A Kúria elnöke által "A gyülekezési jog gyakorlásával kapcsolatos bírói eljárások elemzésére" címmel létrehozott joggyakorlat-elemző csoport célként tűzte ki, hogy feltárja az elmúlt időszakban a rendőrhatósági jogalkalmazás, a bírói jogértelmezés, valamint az Alkotmánybíróság tárgykörben benyújtott alkotmányjogi panaszok elbírálása révén felszínre került vitatott kérdéseket, a jogalkotás szükségessége esetén támpontot nyújtson az esetleges módosítások előkészítéséhez, és támogatást kívánt adni a rendőrség jogalkalmazói tevékenységéhez.
A joggyakorlat-elemző csoport vizsgálta a Bszi.-ben szabályozott jogegységesítő eszközök alkalmazhatóságát, illetve kitért az 1989. évi III. tv. (továbbiakban: Gytv.) módosításának indokoltságára is.
Az alkalmazott munkamódszert a joggyakorlat-elemző csoport a következőképpen határozta meg:
A vizsgálat területi hatálya: a munkacsoport beszerezte a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság és a Közigazgatási és Munkaügyi Regionális Kollégiumok megkeresése révén valamennyi, a tárgykörben meghozott határozatot;
A vizsgálat tematikája: a vizsgálat a gyülekezéshez fűződő jog gyakorlásának három fontos csomópontját érintő bírói határozatokra terjedt ki, jelesül a bejelentést elbíráló hatósági határozat bírósági felülvizsgálata során meghozott, a Gytv. hatálya alá tartozó gyülekezések feloszlatását elrendelő közigazgatási aktus jogszerűségét elbíráló közigazgatási bírói döntésekre, végül a gyülekezések és azok feloszlatása kapcsán megsértett személyiségi jogi igényeket elbíráló polgári bírósági határozatokra. A joggyakorlat-elemző csoport úgy eljárási, mint anyagi jogi kérdésekkel is foglalkozott.
A vizsgálat időintervalluma:
• a bejelentésekkel kapcsolatos ügyekben a 2010-et követően érintett gyülekezésekre vonatkozó bírói döntések;
• a feloszlatási és a kártérítési ügyekben a 2010 után jogerős bírói határok.
A munkacsoportba a gyülekezési jog gyakorlásával érintett valamennyi állami szereplő munkatársa meghívást kapott, ideértve a különböző bírósági szinteken ítélkező bírákat és a rendőrhatóságot, az elemzésben részt vett az Alkotmánybíróság munkájában tapasztalatokat szerzett, az alapvető jogok országgyűlési biztosa hivatalában dolgozó munkatárs. De tagja volt a munkacsoportnak egy civil jogvédő szervezet és a törvényalkotás előkészítőjének képviselője is.
A joggyakorlat-elemző csoport munkája három szakaszból állt.
A vizsgálat tárgyává tett és a munkacsoport tagjai számára hozzáférhető, anonimizált bírói határozatok - és iratok, amelyek a munkacsoport bírótagjai számára voltak elérhetőek - beszerzését követően elsőként a munkacsoport tagjai elemezték a bírói gyakorlatot.
Az elemzések révén kirajzolódó "problématérkép" alapján kerültek meghatározásra azon kérdéskörök, amelyekről a munkacsoport tagjai - egyéni vállalás révén - elemzéseket készítettek. Végül az elemzések kompilálása és a munkacsoporti tagok észrevételeinek beépítése révén alakult ki az összefoglaló vélemény.
Az összefoglaló vélemény megállapításokat tett a bírói gyakorlat kapcsán és javaslatokat fogalmazott meg úgy a bírói gyakorlat, mint a törvényalkotás előkészítője számára. A Bszi. 29-30. §-ai szerinti jogintézmény a bírói ítélkezés elemzésén alapuló, a jogegység alakításának közvetett eszköze. Ezért a munkacsoportnak nem lehetett célja a gyülekezéshez való jog kétszintű szabályozásának átvilágítása, így a munkacsoport az összefoglaló véleményben a jogalkotás számára csak javaslatokat fogalmazhatott meg és a módosítások szükségességének megállapítására szorítkozhatott.
A bírói határozatok elemzését követően felállított "problématérkép" a következő kérdéseket azonosította:
A) A gyülekezési jog tartalmi kérdései:
a) a gyülekezés célja szerinti minősítése (a tartalomkontroll lehetősége/kizártsága);
b) a "szervező" fogalma (a jogi személyek, pl. pártok szervezői tevékenysége);
c) a közterületi rendezvény fogalma;
B) A bejelentés kérdései - a gyülekezés megtiltásának okai (a Gytv. szerinti és azon túli megtiltási okok köre, tartalma):
a) "a közlekedés más útvonalon nem biztosítható";
b) "a bíróság zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné";
c) a rendezvény időtartalma, az életvitelszerű gyülekezés kérdése;
d) a gyülekezéshez való jog és más alapjogok viszonya [helyváltoztatás szabadsága, magánszférához való jog, "mások jogainak és szabadságának sérelme", a Gytv. 2. § (3) bekezdésének és a 8. § (1) bekezdésének viszonya], jogértelmezéssel kimunkált megtiltási okok;
e) a konkuráló rendezvények kérdése;
f) a rendezvényt időben lényegesen megelőző bejelentések kérdése, a joggal való visszaélés kérdése;
g) a gyülekezés célja szerinti minősítése, totalitárius, kirekesztő nézeteket terjesztő gyülekezések megítélése (a tartalomkontroll lehetősége/kizártsága);
C) A gyülekezési ügyekben "alkalmazott jog" kérdése:
a) az Alaptörvény hivatkozhatósága,
b) törvényben inkorporált nemzetközi szerződések (az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény, illetve más, multilaterális, klasszikus nemzetközi egyezmények);
D) A rendezvény feloszlatásának kérdései:
a) a "békétlenség" fogalma (Gytv. 14. §);
b) a rendbontást elkövető kiemelése, illetve annak lehetősége;
c) a be nem jelentett rendezvény feloszlatása;
- 1001/1002 -
d) "mások jogainak és szabadságának sérelme";
e) személy- és létesítménybiztosítási intézkedések kérdésének elbírálása.
E) Eljárási kérdések:
a) a határidőn túl meghozott hatósági határozatok kérdése;
b) a nem alakszerű tiltó aktusok kérdése;
c) a Ket. 30. §-án alapuló határozatok elleni jogorvoslat kérdése;
d) a fegyveregyenlőség és a bizonyítási teher kérdése, a bizonyítás lehetőségei gyülekezési ügyekben a hatósági eljárásban, illetve a bírósági eljárásban;
e) a rendezvényt időben lényegesen megelőző bejelentések kérdése;
A bírói gyakorlat alapján azonosított vitás, rendezésre váró kérdések önmagukban a joggyakorlat-elemzés eredményének tekinthetők.
A munkacsoport az azonosított kérdések túlnyomó többségével foglalkozott és az elemzések, az egyes fejezetek végén található összefoglalók, valamint a megfogalmazott javaslatok felhívják a bírák és a rendőrhatóság figyelmét a lehetséges döntési irányokra, amelyek segíthetnek úgy a bírói, mint a rendőrhatósági határozatok meghozatalában, a joggyakorlat továbbfejlesztésében.
A munkacsoport tagjai valamennyien hozzájárultak ahhoz, hogy az egyes kérdésekhez fűzött elemzéseikhez az összefoglaló vélemény részeként úgy a Kúria bírái, mint a szélesebb közvélemény hozzáférhessen. Az elemzéseket az 1. sz. melléklet tartalmazza.
A munkacsoport az összefoglaló véleményt lényegében egyhangúlag fogadta el. Ahhoz a munkacsoport vezetőjének és a munkacsoport tagjainak hozzájárulásával, az összefoglaló vélemény két pontját érintően egy tag fűzött kiegészítést, amelyet az 1. sz. melléklet tartalmaz.
Az összefoglaló véleményhez csatolt 2. sz. melléklet táblázatos formában tartalmazza a munkacsoport által vizsgált bírói határozatokat.
* * *
I.1. Tételes törvényi rendelkezések
A Gytv. 8. § (1) bekezdése értelmében "[h]a a bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, vagy ha a közlekedés más útvonalon nem biztosítható, a rendőrség a bejelentésnek a hatósághoz való beérkezésétől számított 48 órán belül a rendezvénynek a bejelentésben megjelölt helyszínen, vagy időben való megtartását megtilthatja".
A Gytv. 8. § (1) bekezdésének tételes rendelkezései értelmében a rendőrség akkor tilthatja meg a bejelentéshez kötött rendezvény bejelentésben megjelölt helyszínen, vagy időben való megtartását, ha az eljárásának eredményeként arra a következtetésre jut, hogy az
- a népképviseleti szervek vagy
- a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, vagy
- ha a közlekedés más útvonalon nem biztosítható.
A Gytv. általános rendelkezései között kapott helyet a 2. § (3) bekezdése, amely ezért rendszertani értelmezésben generális korlátnak, a gyülekezési jog gyakorlásával kapcsolatos általános korlátnak tekintendő.
A Gytv. 2. § (3) bekezdése értelmében "[a] gyülekezési jog gyakorlása nem valósíthat meg bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást, valamint nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével".
A Gytv. generálisan minősíti jogsértőnek azokat a tárgyi hatálya alá tartozó rendezvényeket, amelyek
- bűncselekményt vagy
- bűncselekmény elkövetésére való felhívást valósítanak meg, valamint
- mások jogainak és szabadságának sérelmével járnak.
I.1.1. Terminológiai megközelítés
I.1.1.1. Engedélyezés - bejelentés
Az átvizsgált bírósági (és rendőrhatósági) határozatok tanulságaként célszerű röviden kitérni a gyakorlat által alkalmazott, a Gytv.-re visszavezethető egyes fogalmak tartalmának tisztázására, e fogalmak használatára.
A gyülekezéshez való jog hatályos magyar szabályozása nem az engedélyezési rendszert követi, arra sem a magyar közjogi hagyományokban, sem pedig a korábbi hazai jogirodalomban nem találunk utalást. A gyülekezést megelőző két intézmény között számottevő a különbség. Ezek között is a legfontosabb az, hogy az engedélyezés esetében a hatóság előzetes döntése a rendezvény megtartásának elengedhetetlen feltétele, így az engedély kiadásának bármely okból való elmaradása megakadályozza a rendezvény megtartását. Az engedélyezési eljárás során a hatóság a rendezvény megengedhetősége körében szükségképpen vizsgál tartalmi kérdéseket is. Az engedélyezés szempontját képezi tehát a gyülekezéssel kifejezett kollektív vélemény tartalma, megengedhetősége tárgyában való döntés is.
A bejelentés a hatályos szabályozás értelmében a Ket. szerinti kérelemnek minősül, ugyanakkor tartalmában és célját tekintve nem az "engedély megszerzésére irányuló kérelem". Annak lényege ugyanis - a bírói gyakorlatban kimunkáltak értelmében - az Alaptörvényben elismert alapjog konkrét körülmények közötti gyakorlása, a gyülekezés adott helyen és időben történő megtartásának rendőrség általi tudomásulvétele, és az, hogy arra a rendőrség részben intézményvédelmi kötelezettségei, részben pedig a közrendi feladatai teljesítése érdekében megfelelően fel tudjon készülni.
Az emberi jogok/alapjogok európai koncepciója számos külföldi alkotmányozót vezetett arra, hogy - a gyülekezési jog szabad gyakorlásának garanciájaként - kifejezetten tiltja a joggyakorlás előzetes engedélyhez kötését.
A kifejtettek szerint a Gytv. hatálya alá tartozó, előzetes bejelentéshez kötött rendezvények esetében a rendőrség a rendezvényt tudomásul veszi és nem engedélyezi.
I.1.1.2. "..tiltás, megtiltás, betiltás..."
A rendőrség, vagy éppen a rendezvény szervezője, illetve résztvevői rendszeresen szinonimaként használják a rendezvényre a "tiltott", a "megtiltott", vagy a "betiltott" jelzőt. A Gytv. 8. § (1) bekezdése szerint - ha a bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, vagy ha a közlekedés más útvonalon nem biztosítható - a rendőrség "[...] a rendezvénynek a bejelentésben megjelölt helyszínen, vagy időben való megtar-
- 1002/1003 -
tását megtilthatja". E rendelkezésből kitűnik, hogy a rendőrség döntése nem általános "demonstrációs tilalmat" jelent, ugyanakkor nem vonatkozhat az adott rendezvény bárhol és bármikor történő megtartásának tiltására sem.
A magyar jog nem ismer általános demonstrációs tilalmakat, amelyek alapján meghatározott helyszíneken semmilyen rendezvényt ne lehetne megtartani. Így általában "tiltott rendezvényről" sem beszélhetünk.
Ugyancsak hibás a "betiltott" rendezvény gyakran előforduló fordulata is. A "betiltott" rendezvény ugyanis egyáltalán, vagyis sehol, és semmikor nem tartható meg. A "betiltás" így - hatását tekintve biztosan - a gyülekezési jog tartalmi alapú korlátját állítaná fel. Való igaz, hogy a rendőrség - a bírósági gyakorlatra támaszkodva - a neonáci megemlékezések megtartását - függetlenül attól, hogy azt hová, és milyen időpontra jelentették be - minden esetben a nemzetközi jogi kötelezettségekre hivatkozva megtiltotta, de ez sem tekinthető a szó szoros értelmében "betiltásnak", ugyanis ezek a hatósági határozatok is minden esetben egyedi eljárásban lefolytatott vizsgálódás eredményeként születtek meg.
A megtiltás tehát arra vonatkozik, hogy a szervező rendezvényét az adott helyen, vagy időben megtartsa, következésképpen más helyen, vagy más időpontban a rendezvény - újabb bejelentést követően - már megtartható lehet. Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a gyakorlatban több esetben is okozott jogértelmezési problémát a Gytv. 8. § (1) bekezdés "megjelölt helyszínen, vagy időben" fordulata. Az egyedi ügyekben felvetődő ilyen jellegű kérdéseket esetről esetre (igazodva a közterület avagy a gyülekezés tervezett idejének sajátosságaihoz), összhangban a gyülekezéshez való jog kiemelt jelentőségével, megszorítóan kell értelmezi.
A kifejtettek értelmében a Gytv.-beli terminológiát helyesen a rendezvény adott helyen és időben történő megtiltásaként kell használni.
I.1.1.3. Feloszlatás, tömegoszlatás
Emlékeztetni kell arra is, hogy a nagyfokú hasonlóság ellenére a rendezvény Gytv. 14. §-a szerinti feloszlatása és az Rtv. 59. §-a szerinti tömegoszlatás jogintézménye nem azonosak, ezért hibás az a szakirodalomban is fel-felbukkanó szóhasználat, amely egyszerűen "oszlatásról" beszél annak ellenére, hogy rendszerint - de nem szükségképpen - a rendezvény rendőrségi feloszlatását követi a tömegoszlatás.
Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a rendezvény feloszlatására vonatkozó szabályok meglehetősen hiányosak, illetve nem megfelelő jogforrási szinten, a 15/1990. (V. 14.) BM rendelet (továbbiakban: Bmr.)-ben kerültek szabályozásra. A rendelkezéseket együtt értelmezve az Rtv.-vel a következő megállapítások tehetők:
A rendezvény feloszlatása fogalmilag a helyszín elhagyására vonatkozó felszólításokat jelenti, amelyet kizárólag akkor követhet a tömegoszlatás, ha a tömeg ezek ellenére nem oszlik szét. Fontos különbség továbbá, hogy mint minden rendőri intézkedésre, a tömegoszlatásra is vonatkozik az arányosság követelménye, vagyis míg a rendezvény feloszlatását a rendőrség nem mérlegelheti, addig a tömegoszlatásra vonatkoznak az arányossági kritériumok.
A kifejtettek értelmében a Gytv. hatálya alá tartozó gyülekezéseket a rendőrség feloszlatja. A tömegoszlatásra - még akkor is, ha az összefüggésben áll gyülekezéssel - az Rtv. hatálya alatt kerül sor.
I.2. Megtiltási okok a közigazgatási bírósági gyakorlatban
A Gytv. 2. § (1) bekezdése értelmében "a gyülekezési jog gyakorlása keretében a békés összejövetelek, felvonulások és tüntetések (a továbbiakban együtt: rendezvény)" részesülnek védelemben, "amelyeken a résztvevők véleményüket szabadon kinyilváníthatják".
A Gytv. 6. §-a a közterületen tartandó (bejelentéshez kötött) rendezvények esetében előzetes bejelentési kötelezettséget intézményesít. Eszerint a rendezvény "szervezését a rendezvény helye szerint illetékes rendőrkapitányságnak, Budapesten a Budapesti Rendőr-főkapitányságnak (a továbbiakban: rendőrség) legalább három nappal a rendezvény megtartásának tervezett időpontját megelőzően" a 7. § szerinti adattartalommal "kell bejelenteni. A bejelentési kötelezettség a rendezvény szervezőjét terheli".
Ahogy arra több alkotmánybírósági határozat és a közigazgatási bírói gyakorlat is sok esetben rámutatott, a bejelentéssel kapcsolatos eljárásban a rendőrség alapfeladatainak tesz eleget: a bűncselekmények megakadályozása, felderítése, a közbiztonság, a közrend védelme [Alaptörvény 46. cikk (1) bekezdés] érdekében, a tervezett rendezvény körülményei alapján a szabadságjog gyakorlásához szükséges intézkedéseket vizsgálja. A vizsgálódás eredményeként juthat olyan következtetésre, amely akadályát képezi a rendezvény bejelentés szerinti időpontban és helyszínen történő megtartásának. A rendőrség eljárása nem a rendezvény megtartásának engedélyezésére irányul, mégis hatóságként megtilthatja azt.
A Gytv. I.1. pontban idézett 8. § (1) bekezdése értelmében a rendőrségi megtiltásnak akkor van jogalapja, amennyiben a rendezvény előreláthatóan "[...] a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, vagy ha a közlekedés más útvonalon nem biztosítható [...]". A tételes megtiltási okok alkalmazása nem volt mentes jogértelmezési problémáktól (I.2.1.).
A konkrét ügyek kapcsán a közigazgatási bíró előtt felvetődő jogkérdések megoldásakor - a joggyakorlat-elemzés során átvizsgált bírói határozatok tanúsága szerint, alapvetően a törvényi szabályok hiányában - gyakran kerül ellentétbe egymással az Alaptörvény 28. cikkének két követelménye: az alkotmányosság igénye és a "józan észnek" megfelelő megoldás. A Gytv. által felállított rendszerből ugyanis nem a gyülekezési jog gyakorlását biztosító elemek hiányoznak, hanem bizonyos alkotmányos elvek (például: nincs közrendvédelmi klauzula), bizonyos alapjogok gyakorlására (például: magánélethez való jog) vonatkozó jogi normák, amely hiányok közigazgatási bírói vagy alkotmánybírósági jogértelmezéssel kétségesen pótolhatóak.
A bírói gyakorlat a Gytv.-beli tételes megtiltási okokon kívüli okokat vezetett le az Alaptörvényből, törvényben kihirdetett nemzetközi szerződésekből, illetve ilyenként kezelte bizonyos tényállási közegben a Gytv. 2. § (3) bekezdésének szabályát is.
Az Alaptörvény és a Gytv., a nemzetközi dokumentumok és a Gytv. bírói értelmezése kapcsán az a kérdés merült fel, hogy együttes, egymásra tekintettel történő értelmezéssel hozható-e olyan alkotmányos bírói döntés, amely a gyülekezési jog gyakorlásának a Gytv. 8. § (1) bekezdésén túli, alkotmányos megalapozottságú avagy nemzetközi szerződéseken alapuló korlátozását eredményezi? Másképpen megfogalmazva: juthat-e a közigazgatási bíró mérlegelése eredményeként olyan következtetésre, amely
- 1003/1004 -
szerint meghatározott körülmények között a gyülekezési jognak is meg kell hajolnia alkotmányos elvek avagy más alapjogok érvényesülése érdekében - a Gytv. tételes szabályainak hiányában (I.2.2.)?
A kérdés alaposabb elemzését megelőzően, ezen a ponton is fel kell hívni a figyelmet a következőkre:
Az Alkotmánybíróság - bár nem a gyülekezési jog kapcsán, de - rámutatott: "Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerint alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az alapjog-korlátozásnak ez a tesztje mindenekelőtt a jogalkotót kötelezi, ugyanakkor hatáskörükhöz igazodva a jogalkalmazókkal szemben is alkotmányos követelményt fogalmaz meg. E követelményből - az Alaptörvény 28. cikkére is tekintettel - a bíróságoknak az a kötelezettsége adódik, hogy ha olyan jogszabályt értelmeznek, amely valamely alapjog gyakorlását korlátozza, akkor a jogszabály engedte értelmezési mozgástér keretein belül az érintett alapjog korlátozását kizárólag a szükséges és arányos mértékű beavatkozás szintjére szorítsák" (3/2015. (II. 2.) AB határozat, Indokolás [21]).
Ebből (is) következően a bíráknak lehetőségük van arra, sőt bizonyos körben kötelezettségük is, hogy a konkuráló alapjogok összhangját megteremtsék, alkalmazzák az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdését. Bírói jogértelmezéssel így az elavulófélben lévő jogi szabályozás is alkalmas az aktuális jogértelmezési problémák Alaptörvénnyel összhangban történő megoldására mindaddig, amíg a törvényhozó nem hoz új, korszerű szabályokat. A gyülekezési jog kapcsán - mint látjuk - a bíróság rátért erre az Alaptörvény 28. cikk által is ösztönzött útra.
A Gytv. 2. § (3) bekezdése a közrend sérelmére utal, amikor generális tilalomként rendelkezik arról, hogy "[a gyülekezési jog gyakorlása nem valósíthat meg] bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást", valamint nem járhat "mások jogainak és szabadságának sérelmével". A 2. § (3) bekezdése - megfogalmazásából kitűnően - kiveszi az alkotmányos védelem alól azokat a rendezvényeket, amelyek a generális tilalommal szemben jogsértést valósítanak meg. Ugyanakkor a 2. § (3) bekezdése nem ad egyértelmű eligazítást abban a tekintetben, hogy a generális tilalom a gyülekezési jog gyakorlását már a bejelentés szakaszában vagy csupán a rendezvény megtartásának folyamatában korlátozza, akadályozza (I.2.3.).
I.2.1.1. "... a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné ..."
A Gytv. tételes, megtiltási okként szabályozza azt a helyzetet, amikor a (közterületen tartandó, bejelentéshez kötött) "rendezvény megtartása a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné [...]".
Alapvető érdek fűződik ahhoz, hogy a népképviseleti szervek, valamint a bíróságok minden alaptalanul zavaró körülmény nélkül működhessenek. A megzavarás ténye és annak súlya szabad rendőri mérlegelés tárgya azzal, hogy ilyen esetben a tényállás megállapítása körében be kell szereznie az érintett szervek meghatározott képviselőjének nyilatkozatát. A beszerzett nyilatkozat a rendőrség számára a szabad mérlegelés körében értékelendő szempont, az abban foglaltak elvetése azonban - más tényállási elemek és érvek elvetésével együtt - indokolási kötelezettséget von maga után. A rendőrségnek mindig érdemben kell vizsgálnia a rendezvény népképviseleti szervre vagy bírósági működésére gyakorolt hatását és a rendezvény teljes időtartama alatt azt is, hogy az alapjoggyakorlás nem válik-e az említett szervek működésére nézve súlyosan zavaróvá.
Az Alkotmánybíróság 30/2015. (X. 15.) AB határozatában a bíróság működésének súlyos megzavarását az alapjog-gyakorlás törvényben meghatározott szükséges korlátozásának tekintette, azonban kizárta annak automatikus alkalmazását: eszerint a gyülekezési jog gyakorlásának korlátozását (azaz a rendezvény jogszerű megtiltását) esetenként vizsgálandó "súlyossági tesznek" kell alávetni, amely egyben az arányosság kérdésének megválaszolását jelenti a rendőrség, illetve a közigazgatási bíró számára. Nem mellőzhető a rendőrség és a szervező között a Bmr. szerinti, minden részletre kiterjedő egyeztetés, amelynek elmaradása a közigazgatási bíróság előtt számon kérhető jogsértést kell jelentsen. A hatósági gyakorlatot és közigazgatási bírói jogértelmezést orientáló hangsúlyos elemek (például a rendőrség és a szervező közötti egyeztetés kötelezettsége és jelentősége) mellett az alkotmánybírósági határozatból az következik, hogy az ítélkező tevékenység ideje alatt és helyszínén (a bírósági épület előtt, de hallótávolságban), közvetlenül a bírói tanácsra és a meghozandó döntés tartalmára a résztvevők tömege által gyakorolt (békés) presszió önmagában nem jelenti a bíróság működésének súlyos megzavarását.
Egyes nézetek szerint a Gytv. 8. § (1) bekezdésének első fordulata szerinti két alkotmányos intézmény között alapvető különbség van, ami tevékenységük befolyásolhatóságát illeti. Eszerint a népképviseleti szerv természeténél fogva a politikai közösség napi szintű befolyása és kontrollja alatt áll, ezzel szemben a bíróságnak kifejezetten távol kell állnia ugyanettől. A bíróság nem politikai jellegű nyomásgyakorlás talaján hozza döntéseit. Ebből levonható az a következtetés is, hogy a bíróság működésének nem csupán az jelenti súlyos megzavarását, ha a gyülekezési jog gyakorlásával közvetlen kapcsolatban nem lehet biztosítani a tárgyalások nyugodt légkörét, hanem az is, ha a gyülekezés résztvevői a bírói döntéshozatal helyszínén, a bírákra gyakorolt nyomás révén kívánják kikényszeríteni a számukra kedvező ítéletet.
Ahogy a kommunikációs jogok körében az Egyezmény 10. cikk 2. pontja lehetővé teszi a véleménynyilvánítási szabadság korlátozását a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának fenntartása céljából, úgy a Gytv. 8. § (1) bekezdése is a bíróságok tekintélyét, pártatlanságát védi. A bíróságok tekintélye és pártatlansága az Alaptörvény szerinti alkotmányos érték, a jogállam egyik működési elve, amely ebből kifolyólag az I. cikk (3) bekezdése alapján a gyülekezési jog korlátja lehet. A korlátozás szükségessége mellett - az arányossági mérlegelés körében - a perben felmerülő tények alapján a bíróság pártatlansága, a befolyásmentes ítélkező tevékenység garantálhatósága is értékelendő körülmény.
I.2.1.2. "...ha a közlekedés más útvonalon nem biztosítható..."
A Gytv. 8. § (1) bekezdésének második fordulata szerint a (a közterületen tartandó, bejelentett) rendezvény meg-
- 1004/1005 -
tartása megtiltható, "ha a közlekedés más útvonalon nem biztosítható".
A közlekedés rendjéhez kapcsolódó megtiltási ok és annak bírói jogértelmezése nem volt töretlennek mondható. A korábbi gyakorlat erre a megtiltási okra egyfajta közrendi klauzulaként tekintett.
Az 55/2001. (XI. 29.) AB határozatot több ponton megerősítő, ugyanakkor attól több kérdésben ellépő 75/2008. (V. 29.) AB határozat - egyebek mellett - egyértelművé tette, hogy a gyülekezési szabadság gyakorlása sokszor nem a "járművel vagy anélkül való közlekedés szabadságával" mint alapvető joggal, hanem a közlekedés rendjéhez fűződő közérdekkel áll összefüggésben. Az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatában hangsúlyozta azt is, hogy a gyülekezési jog gyakorlása korlátozható a közlekedés rendjéhez fűződő közérdekre tekintettel is, csak sokkal kisebb mértékben mint abban az esetben, amikor a szabadságjog más alapjoggal áll szemben.
A közlekedés rendjében rejlő megtiltási ok értelmezésében néhány disszidens bírói döntés ellenére is egyöntetűnek mondható a joggyakorlat. Rendre előnyt ad a gyülekezési jog gyakorlásának a mozgás, helyváltoztatás szabadságával, valamint a közlekedés rendjéhez fűződő közérdekkel történő összemérés során. A gyülekezés abban az esetben minősül előzetesen megtilthatónak, ha a rendezvény időtartamára és az érintett közterület sajátosságaira is figyelemmel a személyek közterületen történő mozgását, közlekedését átmenetileg ugyan, de huzamosnak mondható időtartamban ellehetetleníti.
A bírói gyakorlat azonban nem lát a gyülekezési jog gyakorlása előtt akadályt akkor, amikor az érintett helyszínen a (tömeg)közlekedés előreláthatóan lelassul, leáll vagy terelést szenved. Az ilyen jelenségeket a közigazgatási bírák - helyesen - nem tekintik a korlátozást megalapozó körülménynek. Megjegyzendő, hogy jellemzően a fővárosban tartott, illetve tartani szándékozott rendezvények esetében - a megszorító bírói értelmezés eredményeként - nemigen képzelhető el olyan rendezvény, amely miatt a közlekedés más útvonalon ne lenne biztosítható, azaz a Gytv. 8. § (1) bekezdésének ezen fordulata alkalmazható lenne.
Utalni kell ebben a körben arra is, hogy a Gytv. 2004. évi XXIX. törvény 174. § (1) bekezdés a) pontjával bevezetett technikai jellegű módosítás nem változtatott azon, hogy a bíró az előzetes megtiltás jogszerűségét vizsgálva a szabadságjog gyakorlásának korlátozását kell értékelnie a közlekedés rendjének biztosíthatósága fényében.
Ugyanakkor a Gytv.-ben továbbra sincs válasz arra, hogy a megtartását időben lényegesen megelőző és előreláthatóan több fontos útvonal teljes lezárását igénylő gyülekezés bejelentése miként bírálható el. Ilyenkor is kétségesnek tűnik a Gytv. 2. § (3) bekezdésének alkalmazhatósága.
Összefoglalóan megállapítható, hogy a "népképviseleti szerv" és a bíróságok munkájának súlyos megzavarása, valamint a közlekedés rendjének más útvonalon történő biztosítása a Gytv.-ben nevesített előzetes megtiltási okok, amelyek mindegyike a közrend fogalmi körébe vonható. Tehát az arra alapított rendezvényt előzetesen megtiltó hatósági határozat a gyülekezési jog adott helyen és adott időben történő gyakorolhatóságát a közrend fenntartásának közérdekével méri össze.
I.2.2. Az Alaptörvényre és a nemzetközi szerződésekre alapozott megtiltás
I.2.2.1. Nemleges választ kell adni
Nemleges választ kell adni arra a fentiekben feltett kérdésre, hogy juthat-e a bíró mérlegelése eredményeként olyan következtetésre, amely szerint meghatározott körülmények között a gyülekezési jognak is meg kell-e hajolnia alkotmányos elvek avagy más alapjogok érvényesülése érdekében - a Gytv. tételes szabályainak hiányában?
A Gytv. 8. § (1) bekezdésében szabályozott bejelentés jogintézménye a gyülekezési jog gyakorlásának előzetes megtiltásához vezethet, amely - lévén a gyülekezési jog kommunikációs alapjog - a véleményszabadság körében értékelt előzetes kontroll. Ezért a bejelentés kapcsán is alkalmazni kell azt az Alkotmánybíróság által már igen korán és az Alaptörvény kapcsán is megerősített elvet, hogy a gyülekezési szabadság korlátozása a legszigorúbb alapjog-korlátozási teszteknek kell megfeleljen. A rendezvényt mint kollektív véleménynyilvánítást az Alaptörvényhez igazodóan, az abban megjelenő értékítéletre, tartalomra tekintet nélkül lehet csak megítélni (tartalomsemlegesség elve).
Az Alkotmánybíróság véleményszabadsághoz fűzött eddigi gyakorlatából összességében az a következtetés adódik, hogy a közigazgatási bíróság az Alaptörvény és a Gytv. egymásra tekintettel történő értelmezése útján nem hozhat olyan döntést, amely a Gytv. felsorolásán kívül, azon túllépve korlátozná a gyülekezési jog gyakorlását. Nem lehet elszakadni az alapjogi korlátok törvénybe foglalásának az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében rögzített azon követelménytől, amely szerint: "[a]z alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. [...]".
Eszerint alapvető jogot csak törvényben lehet korlátozni - a bírói jogértelmezés útján nem. A közigazgatási bíróság tehát alkotmányosan csupán a Gytv. 8. § (1) bekezdése szerinti esetkörökben vizsgálhatja és mérlegelheti a gyülekezési jog gyakorlásának törvényességét és ebben a törvényi keretben mérheti össze az alapjogok érvényesülését, az alapjog-korlátozás szükségességét és arányosságát. Az Alkotmánybíróság 24/2015. (VII. 7.) AB határozatában, valamint 30/2015. (X. 15.) AB határozatában is hangsúlyt helyezett arra, hogy a közigazgatási bírói gyakorlat az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglaltak megsértése nélkül nem léphet túl a Gytv.-ben meghatározott megtiltási okokon.
Az EJEB a gyülekezési joggal kapcsolatos gyakorlata első olvasatban megerősíti az Alaptörvény rendelkezésére alapított alkotmánybírósági érvelést. Egyértelművé teszi, hogy az EJEE 11. cikkében szereplő, a gyülekezési jog korlátozhatóságával kapcsolatos "prescribed by law" kitétel azt jelenti, hogy a korlátozás alapjaként megjelölt jogi avagy a bírói gyakorlatból egyértelműen és következetesen kirajzolódó szabályozást elégséges pontossággal kell megfogalmazni ahhoz, hogy a címzettek észszerű mértékben láthassák előre a szabályozás alkalmazásának mikéntjét, illetve azt, hogy magatartásuknak/cselekvésüknek milyen következményei lesznek[1]. Hasonlóan vélekedett az EJEB a Rekvényi-ügyben is: "Az alkotmányos rendelkezések generális jellegénél fogva az ilyen normák
- 1005/1006 -
precizitásával szemben támasztott követelmények alacsonyabbak lehetnek, mint más jogszabályok esetében"[2].
E helyütt is utalni kell azonban arra, hogy általánosabb vagy homályosabb jogi szabályozás esetén elegendő, ha "világos és bőséges" bírósági joggyakorlat, illetve "terjedelmes" jogtudományi kommentár teszi egyértelművé a jogkövetők számára a releváns norma tartalmát[3]. (A sokszor hivatkozott Patyi és mások[4] ügyben az EJEB elfogadta a Gytv. 14. §-át az előzetes megtiltás egyik alapjaként.)
Megjegyzendő ugyanakkor az is, hogy az EBESZ Irányelvek felhívják a figyelmet arra, hogy "az alkotmányos rendelkezések nem alkalmasak a megfelelő részletességű szabályozásra, illetve a [gyülekezési jogi] eljárások részletes meghatározására".[5] Az EBESZ irányelvek követelményként rögzítik, hogy a gyülekezési jog bármely korlátozása az "elsődleges jog" (primary law - az adott jogviszonyt az alapelveket rögzítő normáknál konkrétabban szabályozó jog) valamely kifejezett rendelkezésén nyugodjék[6] és egyértelművé teszik, hogy az alkotmányos rendelkezéseket nem tekintik e jog részének: "[A] jogi szabályozásnak minél specifikusabbnak, a megfogalmazásnak minél precízebbnek kell lennie. Az alkotmányos rendelkezések - generális természetükből fakadóan - általában kevésbé precízek, mint az elsődleges jog normái".[7]
Az Alaptörvény IX. cikk (4) és (5) bekezdései tehát az Alkotmánybíróság és az EBESZ Irányelvek alapján nem hívhatóak fel a megtiltás "kisegítő" jogalapjaként. A gyülekezési jog korlátozásának szempontjait pontosan és kimerítő jelleggel a törvényalkotónak célszerű meghatároznia. Ezért annak mérlegelése, hogy szükséges-e és milyen mértékben a gyülekezési jog korlátozása valamely alkotmányos elv ["Magyarország független, demokratikus jogállam.", Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése], avagy másik alapjog [például: magánélethez való jog, Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdése] érvényesíthetősége érdekében, a magyar alkotmányos térben a törvényalkotó kompetenciájába tartozik.
A közigazgatási bíró az egyedi ügyhöz kötötten ezért azt kell értékelje, hogy a gyülekezéshez való jog közigazgatási határozatban megnyilvánuló (alapjog)korlátozása, illetve a gyülekezéshez való jog más alapjogokhoz képest történő érvényesítése a Gytv. és az az adott körülmények engedte értelmezési mozgástér között szükséges és arányos volt-e. Ebből tehát az következik, hogy a gyülekezési jognak a jogállamiság alkotmányos elvéhez, avagy a magánélethez való joghoz fűződő viszonyát - a Gytv. tételes rendelkezéseinek hiányában - a közigazgatási bíró a konkrét perben nem, csak az Alkotmánybíróság értékelheti az Alaptörvény rendelkezéseinek fényében.
Megjegyzendő, hogy a bíró nem fordulhat az Alkotmánybírósághoz arra hivatkozással, hogy az Alaptörvény és a Gytv. szabályai között ellentmondást felfedezett fel: azaz arra a következtetésre jutott, hogy az Alaptörvényből olyan tiltási okoknak is következnie kellene, amelyek a Gytv. 8. § (1) bekezdéséből nem tűnnek ki. Az Alkotmánybíróság következetes és az Alaptörvény hatálybalépését követően is megerősített gyakorlata értelmében ugyanis az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés b) pontja alapján indult konkrét normakontroll-eljárásban a bírói indítvány nem alapozható törvényalkotói mulasztásra még abban az esetben sem, ha a bíró meglátása szerint a mulasztás alaptörvény-ellenesen korlátozza valamely alapjog gyakorlását. Egyebekben a Gytv. 9. § (3) bekezdése szerinti, a bírói határozat meghozatalára nyitva álló három napban - még csak nem is három munkanapban! - meghatározott eljárási időtartam nem tűnik elegendőnek egy alkotmánybírósági eljárás lefolytatására anélkül, hogy a rendezvény megtartása nem fulladna érdekmúlásba.
I.2.2.2. A közigazgatási bírói gyakorlatban fellelhető nemzetközi szerződések mint a Párizsban, az 1947. évi február hó 10. napján kelt békeszerződés becikkelyezéséről szóló 1947. évi VIII. törvény, avagy a PPJNE egyes rendelkezéseire alapozott megtiltás is. Ezek a szabályok kimerítik a jelen összefoglaló vélemény I.2.2.1. pontjában részletesen elemzett (...) "prescribed by law"-követelményt, hiszen valamennyi nemzetközi szerződés törvényben (illetve törvényerejű rendeletben) került kihirdetésre, azaz azok a magyar jogrendbe inkorporált megfelelő jogforrási szintű normák.
Mindazonáltal az I.2.2.1. pontban kifejtettek értelmében utalni kell arra, hogy a közigazgatási bírói gyakorlatban hivatkozott nemzetközi dokumentumok egyes rendelkezései csak abban az esetben keletkeztetnek a gyülekezési jog gyakorlásra szempontjából perben hivatkozható, a szabadságjog gyakorlására nézve korlátozó (megtiltást megalapozó) törvényi jogalapot, amennyiben az azokban megfogalmazott diszpozíció kellően konkrét és nem igényli a belső jogban további, végrehajtó jellegű norma megalkotását.
Ahhoz, hogy a nemzetközi szerződés hivatkozható jogalappá váljon egy ilyen tartalmú elemzésnek kell kitűnnie a bírói határozatból, annak konklúziójával együtt. A joggyakorlat-elemzés során átvizsgált közigazgatási bírói határozatokban azonban ennek nem volt nyoma. Egyebekben a nemzetközi szerződések hivatkozott rendelkezései alapelvi természetüknél fogva igénylik a nemzeti szintű normák megalkotását, következetes bírói gyakorlat sem teheti azokat a gyülekezési jog jogszerű korlátozásának alapjává, ezért azokra a gyülekezési jog gyakorlását előzetesen korlátozó (tiltó) döntéseket nem célszerű alapítani.
I.2.3. A Gytv. 2. § (3) bekezdése mint megtiltási ok
Az I.2.1-I.2.2. pontokban rögzítetteken túli kérdés, hogy a Gyvt. 2. § (3) bekezdése, a Gytv. generális, de tételes szabályaként, értelmezhető-e a rendezvény előzetes megtiltásának és/vagy a megtartott rendezvény feloszlatásának jogalapjaként. Másképpen megfogalmazva: amennyiben a rendőrség bizonyosságot szerez arról, hogy a tervezett rendezvény bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást valósít meg, avagy az "mások jogainak és szabadságának sérelmével" jár, hozhat-e a rendezvény megtartását megtiltó határozatot?
A joggyakorlat-elemzés során ez a kérdés tűnt a legjelentősebb problémának, így annak vizsgálata elengedhetetlen volt.
A közigazgatási bírói gyakorlat erre a kérdésre nem adott egységes választ.
Az áttekintett döntésekben testet öltő gyakorlatból három fő irány körvonalazódik:
- 1006/1007 -
a) nem lehet megtiltás alapja;
b) lehet megtiltás alapja;
c) létezik olyan értelmezés is, amely szerint a Gytv. 8. § (1) bekezdésében foglalttól eltérő alapon nyugvó tiltás nincs kizárva, de csak szélsőséges esetben, rendkívül nyomós okból lehetséges, a döntés szerint ilyenkor az analógia alapján felhívott Gytv. 14. § (1) bekezdés szolgálhat a megtiltás alapjául.
Az a) változat érvei a Gytv. 8. § (1) bekezdése szerinti felsorolás kimerítő jellegére épülnek, amely konzekvens következménye a fentiek szerinti "prescribed by law"-követelménynek. A Gytv. a 2. § (3) bekezdésétől jól elkülönülő szakaszban sorolja fel a rendezvény feloszlatásának okait, közöttük tételesen a Gytv. 2. § (3) bekezdését is. Az egyértelmű törvényszöveg nyelvtani értelmezésével ellentétes arra a következtetésre jutni, hogy tiltási ok lehet az is, amit a törvény nem tekint annak.
E vonatkozásban ismét érdemes hivatkozni az EBESZ Irányelvekre, amelyek kimondják, hogy a gyülekezési jog kontextusában mindaz, amit a jogszabály nem tilt kifejezetten, engedélyezettnek minősül.[8] Ezen túlmenően követelmény, hogy a gyülekezési jog bármely korlátozása az "elsődleges jog" valamely kifejezett rendelkezésén nyugodjék; a normának kellően pontosnak kell lennie ahhoz, hogy az érintett személy előre lássa magatartásának következményeit.[9] A jogi szabályozásnak minél specifikusabbnak, a megfogalmazásnak minél precízebbnek kell lennie. A hatóságokra diszkrecionális jogköröket telepítő jogszabályokat szűken kell megfogalmazni, és az ilyen normáknak s gyülekezési jog lehetséges korlátozásának okait taxatív módon kell felsorolniuk. Egyértelmű iránymutatásokat és kritériumokat kell meghatározni az ilyen [diszkrecionális] hatáskörök gyakorlásához az önkényes értelmezés lehetőségének minimalizálása érdekében.[10]
Ebben a körben ismételten megjegyzendő, hogy a korlátozás "törvényessége" - és ezen belül előreláthatósága - keretében az EJEB azt is vizsgálja, hogy a hazai bíróságok következetesen utalnak-e a korlátozás jogalapjára, és egységesnek mondható-e a hazai ítélkezés.[11]
További érvként jelenhet meg az arányosság követelménye is. A gyülekezési jog korlátozásának arányossága ugyanis sokszor a tényállás konkrét elemein alapul és éppen ez az alkotmányos indoka annak, hogy a megtiltásra szűkebb keretek között van lehetőség, mint a már bekövetkezett jogsértésen alapuló feloszlatásra.
Ezt az álláspontot erősíti meg az Alkotmánybíróság 30/2015. (X. 15.) AB határozata, amelynek értelmében "[a] korlátok sorában a legsúlyosabbnak a gyülekezések előzetes tiltása minősül. Tiltás esetében ugyanis a kifejezésre szánt vélemény nem tud érvényesülni, mivel a gyülekezők nem tarthatják meg a rendezvényüket. Az előzetes tiltás olyan ultima ratio jellegű korlátozás, amely teljes egészében megakadályozza az alapjog érvényesülését. Ebben a tekintetben a rendezvény feloszlatása is fokozatilag enyhébb korlátozásnak minősül. Éppen ezért egy tudomásul vett rendezvény esetében a [megtiltási] ok - a rendezvény törvénysértő magatartása miatt - utólag feloszlatási okká válhat, ez a viszony azonban nem fordítható meg: a rendezvény gyakorlása során tapasztalható szükségképpen reaktív jellegű feloszlatási indok nem konvertálható automatikusan [megtiltási] okká. A gyülekezési jog fundamentális jellegére tekintettel az előzetes tiltást szigorú mérce szerint kell megítélni, különösen arra való tekintettel, hogy a tiltás esetleges téves mellőzése utólag a[z fel]oszlatás révén még korrigálható."(Indokolás [30])
A fenti érvek mentén meghozott bírói határozatok következetesen képviselik a kommunikációs alapjogok kapcsán kimunkált tartalomsemlegesség egyértelmű és jelen állás szerint az Alkotmánybíróság által is fenntartott - pontosabban eddig nem módosított - álláspontját. Eszerint a totalitárius, szélsőséges eszmék terjesztésével összefüggő célzatú rendezvények bejelentésekor nincs helye előzetes korlátozásnak [sem az Alaptörvény, sem nemzetközi szerződés, sem pedig a Gytv. 2. § (3) bekezdése alapján], mivel a Gytv. 8. § (1) bekezdése a megtiltási jogalapokat taxatíve tartalmazza és azok között ilyen esetekre nincs szabály. Ez azt jelenti, hogy a közigazgatási bíró utat kell engedjen minden olyan rendezvény megtartásának, amelyek esetében konkrétan igazolódik a bejelentés elbírálásakor is megállapítható tény: a rendezvény totalitárius, szélsőséges eszmék terjesztésébe torkollik.
A fentiekhez hasonló megközelítés alkalmazható a közéleti szereplők otthona elé szervezett avagy más alap- vagy alanyi jogot sérteni látszó rendezvények kérdésében is. Lévén hogy a Gytv. nem szól a megtiltások körében "védett személyek", közszereplők lakókörnyezetének, "védett közterületek", azaz közfunkciót betöltő intézményektől, közúti csomópontoktól mentes, lakókörnyezetek különleges kezeléséről, a közigazgatási bírói gyakorlat nem hagyhatja jóvá a rendőrségnek azokat a kezdeményezéseit, amelyek a Gytv. 8. § (1) bekezdésének okait ilyen típusú érvvel egészítenék ki.
A Gytv. 8. § (1) bekezdésének tételes szabályaiból az Alkotmánybíróság 24/2015. (VII. 7.) AB határozatában és a 30/2015. (X. 15.) AB határozatában megkövetelt megszorító értelmezésből mindenekelőtt az a következtetés adódik, hogy a közigazgatási bíró - a rendezvény feloszlatásától eltérően - a rendezvény megtiltása kapcsán nem lehet tekintettel a lakókörnyezet és a közéleti szereplő, a közéleti szereplő családjának magánéletére a gyülekezési jog gyakorlásának függvényében. Nem értékelheti a magánélethez való jogot annak a lakókörnyezetnek a javára sem, aki adott esetben otthonában és annak környékén huzamos időtartamban "elszenvedi" mások gyülekezéshez való jogának gyakorlását és az azzal járó körülményeket.
Ez az értelmezési irány a bejelentés tudomásulvételét követően a rendőri szervek felelősségévé teszi a Bmr.-en alapuló precíz, mindenre kiterjedő egyeztetés lebonyolítását és a rendőri szervek kezébe helyezi annak a döntésnek a felelősségét, hogy a rendezvényen tapasztalt tényállás alapján döntsön a gyülekezési jog gyakorlásának korlátozásáról a rendezvény feloszlatásának formájában. Ebben az esetben a közigazgatási bíró a tartalomsemlegesség elvét a 75/2008. (V. 29.) AB határozatban foglaltaknak megfelelően, a szó eredeti értelmében juttatja érvényre a kollektív véleménynyilvánítás szabadsága kapcsán.
A b) és a c) változat esetében a közigazgatási bírói gyakorlat igenlő válaszának érvelése szerint amennyiben a tervezett rendezvény megjelölt célja direkt és szoros összefüggésbe hozható részben totalitárius, szélsőséges eszmék terjesztésével vagy közéleti szereplők és környe-
- 1007/1008 -
zetükben élő más személyek magánéleti viszonyaival, úgy a Gytv. 2. § (3) bekezdése, illetve - analógia alkalmazásával - a 14. § (1) bekezdése alapján a bejelentés rendőrségi megtiltását törvényesnek kell minősíteni. Mindemellett ez az értelmezési változat nyert elfogadást a közigazgatási bírói határozatokban azokra a helyzetekre is, amikor két, egymással a helyszín és a tervezett időpont azonossága miatt konkuráló rendezvény megtartása fizikai lehetetlenségénél fogva egyértelműen mások jogának megsértését vetítették előre.
Az I.2.2.1. pontban kifejtettek értelmében az EJEB gyakorlatából következőleg nem feltétlenül lennének egyezménysértőek a Gytv. 2. § (3) bekezdése, 8. § (1) bekezdése avagy 14. § (1) bekezdése szerinti okokra alapozott, megtiltást tartalmazó közigazgatási bírói döntések akkor, ha meggyőző, kellően megindokolt, és következetesen alkalmazott arányossági teszttel támasztják alá az alapjog korlátozását. Emlékezetes, hogy az EJEB a jelen összefoglaló vélemény 4. lábjegyzetében megjelölt ügyben nem látott kivetnivalót abban, hogy a bíróság a gyülekezési jog gyakorlását a Gytv. feloszlatási okai alapján tiltó rendőrségi határozatot jogszerűnek minősítette.
Mindazonáltal ebben az értelmezési logikában a bírói gyakorlat az alábbi érveket vette fontolóra:
A Gytv. 2. § (3) bekezdésének lehet jelentőséget tulajdonítani a bejelentések elbírálásakor. Az Alaptörvény 28. cikk "józan ész" mércéje szerint, ha már a bejelentésből, a szervezők által szolgáltatott adatokból (pl. cél, napirend, helyszín - azaz tényszerű adatokból és nem feltételezésekből, esetleges, várható, valószínűen bekövetkező eseményekből) egyértelműen kiderül, hogy a rendezvény a Gytv. 2. § (3) bekezdésébe ütközne és feloszlatásra adna okot, akkor ezt már a bejelentéskor értékelheti a hatóság.
A Gytv. 2. § (3) bekezdésének a bejelentések körében való alkalmazásához tehát két feltétel együttes megvalósulása mutatkozik elengedhetetlenül szükségesnek:
• a bejelentés adatainak tényszerű bizonyító ereje kell legyen, emellett
• a bűncselekményt és bűncselekmény elkövetésére való felhívást, valamint a mások jogsérelmének megvalósulását a perbeli körülmények között megszorítóan kell értelmezni.
Kétség esetén pedig az alapjog gyakorlása mellett kell dönteni.
A b) és c) változat esetében lényegében arra a következtetésre jutott a bírói gyakorlat, hogy a Gytv. 2. § (3) bekezdésének fentiek szerinti alkalmazása - összhangban a 75/2008. (V. 29.) AB határozatban foglaltakkal - nem bővíti a Gytv. 8. § (1) bekezdésében felsorolt megtiltási, mivel a jogsértésre irányuló, illetve előre megállapíthatóan jogsértő rendezvény, a 14. § (1) bekezdésével együtt nem minősül alkotmányosan védett gyülekezésnek. Így ilyen esetekben a gyülekezési jog korlátozásának kérdése fel sem merül.
A jelen összefoglaló vélemény I.2.3. pontjában, a Gytv. 2. § (3) bekezdésének ismertetett b)-c) pontok szerinti értelmezése legitim, az Alaptörvény 28. cikkének megfelelő, teleologikus jogértelmezés, amely az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében azonban nem volt elfogadható. Ezért e helyütt is hangsúlyozandó az, hogy a hatályos Gytv. értelmében a közigazgatási bíró alkotmányosan csak az a) verzió szerinti választ adhatja a felmerülő ilyen esetekben.
Ezen a ponton kell utalni az Alkotmánybíróság 13/2016. (VII. 18.) AB határozatára és 14/2016. (VII. 18.) AB határozatára.
A testület 13/2016. (VII. 18.) AB határozatában az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdését sértő mulasztást állapított meg annak következtében, hogy "[...] a törvényalkotó nem szabályozta a magánszférához való alapjog és a gyülekezéshez való alapjog kollíziója esetén a kollízió feloldásának szempontjait és annak eljárási kereteit" (rendelkező rész 1. pontja).
Indokolásában a testület megerősítette azt a korábbi (3/2015. (II. 2.) AB határozat, Indokolás [21]-[23]) állítását, amely szerint az Alaptörvény alapjog-korlátozást rendező I. cikk (3) bekezdése a törvényalkotó mellett a bírói jogértelmezés számára is kötelező előírás. A testület ugyanakkor azt is észlelte, hogy a jogalkalmazók és a jogértelmező bíróságok a jelenlegi szabályozási környezetben eszköztelenek voltak, és szükségképpen alkalmazták a Gytv. 2. § (3) bekezdését a gyülekezéshez való és a magánélethez való alapjogok összemérésekor (Indokolás [38]).
A 14/2016. (VII. 18.) AB határozatában az Alkotmánybíróság megsemmisítette a gyülekezési jog gyakorlása révén hirdetni szándékozott totalitárius, szélsőséges eszmék gyanúját értékelő és a rendezvényt ezért megtiltó bírói döntést, valamint a rendőrség határozatát. A testület nyelvtani értelmezés, valamint "[...] a[z fel]oszlatással összefüggésben rendszertani értelmezés alapján [...]" megállapította, hogy a Gytv. 2. § (3) bekezdése csak a megkezdett gyülekezésekre vonatkozik (Indokolás [43]).
A konkrét bírói döntéssel és közigazgatási határozattal összefüggésben pedig arra hivatkozott, hogy "[...] a tervezett gyülekezés békétlen jellegének megállapításához nem elégségesek távoli, hipotetikus összefüggések, és különösen nem fogadható el, ha a jogalkalmazók a polgárok alapjogait pusztán a honlapjukra hivatkozva, a rendezvénnyel adott esetben csak távoli összefüggést mutató, a "világhálón elérhető programjuk" alapján kiüresítik" (Indokolás [47]).
Az Alkotmánybíróság mindemellett ezen határozatában is az Alaptörvény I. cikk (1) bekezdését, I. cikk (3) bekezdését és az Alaptörvény VIII. cikk (1) bekezdését sértő mulasztást állapított meg a törvényhozó terhére, mivel elmulasztotta a Gytv.-ben "[...] a gyülekezések békés jellegét megfelelően biztosító garanciális szabályok, valamint az alapjogok összeütközésének feloldását szolgáló olyan törvényi rendelkezések megalkotását, amelyek biztosítják az ütköző alapjogok lehető legkisebb korlátozás melletti egyidejű érvényesülését".
I.2.4. Konkuráló rendezvények
Az előbbiekhez hasonlóan problémás a versengő rendezvények Gytv. 8. § (1) bekezdése szerinti megítélhetősége.
Az azonos helyen és időben, egymás jogait érintően megtartani szándékozott rendezvények esetében több bejelentés kapcsán merült fel a gyülekezési jog gyakorlása, az alapjog esetleges korlátozása. Ilyen esetekben a gyülekezési jog gyakorlását a gyülekezni kívánó csoportok egymás közötti viszonylatában, valamint a gyülekezéssel nem érintettek alapjogaival összefüggésben kell mérlegelés tárgyává tenni.
A közigazgatási bírói gyakorlatot ebben az esetben is köti a tartalomsemlegesség elve, valamint a megtiltási okok tekintetében Alkotmánybíróság gyakorlata szerinti Gytv.-
- 1008/1009 -
hez kötött taxatívnek (is) tekinthető szabályozás. Eszerint a Gytv. alapján nem lehet figyelembe venni a konkuráló rendezvények jellegét, nem lehet egymáshoz mérni a konkuráló alkotmányos jogokat, "mások jogainak és szabadságának védelmét", illetve védelemre érdemes alkotmányos elveket a gyülekezéshez való jog korlátozásának céljából.
Amennyiben a bírói gyakorlat arra az álláspontra helyezkedik - ahogy ezt a vizsgálat kimutatta -, hogy a megjelölt helyszín fizikai kiterjedése okán alkalmatlan a bejelentésekben kitűnő rendezvények egyidejű megtartására, és az sérti a gyülekezni kívánók, de "mások jogainak és szabadságának védelmét" is, úgy a jogalapot rendre - és az Alkotmánybíróság I.2.3.pontban hivatkozott 14/2016. (VII. 18.) AB határozatával ellentétesen - a Gytv. 2. § (3) bekezdésében találta meg.
I.2.5. Idő előtti bejelentések
Végül a joggyakorlat-elemzés ezen pontján is fel kell hívni a figyelmet az összefoglaló vélemény III.1.3. pontjában eljárási oldalról megközelített "idő előtti bejelentések" témakörére.
Ezekben az esetekben olyan bejelentéseket kell(ett volna) tudomásul vennie a rendőrségnek, amelyek a rendezvény tervezett időpontját lényegesen, esetenként egy évvel is megelőzték. A rendőrség a bejelentés fentiek szerinti céljára tekintettel, a Gytv. 8. § (1) bekezdését a Bmr. fényében értelmezve alapvetően azt mérlegeli, hogy milyen intézkedések, felkészülés szükséges a rendezvény biztosításához, illetve a közrend rendezvény alatti védelméhez. A rendőrség mérlegelése az aktuálisan ismert helyzetnek megfelelő szakértői álláspontokon és az általa ismert aktuális információkon alapul.
A közigazgatási bírák a tényleges bejelentés és a rendezvény tervezett időpontja közötti több hónapos, de akár egy évet is meghaladó időtartam esetében arra az elvi álláspontra építették gyakorlatukat, hogy a bejelentés elutasítása - jogi kötőerő hiányában - nem jelent alapjogsérelmet: az semmilyen formában nem korlátozza a szervező alapjoggyakorlását még akkor sem, ha az elutasítás tartalmában a megtiltással egyenértékű. Ilyen esetben ugyanis a rendőrség egy évvel a tervezett rendezvény előtt fiktív tényállásra alapozva hozza meg a Gytv. 8. § (1) bekezdése szerinti döntését, mivel jövőbeli körülményeket kell(ene) értékelnie. Fiktív tényállásra alapozottan pedig sem tudomásulvételről, sem pedig megtiltásról szóló határozatot nem hozhat jogszerűen a hatóság. A közigazgatási bírói gyakorlat az álláspont kialakításakor mérlegelte, de nem tartotta maradéktalanul megnyugtatónak a Ket. 50. §-ában, a 31. § (1) bekezdés i) pontjában és a 31. § (2) bekezdésében foglaltakat a helyzetre vonatkoztatottan.
Elbizonytalanító hatással volt a fenti, logikusnak és a "józan észnek" megfelelő gyakorlatra az Alkotmánybíróság 3106/2015. (VI. 9.) AB végzése és az azt időben egy hónappal követő 24/2015. (VII. 7.) AB határozatában kifejtett álláspontja. Az Alkotmánybíróság a 3106/2015. (VI. 9.) AB végzésében elfogadni látszott a közigazgatási bíróság fenti értelmezését, a 24/2015. (VII. 7.) AB határozatában azonban a közigazgatási bíróság elutasítást tartalmazó döntését "burkolt", az Alaptörvényből és a Gytv.-ből le nem vezethető megtiltási oknak, azaz alaptörvény-ellenesnek minősítette.
A joggyakorlat-elemző csoport összefoglaló véleménye I. pontjában több olyan, megítélésében problematikus kérdést is azonosított, amelyek a rendezvények előzetes bejelentésén alapuló megtiltásával összefüggésben merültek fel. Az elemzett bírói határozatokból kitűnik, hogy a tárgykörben ítélkező bírák fogékonyak az alapjogi összefüggésekre, értelmezéseik során keresik azokat a megoldásokat, amelyek révén érvényesülhet a gyülekezési jog gyakorlása, egyidejűleg azonban érvényre juthatnak más alapjogok és alkotmányos elvek is.
A joggyakorlat-elemző csoport nem látott indokot arra, hogy a felmerült kérdések kapcsán jelenleg a Bszi. 29-44. §-ai közötti bármely joggyakorlat-egységesítő eszköz alkalmazását javasolja a Kúria számára. A Bszi.-ben szabályozott további három eszköz valamelyikének alkalmazása abban az esetben válik szükségessé és akkor hatékony, ha az értelmezett "jog" kínál olyan alkotmányos megoldást is, amely elvi szinten kimondható, de az egyedi ügyek tényállási kontextusában is jól alkalmazható.
A bírói jogértelmezés mindig normához kötött. Ezt fejezi ki az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése, amikor a bíró törvénynek való alárendeltségét hangsúlyozza. Ezért a joggyakorlat-elemzés, a jogértelmezés egységesítésének eszközeként - kollégiumi vélemény avagy jogegységi határozat formáját öltve - nem szabhat irányt a joggyakorlat számára akkor, amikor a bírói döntések a törvény olyan mértékű hiányosságait kísérlik meg értelmezéssel kitölteni, amelyek normatív alap hiányában meghaladják annak lehetőségeit.
Mivel a Bszi. 29-30. §-ai szerinti, a joggyakorlat-elemzés eredményeként elfogadott összefoglaló vélemény a bírót nem köti ítélkező tevékenysége során, ezért a munkacsoport a bírák számára javaslatot tehet csupán. Így az összefoglaló vélemény egyik sajátossága - szemben a Bszi. szerinti egyéb joggyakorlat-egységesítő eszközökkel -, hogy nem jelent az ítélkezés során hivatkozható, idézhető quasi normát a bírák számára.
Mindezen indokok alapján tehát a joggyakorlat-elemző csoport a bírói joggyakorlat számára megfontolásra ajánlja azt az alkotmányossági tételt, amely szerint az alapjogok korlátozása törvényi szabályt kíván [Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés]. Ezért célszerűbbnek tűnik - amennyiben lehetséges - a Gytv. szerinti keretek között megtalálni az Alaptörvény 28. cikke szerinti alkotmányos és egyben a "józan észnek" is megfelelő jogértelmezést.
A joggyakorlat-elemző csoport látókörébe került bírói határozatok nem mutattak egységes képet. Azzal ellentétesen, azokból éppen a jogértelmezési útkeresés tűnik ki. Nem állítható tehát, hogy a "világos és bőséges" bírói gyakorlatból a gyülekezéshez fűződő alapjog korlátozásának egységes és következetes szabályrendje körvonalazódott volna az elmúlt időszakban.
Az Alkotmánybíróság tárgykörben folytatott gyakorlata - eltekintve a vizsgálati időn kívül eső 13/2016. (VII. 18.) AB határozattól - lényegében minden olyan, a gyülekezési jog kapcsán elé kerülő bírói döntést alaptörvény-ellenesnek minősített, amely nem követte szigorúan a Gytv. előírásait. Ezért annak ellenére, hogy a jelen összefoglaló vélemény I.2.3. pont b)-c) pontjai szerinti jogértelmezés - a munkacsoport többségi álláspontja szerint - összhangban áll az Alaptörvény 28. cikkének teleologikus értel-
- 1009/1010 -
mezést előíró szabályával, az Alkotmánybíróság gyakorlatára tekintettel annak alkotmányos alkalmazására nincs lehetőség. A jelen állás szerint arra a következtetésre kell tehát jutni, hogy a Gytv. 8. § (1) bekezdésén túl, törvénymódosítás nélkül, azaz a mai állás szerint a mulasztásban megnyilvánuló alaptörvénysértés megszüntetéséig nincsenek további előzetes megtiltási okok.
A munkacsoport megjegyzi, hogy a Gytv. - ahogy arra az összefoglaló vélemény már utalást tett fentebb - a gyülekezéshez fűződő jog gyakorlásának korlátjaként közrendvédelmi okot, a 8. § (1) bekezdésében konkrétan nevesítetteken (a "népképviseleti szerv" és a bíróságok működésének súlyos megzavarása) kívül nem ismer.
Mindezen indokokra tekintettel a joggyakorlat-elemező csoportban elkészült elemzések túlnyomó részben azt az álláspontot képviselik, hogy megfontolásra érdemes lehet törvényalkotói szinten
• közrendi klauzula bevezetése a Gytv.-be, amely magában foglalná a hatályos 8. § (1) bekezdése szerinti okokat és kiterjedne egyben minden olyan helyzetre, amely a közlekedés rendje vagy a konkuráló rendezvények kapcsán jelenleg a Gytv. alapján nem megoldható;
• a Gytv. 2. § (3) bekezdésében, a 8. § (1) bekezdésében és a 14. § (1) bekezdésében megjelölt okok megtiltási okkénti alkalmazhatóságának megteremtése; Eszerint meg kellene teremteni annak a lehetőségét, hogy a rendezvény a feloszlatásra vonatkozó okok - avagy azok egy része - alapján, megtilható legyen, amennyiben tényekre alapozottan feltehető a kérdéses ok bekövetkezése;
• a Gytv.-ben célszerű szabályozni azt a kérdést is, hogy mi az az időtartam, amely indokolt lehet a rendezvény megtartásának bejelentését megelőzően.
Összehasonlítva a magyar rendelkezéseket egyes európai országok szabályozásával[12] látható, hogy szinte mindegyik országban rugalmasabb a rendezvények megtiltásának szabályozása mint Magyarországon. A közrend és közbiztonság garantálása, alkotmányos elvek érvényre juttatása, az állampolgárok egészségének, tulajdonának, más alapjogaiknak a védelme több országban is elismert hivatkozási alap, amely így a Gytv. 8. § (1) bekezdéséhez képest szélesebb körben teszi lehetővé a mérlegelést a bejelentés tudomásulvételéről vagy a rendezvény megtiltásáról határozni jogosult hatóságoknak. A szélesebb hatósági mérlegelés lehetősége összhangba hozható az EJEE 11. cikk 2. bekezdésében és a 17. cikkben foglalt felhatalmazással.
* * *
II.1. Tételes rendelkezések
A Gytv. 14. § (1) bekezdése értelmében "[h]a a gyülekezési jog gyakorlása a 2. § (3) bekezdésében foglaltakba ütközik, vagy a rendezvényen a résztvevők fegyveresen, illetőleg felfegyverkezve jelennek meg, továbbá ha bejelentéshez kötött rendezvényt tiltó határozat ellenére tartanak, a rendőrség a rendezvényt feloszlatja".
Az idézett törvényi szabály értelmében a rendőrség akkor korlátozhatja a gyülekezési jogot annak feloszlatásával, ha
- gyülekezési jog gyakorlása a Gytv. 2. § (3) bekezdésében foglaltakba ütközik, azaz
- bűncselekményt; vagy
- bűncselekmény elkövetésére való felhívást valósít meg; valamint
- mások jogainak és szabadságának sérelmével jár;
- a rendezvényen a résztvevők fegyveresen, illetőleg
- felfegyverkezve jelennek meg, továbbá
- ha bejelentéshez kötött rendezvényt tiltó határozat ellenére tartanak.
Utalni kell arra a tényre, hogy az Alkotmánybíróság a 75/2008. (V. 29.) AB határozatában két további feloszlatási indokot alkotmányellenesnek minősített és megsemmisített ("a bejelentéshez kötött rendezvényt bejelentés nélkül tartják meg", valamint "a bejelentéstől eltérően tartanak meg" fordulatokat). Az Alkotmánybíróság a megsemmisített okokat a gyülekezési jog gyakorlása előtti szükségtelen és aránytalan korlátozásnak minősítette.
Utalt továbbá arra, hogy azok a békés rendezvények, amelyek esetében a bejelentésre időben nincs lehetőség ("gyors gyülekezések", flashmobok, "spontán" rendezvények), illetve azok a közterületen tartandó, bejelentéshez kötött, szervezett és békés rendezvények, amelyek esetében a bejelentés elmarad vagy a rendezvény megtartására nem a bejelentésben foglaltaknak megfelelően kerül sor, a bejelentéshez és az abban foglaltakhoz kötöttség miatt nem oszlathatóak fel. A határozatból következőleg minden békés rendezvény megtartható még akkor is, ha a szervező nem vagy nem megfelelően tesz eleget az előzetes bejelentési köztelezettségének. Ezekben az esetekben a közrend fenntartása és a jogsérelmek megelőzése úgy lehetséges, hogy a rendőrség a Bmr.-ben foglaltaknak megfelelő egyeztetés érdekében felveszi a kapcsolatot a szervezőkkel.
Az Alkotmánybíróság a fentiekből következően nagy hangsúlyt fektetett a rendezvények békés jellegére, amely önmagában legitimálja a rendezvény jogszerűségét még akkor is, ha a szervező nem tett eleget a Gytv. szerinti kötelezettségének.
A Gytv. textusában a rendezvény békés jellegének megőrzése, annak elvesztése a rendezvény lebonyolításának folyamatában nem feloszlatási ok. A rendezvény békés jellege a Gytv. általános szabályai között, jelesül a 2. § (1) bekezdésében tűnik ki. Eszerint "[a] gyülekezési jog gyakorlása keretében békés összejövetelek, felvonulások és tüntetések (a továbbiakban együtt: rendezvény) tarthatók, amelyeken a résztvevők véleményüket szabadon kinyilváníthatják".
II.2. A békés és békétlen rendezvények elhatárolása
Többé-kevésbé konzisztensnek mutatkozik az ítélkezési gyakorlat abban, hogy jogszerűnek ítéli a rendezvény feloszlatását a békés jelleg elvesztése esetén annak ellenére, hogy a békétlenség a Gytv. rendszerében nem tűnik ki a 14. § (1) bekezdéséből. Ezzel szemben eltérő a megítélése annak, hogy mi minősül békétlenségnek.
A bírósági (praktikusan kúriai) ítéletek között vannak olyanok, amelyek a békétlenséget a rendezvény összbenyomásában erőszakossá válását és a Gytv. 14. § (1) bekezdése
- 1010/1011 -
szerinti valamely ok együtteseként azonosítják. Megjelenik olyan álláspont is, amely a rendezvény békétlenné válásához elegendőnek ítélte a közbiztonság megőrizhetőségét fenyegető, de kifejezett erőszakos elemet nem tartalmazó helyzetet. Végül a Legfelsőbb Bíróság megállapította a békétlenséget abban az esetben is, amikor az erőszakos elem kimerült a kordon rángatásában, és abban, hogy a résztvevők szembeszegültek a rendőri felszólításnak. Utalni kell arra ebben a körben, hogy az ítéletek gyakrabban jelölik meg a feloszlatás törvényességének jogalapját a békétlenségben akkor is, ha egyebekben a garázdaság büntetőjogi tényállásának megvalósulása egyértelmű az eset körülményeiből.
Célszerű a kérdés megvitatásához felidézni a békétlenség fogalmának megközelítését az ombudsman és az EJEB gyakorlatában. Az ombudsman szerint "[a] békésség követelménye a rendezvény teljes lefolyására vonatkozik, és annak mások, illetve anyagi javak elleni erőszaktól, és »zendülő« magatartásoktól mentességét jelenti. Bizonyosan nem tekinthető békésnek az a rendezvény, amely számottevő - személyek, vagy anyagi javak elleni - erőszakhoz vezet, vagy éppen maga a rendezvény vesz erőszakos irányt. A német gyakorlat szerint a tényleges erőszak kifejtésén kívül a békés jelleg elvesztéséhez elegendő, ha az erőszak, vagy rendbontás elkerülhetetlenül várható"[13].
Ehhez hasonlóan az EJEB nemcsak az erőszakos, hanem azon rendezvényeket is a "békétlen" gyülekezés fogalmi körébe vonta, amelyek során a szervezők és a résztvevők terhére megállapítható az erőszak alkalmazásának szándéka.
Végül az EBESZ Irányelvek szerint "egy rendezvény békésnek minősül, ha a szervezők békés szándékról tesznek tanúbizonyságot, és a békésség melletti vélelemnek kell érvényesülnie mindaddig, amíg meggyőző, és igazolható bizonyítékok nem merülnek fel arra nézve, hogy a szervezők vagy a résztvevők közvetlenül bekövetkező erőszakot kívánnak alkalmazni, az ilyen erőszakot propagálják, vagy arra uszítanak".[14]
Megjegyzendő, hogy az EBESZ Irányelvek az erőszakos magatartások körét szűken értelmezik, azonban kivételesen ebbe a körbe vonják a "foglyul ejtett közönség"[15] megfélemlítését és zaklatását.
A kifejtettek értelmében a békés és a békétlen gyűléseket a személy és a tárgyi világ elleni erőszak megnyilvánulásai választják el egymástól. A békétlen rendezvény esetében az erőszakos jelleg nem szórványosan, sporadikusan, hanem összbenyomásában az egész gyűlést jellemzi. Nem lehet továbbá békés az a rendezvény sem, amely meghatározott csoportot úgy félemlít meg, zaklat, hogy a csoport tagjai számára nincs lehetőség a kitérésre.
II.3. A békétlenség és a Gytv. szerinti feloszlatási okok viszonya
Egy adott rendezvény esetében a feloszlatás akkor válik indokolttá, amikor jellegadóvá válik, a rendezvény egészének betudhatók az alábbi magatartások:
- a résztvevők számottevő része (a külső szemlélő számára a tömeg méretéhez viszonyítva releváns rész) megvalósítja a feloszlatási okot - részt vesz az erőszakos magatartásban, felfegyverkezve jelenik meg vagy a helyszínen felfegyverkezik;
- kimutatható a résztvevők számottevő többségének szolidaritása a feloszlatási okot megvalósítókkal, az erőszakos magatartással egyetért;
- a szervező részt vesz a feloszlatási okot jelentő magatartások megvalósításában, illetve nem lép fel a feloszlatási okot jelentő magatartást tanúsítókkal szemben.
A kifejtettekre tekintettel a Gytv. 14. § (1) bekezdése szerinti feloszlatási okok és a rendezvény békétlensége bizonyos esetekben összefüggésben kell álljanak, máskor azonban az összefüggés nem egyértelmű.
A tiltó határozat ellenére megtartott rendezvény és a békés/békétlen jelleg között értelemszerűen nincs direkt összefüggés. Ezzel szemben a fegyveresen vagy felfegyverkezve való megjelenés esetében nyilvánvalóan éppen az a megfontolás húzódik a kötelező feloszlatás előírása mögött, hogy az ilyen módon való megjelenés az erőszak (de legalábbis az erőszakkal való fenyegetés) szándékát támasztja alá. A fegyveresen vagy felfegyverkezve való megjelenés esetében tehát a rendezvény egyúttal békétlennek is tekinthető.
A komplexebb kezelést megint csak a Gytv. 2. § (3) bekezdése szerinti okok igénylik.
A rendezvény feloszlatását vonja maga után, ha a gyülekezési jog gyakorlása bűncselekményt vagy
bűncselekmény elkövetésére való felhívást valósít meg. Önmagában hatalmas felelősséget ró a rendőrségre az a feladat, amely arra kötelezi, hogy a rendezvény folyamatában állapítsa meg bűncselekmény törvényi tényállásának megvalósulását. Emellett utalni kell arra is, hogy nem minden, a gyülekezési jog gyakorlása során megvalósított bűncselekmény jár együtt békétlenséggel, erőszakkal.
Mégis általános zsinórmértékként azt lehet rögzíteni, hogy szükségessé válhat a rendezvény feloszlatása a jellegadóvá váló garázdajellegű magatartások esetén és akkor, ha a gyülekezési jog gyakorlásakor a fizikai erőszakot nem hordozó, mégis uszító jellegű bűncselekmények gyanúja áll fenn.
Hasonló megállapítások tehetők a "mások jogainak és szabadságának sérelme" mint feloszlatási ok kapcsán: a rendezvény akkor is beléphet a kötelező feloszlatás Gytv.-ben rögzített keretei közé, amennyiben például közszereplők és lakókörnyezetük magánélethez való jogában idéz elő súlyos jogsérelmet. Ilyen esetben a Gytv. 14. § (1) bekezdés első fordulata szerinti ok [a Gytv. 2. § (3) bekezdésében foglaltak] fennállta megállapítható lehet akkor is, ha a rendezvény egyébként nem békétlen.
A Gytv. 2. § (3) bekezdéséhez kapcsolódó tényállás lehet a korlátozást mások jogainak és szabadságának védelme érdekében megalapozó - részben a dehumanizálás tilalmához kapcsolódó - esetkör: a gyűlöletbeszédet tartalmazó, faji megkülönböztetést propagáló demonstrációk, amelyek jogsértő hatása különösen erősen érvényesül akkor, amikor a gyűlöletkeltő beszédek a támadott csoport tagjainak lakóhelyén hangzanak el.
Figyelemmel a békétlenség koncepciójára és a Gytv. 14. § (1) bekezdésében felsorolt feloszlatási okokra azt a kérdést kell megválaszolni, kilép-e a bírói gyakorlat a Gytv. keretei közül akkor, amikor a békétlenséget a rendezvény önálló feloszlatási okaként kezeli? Másképpen megfogalmazva: van-e olyan eset, amely a Gytv. tételes rendelkezései alapján nem kezelhető, azonban felveti a rendezvény
- 1011/1012 -
feloszlatásának - és a békétlenség koncepciója kiegészítő jelleggel való felhívásának - szükségességét.
A kérdésre - határesetként - igenlő válasz adható.
Ha a tömeg olyan magatartást tanúsít, amely magában hordja a kitörni készülő erőszak kellően közeli és konkrét lehetőségét, de nem meríti ki a garázda jellegű büntetőjogi tényállás szintjét. Erre utalhat a tömegnek az az egységessé, azaz jellegadóvá váló, kordont rángató magatartása, és az abbahagyásra irányuló rendőri felszólítások figyelmen kívül hagyása. Az ilyen magatartás nem azért vezethet a feloszlatáshoz, mert a tömeg nem tesz eleget a rendőri felszólításnak, hanem mivel abban a kitörni készülő erőszak jelenik meg a rendőri felszólítással való ellenszegüléssel együtt. Az utóbbi magatartás azonban lehet békétlennek nem minősíthető tudatos passzivitás is, amely éppen a rendezvény legfontosabb sajátossága (például egy ülősztrájk, amelynek résztvevői rendőri felszólítás ellenére sem mozdulnak el - az erőszakos elem hiánya miatt nem békétlen).
A joggyakorlat-elemző csoport megfontolásra ajánlja a bírói gyakorlat számára azt a jogértelmezést, amely előtérbe helyezi a rendezvény feloszlatásának a Gytv. 14. §-ában felsoroltak megállapítását. A békétlenség - nem lévén a Gytv.-ben megjelölt feloszlatási ok - csupán kiegészítő jelleggel alkalmazható.
A törvényalkotás számára is megfontolandó szempont lehet az, hogy önmagában a rendezvény békétlenné válása is lehet olyan ok, amely alappal veti fel a feloszlatás lehetőségét. Egy ilyen irányú törvényalkotói szándék azonban ki kell egészüljön a "békétlenség" törvényi meghatározásával.
A törvényi szabály megalkotása hozzájárul a "prescribed by law" tételének kiteljesítéséhez, erősíti a jogbiztonság követelményét, amely az expressis verbis rögzített normák alkalmazásának elsődlegessége mellett szól különösen akkor, ha alapvető jog korlátozásáról kell dönteni.
* * *
III.1. Tételes rendelkezések
A Gytv. tárgyi és személyi hatályának meghatározása mellett rendelkezik a rendezvény különböző létszakairól és mindegyikhez fűz eljárási szabályokat. Amint az az I-II. pontokból kitűnik, a gyülekezési jog gyakorlásának egyik legfontosabb és eljárásjogi szempontból legtöbb problémát felvető létszaka a bejelentés és az arra vonatkozó Gytv.-beli szabályok hatósági, bírósági alkalmazása, értelmezése.
A Gytv. 6. §-a értelmében - és ahogy erre már a korábbiakban is utalás történt - "[a] közterületen tartandó rendezvény szervezését a rendezvény helye szerint illetékes rendőrkapitányságnak, Budapesten a Budapesti Rendőr-főkapitányságnak (a továbbiakban: rendőrség) legalább három nappal a rendezvény megtartásának tervezett időpontját megelőzően kell bejelenteni. A bejelentési kötelezettség a rendezvény szervezőjét terheli".
A Gytv. 8. § és 9. §-ok speciális eljárási szabályokat rögzítenek. A 8. § (3) bekezdése a Gytv. és a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályainak viszonyát rendezi, amikor kimondja, hogy "[a] rendőrség eljárására a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályai az irányadók".
A továbbiakban a gyülekezési jog gyakorlásával összefüggő azon eljárási pontok kerülnek bemutatásra, amelyek az elmúlt időszakban a szabályozás és annak értelmezése kapcsán merültek fel.
III.2.1. A Ket. mint háttér jogszabály
A közigazgatási bírói gyakorlat a Gytv. 8. § (3) bekezdését úgy értelmezi, hogy a rendőrségnek a bejelentést - a Gytv. és a Bmr. speciális eljárási szabályainak hiányában - a Ket. szabályainak megfelelő alkalmazásával kell elbírálnia. A gyakorlat tehát azt a követelményt támasztja a rendőrséggel szemben, hogy eljárásában folyamatosan vesse össze a Gytv., a Bmr. és a Ket. szabályait és speciális eljárási rendelkezések hiányában a Ket. előírásait a gyülekezés különleges természetére figyelemmel értelmezze.
A közigazgatási bírói gyakorlat - egyebek mellett a Gytv. tételes szabályaira tekintettel - elvetette azt az értelmezési irányt, amely szerint a bejelentés nem minősíthető a Ket. szerinti kérelemnek, ezért azt nem lehet a Ket. 12. § (2) bekezdés a) pontja szerinti hatósági ügynek tekinteni, a rendőrség pedig nem a Ket. 12. § (3) bekezdése a) pontja szerinti hatóság. Ezen értelmezési irány szerint a bejelentés jogintézményének célja nem az, hogy a rendőrség a Ket. szabályainak megfelelően hatóságként eljárva jogot állapítson meg, hanem az, hogy a megszerzett információk révén eleget tudjon tenni azon közrendvédelmi feladatainak, amelyek az alapjoggyakorlás intézményvédelmi körében szükségesek. Az érvelés vitathatatlan igazságtartalma mellett sem nyújt járható utat.
Ezt a polémiát egyebekben az Alkotmánybíróság 3/2013. (II. 14.) AB határozatában lezárta, egyértelművé téve azt, hogy a rendőrség számára a bejelentéssel összefüggő eljárásra a Gytv., a Bmr. és a Ket. szabályai az irányadók (Indokolás [48]). Pragmatikus oldalról nézve egyebekben a Ket. alkalmazása nélkül olyan eljárási alapjogok maradnának rendezetlenül, mint az iratbetekintés, a jogi képviselet vagy az anyanyelv használata stb. Az ilyen és ehhez hasonló szabályok nélkül a gyülekezési jog nem lenne gyakorolható. Ugyanakkor a Ket. következetes alkalmazása - ahogy az a későbbiekben kitűnik - számos, a közigazgatási bírói gyakorlat által megoldott, illetve megoldásra váró problémát vetett és vet fel a jelenben is.
III.2.2. Szakvélemények
A bejelentés elbírálására a Bmr.-ben foglaltak tartalmaznak részletes szabályokat (Bmr. 2-5. §-ok). Eszerint a hatáskörrel rendelkező rendőri szerv a bejelentést - egyebek mellett - szakvélemények beszerzését követően bírálja el. Az esetek többségében ilyen szakvéleményt ad a TEK, a BKK, de adott esetben szakvéleményt ad a nemzetbiztonsági szolgálatok valamelyike is. A megkeresett szervek nem minősülnek a Ket. 44. §-a szerinti szakhatóságnak, így az általuk adott szakvélemény nem szakhatósági állásfoglalás, de "quasi szakhatósági állásfoglalásnak" sem minősíthető. A rendőrség és a TEK viszonyáról a gyülekezési jog gyakorlásával összefüggésben sem az Rtv., sem pedig a a terrorizmust elhárító szerv kijelöléséről és feladatai ellátásának részletes szabályairól szóló 295/2010. (XII. 22.) Korm. rendelet nem szól.
Érvényesülést kell engedni ezért a Ket. tényállás-megál-
- 1012/1013 -
lapítási kötelezettséget, a szabad bizonyítást és a bizonyítékok szabad mérlegelését tartalmazó Ket. 50. §-ában foglaltaknak. Következésképpen az eljáró rendőri szerv indokolt határozatában felülmérlegelheti a társszolgálatok és a BKK szakvéleményét is.
Mindazonáltal rá kell mutatni arra, hogy a társszolgálatok esetében lényegében egyazon közigazgatási szervezeten belüli "döntés-előkészítést" jelent a szakvélemény nyújtása, majd pedig az azt elfogadó avagy felülmérlegelő határozat meghozatala. A Ket. értelmében vett szakvéleményről csak a BKK esetében lehet szó.
III.2.3. A tudomásul vett rendezvény utólagos megváltoztatása
A Ket. 71. § (2) és (6) bekezdései, valamint 114. § (1)-(2) bekezdései által felvetett eljárási kérdés a tudomásul vett bejelentés utólagos megváltoztatásának lehetősége. A közigazgatási bírói gyakorlat a Gytv. szerinti 48 órás elbírálási kötelezettséget nem a Ket. értelmében vett ügyintézési határidőnek, hanem a döntés - anyagi természetű - időtartamának minősítette. Annak eltelte ezért "jogvesztő" abban az értelemben, hogy a hatóság ezt követően a bejelentés szerinti időben és helyszínen megtartandó rendezvénnyel összefüggésben a Ket. 114. § (1)-(2) bekezdésén alapuló módosító avagy visszavonó tartalmú döntést már nem hozhat. Az ezzel ellentétes álláspont önkényes hatósági döntésre, a tudomásulvétel visszavonására vezethetne, amely lényegében az utólagos, szabályozás hiányában kiszámíthatatlan megtiltásra adna lehetőséget a rendőrségnek.
Mindazonáltal - törvényi szintű - jogszabályi rendezést igényel a körülményekben utóbb bekövetkező alapvető változás, a nemzetközi szerződéses jogból ismert clausula rébus sic stantibus helyzete. A gyülekezéshez való jog hatályos szabályai nem tartalmaznak a bejelentés időelőttiségére semmilyen szabályozást (lásd anyagi jogi oldalról a jelen összefoglaló vélemény I.2.5. pontjában foglaltakat!). Törvényi tilalom és rendezés hiányában előfordul, hogy a bejelentés a tervezett rendezvény időpontját lényegesen megelőzően érkezik a rendőrségi szervhez, amelynek a tudomásulvétel és a tilalmazás kérdésében 48 órán belül döntenie kell. A bejelentés tudomásulvétele és a rendezvény megtartásának időpontja közötti hosszú időtartam alatt a körülményekben esetlegesen lényeges változás állhat elő, amelyet azonban a rendőrség ex officio észlelése esetén sem tud megfelelően "kezelni".
Kérdéses, hogy az észlelt "lényeges körülmény" alapot adhat-e utóbb - és ha igen, milyen körben - a Ket. fentiek szerinti szabályainak alkalmazásával a tudomásul vett rendezvény megtiltásának, a gyülekezési jog gyakorlásának utólagos korlátozására.
Mindemellett, az észszerű időben tett bejelentések esetében az a gyakorlat tűnik követendőnek, hogy a tudomásul vett rendezvény körülményeiben bekövetkező változásokra tekintettel tett további bejelentés nem eredményezheti az egész rendezvényhez kapcsolódóan az eredeti bejelentés alapján hozott határozat felülmérlegelését, az ismételt eljárást és döntéshozatalt. Ilyen esetben csak a "bejelentés kiegészítése" vizsgálható csupán.
Ezen főszabály mellett azonban a joggyakorlás tartalmában bekövetkező lényeges változás bejelentése (például a vonulásos demonstráció útvonalának teljes módosítása) indokolja a módosítás új bejelentésként történő értékelését.
III.2.4. A bejelentés formai követelményei
A bejelentés formai követelményei kapcsán célszerű kitérni a Bmr. 7. §-ában foglaltaknak meg nem felelő bejelentésekre, illetve a hiánypótlás és annak nem vagy nem megfelelő teljesítése kapcsán hozható rendőrségi döntésekre. A bejelentés hiányosságai a Bmr. és a Ket. szabályai értelmében pótolhatóak. Ugyanakkor a hiánypótlási felhívásban foglaltak teljesítésének elmaradása eltérő jogkövetkezményeket von maga után a Ket. 31. § (2) bekezdése és a Bmr. 3. § (4) bekezdése szerint, amely a Bmr. módosításának szükségességét mutatja.
Ugyancsak a formai követelményekhez tartozó kérdés a bejelentés benyújtásának mikéntje. A Ket. és a Bmr. értelmében elektronikusan - e-mailen keresztül - nem nyújtható be rendezvény tartása iránti szándékról szóló bejelentés, mivel ebben az esetben nem azonosítható a szervező személye. Bár a rendőrségi gyakorlat érdemben elbírálja az ilyen bejelentést is, annak hiányzik a jogszabályi alapja. A szervező személyének ismerete elengedhetetlen, tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság döntéseiben kiemelt jelentőséget tulajdonít a szervező és a rendőrség egyeztetésének.
III.2.5. Az "együgyfeles" eljárás - az ügyféli minőség kérdései - ügyféli minőség nem lehet, de a tájékoztatás előírható.
III.2.6. A kézbesítés és a képviselet szabályai
A Gytv. [8. § (2) bekezdés], a Bmr. [5. § (3) bekezdés] és a Ket. [78. § (5) bekezdése] is tartalmaz rendelkezést a rendőrségi határozat kézbesítésére. A kézbesítés jelenleg írásban és saját kézbesítővel történik meg. A közigazgatási bírói gyakorlat a Ket. rendelkezéseinek alkalmazását tartja kielégítőnek azzal, hogy az e-mail - szabatos szabályozás hiányában - nem tekinthető írásbelinek minősülő elektronikus útnak.
A kézbesítés szabályai vetették fel a szervező képviseletére vonatkozó rendelkezések tisztázását.
A közigazgatási bírói gyakorlat szerint a Gytv. 6. §-a nem kötelezi a szervezőt személyes eljárásra annak ellenére, hogy az Alkotmánybíróság 55/2001. (XI. 29.) AB határozatában a gyülekezési jog gyakorlásának alanyaként a természetes személyt jelölte meg. Mivel a képviseletről sem a Gytv., sem a Bmr. nem rendelkezik, ezért ebben a tekintetben a Ket. 40-40/A. §-ai az irányadók. A rendőrségnek vizsgálnia kell a képviseleti jog jogszerűségét.
A megtiltást tartalmazó határozatot a bejelentőnek/szervezőnek, a Ket. 40. § (7) bekezdése, és 78. § (1) bekezdése, valamint a Bmr. 5. § (3) bekezdése szerinti személyek részére lehet joghatályosan kézbesíteni. A tévesen kézbesített tiltó határozat nem vált ki joghatást, így a rendezvény megtartásának ebben az esetben nincs jogi akadálya. Ezért jelentősége van annak, hogy a tiltó határozatot kézbesíteni lehessen: a közigazgatási bírói gyakorlat értelmében amennyiben a bejelentő/szervező (avagy képviselője) a Ket. alapelvi rendelkezéseivel ellentétesen [jóhiszemű joggyakorlásra vonatkozó 1. § (2) bekezdése, 6. § (1) bekezdése] nem veszi át a határidőben meghozott és a részére jogszerűen kézbesíteni megkísérelt tiltó határozatot (a rendőrségi tapasztalatok szerint gyakori a "bújócska" a tiltó határozatok kézbesítésekor), a Ket. 79. § (8) bekezdése értelmében, az együttműködés hiányában is kézbesítettnek kell tekinteni.
- 1013/1014 -
III.2.7. Az Alkotmánybíróság 3/2013. (II. 14.) AB határozata
Az Alkotmánybíróság 3/2013. (II. 14.) AB határozata (a továbbiakban: Abh.) rendelkező részében alkotmányos követelményként rögzítette azt, hogy "[...] az Alaptörvény VIII. cikk (1) bekezdéséből fakadó alkotmányos követelmény, hogy a Gytv. 9. §-a szerinti bírói felülvizsgálatnak van helye a rendőrségnek a rendezvény bejelentéséről hozott, hatáskör hiányát megállapító határozatával szemben. A bíróság a hatáskör hiányát megállapító rendőrhatósági határozat jogszerűségét és megalapozottságát érdemben vizsgálja".
Az Abh.-ban foglalt alkotmányos követelmény tartalmát tekintve hasonló a Legfelsőbb Bíróság 3/1998. KJE határozatában foglaltakkal, amelynek lényege szerint, "[ha] a közigazgatási szerv azt állapítja meg, hogy az ügy tárgya nem közigazgatási jogviszony, tehát a jogviszony fennállásáról dönt, ez a határozat a kérdést érdemben dönti el, hiszen azért hárítja el a jogok, illetőleg a kötelezettségek tárgyában az érdemi döntést, mert a jogviszony fennállásáról nemleges döntést hozott."
A vizsgált bírói határozatok többségében az Abh.-ban foglaltak alkalmazása azért merülhetett fel, mert a bíróságnak a Ket. 30. § a)-g) pontjában felsorolt esetek közül a b) pont (hatáskör hiánya) és c) pontokra (a kérelem nyilvánvalóan lehetetlen célra irányul) alapított hatósági végzések jogszerűségét kellett felülvizsgálnia.
Elöljáróban szükséges utalni arra, hogy a Ket. 30. §-ának rendelkezései céljuk szerint hatósági eljárást gátló okok és mint ilyenek arra szolgálnak, hogy a kérelem alapján ne indulhasson eljárás és azon belül ne kerüljön sor bizonyításra. Ezt célozza a 8 napon belüli elutasítás, a határidő rövidsége[16], avagy az a tény is, hogy a rendőrség eljárást gátló akadály fennállása esetén, az "akadály" nem érdemi jellegére tekintettel nem határozattal, hanem végzéssel dönt. Az ilyen közigazgatási végzésekkel szemben a Ket. jogorvoslati rendjébe építette be a törvényalkotó a fellebbezési lehetőséget.
Ezt az elvet - és a vonatkozó törvényi szabályokat - törte át az Abh., amikor alkotmányos követelményben előírta, hogy a bíróság a nem érdemi végzés jogszerűségét is érdemi határozatként köteles felülvizsgálni.
A hatályos szabályozás értelmében az ily módon meghozott közigazgatási végzés - érdemi - vizsgálatára a Gytv. 9. § (2) bekezdése és a 2015. évi XVII. tv. (továbbiakban: Knptv.) 3. § (3) bekezdése alapján kerül sor, vagyis a bíróság a feleket meghallgatja. A meghallgatáson kívül egyéb bizonyítási eszköz nem áll a bíróság rendelkezésre a nemperes eljárásban. Ugyanakkor kérdéses az is, hogy a bíróság milyen döntést hozhat a kérelem alapján.
A Gytv. 9. § (2) bekezdése értelmében "[h]a [a bíróság] a kérelemnek helyt ad, hatályon kívül helyezi a rendőrség határozatát, ellenkező esetben a kérelmet elutasítja". Néhány vizsgált bírói határozat a felülvizsgált rendőrségi határozatok hatályon kívül helyezése mellett a rendőrséget új eljárásra is kötelezte, azonban arra a Gytv. 9. § (2) bekezdésének megfogalmazása miatt nem volt törvényes lehetőség. A Knptv. 4. §-a ugyanis csak abban az esetben engedi a Pp. alkalmazását [339. § (1) bekezdés], ha törvény eltérően nem rendelkezik. A Gytv. 9. § (2) bekezdése azonban eltér a Pp. szabályaitól. A tényállás függvényében egyebekben a Gytv. 9. § (2) bekezdése szerinti érdemi bírói döntésnek, azaz a rendőrségi döntés új eljárás elrendelése nélküli hatályon kívül helyezésének is helye lehet. A rendőrhatóság időben, vagyis a bejelentés beérkezését követő 48 órán belül meghozott határozatának hiánya a rendezvény jogszerű megtartását eredményezheti.
Az Abh. egyebekben "alapjog-barát" alkotmányossági követelménye akkor tudná egységesen és a törvénynek alárendelt bírói jogértelmezésben is kifejteni a várt hatást, ha azt a törvényalkotás is követné: ha a Gytv. sui generis eljárási szabályai részben felülírnák a Ket. 98. § (3) bekezdés b) pontjában foglaltakat, részben pedig a Pp. 339. § (2) bekezdéséhez képest lehetőséget teremtenének arra, hogy a bíróság a Ket. 30. §-án alapuló hatósági határozatok felülvizsgálata kapcsán a végzés hatályon kívül helyezése mellett, szükség esetén új eljárásra kötelezhesse a rendőrhatóságot, avagy megfelelő eljárási környezetben a hatóság helyébe lépve dönthessen a bejelentés tudomásulvételéről, adott esetben a gyülekezés megtiltásáról.
A "megfelelő eljárási környezet" azt a dilemmát és problémakört takarja, amelynek megoldása nem tűnik ki az Abh.-ból. Jelesül azt, hogy a hatályos szabályozás értelmében a bíróság három napon belül köteles a gyülekezési ügyben döntést hozni. Az eljárás időtartama, a közigazgatási nemperes eljárások sajátosságai és hatásköri szabályok miatt a közigazgatási bíró nem értékelheti a közterület-használati megállapodás létrejöttének jogszerűségét, indokoltságát. Figyelemmel kell lenni arra a tényre is, hogy a közterület-használati megállapodást megkötő felek személye értelemszerűen eltér a bejelentéssel összefüggésben született közigazgatási határozat felülvizsgálatára irányuló bírósági eljárás szereplőitől. Megjegyzendő továbbá az is, hogy amennyiben a közigazgatási bíróság hatásköre felülvizsgálati jellegű, úgy szemben az Abh.-ban foglaltakkal, bizonyítás felvételére nem kerülhet sor.
Következésképpen akkor tekinthető "megfelelőnek az eljárási környezet", ha a törvényi szabályok a peres eljárásban megadják a tényállás megállapításának, a bizonyítási eljárás lefolytatásának reális lehetőségét, annak kereteit, rendezik a bizonyítási teher kérdését stb.
A hatályos szabályozás ebből a szempontból rendezetlen, mivel a bírósági eljárást a szoros határidők, a bizonyítási eszközök hiánya, és a nemperes eljárás korlátozott lehetőségei jellemzik. Ahogy erre egyebekben 2013 óta több bírói döntés is egyértelműen, de visszhang nélkül hívta fel a figyelmet.
1. Szükségesnek tűnik
• a Gyvt., a Bmr. és a Ket. hatályos eljárási szabályainak összehangolása;
• avagy a gyülekezési jog gyakorlásának sajátossága-ra szabott, a jelenleginél részletesebb eljárási rend kialakítása.
2. Kifejezetten szükségesnek mutatkozik a bejelentések időbeliségének törvényi szintű szabályozása, amely közvetlenül nem érinti a gyülekezési jog gyakorolhatóságát, ugyanakkor bizonyos körülmények között az a jóhiszemű joggyakorlás garanciája lehet.
3. A Gytv. eljárási szabályainak módosításával szükséges rendezni az Alkotmánybírság 3/2013. (II. 14.) AB határozatának rendelkező részében megfogalmazott alkotmá-
- 1014/1015 -
nyos követelmény révén előállt helyzetet, amely pillanatnyilag ellentmond úgy a Ket. 98. § (3) bekezdés b) pontjának, mint a Pp. 339. § (1) és (2) bekezdéseinek és a Knptv. 3-4. §-ainak.
Az eljárási helyzet jogértelmezéssel nem oldható meg, azt a törvényalkotónak kell tisztáznia.
4. A jogalkotás szintjén célszerű vizsgálni azt, hogy a nem gyülekezési célú közterület-használat, valamint a személy- és létesítménybiztosítási intézkedések megalapozottsága miként értékelhető a rendőrségi eljárásban különös tekintettel a 3/2013. (II. 14.) AB határozatban foglaltakra.
5. A törvényalkotás szintjén szükséges egyértelművé tenni, hogy a Gytv. 8. § (1) bekezdése szerinti 48 órás elbírálási kötelezettség anyagi jogi természetű időtartam, ezért annak eltelte "jogvesztő" abban az értelemben, hogy a hatóság ezt követően a bejelentésben megjelölt rendezvénnyel összefüggésben a döntését Ket. 114. § (1)-(2) bekezdésén alapulóan nem módosíthatja és nem vonhatja vissza.
6. Törvényi szinten szükséges rendezni továbbá azt az eljárási kérdést is, hogy a gyülekezés tudomásulvételét követően, a gyülekezés megtartását érdemben befolyásoló körülmények megváltozása esetén a rendőrségnek - attól függően, hogy a változás kinek az érdekkörében felmerült okból következik be - hivatalból vagy kérelemre új határozatot kell hoznia.
7. Megfontolandó annak előírása, hogy a rendőrség adjon tájékoztatást a tudomásul vett rendezvényről a nyilvánosság számára.
8. Az azonos helyszínre, azonos időben, de nem egymásra tekintettel megtartani szándékozott, ily módon konkuráló, a Gytv. hatálya alá tartozó és egyéb rendezvények esetében felmerülhet a legkorábban benyújtott bejelentés, azaz a "megelőzés elvének" érvényesítése.
* * *
A joggyakorlat-elemző csoport vizsgálata körébe vonta azokat a polgári jogerős és felülvizsgálati ítéleteket, amelyek a gyülekezési jog gyakorlásához köthetően keletkezett személyiségi jogi igényeket bíráltak el a 2010 és 2015 közötti időben. Hangsúlyozandó, hogy ezek a bírói határozatok a gyülekezési jog gyakorlásával, többnyire a Gytv. hatálya alá tartozó gyülekezések feloszlatásával kapcsolatos bírói joggyakorlat "peremterületére" esnek, tárgyukat tekintve a rendőri intézkedésre visszavezethető személyiségi jogi jogsérelmek, valamint ugyanebben a körben keletkezett nem vagyoni vagy vagyoni károk megtérítésére vonatkozó polgári perek. A személyhez fűződő jogok védelmével kapcsolatos polgári ügyeknek ugyanis csak kis százaléka állt ebben az időben kapcsolatban a Gytv.-beli közjogi jogviszonyokkal.
Az összefoglaló vélemény IV. pontja első részében a tárgykörben folytatott ítélkezési gyakorlat főbb irányait mutatja be, majd kitér a vizsgált bírói határozatok tapasztalataira és végül megjelöli a joggyakorlat-elemzés kapcsán feltárt párhuzamosságokat, javaslatokat.
A vizsgálati időszakban a régi Ptk. alapján születtek bírói határozatok. A vizsgált döntések ezért a régi Ptk. 75-76. §-ait és a 84. §-át értelmezték.
IV.1. A vizsgált perek tárgya és a polgári jogvédelem sajátosságai
IV.1.1. A vizsgált perek tárgya
A személyiség alapvető jogi védelmét jogrendünkben az Alaptörvény biztosítja. Az alkotmányos védelem megvalósítására különböző jogágazatok jogvédelmi szabályai szolgálnak, amelyek ugyanazzal a magatartással kapcsolatos, ugyanazon társadalmi érdeket, értéket védik különböző jogi eszközökkel. Ezek között a polgári jog személyiségvédelmi eszközeinek kiemelkedő jelentősége van.
IV.1.2. A polgári jogi jogvédelem sajátossága
A polgári jogi személyiségvédelmi jogviszony abszolút szerkezetű, a személyiségvédelmi előírások általánosságban mindenkit feljogosítanak a védelemre, és mindenkit köteleznek e jogok tiszteletben tartására.
A jogszabályoknak meg nem felelő, a személyiséget egészében vagy a személyiség régi Ptk.-ban nevesített alanyi jogosítványait sértő rendőri intézkedés hozza létre azt a polgári jogi jogviszonyt, amelyben az igény állapotába jutott alanyi jog(ok) - a peres eljárás meghatározott szakaszában pedig már az Alaptörvényben elismert alap-jog(ok) - bíróság előtt, illetve az Alkotmánybíróság előtt kikényszeríthetők. Ezért fontos, hogy az Alaptörvény alapján védelemben részesített emberi méltóság és a polgári jog által védett személyiség tartalma összekapcsolódjon.
A polgári perben a rendőri intézkedés révén elszenvedett személyiségi jogsérelmeket lehet érvényesíteni, azaz a személyiségi jogi perek alapja a jogsérelem - vélt vagy valós - okozása révén létrejött jogviszonyból származó igény, amely egyben meghatározza a sérelmet szenvedett és a jogsértő által alkotott perfelállást is. "A személyiségi jog megsértése relatív szerkezetű jogviszonyt keletkeztet a jogsértő és a jogosult között, a jogsértésből részben sajátos személyiségvédelmi eszközök alkalmazására vonatkozó, részben pedig kártérítési igény keletkezik."[17]
Az igény állapotába jutott alanyi jog kétirányú kereseti kérelemben ölthet testet: a régi Ptk. alapján a kérelem a személyiségi jogi jogsérelem megállapítása mellett objektív jogkövetkezmények alkalmazására, és akár önállóan, akár más jogkövetkezménnyel együtt a közigazgatási jogkörben okozott kár megtérítésére vonatkozhatott.
A személyhez fűződő jog megsértéséből következhet a jogsértő alperes közhatalmi tevékenységére tekintettel, a közigazgatási jogkörben okozott kár megtérítésének kötelezettsége is. Hangsúlyozandó, hogy a személyhez fűződő jogok rendőrhatóság általi megsértésével összefüggő kár közigazgatási jogkörben okozott kárnak tekintendő. Ugyanakkor az embernek, az ember védett személyiségének a jogrendben betöltött kiemelt jelentőségére és a személyiség védett jogainak sajátosságaira visszavezethetően az ilyen kártérítési ügyekben a bírói joggyakorlatban a személyhez fűződő jogok megsértésének dogmatikája kell hogy domináljon a klasszikus közigazgatási jogkörben okozott kárral összefüggő gyakorlat törvényszerűségeihez képest.
- 1015/1016 -
IV.2. A közigazgatási jellegű jogorvoslatok kimerítése - az adhéziós eljárások kérdésköre
IV.2.1. A polgári jogi jogorvoslatok a személyiségvédelemben
A személyiségvédelem polgári jogi szankciói részben objektív jellegűek, részben a polgári jogi kártérítési felelősség szabályai szerint követelhetőek.
Az objektív jellegű szankciók a jogsértő felróhatóságától függetlenül alkalmazandóak [a régi Ptk. 84. § (1) bekezdés a)-d) pontjai objektív jogkövetkezményeket szabályoznak]. Eszerint a jogsértést akkor is orvosolni kell, ha az senkinek nem róható fel. "A helyreállító jellegű objektív személyiségvédelmi eszközök igénybevételének önmagában nincsenek olyan különös feltételei, mint az államigazgatási jogkörben okozott kár megtérítése iránti igényeknek, azokat csupán a nem vagyoni kárigény körében kell vizsgálni." (Fővárosi Ítélőtábla, 2.Pf.21 337/2009/9.)
A nem vagyoni kárigény a régi Ptk. 349. § (1) bekezdése szerint ítélendő meg. Eszerint a károsult főszabályként a rendes jogorvoslati keretek között érvényesíti igényeit, ennek sikertelensége vagy elmulasztása azonban a személyiségi jogok megsértése esetén nem vezethet károsulti önhiba megállapítására, és így a hatóság kárfelelősségének kizárására. A joggyakorlat szerint a bíróság a perben nem léphet a hatóság helyébe és nem mérlegelheti azt, hogy az elmaradt hatóság előtti jogorvoslat alkalmas lett volna-e a kár elhárítására, az igény kielégítésére (EBH 2000.199.).
IV.2.2. A közigazgatási jellegű jogorvoslati lehetőségek kimerítése a polgári bírósági gyakorlatban
A kialakult bírói gyakorlat értelmében a jogorvoslati lehetőségek kimerítésénél mindig csak az adott jogsérelem orvoslására alkalmas jogorvoslati eszköz - a hatékony jogorvoslat - vehető figyelembe. Amennyiben pedig a vonatkozó jogszabályban írt jogorvoslati lehetőség a kár elhárítására alkalmatlan, igénybevételének elmaradása nem eredményezi a jogérvényesítés sikertelenségét, vagyis a közigazgatás kárfelelőssége ilyen esetben is megállapítható a perben (EBH 2000.199.).
A polgári bírói gyakorlat értelmében a Gytv. hatálya alá tartozó rendezvények feloszlatása során, az intézkedésekkel okozott személyiségi jogsérelem azonnal bekövetkezik, amellyel szemben a sértett panasza alapján lefolytatott közigazgatási hatósági eljárás és az annak alapján meghozott közigazgatási határozat, a Független Rendészeti Panasztestület vizsgálati eljárásában elfogadott állásfoglalása (Rtv. 92-93. §-ai, valamint a 93/A-93/B. §-ai) nem minősül hatékony jogorvoslatnak (LB Pfv.III.20 689/2010/4.).
A rendőri intézkedéssel okozott személyiségi jogsértés miatt előterjesztett (kár)igények érvényesítésének nem előfeltétele, hogy a sértett fél az államigazgatási eljárás során a panaszt, mint a kár elhárítására szolgáló jogorvoslati kérelmet előterjesztette-e (Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.20 754/2011/3.).
IV.2.3. Kapcsolódó eljárások
A polgári bírósági gyakorlat értelmezte a büntető peres, a közigazgatási hatósági és közigazgatási peres, valamint a szabálysértési eljárásokban meghozott hatósági és bírói határozatok kötőerejének kérdését, valamint a személyiségi jogi igényeket elbíráló polgári bírósági eljárás viszonyát.
A polgári bírónak - függetlenül az ugyanazon ténybeli alapból származó ügyben meghozott közigazgatási, szabálysértési bírói vagy közigazgatási bírói ítéletben foglaltaktól - azt kell megítélnie, hogy az intézkedés idején felmerült konkrét tények ismeretében a rendőrség intézkedése jogszerű, szükséges és arányos volt-e. A mérlegelés eredményeként, vagyis ha az intézkedés szükségtelen, vagy szükséges volt ugyan, de az aránytalanul korlátozta a sértett személyiségi jogait, úgy a polgári bíróság a kereseti kérelem tartalmától függően alkalmazza az objektív és/vagy a felróhatóság megállapításához kötött jogkövetkezményeket.
A kialakult gyakorlat értelmében a jogerős büntetőítélet a polgári bíróságot csak a bűnösség kérdésében köti, tehát a polgári perben a bíró megállapíthat eltérő tényállást is az ügyben [Pp. 4. § (2) bekezdés]. A polgári bíróság mérlegelő tevékenysége körébe tartozik annak megítélése is, hogy a büntetőperes eljárásban feltárt tényeket ítélkezése alapjául elfogadja-e [Pp. 206. § (1) bekezdés].
A rendőrség vagy más hatóság közigazgatási eljárásban meghozott jogerős határozata, avagy a nyomozó ügyészség határozata a polgári bíróságot saját döntése meghozatalakor nem köti [Pp. 4. § (2) bekezdés], mivel a polgári per a szabad bizonyítás elvére épül [Pp. 3. § (5) bekezdés].
Amennyiben a rendőri intézkedés szabálysértési eljárásba torkollik, azaz a rendőri intézkedés oka valójában a szabálysértés elkövetésének alapos gyanúja, ugyanakkor azzal párhuzamosan személyiségi jogi igény érvényesítésére irányuló eljárás is folyamatban van, a szabálysértési felelősség tárgyában utóbb született jogerős bírói döntés nem befolyásolhatja visszamenőlegesen a rendőri intézkedés jogszerűségének - a személyiségi jog megsértésének - megítélését.
A Gytv. hatálya alá tartozó gyülekezés feloszlatásának jogszerűségét megállapító közigazgatási bírósági ítélet nem dönti el a személyiségi jogi kereset jogalapját: a rendezvény közigazgatási jogi szempontból jogszerű feloszlatása nem negligálhatja a feloszlatás végrehajtása során a rendőr által kifejtett konkrét tevékenység jogszerűtlenségét. A polgári bírónak a feloszlatás módját abból a szempontból kell értékelnie, hogy a felperessel szemben alkalmazott egyedi kényszerintézkedés indokolt volt-e vagy sem. Nem elhanyagolható ugyanakkor az a körülmény, hogy a törvényi szabályok - az Rtv. 93/B. § (3) bekezdése - feljogosítják az intézkedés sértettjét ugyanazon sérelmezett intézkedés közigazgatási és emellett személyiségi jogi per megindítására is. Jelenleg az ilyen polgári és közigazgatási perek, valamint bírói döntések között a törvényi szabályok nem teremtenek kapcsolatot.
IV.3. A személyiségi jogok megsértésére alkalmas rendőri intézkedések a polgári bírósági gyakorlatban
Az eseti döntésekből körvonalazódó bírói gyakorlat az intézkedések jogszerűsége kapcsán abban foglalható össze, hogy a rendőri intézkedésnek az eredményességen kívül célhoz kötötten szükségesnek és arányosnak kell lennie, valamint meg kell valósítania az intézkedések közötti fokozatosság elvét[18].
A fizikai erő alkalmazásával járó intézkedések jogszerűsége kapcsán a polgári ítélkezési gyakorlat párhuzamba állítható az EJEB gyakorlatával[19] abban a kérdésben, hogy a szabadságától megfosztott személy tekintetében olyan
- 1016/1017 -
fizikai erő alkalmazása, amit a személy magatartása nem tett szükségessé, sérti az emberi méltóságot[20]. Ha a rendőri intézkedés, művelet végrehajtása megalázó és azzal összefüggésben a kérelmező súlyos sérüléseket szenved el, az embertelen és megalázó bánásmódnak minősül[21]. Amennyiben a helyzet objektíve megkívánja az erőhasználatot a rendőrség részéről, az alkalmazott erőszak túlzott mértéke, sérülés, szenvedés okozása szintén megalázó bánásmódnak minősül[22]. Az intézkedés jogszerűségéhez a testi kényszer alkalmazásának elkerülhetetlennek kell lennie, és annak mértéke nem lépheti túl az adott körülmények között szükséges mértéket[23].
Végül a polgári bírósági gyakorlat értelmében az emberi méltóságot, az embertelen vagy megalázó bánásmód tilalmát és a személyes szabadság védelméhez fűződő személyiségi jogot sérti minden olyan rendőri intézkedés, amely az adott tényállási keretek között szükségtelen - vagyis indokolatlan - vagy bár szükséges, de az adott tényállási keretben aránytalan a közrend, közbiztonság biztosítása/helyreállítása érdekében. Ugyanezen mérlegelés alapján kell megítélni az egymást követő intézkedések jogszerűségét (pl. a rendőri igazoltatás - előállítás, vagy bilincs használata) is.[24]
IV.4. A személyhez fűződő jogok megsértése - nem vagyoni kártérítés szempontjai
A régi Ptk. 84. § (1) bekezdésének e) pontja alapján a nem vagyoni kártérítés tekintetében a bíróságnak abból kell kiindulnia, hogy ennek alapvető funkciója a személyiségi jogsérelem kompenzálása a kártérítés eszközeivel. Ebből következően a régi Ptk. alapján a bíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy sérültek-e a károsult személyhez fűződő jogai és ha igen, úgy a személyi sérelem súlyát, hatását, az elszenvedett hátrányok pénzzel való kiegyenlítésének lehetőségét vizsgálva kell meghatározni a nem vagyoni kártérítés mértékét.
A jelenlegi töretlen bírósági gyakorlat értelmében a jogsértés megállapítása önmagában nem alapozza meg a nem vagyoni kártérítés iránti igényt, a nem vagyoni kártérítés jogintézménye ugyanis nem szakítható el a kártérítés általános szabályaitól. Ezért a károsult kizárólag akkor tarthat igényt nem vagyoni kártérítésre, ha bizonyítja, hogy a jogellenes és felróható magatartással okozati összefüggésben olyan - az objektív szankciókkal el nem hárítható - hátrány is érte, amelynek csökkentéséhez vagy kiküszöböléséhez indokolt és szükséges nem vagyoni kártérítés megítélése. Amennyiben a személyhez fűződő jogsértés bekövetkezett, a bíróságnak nem egy - kizárólag a jelentős hátrány okozásán alapuló - objektív mérce, hanem a felperesnél jelentkező összes, tényleges hátrány mérlegelése alapján kell meghatározni, hogy az milyen mértékű vagyoni kárpótlással kompenzálható.
A bíróság a felperest ért nem vagyoni hátrányok tisztázása érdekében az elsőfokú bíróságnak kell a szükséges bizonyítást lefolytatnia, megvizsgálni, hogy a káresemény milyen hatással van a felperes életére, milyen hatást gyakorol az életvitelére, életminőségére, jövőbeni lehetőségeire, értékelnie kell a jogsértés súlyát, következményeit. A bizonyítékok mérlegelése adott a másodfokú bíróság számára is, ha pedig ez nem jogszabálysértő, felülvizsgálati kérelemmel sikerrel nem támadható.
A nem vagyoni kártérítés az adott személyiség értékminőségében bekövetkezett csökkenés ellensúlyozására hivatott, mértékének pedig ahhoz kell igazodnia, hogy ez a személyiséget jellemző helyzet milyen mértékű kedvezőtlen irányú változást idézett elő a jogsérelmet szenvedett félnél. Tehát személyiségi jogsértés esetén azt kell vizsgálni, hogy a sérelmezett magatartás mennyiben járt olyan következménnyel, hogy az adott személyről kedvezőtlen értékítélet alakuljon ki, és ez mennyiben hatott ki társadalmi megítélésére.
A nem vagyoni kártérítés összegének meghatározásakor azt kell mérlegelni, hogy az arányban álljon a jogsértéssel okozati összefüggésben keletkezett hátránnyal[25].
A Pp. 163. § (3) bekezdése alapján pedig külön bizonyítás nélkül is elfogadható olyan hátrány bekövetkeztése, amely köztudomású ténynek tekinthető. Egységes a bírói gyakorlat abban a kérdésben, hogy a Pp. 163. § (3) bekezdése alapján köztudomású tényként értékelhető, hogy az adott személy életminőségét, társadalmi megítélését, elfogadottságát nyilvánvaló módon kedvezőtlenül érinti a jogosulatlanul alkalmazott szabadságkorlátozás[26].
Köztudomású tény, hogy a személyes szabadság megsértése az érintett személy számára súlyos hátrányt jelent[27]. Nyilvánvaló módon kedvezőtlenül érinti az adott személy életminőségét, társadalmi megítélését a vele szemben jogosulatlanul alkalmazott szabadságkorlátozás, ha a fellépő rendőr indokolatlanul kényszerintézkedést alkalmaz.
A bíróság az összegszerűség megítélésénél értékeli a személyes szabadság korlátozásának időtartamát, a bilincsben történő előállítást, az őrizet alatt tanúsított embertelen, megalázó bánásmódot, az adott esetben bekövetkezett testi sérülést, lelki megrázkódtatást. A korábbiakban említett (IV.5.2. első bekezdés) esetben a gumilövedékkel meglőtt felperes súlyos fizikai és lelki sérülést szenvedett, amit orvosi iratok és tanúvallomás támasztott alá. A lövedékeket műtéttel távolították el, gyógyulási ideje 6 hét volt, esztétikailag zavaró sebhelyek nyomát viseli[28].
Egy másik ügyben a tanúvallomásokon túl igazságügyi orvos szakértői vélemény támasztotta alá a rendőri intézkedésekkel egyenes okozati összefüggésben felperesnél bizonyítható módon kialakult testi, lelki, pszichés károsodást, maradványállapot fennállását. A szakértő is megállapította, hogy a felperes sérülései egyenként és önmagukban is bizonyítják a szakszerűtlen rendőri intézkedést. A felperest kirívóan megalázó helyzetbe hozva, súlyos fizikai fájdalmat okozva jártak el[29].
A rendőri intézkedés során a sértett sérülései súlyos fizikai kényszer hatására, félelmet keltő módon következtek be. A bíróság a nem vagyoni kártérítés összegét csökkentő tényezőként vette figyelembe, hogy a felperes nem tett eleget a rendőri felszólításnak, nem hagyta el a helyszínt, passzív ellenállást tanúsított[30].
A rendőrség a kártérítési felelősség alól abban az esetben mentheti ki magát, ha úgy járt el, ahogy az az adott hely-
- 1017/1018 -
zetben általában elvárható. A vizsgált jogesetekben azonban az alperes a fentiekben ismertetett személyiségi jogsértés megvalósítását megállapító döntések esetében nem állítható, hogy intézkedése nem volt felróható. Ha egy rendőrség által alkalmazott kényszerintézkedésnek nincs jogszerű alapja, indoka, akkor a kártérítési felelősség alóli kimentésre hivatkozás megalapozatlan.
IV. 5. A vizsgált polgári ítéletekből levonható tapasztalatok - Javaslatok
IV.5.1. A vizsgált polgári ítéletekből levonható tapasztalatok
A vizsgált polgári bírósági határozatok többsége esetében meg kell állapítani azt, hogy a polgári perben megítélt jogsérelem a Gytv. hatálya alá tartozó rendezvénnyel állt kapcsolatban, arra volt visszavezethető. A közigazgatás tevékenységét - a legalitás elve miatt - mindig számos jogszabályi rendelkezés határolja körbe, a rendészeti igazgatás dolgát pedig nehezíti, hogy a jog megfelelő alkalmazása "helyben", a "nyílt színen" azonnali beavatkozást igényel. A rendészeti avagy rendőrségi jogalkalmazás egyik fontos megkülönböztető jegye, hogy vannak olyan cselekményei, amelyek nem teszik lehetővé a körülmények mindenre kiterjedő vizsgálatát, kétséget kizáró ellenőrzését.
A rendőrhatósági intézkedések esetében nem mellőzhető körülményként kell figyelemmel lenni továbbá arra, hogy a rendőrség közigazgatási aktusai (a rendőri intézkedések), a személyhez fűződő jogok megsértése esetére érvényesíthető jogok peresíthetősége mellett, primer jogvédelemként, közigazgatási bírói kontroll alatt állnak.
A közigazgatási jogvédelem a gyülekezéshez való jog gyakorlása esetén kettős: az Alaptörvény által elismert és védett gyülekezési jog, annak minden részjogosítványával együtt alanyi jogként, közigazgatási bíróság előtt érvényesíthető. Ezzel összefüggésben a rendőrség minden, a gyülekezési jog gyakorolhatóságát érintő aktusa (a bejelentés elbírálása, a rendezvény feloszlatása) a közigazgatási bíróság törvényességi kontrollja alatt áll.
Emellett a gyülekezési jog gyakorlásához - a fentiekre tekintettel közvetetten - kapcsolódó, valamennyi rendőrségi intézkedés is bírói kontroll alatt áll, amely az érvényesített jogsérelem jogalapjára tekintettel lehet közigazgatási és/vagy polgári bíróság is. A közigazgatási bíróság döntése részben a jogállamiság védelmét, részben az egyén szubjektív jogvédelmét jelenti.
A kifejtettek értelmében a rendezvényt zavaró személyek eltávolítása, a Gytv. szerinti gyülekezésekhez kapcsolódó hatósági intézkedések, a közhatalmi eszköztárba tartozó feloszlatás és a biztosítás során teendő egyéb rendőrségi intézkedések (előállítás, bilincselés, kiemelés stb.) az Rtv. szerinti panaszeljárásnak, végső soron közigazgatási bírói felülvizsgálatnak és egyben polgári peres eljárásnak is tárgyai lehetnek.
A közigazgatási jogban alapelv, hogy a közigazgatás aktusai, cselekményei nem ítélhetőek meg azonos mércével. Részletes elemzés nélkül is egyértelmű, hogy a hatóság klasszikus jogköreinek gyakorlása eljárási oldalról alapvetően különbözik az azonnali beavatkozást igénylő intézkedések sajátosságaitól, amint azt a Gytv. hatálya alá tartozó gyülekezések feloszlatása kapcsán kifejtett rendőrhatósági intézkedések is jól példázzák.
A kifejtettek értelmében a rendőri intézkedés jogszerűségének avagy jogszerűtlenségének, károkozó jellegének megítélése során egyszerre kell figyelemmel lenni az intézkedés alanyának, adott esetben károsultjának szempontja mellett a közrend fenntartásának közérdekére, valamint a rendészeti szakmai, és az adott intézkedés közigazgatási jogi összefüggéseire. Nem mellőzhető továbbá az a körülmény sem, hogy a nagy létszámú közterületi rendezvények különböző, adott esetben előre nem látható veszélyeket rejthetnek, amelyek a gyülekezési jog egyes részjogosítványait gyakorló személyek számára (szervezők, részvevők) önként vállalt kockázatot jelenthetnek. Ezért a fenti közigazgatási jogi sajátosságok a polgári jogi igények megítélésekor is érvényesülést kívánnak.
Az állami szervek által megsértett személyiségi és egyéb jogok reparációja az Alaptörvényben rögzített jogállamiság elvére visszavezethető alkotmányos követelmény. A közigazgatási bíráskodás feladata, funkciója összefüggésben áll az állami szervek jog alá rendelt működésének garantálásával. A közigazgatási bíráskodás a garanciája annak, hogy az állami-közhatalmi szervek hatásköreiket a jog keretei között gyakorolják, nem vitatva azt ugyanakkor, hogy az érintett személyiségvédelmét a polgári jog törvényi szabályai garantálják.
A személyhez fűződő jogok védelmének a fentiekben ismertettek szerint kiforrott dogmatikája van, amely a gyülekezések esetében speciális, közjogi környezetben jut érvényre. A szempontok kettőssége (az egyéni jogvédelem személyiségvédelmi és az egyéni/objektív jogvédelem közigazgatási jogi aspektusai) a vizsgált polgári jogi bírói határozatokban nem feltétlenül tükröződtek.
Annak érdekében, hogy az egyéni/objektív jogvédelem közigazgatási jellegű szempontjai is érvényre juthassanak, azokban a speciális esetekben, amikor a polgári per ténybeli alapja megegyezik az egyedi rendőri intézkedés jogszerűségét vizsgáló közigazgatási perben minősített tényállással, a közigazgatási jogvédelem jogszerűség-jogszerűtlenség kérdésében - hasonlóan a Pp. 4. § (2) bekezdése szerinti, a bűnösség kérdését eldöntő büntetőbírói ítélethez - célszerű a jogerős közigazgatási bírói ítéletet elsődlegesnek tekinteni. Ahogy a Pp. 4. § (2) bekezdése szerinti szabályok, úgy egy ilyen irányú törvényi módosítás sem korlátozná, módosítaná a személyhez fűződő jogvédelem törvényen alapuló, bírói gyakorlatban érvényesülő dogmatikáját. Ellentmondásos lehet az a helyzet ugyanis, amikor ugyanazon ténybeli alapon nyugvó, a gyülekezés feloszlatása során alkalmazott egyedi rendőri intézkedést jogszerűnek minősítő közigazgatási bírói ítélet meghozatalát követően az intézkedés alanya személyiségi jogainak megsértése miatt kártérítéshez jut.
Budapest, 2016. szeptember
Az összefoglaló véleményt a munkacsoport tagjainak elemzései, észrevételei alapján összeállította:
Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó
a joggyakorlat-elemző csoport vezetője, kúriai bíró
- 1018/1019 -
Bszi. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény
Gytv. A gyülekezésről szóló 1989. évi III. törvény
Ket. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény
Rtv. A rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény
Bmr. A rendezvények rendjének biztosításával kapcsolatos rendőri feladatokról szóló 15/1990. (V. 14.) BM rendelet
EJEE 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény
EBESZ Irányelvek
az EBESZ Demokratikus Intézmények és Emberi Jogok Irodájának a Békés Gyülekezés Szabadságára vonatkozó Irányelvei
PPJNE az 1976. évi 8. törvényerejű rendelettel kihirdetett, az Egyesült Nemzetek Közgyűlése XXI. ülésszakán, 1966. december 16-án elfogadott Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya
Knptv. Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény
Pp. A Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény
Ptk. Polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény
EJEB Emberi Jogok Európai Bírósága
EBESZ Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet
TEK Terrorelhárítási Központ
BKK Budapesti Közlekedési Központ ■
JEGYZETEK
[1] Lásd például: Djavit An c. Turkey, 20652/92 számú kérelem, § 65.
[2] Rekvényi v. Hungary, 25390/94 sz. kérelem, § 34.
[3] Markt Intern Verlag GmbH and Klaus Beermann c. Germany, 20 November 1989, § 30, Series A no. 165.
[4] Patyi and Others v. Hungary, 5529/05, 7 October 2008, § 31.
[5] OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR): Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, 2. kiadás, 10. §.
[6] EBESZ Irányelvek, 35. §.
[7] EBESZ Irányelvek, 37. §.
[8] EBESZ Irányelvek, 2.1.-es Irányelv.
[9] EBESZ Irányelvek, 35. §.
[10] EBESZ Irányelvek, 37. §.
[11] Ibid.
[12] Kádár, A. - Tóth, B.: A gyülekezési jog külföldi és magyar szabályai. In: Fundamentum, 1/2007. pp. 63-76. Lásd: http://www.fundamentum.hu/gyulekezesi-szabadsag/cikk/gyulekezesi-jog-kulfoldi-es-magyar-szabalyai
[13] Az alapvető jogok biztosának jelentése az AJB-6234/2012. ügyben.
[14] OSCE Office for Democratic Institutitons and Human Rights (ODIHR): Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, 2. kiadás, 25. pont.
[15] EBH 2009.2053.
[16] KGD 2010.83.
[17] Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.21.337/2009/9.
[18] Kúria, Pfv.III.20 689/2010/4.; Fővárosi Ítélőtábla, 2.Pf.20075/2011.; Fővárosi Ítélőtábla, 2.Pf.21 300/2011/3.; Fővárosi Ítélőtábla, 2.Pf.21 337/2009/9.; Fővárosi Ítélőtábla, 2.Pf.20 075/2011.; Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.20 560/2010/3.
[19] Kúria, Pfv.IV.20 296/2014/4.
[20] Tekin c. Turkey, 9 June 1998. ...
[21] Peer c. Greece 28524/95. ...
[22] Kiss Borbála c. Hungary, 59214/11., ...
[23] Réti and Fizli c. Hungary, 31373/11., ...
[24] Kúria, Pfv.IV.20 446/2012/4.; Pfv.IV.20 462/2013/4.; Kúria, Pfv.IV.21 471/2013/5.;
[25] Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.21204/2012.
[26] Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.21337/2009.
[27] Kúria Pfv.IV.22.210/2011.
[28] Fővárosi Ítélőtábla 2.Pf.21608/2009.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző a joggyakorlat-elemző csoport vezetője, kúriai bíró.
Visszaugrás
