Dr. Tilk Péter - Havasi Bianka- Kovács Ildikó: Az önkormányzati rendeletek megsemmisítésének időbeli hatálya a Kúria gyakorlatában (Jegyző, 2014/5., 10-11. o.)

1. A helyi önkormányzati rendeletek törvényességi szempontú normakontrollját 2012 óta a Kúria látja el, amelyen belül az Önkormányzati Tanács jár el ezekben az ügyekben. Az eljárással kapcsolatos szabályokat a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (Bszi.) tartalmazza, amelynek 56. §-a rendelkezik a rendelet vagy annak rendelkezése megsemmisítésének időbeli hatályáról. Az 56. § (2) bekezdése rögzíti a megsemmisítéssel kapcsolatos főszabályt: a "megsemmisített önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése a határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét követő napon hatályát veszti". A (3) bekezdés a főszabálytól eltérő megítélést kívánó helyzetekre kínál megoldást, amikor kimondja: "[a]z önkormányzati tanács a (2) bekezdésben meghatározottaktól eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet vagy annak rendelkezése hatályvesztését, ha azt a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdeke indokolja". A (4) bekezdés pedig rögzíti, hogy "A megsemmisítés - az (5) bekezdésben meghatározott kivétellel - nem érinti a hatályvesztést megelőzően létrejött jogviszonyokat, valamint a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket". Az (5) bekezdés kivételszabálya arra vonatkozik, ha a rendelet bíróság előtt folyamatban lévő ügyben alkalmazandó rendelkezésének megsemmisítésére, illetve más jogszabályba ütközésének megállapítására bírói kezdeményezés alapján kerül sor, az önkormányzati rendelet megsemmisített, illetve más jogszabályba ütközőnek ítélt rendelkezése nem alkalmazható a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben".

2. Lássuk ezek után a Kúria gyakorlatát a rendeletek megsemmisítésével kapcsolatosan.

a) Konkrét ügyben az Önkormányzati Tanács kimondta: "a hatályt, ezen belül az időbeli hatály kezdetét meghatározó rendelkezés a jogszabály fontos, tartalmi szabálya. Ugyanakkor egy több éve hatályban lévő és alkalmazandó jogszabály esetében az időbeli hatály kezdetét meghatározó rendelkezés megsemmisítése - különös tekintettel a jogszabály alapján létrejött jogviszonyokra - a jogbiztonságot megkérdőjelező bírói döntést jelentene. Ilyen esetben nagyobb érdek fűződik a kialakult viszonyok stabilitásához, mint a formális jogszerűség helyreállításához"[1].

b) Ex tunc (visszamenőleges hatályú) megsemmisítést alkalmaz az Önkormányzati Tanács közjogi érvénytelenség esetén.

ba) A Kúria szerint "a jogkövetkezmények levonása körében megjegyzést érdemel az a körülmény, hogy a jogalkotási eljárás szabályainak megsértése főszabály szerint közjogi érvénytelenségre vezet, azaz - bírói aktus függvényében - ex tunc semmiséget kellene eredményeznie"[2]. Konkrét esetben a Kúria nem látott lehetőséget arra, hogy a HÉSZ-t a továbbiakban - élve a pro futuro megsemmisítés Bszi.-ben szabályozott lehetőségével - hatályban tartsa, még arra a körülményre tekintettel sem, hogy az érintett önkormányzat a közeli jövőben fogadja el új helyi építési szabályzatát.

bb) Közjogi érvénytelenséget eredményez, ha az önkormányzat a rendeletet jogalkotói jogkör hiányában fogadta el. A megsemmisítés főszabályként ilyenkor is ex tunc hatályú[3].

bc) Megjegyzendő, hogy "az eljárási törvénysértések azonban - a szabályozás érdemére is kihatás nélkül - a Kúria Önkormányzati Tanácsának gyakorlatában nem vezettek minden esetben közjogi érvénytelenségre. Garanciális törvényi szabályokat, alapjog és alanyi jog gyakorlását nem érintő törvénysértés esetén az önkormányzati rendelet, vagy rendelkezésének megsemmisítése - a Kúria megállapításai szerint - a jogbiztonság Alaptörvényben rögzített elvét sértené (Köf.5028/2012., II.6. pont)"[4].

c) A jövőbeli (pro futuro) megsemmisítés alkalmazását a jogbiztonság indokolhatja. Konkrét esetben a Kúria rámutatott: Az Áht. 4. § (1) bekezdése értelmében "[a] költségvetési év megegyezik a naptári évvel." Mivel a 2013-as költségvetési év háromnegyed része eltelt, ezért az Önkormányzati Tanács az önkormányzati gazdálkodás biztonságát szem előtt tartva a törvényellenesség jogkövetkezményeit pro futuro, azaz 2013. december 31-ével vonta le[5].

ca) A pro futuro megsemmisítéssel tehát az Önkormányzati Tanács akkor él, ha az azonnali hatályú megsemmisítés joghézagot (vagy más módon jogbizonytalanságot) eredményez. A jövőre nézve történő megsemmisítés így joghatásában hasonlít a törvénysértő mulasztás megállapításához, amennyiben a jövőre nézve történő időpont azért került megállapításra, hogy addig az önkormányzat a törvényeknek megfelelően pótolja jogalkotási kötelezettségét (korrigálja, vagy egészítse ki a szabályozást)[6].

cb) Előfordult olyan eset is, amikor Kúria úgy ítélte meg, hogy a törvénysértő rendelkezés pro futuro megsemmisítése mellett a határozat kihirdetésétől elrendelt alkalmazási tilalom szolgálja jelen ügyben leginkább a jogbiztonságot[7]. Máskor, tekintettel a szabályozatlanságban rejlő jogbizonytalanságra és

- 10/11 -

a jogalkotás időigényére, a Kúria a hatályvesztés időpontját a jövőre nézve határozta meg[8].

cc) Más esetben a megsemmisítés időpontjának meghatározásakor a Kúria Önkormányzati Tanácsa tekintettel volt a jogalkotás időszükségletére, valamint arra, hogy a törvényellenes rendelkezés korábbi megsemmisítése súlyosbíthatná az adóalanyok adóterheit. Jóllehet a rendelet támadott rendelkezése a megalkotására visszamenőlegesen törvénysértő volt, a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 56. § (3) bekezdése alapján - nem érintve a létrejött jogviszonyokat - a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különös fontos érdekére tekintettel nem érintette, nem semmisítette meg a rendelet szerinti visszamenőleges hatályú rendelkezést[9].

cd) A Kúria Önkormányzati Tanácsa konkrét ügyben kifejtette, hogy "környezetvédelmi és tulajdoni érdekek összevetése alapján mérlegelhető a parti sáv szélességének főszabálytól eltérő meghatározása, azonban az azonnali hatályú megsemmisítés következtében az érintett területeken a parti sáv megszűnne, amely egyoldalú helyzetet eredményezne. Az azonnali hatályú megsemmisítés ezáltal a jogbiztonságot sértené". Minderre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa a megsemmisítés határidejét pro futuro állapította meg, kellő felkészülési időt hagyva az önkormányzatnak a más jogszabályokhoz igazodó rendeleti szabályok megalkotásához[10].