Galambos László: Technokrata kormányok és államfői szerepek - Új kormányforma vagy kivételes állapot?* (PSz, 2020/2., 37-67. o.)

Írásomban az államfők szerepéről értekezem a technokrata kormányok megalakítása kapcsán. Az ilyen típusú kabinet válságjelenség, a képviseleti demokrácia és a pártkormányzás átmeneti krízisének tünete. A köztársasági elnök magatartása kulcsfontosságú lehet, amikor konszenzus kialakítására van szükség a parlamenti pártok között - melyek alkalmatlannak bizonyultak a kormányzásra, mert nem kívánják vállalni annak felelősségét, hogy - átmeneti megoldásként - nem pártalapon szerveződött kormány jöhessen létre. Pártelvű képviseleti rendszerben a technokrata kabinet kivételes állapotot jelez, általában válságmegoldásként merülhet fel. Hangsúlyozni kell azt is, hogy parlamentáris rendszerekben az államfő akkor avatkozik be a pártpolitikai folyamatokba legitim módon, ha a pártok alkalmatlansága vagy a felelősség áthárítása a kormányzást illetően egyértelművé válik, és a pártcsődöt elfogadva lép fel aktív szereplőként. Tehát nem pártalapon vagy önkényesen cselekszik, szerepvállalása a válsághelyzet eredménye. A szakirodalom olykor mégis az elnöki kormány megnevezést használja egyes technokrata kabinetekre a proaktív államfői közreműködés okán. Miről beszélhetünk tehát ez alapján? Az államfői jogkör kiszélesítéséről, vagy csupán a parlamentáris rendszer kivételes állapotáról? Megállja-e a helyét a technokrata kabinetek esetében az elnöki kormány megnevezés? Tézisem, hogy parlamentáris szisztéma esetén a technokrata kabinetek nem nevezhetők elnöki kormánynak. Az államfői aktivizmus a pártok átmeneti gyengeségének köszönhető, amikor az elnök válságmenedzserként avatkozik be a politikai folyamatokba. Javaslatait, döntéseit azonban a pártok is jóvá kell hagyják, melyek adott esetben el is utasíthatják azokat. Ezért a helyes megnevezés az elnöki technokrata kormány lehet, az elnöki jelző azonban a technokrata attribútuma, nem a kabineté. A tanulmányban komparatív keretben elemzem a problémát Giorgio Napolitano és Milo? Zeman államfői tevékenysége kapcsán. A közreműködésüknek köszönhetően alakult Monti- és Rusnok-kabinetet is nevezték ugyanis elnöki kormánynak. Míg azonban Napolitano közreműködése a válság megoldását szolgálta, Zeman tovább mélyítette azt.

1. Bevezetés

Bár a politikatudományban - a demokratikus berendezkedésű országok esetében - alkalmazott kormányzástipológia legtöbbször parlamentáris, elnöki, félelnöki

- 37/38 -

rendszereket különböztet meg,[1] az utóbbi időben gyakran megjelenik a szakirodalomban az elnöki kormány fogalma,[2] sokszor épp parlamentáris rendszerek vonatkozásában. Jellemzően a válság idején alakult technokrata kabineteket[3] értik elnöki kormányok alatt,[4] mert a köztársasági elnöknek sokszor különleges szerepe van az adott helyzet megoldásában.[5] Ez nemegyszer új, technokrata kabinet megalakítását eredményezi. De lehet-e az elnöki kormány jelzőt alkalmazni egy, az államfő közreműködésével létrejött technokrata kabinetre? Írásomban két esetet fogok bemutatni, melyek hasonlítanak a kiinduló szituációt illetően, de különböznek az események lefolyásában és kimenetében. Ez alkalmat ad arra, hogy rámutassak ezekre a lényeges különbségekre, ugyanis a szakirodalomban egy kategóriában említik őket - elnöki kormányként.[6] Emellett azt is vizsgálom, hogy lehet-e a parlamentáris szisztéma módosulásáról beszélni, vagy csupán a körülmények szülte kivételes állapotról.[7]

A tanulmány tehát arra a kérdésre keresi a választ, hogy lehet-e parlamentáris rendszerben létrejött technokrata kabineteket elnöki kormánynak nevezni azért, mert az államfő aktív közreműködése nyomán alakultak? Egyes szerzők[8] összefüggést látnak a parlamentáris kormányzati berendezkedés és a technokrata kormányok létrejötte között, miszerint válság idején a - közvetve választott - semleges

- 38/39 -

államfő mozdítja elő a technokrata kabinet megalakítását, amely ezért elnöki kormánynak tekinthető. Tézisem azonban az, hogy a parlamentáris keretek között, államfői segédlettel létrejött technokrata kabinet esetében nem beszélhetünk elnöki kormányról. Hipotézisem szerint éppen a parlamentáris rendszer és a szűk mozgásterű államfői intézmény miatt nem. A semleges elnök aktivitása ugyanis csak facilitáló tényező a technokrata kabinet létrejöttéhez és a technokrata kormányzáshoz, mandátumának teljesítéséhez egyedül kevés. Vagyis, ha mindenképp jelzőt szeretnénk találni, az elnöki technokrata kormány[9] lehet megfelelő az államfői proaktivitásra utalva, de - a (fél)elnöki szisztémára utaló konnotáció miatt - az elnöki kormány nem alkalmas jelző az a szűk államfői jogkör okán. Az államfői aktivizmus krízis idején a parlamenti pártok és a pártrendszer gyengeségének köszönhető, amikor az alapvetően szűk jogkörű elnök válságmenedzserként avatkozik be a (párt)politikai folyamatokba, javaslatait, döntéseit azonban a parlamenti pártoknak kell jóváhagyniuk, melyek adott esetben el is utasíthatják azokat.

Hipotézisem alátámasztására komparatív esettanulmányt alkalmazok Giorgio Napolitano és Miloš Zeman államfők tevékenységéről - mint kritikus esetekről -, melyet egy-egy technokrata kabinet (Monti és Rusnok) megalakítása és fennmaradása érdekében fejtettek ki. A szakirodalomban az elnöki aktivitás miatt mindkét eset kapcsán - parlamentáris szisztémákról lévén szó - megjelenik a (fél)prezidencializálódás kérdése,[10] és az elnöki kormány jelzőt is egyformán alkalmazták a közreműködésüknek köszönhetően létrejött Monti- és Rusnok-kabinetre.[11]

Az aktív elnöki szerepvállalás elsősorban parlamentáris szisztémában generálhat vitákat. Parlamentáris kormányformájú köztársaságokban az államfő jellemzően szűk jogkörrel rendelkezik, szerepe szimbolikus, reprezentatív - személyében a nemzet egészét testesíti meg, mint annak átlényegült letéteményese -, intézkedéseihez pedig miniszteri ellenjegyzés szükséges.[12] Bár a miniszterelnököt és a minisztereket ő nevezik ki, a kormánynak el kell nyernie a parlament bizalmát, a kabinet legitimitása így a törvényhozástól származik és annak lesz felelős, tehát a politikai hatalom is a parlamenthez és a kormányhoz kötődik.[13] Ahol nem a parlament által, hanem közvetlenül választják az elnököt, ott is csak a legitimitása nagyobb, jogköre jellemzően nem. Politikai súlya inkább csak válságos idő-

- 39/40 -

szakban nőhet meg. Ilyen helyzet fordulhat elő, amikor egy kialakulóban lévő pártrendszer még nem intézményesült, az ingatag koalíciók miatt a kormányok gyengék, az államfő pedig ekkor nagyobb befolyással rendelkezhet. Másfelől stabil pártrendszerekben is megeshet, hogy a pártok csődöt mondanak, kormányválság üti fel a fejét, és az elnök beavatkozik a pártpolitikai folyamatokba a politikai rendszer stabilitásának biztosítása érdekében - akár egy konszenzusos technokrata kormány felállítását támogatva. Az elnök eleget tehet - jellemzően - pártsemleges feladatának úgy, hogy konszenzust kíván kialakítani a pártok között a krízis megoldása érdekében, míg más esetben - mint látni fogjuk, szintén parlamentáris keretrendszerben - megpróbálhat túllépni a - sokszor nem pontosan definiált - jogkörén. Az új kormányra ugyanakkor a parlamentnek is igent kell mondania.