmazandó volt, tehát 2009. január 1. és 2009. december 31. napja között, ugyanezen (már ismertetett) Mt.3. rendelkezések voltak irányadóak a (nem magasabb) vezetői megbízással rendelkezőkre. Ezen időpontot követően azonban felelősségük mértéke újra a vezetői megbízással nem rendelkező közalkalmazottak felelősségi szintjére csökkent.
Minthogy a rektor számára biztosított volt, hogy jogkörét esetenként vagy az ügyek meghatározott körében helyettesére vagy az intézmény más alkalmazottjára átruházza, e körben ismét felmerült az átruházott hatáskörben eljáró személyek felelősségének kérdése[91].
Mire az Ftv.2. helyébe az azt hatályon kívül helyező, a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény (a továbbiakban: Nftv.) 2012. szeptember 1. napján hatályba lépett, már hatályban volt Magyarország Alaptörvénye, amelynek X. cikk (3) bekezdése kimondta, hogy a felsőoktatási intézmények a kutatás és a tanítás tartalmát, módszereit illetően önállóak, szervezeti rendjüket és gazdálkodásukat törvény szabályozza.[92] E 2013. április 1. napjáig hatályos szöveg is egyértelművé tette, az alkotmányozó teljes felhatalmazást kívánt ahhoz, hogy a törvényben a szervezeti és gazdasági kérdéseket rendezze, ám az Alaptörvény negyedik módosításával továbbment[93], és a kormánynak adott felhatalmazást arra, hogy az állami felsőoktatási intézmények gazdálkodási rendjét törvény keretei között meghatározza, gazdálkodásukat felügyelje.[94] Ezen jogkört csupán a kutatás és a tanítás tartalma, módszerei korlátozhatják, ezek azonban érdemi akadályt nem jelentenek.
Az Alaptörvény elfogadását megelőző másfél évtized kodifikációs törekvései egyértelműen mutatják a mindenkori kormányzat törekvését arra, hogy a - legalábbis állami - felsőoktatási intézmények feletti kontrollt növelni, irányításukat minél erősebben befolyásolni képes jogintézményeket alkosson - és ezzel értelemszerűen szűkítse az autonómia területét is[95].
A törekvés nem magyar, de még csak nem is posztszocialista sajátosság. Ugyanis miközben pl. Magyarországon a humboldti értelemben vett autonómia kiteljesedését eredményező törvényt fogadott el az Országgyűlés, az Európai Unióban már évek óta tartott az autonómia alapjainak átalakítása[96]. Az "átértelmezett" autonómiában - különös tekintettel a kutatási tevékenységre, teljesítményre - lépcsőzetes, és számos közreműködővel működő rendszer jön létre, a tevékenység irányítására és ellenőrzésére olyan összetett rendszereket bevezetve, amelyek tulajdonképpen az állam elszámoltatási rendjét jelentik, és amelyben a kutatók "átveszik annak ellenőrzési módszertanát, jogosítványokat kapnak, de egyúttal a számonkérés sokkal szigorúbb, a konkrét projektekhez sokkal közelebb kerülő ellenőrzési formáit is el kell fogadniuk".[97]
A nemzetközi szakirodalomban az autonómiát nem az intézmény zárt keretei között, hanem az érintett felek (és ez a kör bővebb, mint a szűk értelemben vett egyetem) szervezetalakításban és a stratégiai döntéseknek a szervezeten belüli meghozatala során történő részvételével határozza meg.[98] Ebbe a folyamatba a kormányzat többféle módon kapcsolódhat be: John Field például három megoldást határoz meg: a kormányzaton belüli alacsonyabb szervre, egy erre kialakított külön testületre, vagy magukra az intézményekre történő delegálást.[99]
Hogy mégis miért tekintem a gazdasági autonómia felszámolását az autonómia zsugorításának? Mert ugyan globálisan is látható a törekvés a kormányzat nagyobb befolyására, kontrolligényére[100], a gazdálkodási döntéshozatalból történő teljes mértékű kizárás - a stakeholderek bevonásának mellőzése - Alaptörvényben való biztosítása lehetőséget ad a szükségesnél jelentősebb mértékű autonómiazsugorításra. Ugyanis az oktatás és kutatás nem önmagában áll. Mindkét tevékenység összetett, bonyolult folyamat, közvetlen és közvetett pénzügyi gazdasági vonzatokkal, ráadásul az akár jellegüket, volumenüket, színvonalukat tekintve különféle tevékenységek eltérő költségszerkezettel bír-
- 306/307 -
nak. Ezért az oktatási-kutatási autonómia és a gazdálkodási autonómia egymással szorosan összekapcsolódik, előbbi az utóbbitól is függ. Az Alaptörvény eredeti, de különösen a negyedik módosítást követő rendelkezése alkalmas arra, hogy a kormányzat közvetve az oktatási-kutatási autonómiát is szűkítse, vagy az a körbe tartozó tevékenységbe beleavatkozzon (sokkal erősebben, mint az Ftv.2. tervezetében szereplő megoldásokkal). "Az Alaptörvény módosított szabályai nem csak az intézmények gazdálkodásának törvényi szabályozását teszik lehetővé, hanem a szabályozási szint lejjebb szállításáról szólnak, így a Kormány közvetlen befolyása alá helyezve az intézményi gazdálkodást."[101]
Ezek a rendelkezések megteremtették az alapot az állami felsőoktatási intézmények szervezeti és gazdasági autonómiája megszüntetéséhez, amely radikálisan csak 2014. szeptember 1. napját, a kancellári intézmény hatálybalépését követően következett be. A jogalkotó és az intézmények számára egyaránt kihívást jelent, hogy a már idézettek szerinti szerepkultúrás, hierarchizált vezetési struktúrában[102] - amennyire az Alaptörvényben még megmaradt - az autonóm működés és a demokratikus irányítás miként képes megvalósulni.
Ez utóbbi módosítás tekinthető az igazi fordulópontnak, hiszen az Nftv. időbeli hatálya első két évében a vezetési struktúra még nem sokban tért el az Ftv.2.-ben megalkotottól. Ennek megfelelően a vezetői felelősség Nftv.-ben rögzített szerkezeti feltételei radikálisan nem módosultak, változást csak az időközben hatályba lépett Mt.4. némileg eltérő szabályai és a Kjt. ezekhez igazodó kismértékű módosítása jelentett. (Az Nftv. ugyanúgy kimondja, hogy a munka törvénykönyvét, valamint - az állami felsőoktatási intézmény tekintetében - a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvényt e törvényben meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni.)[103]
Az intézményvezetés szerkezetében - vélhetően kodifikációs átgondolatlanság okán - a kancellári jogintézmény bevezetése nem azonnal, csak egy évvel később, 2015. szeptember 1. napjától hozott változást.
Eddig az időpontig ugyanis - a kancellár 2014. őszi megjelenése ellenére - a felsőoktatási intézmény felelős vezetője és képviselője továbbra is a rektor volt, aki eljár és dönt mindazokban az ügyekben, amelyeket jogszabály, a szervezeti és működési szabályzat, a kollektív szerződés nem utal más személy vagy testület hatáskörébe[104].
A 2014. szeptember 1. napjáig tartó időszakban az akadémiai és a gazdasági vezetés nem különült el, hiszen a rektor volt felelős a felsőoktatási intézmény szakszerű és törvényes működéséért, ő gyakorolta teljes körben a munkáltatói jogokat - a megbízási és a megbízás visszavonási jogkör kivételével a gazdasági vezető és a belső ellenőrzési vezető esetében is[105]. A vezetés egységes mivolta abban is megnyilvánult, hogy a gazdasági főigazgató, ennek hiányában a gazdasági igazgató a szükséges gazdálkodási intézkedések és javaslatok előkészítéséért volt felelős.[106]
Ehhez képest jelentős hatáskörszűkülés következett be 2014. szeptember 1. napjával, amikortól a rektor felelőssége az intézmény alaptevékenységnek megfelelő működésre csökkent. Ebbe ugyan beletartozott az oktatói, kutatói, illetve tanári munkakörben foglalkoztatottak feletti a munkáltatói, valamint az oktatói, kutatói tevékenységre irányuló megbízási jogviszonnyal kapcsolatos, a megbízót megillető jogok, de ezek tekintetében is az illetmény, illetve juttatás megállapításához a kancellár egyetértése volt szükséges.[107]
Bár kodifikációs szempontból helyes, hiszen a 2014. szeptember 1. napját követő vezetésszerkezeti változásokkal való összhang érdekében szükséges, az intézményi autonómia szempontjából végleges és szimbolikus a 2015. szeptember 1. napja utáni módosítás, amely alapján a rektor, mint első számú felelős vezető és képviselő mellett - hatáskörébe tartozó feladatai tekintetében - a törvény a kancellárt is a felsőoktatási intézmény vezetőjeként és képviselőjeként nevesíti. A kettős vezetés, az egymással - mint később látni fogjuk - átfedésben álló egyes hatáskörök vonatkozásában a felelősség megállapítását is kétségessé teszik. Különösen aggályos volt ez a 2014. szeptember 1. és 2015. augusztus 31. napja közötti időszakban, amikor, az Nftv. egyrészt kimondta ugyan, hogy az állami felsőoktatási intézményben a kancellár felelős a gazdálkodási intézkedések és javaslatok előkészítéséért (a nem állami intézmények esetében e felelősség továbbra is a gazdasági vezetőt terhelte)[108], de csupán a kancellár új, 13/A. §-ban meghatározott hatáskörének a contrario értelmezésével lehetett a rektori felelősségi és hatáskört megállapítani. A módosítás 2015. szeptember 1. napjától világossá teszi a rektori feladat- és hatáskört. Ez azonban rendkívül szűkre szabott és az esetek egy részében nem is számonkérhető. A rektor felelős a hazai és nemzetközi oktatási és kutatási kapcsolatokért, együttműködésért; azért, hogy az intézmény képzési programja a vonatkozó jogszabályi rendelkezésekkel összhangban álljon; végül az intézmény működési engedélyének módosításához, képzések indításához, a doktori iskola nyilvántartásba vételéhez, a felsőoktatási felvételi eljáráshoz szükséges jogszabályban meghatározott intézkedések kiadmányozásáért.[109] Ezen túlmenően a rektor a felsőoktatási intézmény által fenntartott köznevelési intézmény tekintetében - a kancellár hatásköre által korlátozottan - fenntartói jogot gyakorol; a hatáskörébe tartozó ügyek tekintetében kapcsolatot tart az érdekképviseleti szervezetekkel, a hallgatói és a doktorandusz önkormányzattal; koordinálja a fel-
- 307/308 -
sőoktatási intézmény oktatási, kutatási együttműködéseit más felsőoktatási intézményekkel, a felsőoktatás országos szervezeteivel és testületeivel; kezdeményezésére a kancellárnak belső ellenőrzési vizsgálatot kell elrendelnie.[110]
E hatáskörök alapvetően reprezentatív jellegűek. Az Ftv.2.-ben szabályozott széles körű, és szigorú felelősséggel terhelt rektori tisztség ezzel egy kiüresített, szimbolikus vezetői szereppé változott.
Különösen szembetűnő ez, ha összevetjük a kancellár 2014. július 24. napja óta kialakított - egy év elteltével (részben a konzisztórium bevezetésével összhangban) kisebb mértékben korrigált - hatásköreivel.
Ahogy azt a törvény lakonikusan megfogalmazza, állami felsőoktatási intézményben az intézmény működtetését a kancellár végzi.[111] A megfogalmazás - még a rektori hatáskörök jelenlegi viszonylagos meghatározottsága mellett is - azért sajátos és aggályos, mert a működtetés nem egy elhatárolható fogalom. A működtetés magában foglalja a teljes alaptevékenységi kört, tehát az oktatást és kutatást is, amely feladat szorosan összefügg az alaptörvényben - még ha csak szűkre szabottan is, de - jelenlévő autonómiakörrel. "A kancellári rendszer így óhatatlanul - de nem feltétlenül - sértheti az egyetemek tudományos autonómiáját is."[112] Ezt a bizonytalanságot csak kis mértékben oldja, hogy a törvény taxatív meghatározott csoportokban rögzíti a kancellár felelősségét.
Egyrészt felel a felsőoktatási intézmény gazdasági, pénzügyi, kontrolling, belső ellenőrzési[113], számviteli, munkaügyi, jogi, igazgatási, informatikai tevékenységéért, az intézmény vagyongazdálkodásáért, ideértve a műszaki, létesítményhasznosítási, üzemeltetési, logisztikai, szolgáltatási, beszerzési és közbeszerzési ügyeket is, irányítja e területen a működést.[114] Másrészt felel a szükséges gazdálkodási, valamint az előzőekben meghatározott területek tekintetében a szükséges intézkedések és javaslatok előkészítéséért, ennek keretében - a nem a konzisztórium hatáskörébe tartozó kérdésekben[115] - egyetértési jogot gyakorol a szenátusnak és a rektornak az intézmény gazdálkodását, szervezetét, működését érintő gazdasági következménnyel járó döntései és intézkedései tekintetében. Az egyetértés e döntések érvényességének, illetve hatálybalépésének feltétele.[116]
A kancellár további hatáskörei sem teljes egészében válnak el az akadémiai tevékenységtől, hiszen a felsőoktatási intézmény rendelkezésére álló források felhasználásával gondoskodik annak feltételeiről, hogy a felsőoktatási intézmény gazdálkodása az alapfeladatok ellátását biztosítsa.[117]
A tisztábban gazdálkodási-igazgatási hatáskörökbe tartozik, hogy gyakorolja az intézmények részvételével működő gazdasági társaságokban és gazdálkodó szervezetekben a tulajdonosi jogokat, az oktatók, kutatók, tanárok kivételével gyakorolja munkáltatói jogot a felsőoktatási intézményben foglalkoztatott alkalmazottak felett, gondoskodik a jogszabályoknak megfelelő pénzügyi-szakmai kompetencia biztosításáról, gondoskodik a gazdasági vezetői feladatok ellátásáról, ennek érdekében megbízza a gazdasági vezetőt, illetve visszavonja a gazdasági vezető megbízását.[118]
Az akadémiai vezetés felé egyetlen nevesített kötelezettsége, hogy feladatai ellátása során a rektor tekintetében fennálló együttműködési, tájékoztatási kötelezettségének eleget tegyen.[119]
Ennek másik oldala a rektor számára biztosított jog, miszerint a kancellár döntésével vagy intézkedésével szemben, illetve intézkedésének elmulasztása esetén a fenntartóhoz intézett kifogással élhet.[120]
A kancellári jogintézmény bevezetése tehát végső soron egy "kormányzati ember" kezébe terelte át az intézmény alaptevékenységének alapjait, feltételrendszerét adó működtetés jogát. Ezzel - kodifikációs szinten - beérett az a folyamat, ami 1996-ban indult meg. Beérett, de nem fejeződött be, és eredményét tekintve is erőteljesen kétségesnek tűnik.
Az azonban véleményem szerint jelentősen hozzájárult ehhez a helyzethez, hogy szemben az uniós államokban tapasztaltakkal - ahol az intézményvezetés maga alakította át az autonómia kereteit lehetővé téve ezáltal, hogy a minisztériumi operatív irányítás intézményi szintre delegálható legyen[121] -, a magyar felsőoktatás akadémiai vezetése nem csupán görcsösen elutasított minden kormányzati kezdeményezést, de maga sem tett le alternatív javaslatot. Noha az "egyetemeken belül szükséges a megújulás, ami az egyetem iránti és ezzel a hazai tudomány nemzetközi szintre történő emelése melletti elkötelezettség hiányában az egyetemi autonómia keretében nehezen tör utat magának", írja Móczár Tamás, aki egyértelműen ezzel magyarázza a kancellária iránti kormányzati igényt.[122] Megjegyzendő, hogy az elképzelés nem új keletű: már Klebelsberg Kuno is felvetette 1931-ben, mint a rektort a nem akadémiai típusú ügyek alól mentesíteni képes megoldást.[123]
A kancellári jogintézmény bevezetése ugyanakkor továbbra sem oldotta meg a sajátos felsőoktatási felelősségi körök szabályozásának hiányát. Sőt továbbra sem "jelenik meg a számonkérhetőség és felelősség az intézmény működtetéséért, mivel a kormányzat által a rendszerben eleve elhelyezett fék gátolja a kockázatos döntések meghozatalát".[124] A felelősségi szabályok tekintetében - a szankció szempontjából - az Nftv. nem rendelkezik. Ugyan felsorol tételes eseteket is, amikor a Kjt. nem vagy csak eltéréssel alkalmazható, de kártérítési, felelősségi szabály nincs ezek között.[125] A már hivatkozott általános utaló szabályból adódóan az Mt.4. és a Kjt. irányadó szabályai alkalmazandóak.
- 308/309 -
Az Mt.3. és az Mt.4. közötti különbségek a körben nem számottevőek. Ugyanakkor az új szabályozás vezető fogalma feloldotta a gyakorlatban a vezető és helyettese együttes kezelésének eddigi problémáját, egyértelművé téve, hogy akár részben, akár egészében, akár egy vagy több személy is lehet helyettes. Hogy kik ezek, azt általában a belső szabályok mondják meg. A munkajogi szabályok tekintetében a helyettesnek minősülő személyek esetében általában az a feltétel, hogy a vezető közvetlen irányítása alatt álljanak.[126] A felsőoktatásban azonban a törvényi rendelkezések és azok felhatalmazása alapján, keretei között a szervezeti és működési szabályzat rendelkezik erről.[127]
Ahhoz, hogy az Nftv. hatálya alatt meghatározhassuk az Mt.4. és a Kjt. irányadó szabályait, elöljáróban jelezni szükséges, hogy az Ftv.2. rendelkezéseihez hasonlóan az Nftv. is rögzíti, hogy a munka törvénykönyve hatálya alá tartozó munkáltatónál a vezetői megbízás alatt vezető állású munkavállalót kell érteni.[128]
A vezetők köre az Ftv.2.-ben előírthoz képest érdemben nem változott. Tehát bár általánosságban a közalkalmazotti körben egymástól elkülönülő két vezetői szintet mindig ágazati végrehajtási rendelet határozza meg[129], az Nftv. megőrizte a körben a felsőoktatás különállóságát és törvényi szinten tartotta a vezetői hierarchia szabályait. Magasabb vezető a rektor, rektorhelyettes, főigazgató, dékán és a kancellár.[130] Vezetők pedig ez utóbbi három helyettesei, valamint a szervezeti egységek vezetői és vezetőhelyettesei.[131] Ezen kívül magasabb vezető lehet még az egészségügyi felsőoktatási intézményben az egészségügyi szolgáltatás irányításáért felelős vezető, ha az nem a kancellár.[132]
Az Mt.4. a korábbinál tágabb értelemben használja a vezető állású munkavállaló fogalmát, értve ezalatt egyrészt a munkáltató vezetőjét, de idesorolva a közvetlen irányítása alatt álló és - részben vagy egészben - helyettesítésére jogosított más munkavállalót is, valamint a munkaszerződés alapján a munkáltató működése szempontjából kiemelkedő jelentőségű vagy fokozottan bizalmi jellegű munkakört betöltő olyan munkavállalót, akinek alapbére eléri a kötelező legkisebb munkabér hét-szeresét[133]. Ez azonban nem automatikus, a munkaszerződésben csupán kiköthető, és csak ebben az esetben alkalmazható szabály. Aki csupán a munkaszerződése alapján minősül vezetőnek, tehát nem ex lege vezető állású, a korábbitól eltérően nem enyhébb felelősségi, hanem az ex lege vezetővel azonos felelősségi szabályok hatálya alá került.[134]
E körben egyértelmű, hogy amikor a személyi hatályt vizsgáljuk, nem csupán a munkakör megnevezése mutat utat, azaz nem szükségképpen a helyettes megjelölésű vezetői megbízás az, amely alapján egy vezető helyettesnek minősül. Minden esetben elsődlegesen a munkakör tartalma iránymutató, feladatai között is szerepelhet olyan, amely helyettesítésnek, helyettesítő jellegűnek minősül. Iránymutatást ad az adott személy munkaszervezeti hierarchiában elfoglalt szerepe, a belső szabályok rendelkezése is.[135] E szempontoknak elsődlegesen a nem állami intézmények azon vezető állású munkakörben foglalkoztatott munkavállalóinál van jelentősége, akik az Nftv. szerinti (nem magasabb) vezetői feladatokat látnak el.
Az állami és nem állami intézmények vezetőinek felelőssége közötti eltérés azonban nem csupán az Mt.4. alkalmazhatóságának eltérő terjedelméből fakad. Az a körülmény, hogy az anyagi vonzattal járó vezetői döntések szinte kizárólag a kancellári működési körben hozhatóak meg, a kártérítési felelősségi szabályok gyakorlati alkalmazhatóságát is e körre, azaz a kancellárra és az intézményi hierarchiában alatta helyet foglaló vezetőkre szűkíti. A kártérítési szabályokat ennek tükrében is szükséges vizsgálnunk.
Az Mt.4. szerint a vezető gondatlan károkozás esetén a teljes kárért felel.[136] Ahogy arra már utaltam, a jogirodalom álláspontja egységes a Ptk. szabályainak mögöttes alkalmazását illetően.[137] Ez további kérdéseket vet fel. Lehetséges-e az Nftv. szerinti vezető munkaszerződésében (esetleg közalkalmazotti kinevezésében) a kártérítési felelősség korlátozása? Lőrincz György szerint csak részben: "jóllehet a Ptk. 6:152. § alkalmazását az Mt. kifejezetten nem rendeli, - szándékosan okozott, továbbá emberi életet, testi épséget vagy egészséget megkárosító szerződésszegésért való felelősséget korlátozó vagy kizáró szerződési kikötés nézetem szerint semmis. Ennek megfelelően az ilyen jellegű károkozásért való felelősség a vezető tisztségviselő esetében sem zárható ki."[138]
A fentiekből következik, hogy a nem állami felsőoktatási intézményekben a magasabb vezető és vezető megbízással rendelkezőnek megfelelő vezető állású munkavállalók felelőssége korlátlanná vált.
A korábbitól eltérően a vezetői felelősség körében nem érvényesül a kártérítés-korlátozás enyhe gondatlanság esetén sem. A bírói gyakorlat azonban abban az esetben, ha egy pénzügyi vonzattal járó döntés az ésszerű kockázatvállalás körét nem haladja meg, akkor sem alapozza meg a kártérítési felelősséget, ha a döntés egyébként gazdasági szempontból rossz volt.[139]
Minthogy a Kjt. 2012. július 1. és december 31. között nem tartalmazott olyan rendelkezést[140], miszerint az Mt.4. nem lenne e körben alkalmazandó, azonban saját rendelkezései között egyezően írta elő, hogy a magasabb vezető a vezetői tevékenységének keretében gondatlanul okozott kárért teljes mértékben felel[141], az Nftv. ezen időpontban kárfelelősséget megállapító szabálya hiányában az állami intézménynek esetében is érvényesült a korlát-
- 309/310 -
lan felelősség, és nem csupán a magasabb vezetői, hanem a vezetői megbízással rendelkezők körében is.
Ez csak 2013. január 1. napjától változott meg, amikor a Kjt. visszaállt a szűkítő szabályozásra, kimondva, hogy az Mt. 208-211. §-a, tehát a kárfelelősségi szabály is csak a magasabb vezetőre alkalmazható.[142] Ez - még mindig nem lévén Nftv. különös rendelkezés - azt jelentette, hogy a magasabb vezető korlátlanul felel, a vezető felelőssége azonban azonos lett a vezetői megbízással nem rendelkező közalkalmazottakéval.
A nem koherens szabályozást az Nftv. kiegészítése sem oldotta fel: noha ismét bekerült a szabályozásba, hogy a magasabb vezető a vezetői tevékenységének keretében gondatlanul okozott károkért teljes mértékben felel, illetve, hogy a magasabb vezető a vezetői tevékenység keretében szándékosan okozott kárért, illetve a nem vezetői tevékenysége keretében okozott kárért az általános felelősségi szabályok szerint felel azzal az eltéréssel, hogy a nem vezetői tevékenység során okozott gondatlan károkozás esetén a felelősség mértéke a vezető tizenkét havi átlagkeresetéig terjedhet, ez csak annyit jelentett, hogy az Ftv.2. hatálya alatti állapot állt vissza. Ráadásul az is csak a közalkalmazottak esetében, mert az Mt.4. hatálya alatt dolgozók vonatkozásában az analógiát előíró, már ismertetett szabály hatálya a kárfelelősségi rendelkezésre már nem terjed ki. A hatályos rendelkezések szerint tehát újra egyenlőtlen a szabályozás.
A nem állami intézmények minden vezetőjének felelőssége teljes, az állami intézmények magasabb vezetőinek - a nem vezetői munkakörben okozott gondatlan kárért való korlátozott felelősséggel kiegészülve - szintén teljes, a vezetőké az általános szabályok szerint részben korlátozott[143]: a közalkalmazotti jogviszonyból származó kötelezettség megszegésével okozott kárt kell megtéríteni, ha a közalkalmazott nem úgy járt el, ahogy az adott helyzetben általában elvárható, azonban a kártérítés mértéke nem haladhatja meg a közalkalmazott négyhavi távolléti díjának összegét, kivéve a szándékos vagy súlyosan gondatlan károkozás esetét, amikor a teljes kárt kell megtéríteni. Súlyosan gondatlannak minősül a károkozás, különösen, ha a közalkalmazott a munkáltató gazdálkodására vonatkozó szabály - szándékosságnak nem minősülő - súlyos megsértésével, vagy az ellenőrzési kötelezettség elmulasztásával, illetve hiányos teljesítésével okozta a kárt, vagy a kár olyan - jogszabályba ütköző - utasítás teljesítéséből keletkezett, amelynek várható következményeire az utasított közalkalmazott előzőleg a figyelmet felhívta.[144]
Minthogy az Nftv. is előírja, hogy a rektor jogkörét esetenként vagy az ügyek meghatározott körében helyettesére vagy az intézmény más, magasabb vezető vagy vezető beosztású alkalmazottjára átruházhatja[145]; ez esetben is kérdés, hogy az átruházott jogkörben eljáró személy felelőssége miként alakul. Állami intézményben, minthogy a vezetői kört az Nftv. taxatív módon felsorolja, e személy az átruházás folytán nem, kizárólag vezetői, magasabb vezetői megbízás esetén minősülhet vezetőnek. Azonban álláspontom szerint a nem állami felsőoktatási intézmények esetében az átruházott hatáskör, ha munkaszerződésben történik az átruházás, és az egyéb törvényi feltételek is fennállnak, kimerítheti az Mt.4.-nek azon vezető állású munkavállalóra vonatkozó fogalmát, aki a munkáltató működése szempontjából kiemelkedő jelentőségű vagy fokozottan bizalmi jellegű munkakört tölt be, ha alapbére eléri a kötelező legkisebb munkabér hétszeresét.[146]
Végül, ahogy arra korábban már utaltam, a kancellári jogintézmény bevezetése nem csupán azért nem tekinthető az autonómiaszűkítő, kormányzati kontrollt jelentősen növelő intézkedések befejezésének, mert a fentiekben ismertetett felelősségszabályozási hiátus továbbra is fennmaradt. A jogalkotó további jogintézményként bevezette a már említett konzisztóriumot, amely jelentősen kihat a vezetői felelősség terjedelmére. A konzisztórium nem csupán kancellári hatáskör - egyetlen - érdemi korlátját jelenti, hanem az autonómia szűkítésének újabb eszközét.
Az Nftv. szerint a konzisztórium az állami felsőoktatási intézményben az intézmény stratégiai döntéseinek megalapozása, valamint a gazdálkodási tevékenység szakmai támogatása és ellenőrzése céljából működik[147]. A testületnek a hivatalból tag rektor és kancellár melletti további három tagját az oktatásért felelős miniszter delegálja, a felsőoktatási intézmény gazdasági-társadalmi környezete meghatározó szervezetei és az érintett felsőoktatási intézmény, valamint a felsőoktatási intézmény hallgatói önkormányzata javaslatára. E delegált tagok tevékenységükért díjazásra nem jogosultak.[148]
A konzisztórium tulajdonképpen a kancellár hatáskörét zsugorította, átvéve tőle a az egyetértési jog gyakorlását a legerősebb, ezáltal a szenátusnak részben ellensúlyát jelentő következő hatáskörök esetén (a szenátus ezen gazdasági következménnyel járó döntésének érvényességéhez a konzisztórium előzetes egyetértése szükséges): a középtávra, legalább négyéves időszakra szóló intézményfejlesztési terv, illetve annak részeként a kutatási-fejlesztési innovációs stratégia; a fenntartó által meghatározott keretek között az intézményi költségvetés; a számviteli rendelkezések alapján elkészített éves beszámoló; az intézmény vagyongazdálkodási terve; gazdálkodó szervezet alapításáról, gazdálkodó szervezetben részesedés szerzéséről szóló előterjesztés elfogadása.[149]
A konzisztóriumok még meg sem alakultak, gyakorlati tapasztalatunk működésükről nincsen.
- 310/311 -
Hogy a jogalkotó pontosan miért tartotta szükségesnek bevezetni, illetve a normaszövegben szereplőn túl mi a célja, dokumentáltan nem derül ki; a törvényjavaslat indokolása a szövegtervezet megismétlésén túl érdemi információt nem ad[150], és a kritikai hangok is az eredeti tervként megjelenő, a végső előterjesztésben nem szereplő, a rektor kiválasztásában is egyetértést biztosító hatáskör miatt erősödtek meg.[151] Érdemes említést tenni a 2005-ben tervezett irányító testület és a konzisztórium viszonyáról. Láttuk, több olyan vélemény is napvilágot látott, amely előbbi esetében is vitatta az alkotmánysértést[152], míg mások épp a 2005-ös alkotmánybírósági határozatra hivatkozva kifogásolják a konzisztóriumot[153], sőt kifejezetten az Alaptörvénybe ütköző mivoltát is megfogalmazzák.[154]
Olyan testület kialakítása, amellyel nyugateurópai mintára elválaszthatók a gazdasági szempontok a tudományos hatásköröktől, önmagában nem aggályos[155], a kialakítás módja azonban meghatározó. Ennek részletes elemzése jelentősen elvinné jelen tanulmány irányát az eredeti kiindulóponttól, de két rövid gondolat erejéig szükségesnek tartom, hogy elidőzzek a konzisztóriumnál.
Figyelemre méltó ugyanis, hogy hatáskörénél fogva a konzisztórium képes közvetve, de akár közvetlenül is beavatkozni az intézményi alaptevékenységbe, ezáltal átlépve az autonómia határát, méghozzá úgy, hogy az érdemi döntésbe (hiszen az egyetértési jog lényegét tekintve ezt jelenti) a felsőoktatásban érintetteket nem vonja be (egyetlen képviselőjük az egyötödös szavazati arányt képviselő rektor), döntésével szemben, illetve annak elmulasztása esetén pedig a négy tag kinevezésében közvetlenül vagy közvetve közreműködő, felettük utasítási, illetőleg a kancellár esetében munkáltatói jogot gyakorló[156] fenntartóhoz intézett kifogással élhet, kétségessé téve, hogy akár vitás, akár egyértelmű autonómiasértés esetén biztosított-e az érdemi jogorvoslat.
A másik probléma ismét a felelősség, amelynek szempontjából azonban már most joggal merül fel a kérdés, hogy három, egyébként sem az intézményhez, sem a minisztériumhoz munkajogilag nem kötődő olyan személy, aki ellenszolgáltatás nélkül vesz részt a fenti, rendkívüli kockázattal járó döntések meghozatalában - egyúttal átvéve a felelősséget nem csupán az eddig is "felelősség nélküli" szenátustól, de e körben az egyetem két kifejezett felelősséggel rendelkező vezetőjétől is - miként lesz számonkérhető, erre irányadó külön jogszabályi rendelkezés hiányában.
A fentieken túlmenően további megkérdőjelezhető hatása is lehet a konzisztórium működésének. Ugyanis a korábban a kancellár vonatkozásában tett megállapítás ez esetben már a konzisztóriumra kiegészítve is igaz: "Mindazonáltal így jelentősen lecsökken az esélye a status quo átalakulásának, és egyúttal az intézmények nagy ívű fejlődésének is, mivel egy aktivista felfogású rektor (anyagi befektetéssel járó) fejlesztési törekvéseit egy biztonságra törekvő, illetve a törvényi célkitűzést szem előtt tartó kancellár vélhetően akadályozni fogja, míg ellenkező esetben egy bátrabb kancellár aktív szerepfelfogása sem segít akkor, ha a rektor nem kívánja meghozni a szükséges fejlesztési döntéseket".[157]
Amint az előzőekben bemutattam a felsőoktatási intézmények vezetőinek felelősségét, mind a korábbi, mind pedig a hatályos jogszabályi rendelkezések kizárólag a kártérítési felelősséggel azonosítható módon határozták meg, akár közvetve (e jogszabályi előírásokra utalással), akár konkrét normát tartalmazva. Ez azokban az esetekben nem is jelent problémát, amikor az adott vezető kizárólagos hatáskörében eljárva meghozott döntésével, vagy ilyen hatásköréből eredő kötelezettsége elmulasztásával pénzben kifejezhető kárt okoz. Ugyanakkor álláspontom szerint az általános munkajogi felelősségre utaló szabályok nem alkalmasak a felsőoktatási intézmények szerkezeti, szervezeti és működési sajátosságaiból adódó eltérések kezelésére. Számos esetben ugyanis a döntést nem a vezető hozza meg, hanem egy erre hatáskörrel bíró testület, intézkedésének elmaradása adott esetben e testület határozatától függ. Ilyenkor álláspontom szerint nincs tényleges felelőssége a vezetőnek, ugyanakkor a jogalkotó a testület, illetve az egyes testületi tagok felelősségét nem teremtette meg. Ez pedig azt is eredményezheti, hogy a vezető a felelősség elhárítása érdekében a testületet akkor is bekapcsolja a döntéshozatali folyamatba, amikor az nem indokolt, vagy jogszabályból nem következik. Ily módon gyakorlatilag a számon kérhetőség, és ezáltal a felelősség eliminálódik. A hatályos jogszabályi környezetben, amikor a rektor pénzügyi felelősség tekintetében minden következményt a kancellárra háríthat, aki pedig a legkritikusabb kérdésekben a felelősség és általában a jogviszony jellege tekintetében teljességgel szabályozatlan konzisztórium egyetértését bírja, sok tekintetben kiürül a vezetői felelősség fogalma.
További probléma, hogy az előzőekben írtak nem csupán a pénzügyi vonzatú döntésekkel kapcsolatban mondhatóak el. Elsősorban az ún. akadémiai vezetésnek, de még a kancellári körbe tartozóknak is számos olyan kérdésben kell dönteniük vagy intézkedniük, amely közvetlenül, vagy akár közvetve sem jár anyagi konzekvenciával, pénzben kifejezhető kárral.
A szakmai, stratégiai tartalmú döntésekért vagy intézkedések elmulasztásáért azonban a felelősség kimondásán túl érdemi következményekkel a magasabb vezetőknek nem kell számolniuk. Ugyan a vezetői megbízás visszavonása lehetséges eszköz, de arról nincs tudomásunk, hogy az utóbbi időben
- 311/312 -
egy rektort vagy dékánt hibás szakmai döntésért vagy valamely szakmai tárgyú intézkedés elmulasztásáért retorzió ért volna. A kancellári intézmény pedig túl friss ahhoz, hogy e körben tapasztalataink lehetnének, de a magam részéről e kört illetően is erősen szkeptikus vagyok.
Noha az oktatási igazgatási ágazat idejekorán kialakította az állam a beavatkozás eszközrendszerét, "és itt a hagyományos hármas eszközrendszert, a jogalkotás - jogalkalmazás - intézményfenntartás triumvirátusát használta"[158], Magyarországon ennek ellenére sem sikerült egy korszerű, mindkét fél, tehát az intézmény és a fenntartó számára kielégítő megoldást találni.
Álláspontom szerint - amelyet a fentiekben az ezt alátámasztó hazai és nemzetközi vélemények bemutatásával kívántam alátámasztani - nem kérdés, hogy a felsőoktatási intézmények irányításában a korábbinál sokkal erősebb szakmai követelmények és szélesebb körű részvétel indokolt.[159] Egyetértek azzal, hogy az "autonómia nem jelent, nem jelenthet abszolút függetlenséget. Az autonómiának összhangban kell lennie a gazdasági, társadalmi és politikai környezet követelményeivel"[160], azonban ennek érvényesítése nem történhet csak a fenntartó érdekei mentén. Mindennek szoros velejárója, ha úgy tetszik előfeltétele a vezetői felelősség intézményspecifikus kialakítása, viszont a hatályos jogszabály ennek a kihívásnak nem felel meg.
Összességében tehát álláspontom szerint a jogalkotó továbbra is adós maradt a felsőoktatási intézményspecifikus vezetői felelősségi szabályainak kidolgozásával. ■
JEGYZETEK
[1] Szüdi János (Szerk.): Az oktatás nagy kézikönyve. Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., Budapest 2006. 907. o. A szerepkultúrás szervezet fogalma Charles Handy nevéhez köthető, aki szerinte "az egy adott szervezetre jellemző kultúrát az ott domináns csoport határozza meg, építi ki és adja tovább. Azonban a szervezeti domináns kultúra mellett (alatt) úgynevezett szubkultúrák jöhetnek létre, melyek a szervezeten belül erősíthetik, de gyengíthetik is a szervezet teljesítőképességét." Ezek egyikeként definiálta a szerepkultúrát, ahol az éppen betöltött pozíció jelenti hatalom fő forrását. Balogh László: Charles Handy szervezeti kultúra modellje. In: Balogh László: Sport-Kultúra-Sportkultúra. http://www.jgypk.u-szeged.hu/tamop13e/tananyag_html/sportkultura/charles_handy_szervezeti_kultra_modellje.html
Eltérés a Szüdi János által megfogalmazottakhoz képest, hogy Handy szerint ebben a modellben a szabályozás a legrészletesebb, nem az egyén, hanem a testület, a szerepek a fontosak. Közös vonás is látható, hiszen korábban az egyetemi tanács, jelenleg a szenátus szerepe tekintetében megfigyelhetőek ezek a jellemvonások.
[2] Az oktatók és különösen a kutatók foglalkoztatására vonatkozó törvényi szabályozás kritikáját adja Nádas György. Érdekessége a műnek, hogy a 2005. évi törvény kapcsán írt megfontolások a hatályos jogi környezetben is időtállóak, e körben ugyanis nem történt érdemi változás. (Nádas György: A felsőoktatásban dolgozó oktatók, kutatók munkajogviszonyának alapkérdései. Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, 2009, különösen 161-180. o.)
[3] Pl. A m. kir. vallás és közoktatásügyi miniszter 1928. évi 75.000 számú rendelete, a budapesti királyi magyar "Pázmány Péter" tudományegyetem igazgatásának szervezetéről, a m. kir. vallás és közoktatásügyi miniszter 1928. évi 87.769 számú rendelete, a budapesti kir. m. "Pázmány Péter" tudományegyetem új gazdasági igazgatásának életbeléptetéséről, a m. kir. vallás- és közoktatásügyi miniszter 1930. évi 410-0-40. számú rendelete, a vidéki tudományegyetemek gazdasági igazgatásának szervezetéről.
[4] A humboldti egyetemi modellt a vezetők és a professzori testületek megosztott hatásköre jellemzi. Lásd: Polónyi István: Az ezredforduló hazai oktatása. Új Mandátum Kiadó, Budapest 2011. 111. o.
[5] Polónyi István (2011) 111-113. o.
[6] G. Karácsony Gergely már az Ot.-t módosító 1990. évi XXIII. törvényt is a jelentős átalakulás első nagy állomásának tekinti, minthogy az liberalizálta az intézményalapítást, szűkítette a miniszteri irányítási jogkört, szélesre tárva egyúttal az intézmények szervezetalakítási autonómiáját, illetve intézményi hatáskörbe utalva - a rektorok és egyetemi tanárok kinevezésének jogát leszámítva - a személyi döntéseket is. Lásd: G. Karácsony Gergely: Állami szerepek a felsőoktatásban. A felsőoktatás területén érvényesülő állami hatáskörök jogi-igazgatási nézőpontú vizsgálata. Doktori értekezés. Széchenyi István Egyetem Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola. Győr, 2014. 41. o.
[7] Polónyi István már az 1996-os átfogó módosítást is az autonómia visszafaragásának tekinti. [Polónyi István (2011) i.m. 114. o.]
[8] Lásd a Munka Törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. törvényt [valamint a felhatalmazása alapján a végrehajtására kiadott 48/1979. (XII. 1.) MT rendeletet].
[9] Álláspontom szerint a felelősségi szabályok normatív kezelésének kísérlete látható a 2014-ben bevezetett és azóta már többször módosított kancellári jogintézményre vonatkozó normarendszerben, illetve az egészen friss, azonban a gyakorlatban még nem működő konzisztóriumi megoldásban. Mindkét jogintézménnyel a jogalkotó a vezetői felelősség eddiginél markánsabb megjelenítésére tett kísérletet.
[10] Az Ot. 40. § (4) bekezdése szerint az oktató a munkaviszony keretében végzett tevékenységével kapcsolatban a büntetőjogi védelem szempontjából közfeladatot ellátó személy.
[11] Az Ot. 122. § (1) bekezdése kimondja, hogy a felsőoktatási intézmény vezetése - külön jogszabályban, valamint az intézmény szervezeti és működési szabályzatában meghatározott módon - az egyéni felelős vezetők és a testületi szervek között megosztott hatáskörök gyakorlása útján, ezek együttműködésével valósul meg.
[12] Az Mt.2. hatálya minden olyan munkaviszonyra kiterjedt, amelynek alapján a munkát Magyarországon kell végezni, kivéve azon eseteket, amelyekben eltérő rendelkezéseket kell alkalmazni, és amelyekre így külön jogszabály irányadó (Mt.2. 6. §) A felsőoktatás tekintetében eltérő szabály nem volt.
[13] Mt.2. Vhr. 86. § (2) bek.
[14] Mt.2. Vhr. 85. § (4) bek.
[15] Mt.2. Vhr. 85. § (3) bek., 88. § (3) bek.
[16] Mt.2. Vhr. 88. § (1) bek.
[17] Mt.2. 85. § (3) bek.
[18] Mt.2. Vhr. 88. § (2) bek.
[19] Erre a korszakra esik a felsőoktatás szempontjából szűkebb szegmensét szabályozó, a katonai és rendvédelmi felsőoktatási intézmények vezetőinek, oktatóinak és hallgatóinak jogállásáról szóló 1996. évi XLV. törvény hatályba lépése. Mivel e törvény külön rendelkezést nem tartalmaz, mögöttes szabályként hivatásos állományú tagok esetében a fegyveres
- 312/313 -
szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló (2015. június 30. napjáig hatályos) 1996. évi XLIII. törvény, egyéb esetben a Kjt. volt alkalmazandó.
[20] Ftv.1. 2003. június 30. napjáig hatályos 21. §
[21] Ftv.1. 2003. július 1. napjától hatályos 21. §
[22] Polónyi István (2011) i.m. 114. o. Polónyi ugyanitt a pénzügyi, gazdálkodási szabályok, azaz az államháztartási törvény és végrehajtási rendeletei hatályosulásában is az autonómia csorbulását látja. Álláspontom szerint ezen kijelentése vitatható, hiszen egyrészt 1993 és 1996 között sem volt korlátlan és szabályozatlan a felsőoktatási intézmények gazdálkodási működése, másrészt a gazdasági autonómiájuk - ekkor még - alkotmányos alapjogként megfogalmazott általános autonómiájuk eleme volt, amint arra az Alkotmánybíróság több határozatában [40/1995. (VI. 15.) AB határozat, 41/2005. (X. 27.) AB határozat] rámutatott.
[23] A főiskolai rektor csak 2000. január 1. napját követően - mikor e jogintézményt az Ftv.1. átfogó módosítása létrehozta - került a felsorolásba.
[24] Ftv.1. 1996. szeptember 1. napjától hatályos - a (3) bekezdés tekintetében 1998. január 1. napjával módosított - 74/A. §. A rendelkezés a miniszter eljárását nem feltételes módban szabályozta, ebből következően az abban foglaltak kógens előírásként voltak a miniszterre hatályosak. A 74/A. § 1999-ben még egy alkalommal - a jelen tanulmány szempontjából nem releváns körben - módosult.
[25] Ftv.1. 53. § (2) bek. b) pont.
[26] Az Ftv.1. 61. § (2) bek. kimondta, hogy a kari tanács, mint a kar vezető testülete véleményt nyilvánít, javaslatot tesz mindazokban az ügyekben, amelyek a kart érintik, és amelyek az intézményi tanács, valamint az intézmény vezetője feladat-és hatáskörébe tartoznak, és dönt a rábízott ügyekben.
[27] Ftv.1. 9/G. § (4) bek., 53. § (2) bek. a) pont, 53. § (3) bek.
[28] Polónyi István (2011) i.m. 115. o.
[29] Polónyi István (2011) i.m. hivatkozott megállapításai a tanulmánynak az Educatio 2006. évi 4. számában megjelent eredeti változatában is szerepelnek.
[30] Kjt. 2. § (3) bek.
[31] Kjt. 2012. június 30. napjáig hatályos 81. §
[32] Mt. 167. § (2)-(3) bek., 173. § (2) bekezdésének második mondata és 175. §
[33] Lásd Mt.3. 188. § Az Mt.3. szerint a vezető állású munkavállalóval esett egy tekintet alá
[34] A jelen tanulmány szempontjából kevéssé relevánsak, ezért az összeférhetetlenségi szabályok megszegésén és a jogviszony jogellenes megszüntetésén alapuló kártérítési szabályok [Mt.3. 191. §, 193. § (3) bek., majd (4) bek.] tárgyalásától eltekintek.
[35] Mt. 193. § (1) és (2) bek. A (2) bekezdés számozása 1999. augusztus 17. napjától (3) bekezdésre változott, majd az egész 193. § számozása 2004. május 1. napjától 192/A. § lett, tartalmilag azonban nem módosult.
[36] Ftv.1. 52. §
[37] A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény felsőoktatásban való végrehajtásáról szóló 15/1992. (XI. 12.) MKM rendelet 4. §, majd az azt hatályon kívül helyező, de e körben szó szerint egyező 33/2000 (XII. 26.) OM rendelet 4. §.
[38] Csak 1997. február 1. után
[39] Csak 1997. február 1. után
[40] 1997. február 1. után a más szervezeti egység vezetője átfogó kategória váltotta fel az addigi részletesebb felsorolásban szereplő, de tartalmilag az új kategóriába beolvadó elemeket: kollégiumigazgató; kollégiumigazgató-helyettes; rektori (főigazgatói, dékáni, igazgatói) hivatalvezető; gazdasági főigazgató-helyettes; gazdasági igazgatóhelyettes; osztályvezető, illetőleg a vele azonos besorolású közalkalmazott; egyúttal törölve a oktatási szervezeti egység vezetőhelyettesét a listából.
[41] Lőrincz György: A vezető állású munkavállalóra vonatozó eltérő rendelkezések In: A Munka Törvénykönyve magyarázata. Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft. Budapest, 2008. 836. o.
[42] A vezető és helyettese témakört különös hangsúllyal hatáskör átruházásra részletesen elemzi Kiss György: Munkajog. Osiris Kiadó Budapest 2005 112. o.
[44] Polónyi István (2011) i.m. 116. o.
[45] Polónyi István (2011) i.m. 116-117. o.
[46] Zsinka László: Felsőoktatás és tudomány az EU csatlakozás után c. előadását idézi Polónyi István (2011) i.m. 117. o. [A társadalomtudományok Magyarországon (1990-2001) Konferencia, 2002 június 5. http://www.atelier-centre.hu/html_hu/konferencia/konf8.htm. A Polónyi István által hivatkozott link már nem elérhető].
[47] A magyar felsőoktatás modernizációját, az Európai Felsőoktatási Térséghez történő csatlakozását célzó felsőoktatás-fejlesztés koncepciója. Részletesen elemzi Polónyi István i.m. 117-119. o.
[48] Az Alkotmány 70/G. § akként rendelkezett, hogy a Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. Tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak. Anélkül, hogy az AB határozat elemezésére kitérnék, véleményem szerint is - talán az eredeti alkotmányozói szándékhoz képest is - jelentősen tágan értelmezett az alkotmány rendelkezéséből következő intézményi autonómia. Nem véletlen, hogy - feltehetően tartva egy esetlegesen hasonló értelmezéstől - az Alaptörvény kodifikátorai fontosnak tartották rögzíteni, hogy (bár) a felsőoktatási intézmények a kutatás és a tanítás tartalmát, módszereit illetően önállóak, szervezeti rendjüket törvény szabályozza, és az állami felsőoktatási intézmények gazdálkodási rendjét törvény keretei között a Kormány határozza meg, gazdálkodásukat a Kormány felügyeli [Alaptörvény X. cikk (3) bek.].
[49] Polónyi István (2011) i.m. 119-121. o. Az Alkotmánybíróság határozatát számos további kritika érte, lásd: M. Tóth Balázs: Kereszttűzben az oktatási reform. Fundamentum 2005. 3. sz. 130-131. o., Kocsis Miklós: A felsőoktatási autonómia közjogi keretei Magyarországon. Budapest 2011. 109-116. o., és részben Nagy Marianna: Jogalkotási és jogalkalmazási kérdőjelek a doktori képzésre vonatkozó jogi szabályozásban - egy akkreditációs eljárás apropóján. Magyar Tudomány 2010. évi 1. sz. http://www.matud.iif.hu/2010/01/12.htm. Lásd még ehhez G. Karácsony Gergely i.m. 72. o.
[50] Mindehhez lásd még Polónyi István (2011) i.m. 124-125. o,
[52] Ftv.2. 1. § (1), (3) és (7) bek.
[53] Nagy Marianna i.m.
[56] A belső kontrollrendszer fogalma, így az azért való felelősség is csak 2010. január 1. napjától jelent meg (beiktatta a 2009. évi CXXXVIII. törvény 8. §).
[57] A rektori hatáskör kapcsán lásd még Nádas György i.m. 225. o.
[58] Ftv.2. 21. § (8) bek. A 21. § (1) bek. szerint a szervezeti és működési szabályzat határozza meg a felsőoktatási intézmény működésére és szervezetére vonatkozó rendelkezéseket, amelynek részei: a szervezeti és működési rend, a foglalkoztatási követelményrendszer és a hallgatói követelményrendszer.
[61] Ftv.2. 27. § (3) bek. Az intézményfejlesztési tervben kell meghatározni a fejlesztéssel, a fenntartó által a felsőoktatási intézmény rendelkezésére bocsátott vagyon hasznosításával, megóvásával, elidegenítésével kapcsolatos elképzeléseket, a várható bevételeket és kiadásokat, valamint a részét képező
- 313/314 -
foglalkoztatási tervben azt a létszámot, amelynek keretei között a felsőoktatási intézmény megoldhatja feladatait.
[63] Ftv.2. 27. § (6) bek. c)-e) pont
[64] Ftv.2. 27. § (8) bek. a)-f) pont. A gazdasági tanács jogosítványa mint érvényességi feltétel a gazdálkodó szervezetekkel kapcsolatos szenátusi hatásköbre 2006. augusztus 27. napjától, a vagyonhasznosítási kérdésekbe (azok szélesítése mellett) 2009. január 1. napjával kerültek be.
[66] Ftv.2. 20. § (2) bek. A javaslattételi hatáskör 2009. január 1. napjától került be a szövegbe.
[69] Lásd Ftv.2. 27. § (8) bek. b) pont, illetve az ahhoz fűzött megjegyzést.
[70] Lásd Ftv.2. 27. § (8) bek. ca) pont, illetve ahhoz fűzött megjegyzést.
[71] E rendelkezés 2007. január 1. napjától szeptember 25. napjáig volt hatályos. E rendelkezéshez kapcsolódott - ugyanezen időbeli hatállyal - a gazdasági tanácsnak az Ftv.2. 25. § (5) bekezdésében előírt azon joga, miszerint a felsőoktatási intézmény vagyonkezelésébe adott állami vagyon elidegenítése, megterhelése kérdésében hozott döntését megküldi a Kincstári Vagyoni Igazgatóságnak, amely kifogással élhetett. A kifogásolt döntés nem volt végrehajtható.
[72] 2010. június 17. napjától állami felsőoktatási intézmény esetében e bekezdés vonatkozásában fenntartón az állami vagyon felügyeletéért felelős minisztert kellett érteni.
[74] E hatáskör 2009. január 1. napjától került a szövegbe.
[75] E hatáskör 2009. január 1. napjától egészült ki az éven túli kötelezettségvállalási terv és végrehajtása ütemtervének továbbá a vagyongazdálkodási terv ellenőrzésével.
[76] Ftv.2. 25. § (1) bek. a) pont. 2010. január 1. és 2011. január 1. napja között a gazdasági tanács hatáskörébe tartozott az egyébként hatályba nem lépő, a költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról szóló 2008. évi CV. törvénnyel összefüggésben a költségvetési szervként működő felsőoktatási intézmény szervezeti egységének jogi személyiséggel történő felruházásával kapcsolatos kezdeményezés, valamint az intézmény jogállásának átsorolással történő megváltoztatása véleményezése [Ftv.2. 27. § (1) bek. ak) és al) pont. Beiktatta: 2009. évi CXXXVIII. törvény 6. §. Hatályos: 2010. jan. 1-től Hatályon kívül helyezte: 2010. évi CLIII. törvény 51. § (17) bek. Hatálytalan: 2011. jan. 1-től].
[77] Ftv.2. 25. § (1) bek. b) pont
[79] Ftv.2. 25. § (1) bek. c) pont
[81] Lőrincz György (2008) 845-846. o.
[82] Minthogy az Mt.4., illetve a hivatkozott, módosított Kjt. 81-82. § az Ftv.2. mindössze utolsó két hónapjában volt párhuzamosan hatályban, e munkajogi rendelkezéseket a következő fejezetben tárgyalom.
[83] Mt. 193. §, 192/A. § (1) és (2)-(3) bek.
[84] Ahogy a vezető állású munkavállaló esetében, itt sem térek ki külön arra az esetre, ha a magasabb vezető a közalkalmazotti jogviszonyát jogellenesen szünteti meg, csak jelzem, hogy a Kjt. 81/A. § (3) bekezdése szerint a felelősség ilyenkor a hathavi átlagkereset mértékéig terjedt.
[85] Ftv.2. 96. § (9) bek. [Beiktatta: 2008. évi XCVII. törvény 8. § (2) bek. Módosította: 2012. évi LXXXVI. törvény 58. § c) pont.]
[86] Ezzel egyébként eltért attól a jellemző szabálytól, miszerint a költségvetési szervek vezetői beosztásban foglalkoztatott munkatársai esetében miniszteri rendelet által rögzített a magasabb vezetők illetve a vezetők sorolhatók e körbe. (Lőrincz György i.m. 837. o.) Az állami felsőoktatási intézmények tehát annyiban is sajátosak, hogy a vezető és magasabb vezető munkavállalók (közalkalmazottak) körét nem miniszteri rendelet (mint általában) hanem a törvény határoz(t)za meg.
[87] Ftv.2. 96. § (1) és (4) bek. Emellett az Ftv.2. 141. § (8) bekezdés kimondta, hogy az egészségügyi felsőoktatási intézményben - ha centrum nem jön létre - egészségügyi szolgáltatás irányításáért felelős magasabb vezetői megbízással rendelkező vezetőt kell a szervezeti és működési szabályzatban kell meghatározni. Ha az egészségügyi szolgáltatásért felelős vezető nem a rektor, feladatait, kötelezettségeit és kötelezettségvállalási jogosultságát a szervezeti és működési szabályzatban kell meghatározni.
[89] Szüdi János i.m. 907. o.
[90] Ftv.2. 96. § (11) bek. A 96. § eredeti (10) bekezdésének számozását a 2008. évi XCVII. törvény 8. § (2) bekezdése változtatta (11) bekezdésre.
[91] Lásd még ehhez: Kiss György i.m. 112. o.
[92] Az Nftv.-vel nagyjából egy időben (több szakaszban: 2011. október 18. és 26., illetve 2012 január 1. napján) lépett hatályba a Nemzeti Közszolgálati Egyetemről, valamint a közigazgatási, rendészeti és katonai felsőoktatásról szóló 2011. évi CXXXII. törvény, amelynek mögöttes szabálya az Nftv. E törvény sem tartalmaz a vezetői felelősség kérdésében saját rendelkezéseket.
[93] Hasonlóan vélekedik erről G. Karácsony Gergely i.m. 62. o.
[94] Az Alaptörvény ilyen irányú megalkotása és módosítása nem volt alkotmányos szempontból előzmény nélküli. Többen rámutattak, hogy az Alkotmánybíróság jelentősen letért a korábbi útról a 62/2009. (VI. 16.) AB határozatában, amelyben a gazdálkodási autonómiát alapvetően a tudományos szabadság érvényesülésének a garanciájaként és nem önmagában, önmagáért való öncélú alapjogként határozta meg és egyben "megnyitotta az utat a fenntartó általi egyes gazdálkodási, illetve ellenőrzési jogkörök gyakorlása felé." G. Karácsony Gergely i.m. 72. o., valamint ugyanehhez 99-100. o. Fontos e kérdéskör tárgyalásához Kocsis Miklós i.m. 127-131. o. is.
[95] Polónyi István: A papírgyárakról másfél évtized után. Magyar Tudomány 2015. 7. sz. http://www.matud.iif.hu/2015/07/10.htm
[96] Bonaccorsi, Andrea - Daraio Chiara (eds.): Universities and Strategic Knowledge Creation, Specialization and Performance in Europe. (PRIME Series on Research and Innovation Policy in Europe), Edward Elgar, Cheltenham, 2007. 241. o. https://books.google.hu/books?id=8wlPwc5wMzoC&printsec=frontcover#v=onepage&q&f=false
[97] Tamás Pál: Nemzetközi mintakövetés a közép-európai akadémiai kapitalizmusban. Magyar Tudomány 2015. évi 8. sz. http://www.matud.iif.hu/2015/08/06.htm Lásd még: Kohler, Jürgen - Huber, Josef (eds.): Higher Education Governance between Democratic Culture, Academic Aspirations and Market Forces. Council of Europe Publishing, Strasbourg, 2006. 135-136. o.; Brumlik, Micha: Von Freiburg nach Bologna. Parallelen von faschistischer und neoliberaler Wissenschaftsorganisation. FORUM Wissenschaft, 2015.
[98] Kogan, Maurice - Bleiklie, Ivar: Organization and Governance of Universities. Higher Education Policy. 2007. 1. o. http://portal.unesco.org/education/en/files/53907/11858773735Org_governance_Universities.pdf/Org_governance_Universities.pdf
[99] Fielden, John: Global Trends In University Governance. (Education Working Paper Series 9) The World Bank, Washington, 2008. 14. o. http://siteresources.worldbank.org/EDUCATION/Resources/278200-1099079877269/547664-1099079956815/Global_Trends_University_Governance_webversion.pdf
- 314/315 -
[100] Polónyi István (2015) i.m.
[101] G. Karácsony Gergely i.m. 73. o.
[102] Szüdi János i.m. 907. o.
[103] Nftv. 5. § (2) bek. Érdekes módon ezen rendelkezést az Nftv. később annyiban megismétli, hogy kimondja: az alkalmazottak foglalkoztatására költségvetési szervként működő felsőoktatási intézmény esetén a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvényt, más felsőoktatási intézményekben a munka törvénykönyvét az e törvényben meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni [Nftv. 24. § (4) bek.].
[104] Nftv. 13. § (1) bek.
[105] Nftv. 13. § (2) bek.
[106] Nftv. 13. § (4) bek.
[107] Nftv. 2014. szeptember 1. napjától hatályos 13. § (2) bek.
[108] Nftv. 2014. július 24. napjától hatályos 13. § (4) bek.
[109] Nftv. 13. § (7) bek. a) pont
[110] Nftv. 13. § (7) bek. b)-e) pont
[111] Nftv. 13/A. § (1) bek.
[112] Bárány V. Fanni: Új irányok a felsőoktatási igazgatásban - a kancellári rendszer közjogi és (szak)politikai dilemmái. Ars Boni jogi folyóirat 2014. szeptember 5. http://www.arsboni.hu/uj-iranyok-a-felsooktatasi-igazgatasban-a-kancellari-rendszer-kozjogi-es-szakpolitikai-dilemmai.html
[113] A belső ellenőrzés a felsorolásba 2015. szeptember 1. napjától került be.
[114] Nftv. 13/A. § (2) bek. a) pont
[115] A konzisztóriumra utalás 2015. szeptember 1. napjától szerepel a szövegben.
[116] Nftv. 13/A. § (2) bek. b) pont
[117] Nftv. 13/A. § (2) bek. c) pont
[118] Nftv. 13/A. § (2) bek. d)-f) pont
[119] Nftv. 13/A. § (2) bek. g) pont
[120] Nftv. 13. § (1) bek.
[121] Tamás Pál i.m.
[122] Móczár József: A magyar felsőoktatás és kutatás kihívásai a közgazdaság-tudomány tükrében. Magyar Tudomány 2014. évi 6. sz. http://www.matud.iif.hu/2014/06/10.htm
[123] Ladányi Andor: Az új felsőoktatási törvény: problémák és kérdőjelek. Magyar Közigazgatás 2005. 9. sz. 534. o.
[124] G. Karácsony Gergely i.m. 65. o.
[125] Nftv. 24. § (6) bek., 36. §
[126] Szűcs Péter: A munka törvénykönyve 2012-1992. Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft. Budapest 2013. 98. o.
[127] Nftv. 29. § (7) bek.
[128] Nftv. 37. § (7) bek.
[129] Horváth István: A munkavállaló kártérítési felelőssége. In. Munkajog. Szerk. Gyulavári Tamás. ELTE Eötvös Kiadó Budapest 2014. 563. o.
[130] Nftv. 37. § (1) bek.
[131] Nftv. 37. § (2) bek.
[132] Nftv. 99. § (3) bek.
[133] Mt.4. 208. §
[134] Szűcs Péter i.m. 98-99. o.
[135] Lőrincz György: A vezető állású munkavállaló. In: A Munka Törvénykönyvének magyarázata (Szerk. Kardkovács Kolos) HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest 2014. 379. o.
[136] Mt.4. 209. § (5) bek. Az eredeti (4) bekezdés számozása 2014. március 15-től változott (5) bekezdésre
[137] Lőrincz György (2008) 845-846. o.
[138] Lőrincz György (2014) 389. o.
[139] Kun Attila: A munkavállaló kártérítési felelőssége. In: Munkajog (Szerk. Gyulavári Tamás) ELTE Eötvös Kiadó, Budapest 2014. 342. o.
[140] Kjt. 2014. július 1. napjától hatályos 83. § (1) bek. csak annyit írt elő, hogy a közalkalmazotti jogviszony tekintetében az Mt.-nek a munkáltató és a munkavállaló kártérítési felelősségére szóló rendelkezései (XIII. és XIV. fejezet) közül a 178. § és a 191. § nem alkalmazható. Tehát a 209. § alkalmazható maradt.
[141] Kjt. 82. § (1) bek.
[142] Kjt. 24. § (2)
[143] Mt.4. 179. §
[144] Kjt. 81. § (1) bek.
[145] Nftv. 13. § (3) bek.
[146] Mt.4. 208. § (2) bek.
[147] Nftv. 13/B. § (1) bek.
[148] Nftv. 13/B. § (2)-(5) bek.
[149] Nftv. 13/C. § (1) bek.
[150] Lásd: Magyarország Kormánya T/4767. számú törvényjavaslata egyes, a felsőoktatás szabályozására vonatkozó törvények módosításáról. 64-65. o. http://www.parlament.hu/irom40/04767/04767.pdf
[151] A Magyar Rektori Konferencia észrevételei az Nftv. módosításával összefüggésben. http://www.mrk.hu/wp-content/uploads/2015/05/Nftv_velemeny_summa.pdf
[152] M. Tóth Balázs: Kereszttűzben az oktatási reform. Fundamentum 2005. 3. sz. 130-131. o.
[153] Fábri György: Konzisztórium = alkotmányos jogoktól megfosztott egyetem. Egyetemi Polgár 2015. április 23. http://egyetemipolgar.net/2015/04/23/konzisztorium-alkotmanyos-jogoktol-megfosztott-egyetem/
[154] Az Eötvös Károly Intézet álláspontja a konzisztóriumokról és az egyetemi autonómiáról. 2-6. o. http://ekint.org/ekint_files/File/a%20konziszt%F3rium%20alkotm%E1nyellenes.pdf
[155] Hamza Gábor: Az egyetemi autonómia reformjának kérdéséhez. Magyar Tudomány 2014. 2. sz. http://www.matud.iif.hu/2014/02/01.htm
[156] Németh Márton: A kancellár a mi emberünk. Ars Boni jogi folyóirat 2015. február 24. http://www.arsboni.hu/a-kancellar-a-mi-emberunk.html
[157] G. Karácsony Gergely i.m. 65-66. o.
[158] Nagy Marianna i.m.
[159] Érdekes adalék ehhez a szakirodalomban kibontakozott vita, amelyben Pokol Béla a tudományos kvalitást és kvantitatív teljesítményt helyezi előtérbe, míg Polónyi István következetesen kitartva korábbi álláspontja mellett a menedzsment-professzionalizmus elengedhetetlen mivoltát hangsúlyozza. Polónyi István: A tudomány és a felsőoktatás egy minőségibb rendszeréről. Jogelméleti Szemle 2011/1.sz. http://jesz.ajk.elte.hu/polonyi45.html, Pokol Béla: Akadémia: nem megszüntetni - megváltoztatni! Jogelméleti Szemle 2011. 1. sz. http://jesz.ajk.elte.hu/pokol45b.html
[160] Hamza Gábor i.m.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző doktorandusz, SZTE ÁJK.
Visszaugrás
