A tanulmány célja, hogy megvizsgálja az Európai Unió (a továbbiakban: EU) tagállamainak kétoldalú szociális biztonsági egyezményeiben a kiküldetésre alkalmazott szabályozási megoldásait és kihívásait. Az EU célja az egységes szabályozás mellett az egységes gyakorlatok megteremtése is az európai uniós keretrendszerben. Felmerül a kérdés, hogy a tagállamoknak - figyelemmel európai uniós kötelezettségeikre is - az uniós kereteken kívüli kétoldalú kapcsolataiban jellemző szerteágazó gyakorlatok esetében van-e lehetőségük az EU által is támogatott egységesítésre.
1. Bevezetés
2. A kétoldalú egyezmények kiküldetésre vonatkozó szabályozási gyakorlatának európai uniós és európa tanácsi vizsgálata
2.1. Összesített információk a tagállamok gyakorlatában a MISSOC 2013. évi jelentésében
2.2. Az ET szabályozása és ajánlásai: Európai egyezmény a Szociális Biztonságról és javaslatok egy kétoldalú egyezmény modelljére vonatkozóan
2.3. Az Igazgatási Bizottság AC 435/10 számú dokumentuma
2.4. A kiküldetés időtartamának egyes kérdései
2.5. Önálló vállalkozók helyzete
2.6. Egyidejű, két országban is végzett tevékenységek szabályozása
2.7. Kiküldött munkavállaló továbbküldése egy harmadik államba
3. Konkrét tagállami gyakorlatok elemzése kétoldalú megállapodások vizsgálatával
3.1. A tagállamok tengerentúli országokkal kötött egyezményei: gyakorlati kihívások India, az USA és Törökország tekintetében
3.1.1. Az Indiával megkötött tagállami egyezmények kihívásai
3.1.2. Az USA-val megkötött tagállami egyezmények példái
3.1.3. A tagállamok és Törökország szociális biztonsági megállapodásainak összehasonlítása
3.2. Az ún. kiküldetési megállapodások - Hollandia és Magyarország tapasztalatai
3.3. Két nagyon hasonló jogrendszerű ország kihívásai: Ausztria és Magyarország gyakorlati megoldásai
4. Speciális kihívások Magyarország esetében
4.1. Felváltó kiküldetés tilalma
4.2. A kiküldetés ideje és meghosszabbításának kérdése
4.2.1. Időtartam és meghosszabbítás
4.2.2. Rugalmassági kivételi szabály, közös kérelem kérdése
4.2.3. Trendek a szabályozásokban
4.2.4. Kiküldöttek családtagjai
4.2.5. Az önfoglalkoztatók kiküldetése
4.2.6. A vállalaton/cégcsoporton belüli kiküldetések
5. Modell vagy modellegyezmények lehetséges szabályai - megoldási javaslatok a kihívások kezelésére
6. Összefoglalás és következtetések
Egyes EU-tagállamok szabályozási gyakorlata és kihívásainak vizsgálata érdemben segíthet abban, hogy a kétoldalú megállapodásokban a kiküldetésre vonatkozó szabályok alapkérdéseit megérthessük és azok releváns fejlődési trendjeit nyomon követhessük. Ezeknek az EU kihívásaival való összevetését is szem előtt tartva fontos következtetések vonhatók le abban a tekintetben, hogy milyen fejlődési trendek várhatóak a jövőre nézve, és különösen ez milyen hatással lehet a magyar szabályozási gyakorlatra.
Az EU gyorsan változó jogszabályainak, ítélkezési gyakorlatának körében jelentős tagállami figyelmet kapnak az EU-ban a kiküldetés intézményére jellemző kihívások, amely egyre szigorúbb és összetettebb szabályozást hoz létre uniós szinten. Mindennek célja az egységes szabályozás mellett az egységes gyakorlatok megteremtése is. Joggal merül fel a kérdés, hogy a tagállamok kétoldalú kapcsolataiban jellemző szerteágazó gyakorlatokra ez hogyan hat, mennyiben befolyásolják ezek az európai trendek a kiküldetések szabályozásával kapcsolatos stratégiáikat és a gyakorlatukat. Az elmúlt évtizedben több olyan dokumentum is született, amely szintetizáló jelleggel vizsgálta ezt a kérdéskört. Így különösen a
- 1/2 -
mintegy háromszázötven kétoldalú egyezmény tekintetében rendelkezésre álló információk feldolgozásában komoly alapot jelent a MISSOC[1] 2013. évi elemzése. A kihívások okán és az egységesebb tagállami fellépés érdekében az Európai Bizottság mellett működő, a szociális biztonsági rendszerek koordinációjával foglalkozó Igazgatási Bizottság[2] (AC) AC 435/10 számú dokumentuma,[3] illetve a szakirodalom is vizsgálja, hogy az EU-tagállamok szerteágazó gyakorlatának egységesítését hogyan lehet elősegíteni. Ezek elemzését követően az egyes tagállami szabályozási gyakorlatokat vizsgáltam több aspektusból annak érdekében, hogy feltárjam, mennyire reális bármilyen egységesítés e területen.
A vizsgálat tartalmi irányai a legjelentősebb kihívást támasztó kérdésekre tekintettel a következők:
- a kiküldetés időtartamának maximalizálása,
- vállalatcsoporton belüli kiküldetés,
- a szerződő államokban végzett egyidejű tevékenységek,
- a kiküldés meghosszabbításának lehetősége,
- rugalmassági záradék: intézmények közötti eseti megállapodás egyes munkavállalók (és csoportjaik) esetében a szabályoktól való eltérésekről,
- családtagok helyzete.
E tekintetben alaposabb vizsgálatnak vetettem alá a magyar szabályozási megoldásokat az egyezményes szabályaink átfogóbb elemzésével.
Az uniós jogfejlődés összetett, folyamatosan és gyorsan változó jogszabályainak, ítélkezési gyakorlatának körében jelentős tagállami figyelmet kapnak a fent említett kihívások.
Először is érdemes a rendelkezésre álló információkra vetni egy pillantást, amelyet a tagállamok önkéntes adatszolgáltatása alapján volt lehetőség összeállítani. A MISSOC 2013. évi elemzése a tagállamok kétoldalú szociális biztonsági egyezményeinek tartalmára vonatkozó adatszolgáltatáson alapult. Az elemzés rámutat arra, hogy bár a kiküldetésekkel kapcsolatosan a felmérés során az országok nem adtak mindig kellő információt, elég nagy szórással vannak különbségek ott, ahol ismert a kétoldalú egyezményes gyakorlat, különösen a kiküldetés megengedett időtartama tekintetében. Általában jellemző, hogy az uniós megengedett időszaknál (különösen a 2010 előtt hatályos tizenkét hónap esetében) ez a tagállamok egyezményeiben hosszabb, és általában is inkább a hosszabb (öt év) és nem a rövidebb (két év) jellemzi a gyakorlatot. Néha a kiküldetési időszakot négy évben, néha pedig három vagy két évben állapították meg.[4] A tagállamok összességére vonatkozó egységes gyakorlatról egyáltalán nem beszélhetünk.
Figyelmet érdemel, és az egyezmények gazdasági jelentőségének aspektusát erősíti az az információ, hogy egyes megállapodások, amelyek elvileg csak az állampolgárokat érintik, a kiküldetés tekintetében a megállapodás hatálya alá tartozó valamennyi személy számára nyitva állnak, függetlenül az állampolgárságuktól.[5] Ez csak azt mutatja, hogy mennyire fontos ezen országoknak a gazdasági érdekből megkötött egyezményekben a kiküldetés szabályozása. Hangsúlyos a minél szélesebb körben biztosított szolgáltatásnyújtás jelentősége az egyezmények megkötésénél a kétoldalú kapcsolatokban.
Noha kifejezetten érzékeny kérdés a kiküldetés szabályozása, amiképpen az alkalmazandó jognál általában, úgy ezen speciális szabály esetében is igaz, hogy ez jóval kevésbé cizellált a kétoldalú egyezményekben, mint az uniós normákban. A gyakorlatban a tagállamok inkább az Európa Tanács (a továbbiakban: ET) javaslatait vagy a régebbi EU-tagállamok esetében a 1408/71/EGK rendelet[6] egyszerűsített előírásait követik. Ennek oka, hogy ezen szabályok könnyebben alkalmazhatóak és könnyebben képezik megegyezés tárgyát, mint a mai komplex, egyébként jelenleg is megújulás alatt álló uniós normarendszer, amely leginkább csak az uniós jogot jól ismerő tagállamok esetében tűnik jelentősebb akadályok nélkül alkalmazhatónak. Annak érdekében, hogy megértsük ennek okait, érdemes röviden áttekinteni az ET szabályozási megközelítését.
- 2/3 -
Az ET által létrehozott Európai egyezmény a Szociális Biztonságról[7] (a továbbiakban: európai egyezmény) a főszabálytól eltérésként szabályozza a kiküldetést a 15. cikkében. A munkavállaló eszerint annak a szerződő félnek a jogszabályai hatálya alá tartozik, ahonnan kiküldték. Ha valamely gazdasági célú eredmény elérése érdekében a munkáltató valamelyik alkalmazottját egy másik szerződő fél területén történő munkavégzésre, vagy egy másik államban található irodáinak vagy leányvállalatainak valamelyikében történő munkavégzésre küldi ki, arra a kiküldetés eltérő szabályát lehet alkalmazni, ha bizonyos feltételeknek ez az aktus megfelel:
- időtartama legfeljebb tizenkét hónap,
- nem azért küldik ki, hogy egy másik munkavállalót helyettesítsen,
- ha előre nem látható körülmények miatt a kirendelését meg kell hosszabbítani, akkor az további legfeljebb tizenkét hónappal tehető meg, ha ehhez a másik fél (a fogadó ország) illetékes intézménye hozzájárul.[8]
Az egyezmény ismeri a derogáció lehetőségét, azaz amikor az illetékes intézmények speciális esetekre egyedi megállapodást kötnek, figyelemmel az érintett személy érdekeire. Fontos, hogy az egyezmény eleve az ET országai részére készült, azaz az európai viszonyokat és célkitűzéseket vette alapul, sok tekintetben az EU-alapelveket is, noha azokat értelemszerűen nem követi egy az egyben. Noha az egyezmény nem olyan cizellált szabályrendszer, mint az EU-szabályok, így is elég szigorú feltételeket támaszt.
Az EU-tagállamok egymás közötti viszonyaiban úgyis a szigorúbb uniós jog érvényesülésének van elsőbbsége, az EU-tagállamok harmadik államokkal létrehozott kapcsolataiban viszont túl szigorú, és kevéssé ad teret a nemzeti érdekeknek és a kétoldalú kapcsolatokban jellemző speciális igényeknek. Ezért várhatóan inkább van esély arra, hogy egy EU-tagállam egy harmadik országgal az ET által adott - a következőkben bemutatott - ajánlásokat, az ún. modellegyezményt[9] vegye figyelembe, semmint az európai egyezményt.
Az ET modellegyezmény elsődleges célja, hogy az uniós szabályozás elveit szem előtt tartva, de annak személyi körét meghaladva, valamennyi - az adott egyezményt aláíró - állam állampolgárát lefedő szociális biztonsági szabályokat ajánljon. További jelentősége, hogy nemcsak a munkavégzéshez kapcsolódó, hanem bármely célú, az országok közötti szabad mozgást elősegítő szabályozásra tesz javaslatokat. A modellegyezmény a 8. cikkében szabályozza a kiküldetést, amely hatásában talán a legfontosabb fő szabály alóli kivételi szabály.[10]
Maga a modellegyezmény a kiküldetés meghosszabbítását nem szabályozza, de biztosít rugalmasságot abban a tekintetben, hogy egyedi kivételről állapodhatnak meg a szerződő felek hatóságai/illetékes intézményei.[11] Ugyanakkor a modellegyezmény még az európai egyezménynél is szűkszavúbb. Feltételként lényegében csak az előre meghatározott időtartamot, a másik országban a küldő ország szerinti munkáltató érdekében és fizetett alkalmazásában végzett munkát definiálja ahhoz, hogy a kiküldetésre sor kerülhessen. A maximális időtartam tekintetében javasolja rögzíteni, hogy a tervezett munka a tizenkét/huszonnégy hónapot nem haladhatja meg. Ugyanakkor a kiküldetés intézményét elismeri alkalmazni az önálló vállalkozók esetében is (nemcsak a munkavállalók esetében). Részükre is ugyanezt az időtartamot javasolja engedni. E tekintetben azonosíthatjuk az uniós jogi szemlélet hatását, de ebből a rendszerből mégis jól láthatóan hiányzik az a cizellált szabályozás, amit láthatunk EU-szinten.[12] Mivel a modellegyezmény csak egy ajánlás, fejlesztése az ET-ben nincs napirenden, ezért "fejlődéseként" csak a figyelembevételével megkötött konkrét megállapodások fejlődési trendjeit azonosíthatjuk.
Az Európai Bizottság 2010. évben a tagállamok harmadik országokkal kötött kétoldalú egyezményeinek gyakorlatát felmérve, az azokból levonható következtések és ajánlások tekintetében egy jelentés elkészítését tűzte ki célul. Ez a 883/2004/EK rendelet alapján felállított Igazgatási Bizottságban megtárgyalt és elfogadott jelentés rámutat arra, hogy a kétoldalú gyakorlat több tekintetben is eltér az uniós szabályok alapján ismert keretektől. A kétoldalú gyakorlat alapvetően a kiküldetés időtartamában különbözik, de az egyéb, a 883/2004/EK rendelet szabályrendszerében megtalálható elemek[13] tekintetében is bőven találunk eltérést.[14]
A 883/2004/EK rendelet célja a részletes és folyamatosan fejlődő feltételek meghatározásával kettős. A kiküldetés sza-
- 3/4 -
bályozásában egyrészt a szociális dömping és a visszaélések leküzdésére irányul, másrészt a munkaerő és a szolgáltatások szabad mozgásának biztosítását továbbra is alapvető rendező elvként kénytelen figyelembe venni az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatára is figyelemmel.
A kétoldalú megállapodások egyike sem szabályozza a kiküldetést ilyen részleteséggel,[15] mert "a kiküldetési szabályok általában kevésbé kidolgozottak az EU szociális biztonsági koordinációs jogszabályaihoz képest".[16] Habár egyes elemek fel-feltünedeznek az egyes megállapodásokban, de nem komplex rendszerként.[17] Noha a tagállamok meglehetősen azonosan értelmezik a kiküldetést uniós gyakorlatuknak megfelelően, távolról sem igaz ez a harmadik országokra és különösen nem a tengerentúli országokra [például Amerikai Egyesült Államok (a továbbiakban: USA), Japán, India, Kína]. Ugyanakkor nem ismeretlen a kétoldalú viszonyrendszerben az olyan összetett kihívást jelentő jogintézmény szabályozása, mint a vállalatcsoporton belüli kiküldetés, ami uniós szinten is fontos kérdés, hiszen jelenleg is vonatkozik erre célzott irányelvi szabályozás.[18] Az "eredeti" munkáltató kapcsolt vállalatánál történő foglalkoztatás ugyanis szintén kiküldetésnek minősül, ha a vonatkozó határidőket betartják.[19]
Az Igazgatási Bizottság, amikor arra keres választ, hogy lehet-e egy EU-modellt kialakítani a kiküldetés fogalma, a feltételek tekintetében, természetesen a cizellált EU-szabályozásból látja helyesnek kiindulni.[20] Várható azonban, hogy ez a harmadik országok céljaival nem feltétlenül találkozik, és azok nem is kívánják magukra nézve kötelezőnek elismerni az EU-s szabályozási elveket. Az ő céljuk, hogy csak a partnerrel közösen kialakított értelmezést fogadják el, amely csak a két ország speciális viszonyrendszerét és szabályozni szükséges élethelyzeteit fedi le, azaz semmiképpen sem kívánják az EU-jogot "mögöttes jogként" elismerni.
Az EU-tagállamok azonban éppen az uniós kötelezettségeik tiszteletben tartása érdekében kell, hogy a kiküldetés feltételei szabályozásának és gyakorlatának értelmezési kérdéseit minél közelebb tartsák az EU jogi értelmezéshez.
Kihívás lehet ez akkor, amikor a partner nem európai ország, nem aspirál az EU-val szorosabb együttműködésre, és abban a kérdésben, hogy a partner tagállamnak uniós kötelezettségeire tekintettel kell lennie - akár a kétoldalú megállapodást felülíró jelleggel is -, legfeljebb semleges, de semmiképpen sem támogató álláspontot képvisel az érdekeivel ennyire ellentétes helyzet tekintetében. Például amikor a harmadik országból kiküldött személynek először egy EU-tagállamba majd onnan közvetlenül egy másik EU-tagállamba való kiküldésére kerül sor, a második tagállam számára jelenthet problémát az a helyzet, hogy nem tekintheti ezt csak a kétoldalú szerződés hatálya alá tartozó kérdésnek, hiszen két EU-tagállam érintett. Ha megvalósul az EU-n belüli mozgás, az ilyen személy a második szerződés hatálya alatti kiküldött helyett az uniós szabályok szerint[21] értelmezhető kiküldöttnek. Ezt értelmezésként elfogadtatni igen komoly kihívást is jelenthet, különösen egy gazdaságilag nem azonos súlyú partnerrel (például magyar-japán viszonylatban).
Egy másik fontos kérdés lehet, ha egyes harmadik országok ragaszkodnak olyan rendelkezésekhez, amelyek a vállalatcsoporton belüli mobilitást ugyanúgy kezelik, mint a csak a kétoldalú egyezmény hatálya alá tartozó kiküldetést, miközben e tekintetben a tagállamnak már figyelemmel kell lennie a vállalaton belüli transzfert szabályozó európai uniós irányelv[22] rendelkezéseire is.
Hasonló kérdés lehet, ha a leányvállalathoz kiküldés esetén a partner a kiküldetésbe beleérti további munkaszerződés megkötésének lehetőségét, azt szükségesnek tekintve (például amerikai-magyar egyezmény, osztrák-kanadai megállapodás), miközben ez egyértelműen szembemegy az európai megközelítéssel.
A leglátványosabb kérdés a kiküldetési időtartam maximuma, amely a legkevésbé sem egységes a különböző egyezményekben. Az időtartam lényegében a tárgyaló felek érdekérvényesítő és speciális tárgyalási helyzetétől, összességében azonban leginkább gazdasági kitettségétől és érdekétől függ.[23] Ezzel kapcsolatosan számos fontos kérdés merül fel. Az jól látható, hogy az Európán belüli kapcsolatokban inkább a kétéves, míg a tengerentúli államokkal inkább hosszabb, leggyakrabban az ötéves időszak azonosítható.[24] Ennek a kérdéskörnek egy fontos alkérdése, hogy lehet-e eleve hosz-
- 4/5 -
szabb időre tervezni a kiküldetést, mint a kétoldalú szerződésben előírt maximum időtartam. Ennek gyakorlati eszköze lehet az eleve erről szóló intézmények közötti megállapodás kezdeményezése, ezt az ET modellegyezmény is ajánlja,[25] és maga az AC-jelentés is javasolta[26] ezt. De létezik olyan példa is, hogy maga a szerződés mentesíti a nemzeti jog hatálya alá vonás alól a kiküldöttet.[27] Amiként a régi 1408/71/EGK rendelet is ismerte a szükséges hosszabbítást (utólagosan felmerült ok miatt), számos esetben a kétoldalú megállapodások is adnak erre lehetőséget. A magyar gyakorlat is ilyen, amikor ugyanannyi idővel engedi hosszabbítani[28] a kiküldetést bizonyos esetekben, mint amennyi időre az eredeti kiküldetést kezdeményezték. De van olyan tagállam is, amely a hosszabbítást akár korlátlanul is engedi.[29]
Kérdés lehet a szerződéses gyakorlatban az is, hogy a két intézmény megegyezése szükséges-e (inkább ez a gyakorlat) vagy elég a fogadó országhoz tett bejelentés, és annak részéről történő (akár passzív) elfogadása a kiküldetés folytatásához. Az AC-jelentés javasolta, hogy huszonnégy hónapra korlátozva kellene a fő kiküldetési szabályt (hasonlóan az ET-modellben szereplő rövid időszakokhoz) a tengerentúli országokkal is meghatározni.[30] Ez a részükről várható ellenállás miatt a gyakorlatban azonban nem tűnik megvalósíthatónak.
Egy másik fontos kérdése a kétoldalú szabályozásoknak, hogy kitérnek-e felek az önálló vállalkozói kiküldetés szabályozására. Ez esélyesebb Európában, illetve azon tengerentúli országokkal, ahol az európaihoz hasonlóan fejlett a társadalombiztosítási rendszer. Ugyanakkor azon országok esetében, ahol jelentősen eltérő a gazdasági fejlettségi szint vagy a fejlődés iránya (India, Kína, Mongólia), ott ez kevésbé valószínű. Általában igaz, hogy ezen a téren még kevésbé reális az uniós jogfejlődés elemeinek egy az egyben történő átvétele kétoldalú rendelkezésekbe, és ezen még egy európai uniós minta[31] is kevéssé segíthetne.
Mind az uniós fejlődés, mind az ET-ajánlások esetében érdemes egy, a kétoldalú megállapodásokban a várttól eltérő fejlődési ívre felhívni a figyelmet. Az egyidejű tevékenység végzésére vonatkozó rendelkezések között látni kell, hogy az egyidejűleg két országban munkavállalóként való alkalmazás kérdése inkább Európában tűnik relevánsnak,[32] míg a tengerentúli országokkal kötött megállapodások esetében érdekes módon az önfoglalkoztatóra (önálló vállalkozók) vonatkozó szabályokat találunk jellemzően ezen a területen.[33]
Egy kifejezetten érzékeny kérdés a továbbküldés kérdésköre. A kiküldött munkavállalókra vonatkozó lex loci laboris szabály alóli mentesség egyes szociális biztonsági rendszerekben abban az esetben is alkalmazandó, ha a munkavállalót az egyik szerződő államból egy harmadik országba küldik, majd a másik szerződő államba megy.[34] A török-belga egyezmény azt is megemlíti, hogy a kiküldött munkavállalókra vonatkozó szabály a másik szerződő államba történő áthelyezés előtt a harmadik államokban történő kiküldetésre is vonatkozik.[35] Pauline Melin ezekre példát adva úgy véli, hogy ez azt jelenti, hogy ha egy Törökországból kiküldött munkavállaló hat hónapig Görögországban dolgozott, mielőtt Belgiumba ment volna dolgozni, a kiküldetési időszak attól a pillanattól kezdődött, amikor Görögországba ment.[36] Ugyanígy példálózik, amikor álláspontja szerint, ha egy indiai IT-munkást indiai székhelyű vállalata egy projektre először Magyarországra majd Belgiumba küld, hogy ott dolgozzon, akkor a Magyarországon eltöltött időszakot figyelembe veszik a belga társadalombiztosításijárulék-fizetés alóli hatvan hónapos mentességnél.
Véleményem szerint a harmadik államok ebben az esetben az EU szempontjából harmadik államok lehetnek csak, a kétoldalú egyezményen kívüli valamennyi ország nem. Azaz például Kanadából Magyarországra továbbküldött indiai kiküldött esetében alkalmazandóak teljes bizonyossággal. Ugyanakkor egy EU-tagországból egy másik EU-tagországba való továbbküldés esetén a kétoldalú egyezmények továbbküldési szabályai nem értelmezhetők, mert ilyen esetben már az EU-jogot[37] kellene alkalmazni. Hiszen megvan a két tagállam közti, azaz az unión belüli mozgás eleme, ami felülírja a kétoldalú megállapodásokat. Az már összetettebb kérdés, hogy ha egy olyan példát vizsgálunk, amikor a kiküldetésre egy EU-tagállamban például Magyarországon kerül sor,
- 5/6 -
majd onnan Szerbiába küldik egy évre, majd onnan tovább Ausztriába, melyik szabályt kell alapul vennie a második EU-tagállamnak: az EU-jogot vagy a rá vonatkozó kétoldalú megállapodást? Formálisan ebben az esetben a két EU-tagállam közötti közvetlen mozgás nem valósult meg, ezért álláspontom szerint csak a rá vonatkozó kétoldalú egyezményt (szerb-osztrák egyezmény, aminek az értelmezése hatósági feladat, amit ebben az esetben nem befolyásol az EU-jog). Azonban a Magyarországról Ausztriába továbbküldött kiküldött esetében álláspontom szerint az uniós kiküldetési szabályok, és nem a kétoldalú egyezményes szabályok alkalmazandóak. A vázolt értelmezési nehézség azonban egyértelműen rámutat az uniós jog közvetlen hatásának jelentőségére.
A kiküldött munkavállalókra vonatkozó szabályok általában nagyon fontosak a szerződő partnerek részére.[38] Egy lépéssel továbbmenve azt is állíthatjuk, hogy a gyakorlatban ezek a szabályok az egyezmény megkötése szempontjából a meghatározóak. Érdemes tehát a tagállami gyakorlatok további konkrét elemzésére fordítanunk figyelmünket ahhoz, hogy az eddig is komplex képben további hangsúlyos és alapvető kérdéseket, valamint tagállami megoldásokat azonosítsunk.
A gazdaságilag gyorsan fejlődő, azonban szociális biztonsági rendszerét lassabban építő országgal, Indiával megkötött egyezmények esetében arra látunk jó példát, hogy még egy harmadik állam és az EU-tagállamok között létrejött megállapodások szabályai sem egységesek. Sok tekintetben ugyanis hasonlóak, de mégsem azonosak a különböző egyezményekben a kiküldetés szabályai.
Nagyon is beszédes példaként érdemes megvizsgálni, mi az oka annak, hogy fontos eltérések léteznek mind a kiküldetés lehetséges (maximum) időtartamában, mind a meghosszabbításra vonatkozó szabályok tekintetében.
Melin úgy érvel, hogy "az időtartam meghosszabbítására vonatkozó jelzés hiánya nem értelmezhető úgy, hogy a kiküldött munkavállalók számára határozatlan időtartamú munkavégzést tesz lehetővé".[39] Nem feltétlenül vitatva az általa elemzett egyezmények alapján levont következtetést, érdemes azonban feltenni a kérdést: ez valóban általánosságban kimondható minden egyezményes gyakorlatra? Ha az európai uniós elveket követjük logikai következtéseink felépítésekor, azt mondhatnánk első megközelítésben, hogy Melinnek kell igazat adnunk, ez lenne összhangban az uniós alapelvekkel. Ugyanakkor amíg az EU-jog közvetlenül nem alkalmazandó egy konkrét élethelyzetre, azaz valóban csak egy tagállamot érint a kiküldetés, a tagállamok adminisztrációi és különösen a másik állam intézményei az uniós elvek általános alkalmazását nemigen veszik, nem is tudják figyelembe venni. Azt maga Melin is úgy látja elemzésében, hogy végső soron a hosszabbítási igényt mindig a szerződő államok közigazgatási gyakorlata fényében kell vizsgálni,[40] azaz az EU-jog és a jogelvek nemigen befolyásolják a tagállamoknak a harmadik állammal e kérdésben kialakított kompromisszumait a gyakorlatban.
De mi akadályoz meg egy gazdasági nyomás alatt álló, kevésbé erős tagállamot abban, hogy a gyakorlatában ne legyen megszorító, hanem kövesse a partner akár extrém igényeit is? Jelenleg e gyakorlatok kialakításában úgy tűnik, hogy még teljes szabadsággal bírnak a tagállamok, hiszen az EU-jog nem vonatkozik ezekre a kiküldetésekre.
Bár meglehet, hogy az időtartam tekintetében nincsenek közvetlen korlátok, valójában nem minden tekintetben korlátlan a kiküldetést érintő kétoldalú szabályozási szabadság.
Az EU-jogból fakadó korlátok jól megragadhatóak például a továbbküldés kérdésköre tekintetében. Melin hangsúlyozza, hogy a kiküldött munkavállalókra vonatkozó lex loci laboris szabály alóli mentesség az összes egyezményben olyan esetekben is érvényes, amikor a munkavállalót az egyik szerződő államból egy harmadik országba küldik, majd a másik szerződő államba megy. Például, ha egy indiai IT-munkavállalót indiai székhelyű vállalata először Magyarországra küldi egy munkaküldetés teljesítésére, majd Belgiumba, akkor a Magyarországon teljesített munkaidőt figyelembe veszik a belga társadalombiztosítási rendszerbe fizetendő hatvanhavi járulékfizetési kötelezettség kivétele szempontjából.[41]
Melin rámutat arra, hogy Deeparghya Mukerjee és Rupa Chanda által az India és az EU közötti beruházási és munkaerő-mobilitási kapcsolatokról[42] végzett kutatás eredményei alapján állítható, hogy az EU és India ipari ágazata úgy látja, hogy előnyös lenne, ha a kétoldalú megállapodások egyhangú megközelítést követnének a kiküldetésekkel kapcsolatos szabályokban. Az ipari ágazat számára ideális esetben egy indiai IT-vállalat egyetlen szabályt alkalmazna a Hollandiába, Magyarországra és Svédországba kiküldött munkavállalói után fizetendő társadalombiztosítási járulékok alóli mentességre vonatkozóan, és nem kellene darabonként ér-
- 6/7 -
telmezniük az egyezmények hasonló, de nüanszokban mégis könnyen eltérő, ezáltal felesleges terhet és akár értelmezési vitákat lehetővé tevő rendelkezéseit (például kiküldetési időtartamok vagy éppen az egyik tagállamból másik tagállamba való továbbküldés esetében). Az értelmezési kérdések mindig gyakorlati ügyekben, konkrét élethelyzetek tekintetében merülnek fel. Sokszor abból kiindulva, hogy egy ellenőrzés során egyáltalán miből lehet tudni, hogy egy személy valóban kiküldött-e.
Ezért fontos kérdése a gyakorlatnak a kiküldetés igazolása. Az igazolási rendre vonatkozó kétoldalú gyakorlat elvi rendszere sok tekintetben emlékeztet az EU-n belül alkalmazottra is, amikor az egyezmények rendezik, hogy az illetékes hatóságnak igazolást kell kiállítania arról, hogy a kiküldött munkavállaló továbbra is az adott ország jogszabályainak hatálya alá tartozik, és hogy ez milyen időpontig érvényes (tervezett kiküldetési időszak). Az igazolás eredeti példányát a munkavállalónak meg kell őriznie, hogy igazolni tudja helyzetét a fogadó országban. Az igazolás egy példányát a kiállító intézmény megküldi a szerződő állam azon illetékes intézményének, ahová a munkavállalót munkavégzésre kiküldik. Ehhez kapcsolódva pedig az egyezmények végrehajtását segítő igazgatási megállapodások rendszerint előírják a statisztikai adatok folyamatos cseréjét az illetékes intézmények között a kiállított igazolások számával kapcsolatban.[43] Ugyanakkor Melin elemzésében a kétoldalú gyakorlatok vizsgálata során az igazolásokkal kapcsolatosan olyan problémákat, mint az EU-ban létezők, nem azonosított.
Érdemes a célzott elemzéshez hozzávenni a magyar gyakorlatot. A magyar-indiai megállapodás kiküldetési szabályait a 2010. évi XXIX. törvénnyel kihirdetett szociális biztonsági egyezmény 8. cikk (1) bekezdése tartalmazza.[44] Az általános munkavállalói kiküldetés ötéves szabálya az alkalmazandó jogot az igen tág fogalom - a cég bejegyeztett irodája országának joga - alapján jelöli ki. Ehhez járul még az a szabály, ami szerint a rendelkezést azon munkavállalóra is alkalmazni kell, akit az egyik Szerződő Állam területén működő munkáltatója újabb munkaszerződés megkötése nélkül kiküld a másik Szerződő Állam területén működő leány- vagy fiókvállalatához. Beszédes, hogy amíg a vállalatcsoporton belüli kiküldés kérdését az egyezmény rendezni kívánja, addig az önálló vállalkozók, családtagok, és a mindkét országban tevékenységet végző személyek helyzetét nem rendezik ezek a szabályok. A szabályok a hosszabbításra nem adnak lehetőséget kifejezetten, de mögöttes szabályként a magyar-indiai egyezmény 10. cikke lehetőséget biztosít ennek gyakorlati megvalósítására annak a - még az EU-ban és az ET-modellben is ismert - rugalmassági szabálynak[45] az alkalmazásával, ami szerint a felek az illetékes hatóságok (illetékes intézmények) közötti megállapodással kialakíthatnak a szabályoktól eltérő eseti megoldást.
Az USA és egyes EU-tagállamok szerződéses kapcsolatai tekintetében a Melin által vizsgált három egyezmény tartalmaz rendelkezést az alkalmazandó jog meghatározására, ez a lex loci laboris, értelemszerűen azonban rendelkeznek az ez alól eltérést engedő kivételi szabályokról is. A vizsgálatunk szempontjából jelentős kiküldetésre az egyezmények szinte azonos megfogalmazású rendelkezéseket tartalmaznak, ami szerint a kiküldött megmarad a küldő ország joghatósága alatt öt évre.[46]
Az USA-Hollandia megállapodás továbbá meghatározza, hogy a kiküldött munkavállalóra érvényes szabály a családtagokra is vonatkozik, feltéve, hogy ők maguk nem végeznek gazdasági tevékenységet, ami felhívja a figyelmet a kiküldöttek családtagjainak helyzetére.[47] Általában ezek a személyek, ha nem vállalnak munkát a fogadó országban, megmaradnak a kiküldött ország joghatósága alatt. Érdekes kérdést itt az vethet fel, ha a családtagok éppen nem tartoznak a kiküldetés előtt a kiküldetés szerinti nemzeti jog hatálya alá.[48]
A magyar-USA megállapodás 5. cikke egy helyen tartalmazza az alkalmazandó jog meghatározásának szabályait. Egy, az indiai egyezménynél gazdagabb részletszabályokra törekvő megközelítést láthatunk, amely noha számos kérdést nem tartalmaz (a két országban való egyidejű munkavégzéseket, kiküldöttek családtagjainak helyzetét), jól láthatóan egy fejlettebb szociális biztonsági rendszer kihívásainak jobban megfelelő megoldási csomagot céloz meg. Az 5. cikk (1) bekezdése a lex loci laboris szabályt, a (2) bekezdése a munkavállalói kiküldetést, a (3) bekezdése a továbbküldést, a (4) bekezdése az önálló vállalkozókat, a (7) bekezdése a mentesítés rugalmas szabályát tartalmazza.[49] A kiküldetés formális meghosszabbítását bár nem kívánja rendezni, azonban az 5. cikk (7) bekezdése itt is lehetőséget biztosít a szerződő államoknak (illetékes intézményi szinten) arra, hogy meghatározott személyek (azok egyes csoportjai) tekintetében - ezen személyi kör kérelme alapján - az Egyezmény fő szabályától (lex loci laboris) eltérő részes állam jogszabályainak alkalmazását állapítsák meg.
Törökország helyzete sok tekintetben alapvetően különbözik a tengerentúli államok helyzetétől, és nemcsak azért, mert Törökország hivatalosan még mindig fenntartja az EU-hoz történő csatlakozási szándékát. Az okok között kereshetjük
- 7/8 -
a mobil munkavállalók képzettségi szintjét is. Jóval több az alacsonyabb képzettségű személy és jóval nagyobb számban vannak jelen, mint a tengerentúli országok kiküldöttjei.[50] Ugyanígy meghatározó a generálisan nagy számuk és mobilitásuk eltérő minősége, mert sokan eleve a végleges áttelepülés szándékával indultak el a fogadó EU-tagállamba. Eltérő a helyzetük azért is, mert az EU-val kötött Társulási Megállapodás és különösen az annak végrehajtását célzó 3/80. társulási tanácsi határozat[51] adta jogok számukra olyan komplex szabályozási környezetet biztosítanak, amelyet a tagállamoknak mindenképpen figyelembe kell venniük jogaik és kötelezettségeik megítélése szempontjából. Az ellátásokhoz való jogok megszerzése tekintetében a 3/80. határozat az összes szociális biztonsági ellátásra kiterjed; azaz a rokkantsági, a túlélő hozzátartozói, az öregségi, az anyasági, a munkahelyi baleseti, a családi, a betegségi és a munkanélküli-ellátásokra.[52] A vizsgált kétoldalú egyezmények (Belgium, Hollandia, Németország, Magyarország) ennél sokkal szűkösebben fedik le a biztosítási ágakat,[53] sőt a kétoldalú viszonylatban sem teljesen azonos a lefedett ellátások köre. Erre jó példa a holland kétoldalú megállapodás által lefedett ellátásokat tartalmazó, eleve szűkebb körű török szabályzók köre.[54]
Míg a 3/80. határozat az 1408/71/EGK rendelet szabályaira hivatkozik, addig az azt felváltani az EU és tagállamai által javasolt (és formailag jelenleg is a felek közötti előkészítés fázisában álló) határozattervezet[55] hallgat az alkalmazandó jog meghatározásának kérdéséről.[56] Azaz a kiküldetés kérdését az EU tartalmilag még közvetve sem javasolja e megállapodási formában rendezni a török partnerrel. A török partnernek azonban annyival kedvezőbb az eredeti határozat, hogy valójában nincs szándékában elfogadni az új javaslatot, azaz a 3/80. határozat és így mögöttesen erre a kérdésekre releváns szabályozási elvként a 1408/71/EGK rendelet szabályozási elvei várhatóan fennmaradnak a jövőben is.
A kétoldalú egyezményeknél az alkalmazandó jog meghatározásának fő szabálya értelemszerűen a lex loci laboris (munkavégzés helye). A munkavégzés helye szerinti ország joga a munkavállalókra és az önálló vállalkozókra egyaránt vonatkozik.[57] Valamennyi Törökországgal kötött megállapodás rendelkezik a kiküldött munkavállalók helyzetét rendező előírásokkal. A török-belga és a török-holland egyezmény alapján a kiküldött munkavállalók legfeljebb huszonnégy hónapra megmaradnak annak a szerződő államnak a joga alatt, ahonnan kiküldték őket. A török-belga egyezmény továbbá hozzáteszi, hogy a huszonnégy hónapos időszak harminchat hónapra meghosszabbítható, ha azt a huszonnégy hónap lejárta előtt kérik.[58]
A török-belga egyezmény úgy rendelkezik, hogy a kiküldött munkavállalókra vonatkozó szabály a kiküldött munkavállalók családtagjaira is alkalmazandó, feltéve, hogy ők maguk nem végeznek keresőtevékenységet.
Holland-török viszonylatban[59] fontos hangsúlyozni, hogy a huszonnégy hónapos kiküldetési szabály ma ugyan megegyezik az uniós jog hatályos rendelkezésével, azonban megkötésekor az egyezmény az akkor hatályos tizenkét hónap helyett írt elő hosszabbat, azaz huszonnégy hónapot. Bár Törökország semmiképpen sincs abban a helyzetben, mint a tengerentúli államok, azonban érdekes figyelemmel lenni a holland miniszter azon indokolására, ami szerint Törökország nagy távolságára tekintettel elfogadható ez az uniós szabály akkori előírásait éppen kétszeresen meghaladó mérték.[60] Érdemes figyelemmel lenni arra is, hogy az EU-n belüli meghosszabbítást engedélyező szabály alapján nem volt kizárható a tényleges huszonnégy hónapos kiküldetés már 2010 előtt sem (amikor az új főszabályként huszonnégy hónapot engedő 883/2004/EK rendelet hatályba lépett). Erre figyelemmel a gyakorlatban már nem is olyan nagyon rugaszkodik el a kétoldalú szabály az uniós szabályozási környezettől. A szerződés alapjaiban követte az akkor hatályos uniós előírásokat. Alapvetően azonban a másik állam tényeit (például Törökországban megszerzett biztosítási idők) is figyelembe vevő és a viszonosság elvére alapozó kétoldalú megközelítés kompromisszumkeresésének elvére épít, ezért az uniós jog és a kétoldalú szerződés rendelkezései természetszerűleg
- 8/9 -
nem feleltethetőek meg egymásnak.[61] (Különösen nem feleltethető meg a 3/80. határozatban foglaltaknak.)
Ugyanakkor a kétoldalú megállapodások nem tették feleslegessé az uniós eszközöket, mert a több országot érintő helyzeteket hatékonyan csak ezek lehetnek képesek megfelelően kezelni a jövőben is.[62]
Magyar-török viszonylatban a kétoldalú egyezmény[63] 9. cikke szabályozza a kiküldetésre vonatkozó rendelkezéseket. Az általános lex loci laboris szabály alól kivételt képeznek,[64] többek között a másik szerződő fél területére kiküldött, állami és közszolgálatban foglalkoztatott személyek,[65] a munkaadó által a másik ország területére munkavégzés céljából kiküldött munkavállalók[66] (önálló vállalkozói tevékenységet folytató személyek[67]) és a nemzetközi fuvarozás és szállítmányozás keretében foglalkoztatott személyek. A kiküldött munkavállalók és önfoglalkoztatók huszonnégy hónapos kiküldetésének meghosszabbítására is van lehetőség.[68] Formailag nem kizárt, hogy még ezt is túllépve vagy akár a kiküldetés előtt tervezett eleve hosszabb időszakra az általában az Egyezmény szabályaitól való eseti eltérésre lehetőséget biztosító rugalmas mentességi szabályt[69] alkalmazzák az intézmények, feltéve, hogy az érintett valamelyik Szerződő Állam joga alatt marad, illetve az válik rá alkalmazandóvá. A magyar-török egyezmény 13. cikke a biztosítással és mentességgel összefüggő hatósági eljárásokkal kapcsolatos eljárásjogi rendelkezéseket, azaz az igazolások kérelmezésével és kiadásával kapcsolatos szabályokat állapít meg. Nem rendelkezik azonban a kiküldötteknek a két országban egyidejűleg végzett tevékenységeiről és a kiküldöttek családtagjairól.
A korábbi munkaerővonzásra irányuló célok megváltozásával, mint azt Pennings megjegyzi, Hollandia 2008-at követően csak akkor köt új egyezményt, ha azt intenzív kereskedelmi kapcsolatai indukálják.[70] A magyar gyakorlat tekintetében ugyan nem teljesen hasonló okokból, de megállapíthatjuk, hogy Magyarország, uniós tagságára is tekintettel, több Európán kívüli ország számára is fontos kereskedelmi, gazdasági partnerré vált. Ez Hollandiához hasonlóan intenzív kereskedelmi kapcsolatokat, gazdasági érdekeket kiszolgáló egyezmények megkötését eredményezte.[71]
Ezek a megállapodások alapvetően a kiküldetésre összpontosítanak.
Kínai-holland viszonylatban például a megállapodás megkötésének oka, hogy 2011-től a Kínában dolgozó holland munkavállalóknak kínai társadalombiztosítási járulékokat kellett fizetniük. A fejlődés korai fázisában álló szociális biztonsági rendszer nyújtotta ellátások szegényességére tekintettel nyilvánvalóan, a korábbi gyakorlatnak is megfelelően, a Kínában dolgozó holland munkavállalók jelentős része abban volt érdekelt, hogy megmaradjon a holland szociális biztonsági jog hatálya alatt. Ezért ellátásaik biztosításához a munkáltató vagy magánbiztosítást kötött, amely például az egészségügyi ellátáshoz való hozzáférést is megfelelő szakmai szinten tette elérhetővé számukra, vagy sürgette/várta a Kínával a küldetés kérdését rendező kétoldalú megállapodás megkötését.
Hazánk esetében is az egyezmények egy nagyon fontos csoportját, a Magyarországtól viszonylag nagy távolságra levő, azonban gazdasági szempontból fontos nagybefektető országok körével kötött megállapodások képezik (lásd Dél-Korea, Japán, de fontos szempont volt ez az USA és India esetében is). Ezen egyezmények megkötése mögött többnyire hasonló érdekek húzódtak meg, mint amikre Pennings Hollandia esetében rámutatott. Természetesen itt is alapvető hangsúlyt kap, hogy a másik országban gazdasági tevékenységet folytató személy jogi helyzete a szociális biztonsági jogai szempontjából rendezett legyen (mind a tevékenység folytatása alatt, mind azt követően). Ugyanakkor ezek az egyezmények olykor jól láthatóan,[72] máskor kevésbé tettenérhetően,[73] elsődlegesen a kiküldetésnek a megfelelő szabályozását voltak hivatottak megoldani. Az itt a partnerekkel közösen megcélzott szabályok (általában harminchat-hatvan hónap közötti kiküldetési idő meghatározása, meghosszabbítás lehetősége, nem kerül egyértelműen kizárásra a továbbküldés, a felváltó kiküldetés tiltásának hiánya, a kiküldetés helye szerinti céggel való további munkaszerződés megkötésének lehetősége stb.) jelentősen eltérnek az uniós megközelítéstől, amely sokkal szigorúbb szabályokat ír elő az EU-tagállamok egymás közötti viszonyaiban.[74]
Számos oka lehet a kiküldetések esetén jelentősen rugalmasabb kivétel biztosításának. Ez a jog azonban a gazdasági
- 9/10 -
befektetéseket, nagy ipari és üzemi fejlesztéseket jelentős mértékben befolyásolja. Megoldást igényel, ha nehéz például olyan szakembert találni, aki magasabb vagy középvezetői pozícióban, illetve nagyon specializált, az adott cég, cégcsoport tevékenységében kiemelt jelentőségű munkafolyamatokban vállalja a külföldi munkavégzést úgy, hogy annak idejére kikerül a saját cégére és a rá vonatkozó anyaországi jog hatálya alól, miközben a munkaszerződése továbbra is a küldő ország cégénél áll fenn.
Fontos figyelembe venni, hogy ezeknél a szerződéseknél a szabály nem egyoldalú, nemcsak a Magyarországra, Hollandiába küldött személy, de a Magyarországról, Hollandiából küldött személy is mentesül a fogadó ország jogának hatálya alá kerüléstől. A kiküldetés és különösen a kettős járulékfizetés kérdésének megoldása ezért közvetlen és meghatározó gazdasági érdekként jelentkezik ezekben a viszonylatokban. Ugyanakkor jól láthatóan a legtöbb esetben a partnerrel való egyeztetések nemigen tették lehetővé az uniós elvek maradéktalan érvényesülését nemcsak Magyarország, de még Hollandia számára sem.[75]
Ausztria és Magyarország gyakorlatában, bár az alkalmazandó jogra vonatkozó rendelkezések elvei követik az uniós szociális biztonsági normákat, a legfontosabb különbségek éppen a kiküldetések tekintetében fedezhetőek fel.[76] A fő eltérések természetesen az engedélyezett időtartam hosszában találhatók. Európában inkább a huszonnégy hónapot találjuk, míg a tengerentúli országok esetében a hatvan hónapot.
Ausztria esete éppen arra jó példa, hogy mennyiben vesz más irányt a kétoldalú megoldások fejlődése az unióstól az egyes érzékenyebb kérdések tekintetében. A mindkét szerződő fél országában folytatott rendszeres tevékenységek esetében ugyanis, eltérően az uniós jog egy országot kijelölő rendelkezésétől,[77] mindkét ország joga alkalmazandó lesz, azaz lényegében a párhuzamos biztosítás helyzete áll elő a szerződések alkalmazása során.[78]
Magyar tekintetben azok az egyezmények, amelyek a kérdést szabályozzák (dél-koreai, japán, szerb, albán, orosz, macedón viszonylatban), a szabály kevésbé gyakorlati jelentőségére tekintettel, jobban követik az európai uniós elveket az egyik szerződő fél jogát jelölve ki alkalmazandónak. Párhuzamos munkavállalás és önfoglalkoztatás esetén a munkavállalás országának joga, két önfoglalkoztatói jogviszony esetében a személy lakóhelye határozza meg az alkalmazandó jogot. A legkomplexebb szabályozást e tekintetben a magyar-macedón egyezményben találjuk.[79]
Ami a kiküldetési szabályok esetében Ausztria gyakorlatában a kihívásokra leginkább rámutató probléma, nem is a kiküldetési rendelkezések egyezménybe való beemelésének kérdése, hanem azoknak a nem európai partnerekkel való különböző értelmezése. Kanada esetében például láthatóan a kiküldetés esetében sokkal megengedőbb az értelmezés a partner részéről, szemben az európai gyakorlattal, amely igen szigorú szabályok között tartaná ezt az intézményt. Így például a kiküldetés alatt a fogadó cégnél megkötött új munkaszerződés a partnerek számára általában nem jelenti akadályát a kiküldetés változatlan feltételek (azaz a teljes mentesítés) mellett való folytatásának, ami az uniós gyakorlatban elfogadhatatlan. Ez olyan kérdés, ami nemcsak eseti probléma, hanem itt egy általános jellegű kihívással áll szemben valamennyi tagállam, amikor tengerentúli országgal köt egyezményt. Ezért ezzel rendszerszerűen, akár EU-szinten is érdemes lenne foglalkozni.[80] Bernhard Spiegel arra is felhívja a figyelmet, hogy az ilyen és ehhez hasonló, olykor a harmadik ország erősebb (gazdasági) pozíciói miatt a rendelkezések értelmezését a saját érdeküknek megfelelően áterőltető[81] attitűddel szemben való fellépést a tagállamok együttműködése hatékonyabbá tehetné (például információcsere, a 883/2004/EK rendelet elveihez jobban igazodó, azokat megfelelőbben kezelő közös értelmezés). Egy ilyen együttműködés a tárgyalási pozíciókat[82] megerősítheti, és csökkentheti a szegmentált, teljesen széttartó szabályozási gyakorlatokat.
Ez már csak azért is megfontolandó javaslat, mert ez a megközelítés segíthet javítani azon a helyzeten, ami ma nagyon is jellemző az EU-tagállamokra. Az eltérő egyezményes szabályok rendszere ma egy országon belül is teljesen eltérő megítélést tesz szükségessé a különböző országokból érkező kiküldöttek nemzeti intézmények általi kezelése tekintetében. Ugyanekkora jelentőségű kérdés az is, hogy a jogalkotói (az egyezményt szövegező) és a végrehajtói (a már elfogadott egyezményeket alkalmazó) adminisztrációk a két országban valóban ugyanazt értsék egy adott fogalom alatt, és ez a tengerentúli országokban a legtöbbször eltér az európai megközelítéstől (EU-jogszabályok értelmezésétől). Ezen modellszövegek, az európai országok által egységesen kezelt megoldások (törekedve az Európában bevett értelmezés átvitelére) bizonyos mértékig bár segíthetnek, de összes-
- 10/11 -
ségében mégis nagyon komoly kétségek merülnek fel abban a tekintetben, hogy a végeredmény a jövőben komoly egységesítést hozhatna.
Magyarország esetében jól felrajzolható egy fejlődési ív a komplexebb alkalmazandó jogi szabályok egyezményekben történő kimunkálása felé, amelynek két oka van. Egyik nyilvánvalóan az uniós jogfejlődés és az uniós elvek jogkövető módon való beillesztése az egyezményekbe azon európai országokkal, amelyek maguk is EU-tagok kívánnak lenni.[83] Mindeközben kevés értelmezési kérdés és vita alakul ki a partnerek között, hiszen mindannyian elfogadják az európai uniós elveket, és hajlamosak követni azokat.
Másik oldalról a kifejezetten kereskedelmi befektetéspolitikai (nemcsak a munkaerő, de a partnerország cégeinek vonzását támogató) megállapodások esetében, mivel fontos gazdasági kérdésről van szó, az alkalmazandó jog és különösen a kiküldetés szabályai határozottan előtérbe kerülnek, és ezért a gyakorlatban specifikusabb és jobban szerteágazó szabályozási gyakorlatot teremtenek. Annak a kérdésnek a megválaszolása, hogy ez mennyire lehet egységes egy adott ország gyakorlata tekintetében, segíthet megérteni egy európai szintű egységesítő célkitűzés megvalósíthatóságának értékelését is.
Áttekintve az egyes szabályozási kérdéseket lefedő magyar megoldásokat, a következőket láthatjuk, figyelemmel arra is, hogy a magyar fél részéről a tárgyalások megkezdését minden esetben egy standardnak tekinthető modellegyezmény ismertetése, átadása előzi meg.
Az uniós jogfejlődést követő jó példa a felváltó kiküldetés tilalmának[84] explicit megjelenése,[85] de ez sem tudott rendszerszerűen részévé válni az egyezményeinknek. A viszonylag későn kötött albán és török egyezmény után létrehozott orosz egyezmény például nem tartalmaz ilyen szabályt, mert az orosz partner az európai uniós elvek figyelembevételére nem volt különösebben nyitott.
A 2000-es években kötött, az európai uniós csatlakozáshoz kapcsolódó európai megállapodások általában huszonnégy hónapos maximum kiküldetési határidőt tesznek lehetővé, és nem rendelkeznek meghosszabbításról.[86]
A trend alól már korán kivételt jelentett azonban a horvát egyezmény 7. cikk (1) bekezdése, amely a huszonnégy hónapot engedi hosszabbítani újabb huszonnégy hónappal, ugyanakkor nagyon szigorúan ragaszkodik az EU-szabályoknak megfelelő tizenkét hónaphoz az önfoglalkoztatók esetében. A dél-koreai egyezmény harminchat hónapos időt és további harminchat hónappal történő meghosszabbítást enged 7. cikkében, de már a meghosszabbításához is a munkáltató és munkavállaló közös kérelme szükséges.
Mindegyik egyezmény esetében jelen van a rugalmassági kivételi szabály (az egyezmény szabályaitól az illetékes hatóságok, intézmények eltérően is megállapodhatnak speciális élethelyzetekre tekintettel). Nem általános azonban, hogy csak a munkavállaló és a munkáltató közös kérelmére engednek eltérést az illetékes intézmények megállapodása alapján az egyezményes rendelkezések alól. A horvát és a svájci egyezmény például nem írja ezt elő, míg a német, az osztrák, a román, a bolgár és a dél-koreai egyezmények ezzel szemben csak közös kérelem esetén ismerik el az ilyen eltérés engedélyezését. Kanada esetében az egyezmény 7. cikke ugyanígy lehetővé teszi akár a hatvan hónapnál hosszabb időre történő kiküldetést is, de ezt az illetékes intézmények megállapodásától teszi függővé. A szabály nem szól azonban a munkavállalóról, annak beleegyezéséről semmilyen formában. Az önfoglalkoztató esetében a magyar-kanadai egyezmény 8. cikke viszont eleve az intézmények megállapodásának függvényévé teszi a másik államban való tevékenység folytatására alkalmazandó jog meghatározását.
Az általános trend 2013-ig inkább a kiküldetésmeghosszabbítási lehetőség kifejezett szabályozásának mellőzése volt. A boszniai, az indiai és a mongol egyezmények esetében azok 8. cikke hosszabbítást nem enged, de a rugalmas kivételi szabályt tartalmazza a 10. cikkben, azaz a kiküldetési főszabálytól a munkáltató és a munkavállaló közös kérelme alapján az intézmények eltérően is megállapodhatnak. Ugyanígy szabályoz a moldovai egyezmény is a 9. és 11. cikkében. E tekintetben is van ellentétes példa, mert a montenegrói egyez-
- 11/12 -
mény 8. cikk (7) bekezdése alapján huszonnégy hónappal a munkáltató és a munkavállaló közös (vagy az önfoglalkoztató) kérésére hosszabbítható az eredeti huszonnégy hónap, és a közös kérelem az egyezmény 10. cikkében rögzített rugalmassági kivételi szabály alapján is kötelező. Ez az egyezmény nagyon hasonló a szerb egyezményhez, a tárgyalások megkezdésekor még Szerbia-Montenegró volt a partner, így a szerbekkel sokkal hosszabb ideig tárgyalt egyezmény szabályai nem meglepően hasonlóak a montenegróihoz. Szerb viszonylatban is az egyezmény 8. cikk (7) bekezdése enged huszonnégy hónapos hosszabbítást, és a 10. cikk tartalmazza a rugalmassági kivételi szabályt, amely azonban egyértelműen előírja a közös kérelem benyújtását a munkáltató és a munkavállaló részéről az eltérő megállapodás intézményközi létrehozásának lehetőségéhez.
Ez aztán a későbbi egyezményekben már egységes trendként látszik megjelenni:
- a japán egyezmény 7. cikke alapján az ötéves kiküldetés hat évre meghosszabbítható egyszer és a 10. cikkben jelen van a rugalmassági szabály is, ami elvében azonos,
- a macedón egyezmény 8. cikke értelmében a huszonnégy hónap huszonnégy hónappal meghosszabbítható, a 10. cikkében rögzített rugalmassági kivételi szabálya elvében azonos,
- a török egyezmény 9. cikke alapján a huszonnégy hónap hatvan hónapra hosszabbítható, 12. cikkében a rugalmassági szabálya elvében azonos,
- az orosz egyezményben a 9. cikk alapján a huszonnégy hónap hatvan hónapra hosszabbítható a munkavállaló és a munkáltató közös kérelmére (de az orosz egyezmény nem tartalmaz rugalmassági szabályt).
Kivétel persze itt is van, amikor az albán egyezmény 9. cikke a huszonnégy hónap meghosszabbíthatóságáról nem rendelkezik, de a 12. cikkben található rugalmassági szabály megfelel a jól ismert szabályozási elvnek, azaz a közös kérelem munkáltató és munkavállaló részéről történő benyújtását követően az eltérő megállapodás intézményközi létrehozásának lehetősége fennáll. Az USA esetében ugyanezt látjuk, az egyezmény 7. cikk (2) bekezdése öt évet tesz lehetővé, hosszabbításra vonatkozó lehetőséget explicit szabályozó rendelkezés nincs, de a 7. cikk (7) bekezdésében megtaláljuk a jól ismert rugalmassági szabályt, ami lényegében ezt mégis lehetővé teszi.
Ez a rendkívül színes kép azonnal rámutat arra, hogy bár vannak jól megfigyelhető trendek, de a szinte szükségszerűen kialakuló különbözőségek mégis a már feltárt európai-tengerentúli érdekkülönbözőség mentén azonosíthatóak be a kiküldetés időtartamának, meghosszabbításának szabályozása tekintetében.
A kiküldöttek családtagjainak jogait célzottan csak a svájci és közvetve az orosz egyezményünk szabályozza. A családtag azonos jog hatálya alá esik, mint a kiküldött, amíg nem kezd a fogadó országban önálló jövedelemszerző tevékenységbe. Magyarország azon gyakorlata, hogy a kérdésre leggyakrabban nem tér ki, nem értelmezhető azonban úgy, mintha ezzel kizárná a kiküldöttek családtagjainak kiküldöttel való hazánkba érkezését. Automatikusan ezekre a személyekre a szociális biztonsági szabályaink nem terjednek ki, azt a nemzeti szabályaink viszont előírják az egyezmény nélkül is, hogy magyarországi önálló tevékenységvégzésük esetén (ha csak önálló kiküldetési formanyomtatványt nem tudnak felmutatni a küldő országban létrejött munkaviszony, önfoglakoztató jogviszony alapján) a magyar jog hatálya alá kerülnek. Azaz az egyezményes fő szabályok (lex loci laboris) tekintetükben külön nevesítés nélkül is alkalmazásra kerülnek. Hogy ki minősül családtagnak, azt általában mindig a küldő ország joga határozza meg. A magyar társadalombiztosítási jogszabályok az eltartott családtagot, azaz a családfenntartó jogán származtatott jogszerzést nem ismerik el, mindenki személyében válik jogosulttá a rendszerben fő szabály szerint.
A nemzeti szabályok alapvetően érzékenyebbek az önfoglalkoztatók kiküldésének kérdése esetében. Különösen igaz ez a potenciális célországok esetében. Harmadik országokból történő önfoglalkoztatói kiküldetés Hollandia esetében például szigorúbb megítélés alá esik, mint a munkavállalói kiküldetés. "Az önálló vállalkozóknak olyan tevékenységet kell végezniük, amely a holland gazdaság alapvető érdekét szolgálja. A belépés korlátozott, és a terméknek vagy szolgáltatásnak innovatív jellegűnek kell lennie",[87] és az önfoglalkoztató kiküldöttek a fogadó országbeli szociális szolgáltatásokra például így sem lehetnek jogosultak.[88]
A kétoldalú megállapodások mozgásterének meghatározásakor, a beutazás és a munkaerőpiachoz való hozzáférés tekintetében figyelemmel kell lenni nemcsak a nemzeti érdekekre, de az EU és a Kereskedelmi Világszervezet (World Trade Organization, WTO) megállapodásaira is.[89] Sok Európán kívüli ország szociális biztonsági rendszere azonban nem is fedi le e személyeket.
Az EU-jog fejlődési irányaival összhangban az önfoglalkoztatói kiküldetés viszonylag kevés esetben nem jelenik meg a modern magyar kétoldalú egyezményekben. Leginkább akkor találunk erre példát, amikor a partner társadalombiztosítási rendszere még nem rendelkezik koordinációra alkalmas szabályokkal (India).
A kiküldetés szabályozása általában azonos elveken alapul, mint a munkavállalói kiküldetésé, de vannak példák eltérésre (magyar viszonylatban a horvát, a kanadai és a japán egyezményekben például). Összességében azonban a magyar tapasztalatok olyan gyakorlati kihívásokat, amiket speciálisan kellene rendezni, még nem azonosítottak a kétoldalú kapcsolatokban. Azaz a jelenlegi gyakorlatunkban inkább formális szabályrögzítésről (EU-elvek/ET-modell követése) beszélhetünk ezekben az esetekben és nem feltétlenül kiemelt érdekek miatt célzott jogszabályalkotásról.
- 12/13 -
A vállalaton/cégcsoporton belüli kiküldetések tekintetében a svájci, a német, a kanadai, a horvát, a bolgár, az osztrák [kivéve a határon átnyúló telephelyen foglalkoztatást szabályozó 7. cikk (5) bekezdését], a román [kivéve a határon átnyúló telephelyen foglalkoztatást érintő 8. cikk (4) bekezdését], a montenegrói, a boszniai, a mongol, a moldáv, a szerb, az albán, a macedón, a török és az orosz egyezmények nem tartalmaznak kifejezett rendelkezést.
Dél-Koreával kötött egyezményünk azonban igen, a 7. cikk (1) bekezdése ugyanis szabályozza a másik Szerződő Fél területén működő leány- vagy fiókvállalatához való kiküldetés kérdését. Ugyanígy az Indiával kötött egyezmény 8. cikk (2) bekezdése, a Japánnal kötött egyezmény 7. cikk (2) bekezdése a kapcsolódó vállalkozások kiküldöttjeire tartalmaz szabályozást. Végül az USA-val kötött egyezmény 5. cikk (2) bekezdésében, a leányvállalatok tekintetében rögzített speciális szabályozásra már korábban is utaltunk.
Egy alapvetően másfajta problémát kezel, de érdemi kihívás kezelésének szükségességére mutat rá a szomszédos országok közötti egyezményes szabályok kialakításának folyamatában a hajózással összefüggő jogviszonyokkal összefüggésben az érintett személyekre alkalmazandó jog meghatározásának kérdése. A szomszédos országok esetében több esetben nemcsak a hajózó személyzetre, de a kikötőben a rakodással, karbantartással kapcsolatos tevékenységek végzőire vonatkozó jogot is rendezik egyes egyezményeink.[90] Érdekes módon hasonló szabály jelenik meg a macedón egyezményben is.[91] Ennek oka, hogy Jugoszlávia utódállamai a jugoszláv egyezményt felváltó egyezményeikben nagyban törekedtek azonos szabályokat megjeleníteni, mint Szerbia vagy Horvátország, még akkor is, ha ez egyes viszonylatokban furcsa anomáliát okoz.
Megjelenik továbbá - szintén a csak a szomszédos országok gyakorlatában értelmezhető - azon rendelkezés is, amely a szerződő felek határán átnyúló telephelyen történő munkáltatás esetére rendezi az alkalmazandó jogot,[92] noha ez sem valamennyi szomszédos országgal alkalmazott előírás.
Ami nagyon jól azonosíthatóan látszik, hogy a gyakorlatban a különböző egyezményekben nincsenek egységes szabályok. Ez nem annak hiányából fakad, hogy a tárgyalások kezdetekor nem állt rendelkezésre egy egységes modell. 2002 óta Magyarországnak létezik egy saját modellegyezménye, amely alapvetően az ET modellegyezményén alapul. Ez a modell az EU-jogfejlődést sem kizárva, sok tekintetben a mindenkor hatályos uniós rendelet figyelembevételével biztosítja az egységes megközelítést, legalábbis a tárgyalások megkezdésekor. A végeredmény azonban a tárgyalások során a kiküldetési szabályokban igen sokszínűvé, egyezményről egyezményre egyedivé formálódik.
A nemzeti szabályozási megoldásokat, a szabályozás részleteit vizsgáló elemzés egy nagyon szerteágazó kétoldalú egyezményes gyakorlatot tár fel számunkra. Az EU-ban 2010-től kezdve vannak olyan adminisztratív folyamatok - amelyekkel párhuzamosan, illetve azoktól megtermékenyítve - a szakirodalomban is felmerül a kétoldalú egyezmények szegmentáltsága megszüntetésének vagy legalábbis csökkentésének igénye. Ennek oka a tagállamok jobb tárgyalási pozícióba hozása mellett legalább ennyire a tagállamoknak, kiindulási pontként természetesnek tűnő, az uniós elvek és gyakorlatok megjelenítésére irányuló igénye a kétoldalú kapcsolatokban. Az uniós szociális biztonsági koordináció és a kétoldalú egyezmények végrehajtásáért felelős adminisztrációk általában nem különülnek el, azaz azokért egy intézmény(rendszer) felel. Egyszerűbb és hatékonyabb lenne a lehető legjobban megegyező szabályokat alkalmazni a gyakorlatban. Ez azonban inkább tűnik elméletileg fontos, de a gyakorlatban kivitelezhetetlen célkitűzésnek, mint reális valóságnak.
Mindazonáltal a tagállamok számára alkalmazható "modellegyezményes" gondolkodásban fontos elméleti pontokat azonosíthatunk a jövőbeni fejlődés szempontjából.
Az Igazgatási Bizottság AC 435/10. számú dokumentumában specifikus ajánlásokat találunk egy európai uniós szabályozási alap tekintetében. Egy lehetséges EU-modell tartalmához készült ajánlások között megtaláljuk a következőket:
- A foglalkoztatottak kiküldetésére vonatkozó fogalomnak meg kell egyeznie a 883/2004/EK rendelet szerinti fogalommal.[93] A harmonizált értelmezés biztosítása érdekében az Igazgatási Bizottság A2. számú határozatának tartalmát is bele kellene foglalni mint egyetértési nyilatkozatot, kiegészítő jegyzőkönyvet stb.
- A kiküldetési időszaknak a 883/2004/EK rendelet szerint huszonnégy hónapnak kell lennie, anélkül, hogy ez az időszak meghosszabbítható lenne.
- Ha az önálló vállalkozókra vonatkozó kiküldetési rendelkezést is be kell illeszteni (a munkavállalókkal azonos időtartamra), akkor ezt a szabályt az önálló vállalkozói tevékenység gyakorlására kell korlátozni [eltérés a 883/2004/EK rendelet 12. cikk (2) bekezdésétől, amely egy másik tagállamban folytatott bármely tevékenységre vonatkozik].[94]
Ezek összességében elméleti síkon nagyon is támogatható javaslatoknak tűnnek.
Valójában azonban, tisztán gyakorlati oldalról nézve a kérdést, egy ilyen egységesítő modellszabályozás a legkevésbé sem várható, hogy kellő támogatást kapjon a tagállami jogalkotóktól és a végrehajtásért felelős adminisztrációktól. Ennél is fontosabb, hogy nem reális a saját gazdasági érdekeiket érvényesíteni kívánó harmadik államok részéről sem, hogy ezeket az "egységes szabályokat" ténylegesen el is fogadják. A javasolt rendelkezés, leginkább a kiküldetési idő rövidségét és rugalmatlanságát tekintve, nyilvánvalóan rendkívül meg-
- 13/14 -
nehezítené az általában amúgy sem könnyű tárgyalásokat, és ez sokszor a tagállam nemzeti érdekeit tekintve felülírja az egységesítés iránti elméleti törekvéseket.
Nyilvánvalóan maguk a szabályozási szinten megoldandó problémák is mások, mint EU-szinten. Az ún. tengerentúli relációkban valójában nem az alacsony képzettségű munkások kiküldése a cél, hanem összetettebb gazdasági együttműködések, célkitűzések megvalósítása, a magasan kvalifikált, nem kevésszer a menedzsmentet erősítő munkavállaló saját nemzeti joga alatt megtartása fontos célja a szerződő partnereknek. Ezen személyeknek a kiküldetésben való részvételről való meggyőzése tekintetében fontos a hazai joguk adta szociális biztonság megőrzése, amelyet a küldő cég sok esetben kiegészítő, a családtagok ellátását is lefedő egészségbiztosítással is támogat. Egyes kétoldalú egyezmények lényegében eleve kiküldetési egyezményként jönnek létre, ahol rendkívül fontos, hogy a két ország igényeinek és lehetőségeinek nagyon pontosan megfelelő szabályozás kerüljön kialakításra. Nincs és nem is lehet egységes gyakorlat a kitűzött határidőn túli meghosszabbítás lehetőségére, határidejére vonatkozóan. Legfeljebb Európán belül azon országokkal, amelyek EU-tagságot kívánnak elérni, bár teljesen egységes szabályozás ott sem jelenik meg a magyar tapasztalatok alapján.
Melin az elemzései alapján felveti, hogy ha lenne EU-modellegyezmény a tagállamoknak harmadik államokkal való szociális biztonsági kapcsolatai kétoldalú rendezésére, célszerű lenne, ha az uniós mintamegállapodás tartalmazna egy általános rendelkezést az alkalmazandó jog (lex loci laboris) meghatározására vonatkozóan.
Az általános rendelkezés mellett külön szabályok vonatkoznának többek a kiküldött munkavállalókra,[95] és értelemszerűen ennek standardizálására.[96]
Azonban Melin annyiban finomítja a korábbi (AC 435/10 dokumentumban megjelenő) javaslatokat, hogy reálisabban, célszerűen használható, modellrendelkezéseket országonként lát kidolgozhatónak. Értelemszerűen azonban nem készíthető százötvennél is több modellegyezmény. Így azok csoportosíthatóak lehetnének a szerződéses partnerek típusai (EU-partnerségre vagy EU-tagságra aspiráló országok versus tengerentúli országok) szerint. Melin megjegyzi, hogy az alapvető különbség a harmadik országokból induló, illetve az EU-n belüli kiküldetés esetén, hogy annak tekintetében nem érvényesül a szabad mozgás joga a munkavállalók esetében (így munkavállalási engedély, tartózkodási engedély beszerzése alól nem mentesít a szociális biztonsági koordinációs kiküldetési dokumentumok beszerzése). Ezért nem áll fenn annak a veszélye, hogy a kiküldetés időtartama korlátlan legyen, még vállalaton belüli kiküldetés esetén sem, mint ahogyan az EU-ban jelenleg a kiküldött munkavállalókról szóló irányelv szerint is ez szabályozva van.[97]
Osztom azt az álláspontot, hogy a lex loci laboris szabály alóli mentesség huszonnégy hónapos határidejét nem fogják könnyen elfogadni azok a harmadik országok, amelyek a tagállamokkal kötött kétoldalú megállapodásokban már most is hosszabb időtartamot írnak elő.
India és az USA esetében Melin kutatásai során elemzett valamennyi kétoldalú megállapodás hatvan hónapot ír elő, ami több mint kétszerese a 883/2004/EK rendelet által megengedett maximális időtartamnak.[98] Általánosságban elmondható, hogy az India által a tagállamokkal aláírt tizenkét kétoldalú megállapodás közül csak a Svédországgal kötött megállapodásban szerepel a kiküldött munkavállalókra vonatkozó huszonnégy hónapos mentességi időszak.[99] Ezért majdnem tíz évvel az AC 435/10 dokumentum születése után, amely összességében uniós jogalkotás, de még a tagállami együttműködés szintjén sem eredményezett áttörést, közös álláspontot, Melin is megállapítja, hogy nagyon valószínűtlen lenne, hogy India[100] vagy az USA elfogadja, hogy olyan megállapodásokat kössön vagy tárgyaljon újra, amelyek a hatvan hónapos időszakot huszonnégy hónaposra csökkentenék.
Hozzáteszem a magyar gyakorlat alapján, hogy nemcsak ebben a kérdésben, de a felváltó kiküldetés, a továbbküldés esetében sem látok nyitottságot egy európai uniós elveken nyugvó egységesítés támogatására, még akkor sem, ha ennek az lesz az eredménye, hogy a kiküldötteket végső soron egyáltalán nem azonos jogokkal ruházzuk fel még egy adott országban sem.
A tanulmány által vizsgált, a kiküldetési szabályok kétoldalú szociális biztonsági egyezményekben való egységesítésének lehetőségét feltáró kérdés kapcsán bemutattam a kétoldalú egyezmények kiküldetésre vonatkozóan szabályozási gyakorlatának európai uniós és európa tanácsi vizsgálatának eredményeit. Ezt követően a konkrét tagállami gyakorlatokat a tagállamok tengerentúli országokkal kötött egyezményei gyakorlati kihívásai tekintetében vizsgáltam meg India, az USA és Törökország vonatkozásában. Fontos jellegzetességre hívja fel a figyelmet az ún. kiküldetési megállapodások létezése, itt a konkrét jellemző kihívásokat Hollandia és Magyarország tapasztalatai alapján láthattuk. Ezt követően két nagyon hasonló jogrendszerű ország kihívásait elemeztem. Ausztria és Magyarország gyakorlati megoldásai összességükben szinte azonos kihívásokra, mégis eltérő eredményre vezető megoldásokra mutattak rá.
Az intézményi elemzések és a szakirodalom információi alapján azt látjuk, hogy noha kifejezetten érzékeny kérdés a kiküldetés szabályozása, amiképpen az alkalmazandó jognál általában, úgy e téren is igaz, hogy jóval kevésbé cizellált[101] a
- 14/15 -
kiküldetések szabályozása a kétoldalú egyezményekben, mint az uniós normákban. Ebben a gyakorlat inkább az ET javaslatait[102] vagy a régebbi tagállamok esetében a 1408/71/EGK rendelet egyszerűsített előírásait követi, semmint a mai komplex, jelenleg is megújulás alatt álló, uniós normarendszert.[103]
A konkrét tagállami gyakorlatok elemzése során több megközelítésből is érdemes a tagállami kihívásokat és az azokra adott válaszokat vizsgálni. Mint azt a szakirodalom is hangsúlyozza, a kiküldött munkavállalókra vonatkozó szabályok általában fontosak a szerződő partnerek számára.[104] Az Európán kívüli kétoldalú kapcsolatokban ez nemcsak igaz, hanem egy lépéssel továbbmenve azt is állíthatjuk, hogy különösen meghatározó.
Mindezek alapján a szakirodalom eredményeit is figyelembe véve vizsgáltam egy modell vagy a modellegyezmények lehetséges szabályainak kialakítását és az egységesítést elősegítő megoldási javaslatokat a kihívások kezelésére.
Egy EU-tagállam és egy harmadik állam közötti kétoldalú megállapodással szabályozott kiküldetés alapvetően és elvi jelentőséggel másként kerül szabályozásra, mint amit az EU-ban láthatunk. Míg az EU-ban a kiküldetés a személyek szabad mozgásának alapelvét figyelembe véve a szolgáltatások szabad nyújtásának elsődlegességét hivatott szolgálni, ez a cél egy kétoldalú viszonyrendszerben szükségszerűen hiányzik, nem is jelenhet meg. A kétoldalú egyezmények szerinti kiküldetések célja jóval inkább egyrészről a munkavállalói, munkáltatói szereplők és a szociális biztonsági intézményrendszer tehermentesítését, indokolatlan terhelésének megelőzését szolgálja, másrészről az Európán kívüli országokkal egyértelműen a kereskedelmi, befektetési irányultságú, a partnerország nagy cégeinek bevonzását és a hazai cégek külföldön való mozgásterének növelését hivatott elősegíteni.
Éppen ezért azok az európai együttműködési elképzelések, amelyek a kiküldetési szabályok egységesítését célozzák a tagállamok kétoldalú kapcsolataiban, sokkal inkább csak elméleti támogatásra számíthatnak, semmint valódi gyakorlati megvalósulásban reménykedhetnek. A szociális biztonsági egyezmények sok kérdése tekintetében jellemző az egyezményről egyezményre eltérő szabályozási végeredmény, de a legkirívóbb talán mégis éppen a kiküldetés esetében látható, ahogyan azt a magyar gyakorlatban is tapasztaljuk. Azaz nemcsak az EU-tagállamok szintjén, de egy ország kapcsolataiban is a jelentős különbségekkel történő, esetről esetre változó szabályozás a reális forgatókönyv a jövőre nézve. Éppen a kiküldetés a legmarkánsabb példája annak, hogy a kétoldalú, legtöbbször nyíltan gazdasági érdekek érvényesítésének mechanizmusai nem fognak teret engedni egy egységes európai modell érvényesülésének, és lényegében nemzeti szinten is kizárják az azonos szabályok előírását. ■
JEGYZETEK
[1] A MISSOC (a szociális védelem kölcsönös információs rendszere az EU-ban) teljes, összehasonlítható és rendszeresen frissített adatok gyűjtése a tagállami szociális védelmi rendszerekről (ld. https://www.missoc.org). Releváns dokumentumként ld. MISSOC Analysis 2013/2 External aspects of Social Security Coordination. November 2013, 23 o. https://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=11529&langId=el (2023. február 6.) (a továbbiakban: MISSOC jelentés).
[2] Ld. az Európai Parlament és a Tanács 883/2004/EK rendelete (2004. április 29.) a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról (a továbbiakban: 883/2004/EK rendelet) 71-72. cikk és az Európai Parlament és a Tanács 987/2009/EK rendelete (2009. szeptember 16.) a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló 883/2004/EK rendelet végrehajtására vonatkozó eljárás megállapításáról.
[3] Az Igazgatási Bizottság AC 435/10 számú, A tagállamok és harmadik országok közötti kétoldalú szociális biztonsági megállapodások elemzése című dokumentuma (a továbbiakban: AC 435/10).
[4] Ld. MISSOC jelentés 23. o., 76. és 77. lábjegyzet.
[5] Uo. 23. o., 78. és 79. lábjegyzet. A kiküldöttek nem kerülnek be a fogadó ország biztosítottjai közé. Ld. ebben a vonatkozásban: Gellérné Lukács Éva - Gyeney Laura - Kovács Gábor - Illés Sándor: Third-country nationals in the Hungarian public health care sector. New Medicine, 2015. Volume 19. Issue 1. 29-36. o.
[6] A szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra, önálló vállalkozókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló, 1971. június 14-i 1408/71/EGK rendelet.
[7] A szociális biztonságról szóló új európai egyezményt 1972. december 14-én nyitották meg aláírásra Párizsban, és 1979. március 1-jén lépett hatályba.
[8] Ehhez ld. Jason Nickless - Helmut Siedl: Co-ordination of Social Security in the Council of Europe: Short Guide. Council of Europe Publishing, F-67075 Strasbourg Cedex, Council of Europe, January 2004. 46. o.
[9] Ld. Model provisions for a bilateral social security agreement and explanatory report. Committee of Experts for the Application of the European Convention on Social Security (SS-AC) https://www.coe.int/t/dg3/sscssr/Source/ModProven.PDF (2023. február 6.).
[10] A modellegyezmény 8. cikkének elemzéséhez ld. részeletesebben Nickless-Siedl: i. m. 76. o.
[11] Modellegyezmény 12. cikk.
[12] Részletesen ld. Gábor Kártyás: Posted Workers and the Coordination of Social Security Systems. Hungarian Labour Law E-Journal, 2022. 1. szám, 54-61. o. és Pauline Melin: The External Dimension Of Eu Social Security Coordination - Towards A Common Eu Approach. Brill/Nijhoff, Leiden/Boston, 2019. 44-49. o.
[13] 883/2004/EK rendelet 12. cikk és a 987/2009/EK rendelet 14. cikk (1)-(4) és (7) bekezdés, az Igazgatási Bizottság A2 határozata és a kiküldetési útmutató további pontosításokkal finomítja a gyakorlati alkalmazhatóság erősítése érdekében ezeket (ld. részletesebben: AC 435/10 36. o.).
[14] Uo.
[15] Uo.
[16] Grega Strban: Member States' Approaches To Bilateral Social Security Agreements. European Journal Of Social Security, 2018. Volume 20. Issue 2. 141. o. https://doi.org/10.1177/1388262718771789 (2023. február 6.).
[17] Ld. ehhez AC 435/10 36-37. o., 23-34. lábjegyzet.
[18] Az Európai Parlament és a Tanács 2014/66/EU irányelve (2014. május 15.) a harmadik országbeli állampolgárok vállalaton belüli áthelyezés keretében történő belépésének és tartózkodásának feltételeiről (a továbbiakban: 2014/66/EU irányelv).
[19] Pl. a Dánia-USA megállapodás 6. cikk (2) bekezdés a) pontja.
[20] "Így például azokban az esetekben, amikor az Európai Unió vagy tagállamai kötelező érvényű megállapodást kötnek, akkor az A2. határozat tartalmát (és esetleg a »kiküldetési útmutató« tartalmát is) a kiküldetés fogalmának közös értelmezéseként, például egyetértési megállapodással, közös jegyzőkönyvvel vagy más eszközzel lehetne elfogadni" (AC 435/10 37. o.).
[21] 883/2004/EK rendelet 12. cikk és a 987/2009/EK rendelet 14. cikk (1)-(4) és (7) bekezdés.
[22] 2014/66/EU irányelv.
[23] Minden kiküldetési rendelkezés döntő eleme az időtartam (AC 435/10 38. o.).
[24] Strban: i. m. 2018. 141. o. Példákat kétoldalú megállapodások konkrét rendelkezéseire ld. Bernhard Spiegel: Analysis of Member States' Bilateral Agreements on social security with Third Countries. European Commission Employment, Social Affairs & Equal Opportunities, December 2010. 23-24. o. https://studylib.net/doc/18154495/analysis-of-member-states--bilateral-agreements-on-social... (2023. február 6.).
[25] Modellegyezmény 12. cikk.
[26] AC 435/10 36. o.
[27] Pl. a Németország-Brazília megállapodás 7. cikk (1) bekezdése (AC 435/10. 39. o., 48 lábjegyzet).
[28] Pl. magyar-horvát egyezmény (a Magyar Köztársaság és a Horvát Köztársaság között a szociális biztonságról szóló, Budapesten, 2005. február 8-án aláírt Egyezmény kihirdetéséről szóló 2005. évi CXXV. törvény) 7. cikk (1) bekezdés: huszonnégy hó, ami huszonnégy hónappal meghosszabbítható; magyar-török egyezmény (a Magyarország Kormánya és a Török Köztársaság Kormánya között a szociális biztonságról szóló Egyezmény kihirdetéséről szóló 2015. évi XXX. törvény 9. cikk.
[29] Pl. a Belgium-India megállapodás 8. cikk (2) bekezdése.
[30] AC 435/10 42. o.
[31] Az uniós szabályozás és a kétoldalú gyakorlat közötti eltérések elemzésére és a lehetséges európai uniós minta tartalmára vonatkozó javaslatokat ld. AC 435/10 39. o.
[32] Strban: i. m. 2018. 141. o.
[33] AC 435/10. 40. o.
[34] Melin: i. m. 2019. 182. o., illetve 182 o. 253. lábjegyzet. A Belgium-India Egyezmény 8. cikk (3) bekezdése, a Hollandia-India Egyezmény 7. cikk (3) bekezdése, a Németország-India Egyezmény. 7. cikk (6) bekezdése, az Ausztria-India Egyezmény 7. cikk (2) bekezdése, a Franciaország-India Egyezmény 8. cikk (2) bekezdése, a Finnország-India Egyezmény 8. cikk (2) bekezdése, a Luxemburg-India Egyezmény 9. cikk (3) bekezdése, a Cseh Köztársaság-India Egyezmény 8. cikk (2) bekezdése, a Hollandia-India Egyezmény 7. cikk (3) bekezdése.
[35] Melin: i. m. 2019. 182. o. 251. lábjegyzet.
[36] Uo. 182. o.
[37] 2003-tól a harmadik államok állampolgáraira is kiterjednek a szociális biztonsági koordináció szabályai. A Tanács 859/2003/EK rendelete (2003. május 14.) az 1408/71/EGK és az 574/72/EGK rendelet rendelkezéseinek valamely harmadik ország e rendelkezések által pusztán állampolgárságuk okán nem érintett állampolgáraira való kiterjesztéséről is kiterjesztette a korábbi rendeletek hatályát.
[38] Melin: i. m. 2019. 154. o.
[39] Uo. 2019. 155. o., Melin e tekintetben három tagállam Hollandia, Belgium és Németország gyakorlatát vizsgálta meg alaposabban.
[40] Uo.
[41] Uo. 244. o.
[42] Deeparghya Mukherjee - Rupa Chanda: Investinent and Migration Linkages between India and the EU. Technical Report, Migration Policy Centre, CARIM-India Research Report, 2012/16, 22. o., idézi: Melin: i. m. 244. o.
[43] Melin: i. m. 2019. 156. o.
[44] Ld. Magyar Köztársaság és az Indiai Köztársaság között a szociális biztonságról szóló Egyezmény kihirdetéséről szóló 2010 évi XXIX. törvény 8. cikk (1) bekezdés.
[45] Pl. Ausztria és Horvátország (1997. évi egyezmény 9. cikk), Szlovénia és Bosznia-Hercegovina (2007. évi egyezmény 10. cikk) közötti megállapodások, illetve a 883/2004/EK rendelet 16. cikke. Strban: i. m. 2018. 141. o.
[46] Melin: i. m. 2019. 168. o.
[47] Uo.
[48] Pauline Melin: Member States' Social Security Agreements With India: Lessons For The Future Of A Common EU Approach. European Journal Of Social Security, 2018. Volume 20. Issue 2. 182. o. https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/1388262718771786 (2023. február 6.).
[49] Magyar-USA egyezmény 5. cikk (2) bekezdése írja elő vállalat(csoport)on belüli kiküldetés speciális szabályát.
[50] Egyre nagyobb számban mozognak szabadon Európában a kiküldött török állampolgárságú munkavállalók (Ninke Mussche - Dries Lens: The ECJ's Construction of an EU Mobility Regime-Judicialization and the Posting of Third-country Nationals. Journal of Common Market Studies, 2019. Volume 57. Issue 6. 1248. o.). A törökök esetében a kiküldött munkavállalók száma körülbelül három-négyszerese a klasszikus munkavállalási engedély alapján belépő munkavállalók számának (uo. 1257. o.).
[51] Az Európai Közösségek tagállamai társadalombiztosítási rendszerének török munkavállalókra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló, 1980. szeptember 19-i 3/80. sz. társulási tanácsi határozat (a továbbiakban: 3/80. határozat).
[52] 3/80 határozat 4. cikk.
[53] Melin: i. m. 2019. 178. o.
[54] Frans Pennings: National approaches of EU Member States in concluding bilateral social security agreements with third countries: The case of the Netherlands. European Journal Of Social Security, 2018. Volume 20. Issue 2. 166. o. https://journals.sagepub.com/doi/pdf/10.1177/1388262718771787 (2023. február 6.).
[55] "251 Article 9(3) of the Turkey-Belgium SSA. 252 Article 9(4) of the Turkey-Belgian SSA. 253 Article 9 of Decision 3/80.". Council Decision of 6 December 2012 on the position to be taken on behalf of the European Union within the Association Council set up by the Agreement establishing an association between the European Economic Community and Turkey, with regard to the adoption of provisions on the coordination of social security systems, together with the Draft Decision No . . . / . . . of the EU-Turkey Association Council of . . . with regard to the adoption of provisions on the coordination of social security systems (‘the Draft Decision'). Melin: i. m. 2019. 182. o. 251-253. lábjegyzet.
[56] Ld. ehhez Pennings: i. m. 2018. 167-168. o.
[57] "Article 7(1) (2) of the Turkey-Belgian SSA; Article 7 of the Turkey-Netherlands SSA ; Article 8a of the Turkey-Germany SSA." Melin: i. m. 2019. 180. o. 233. lábjegyzet.
[58] "Article 9 (1 ) of the Turkey-Belgian SSA; Article 8(a) of the Turkey-Netherlands SSA." A török-német hasonló szabályt tartalmaz, de nem ír elő konkrét maximum kivételi időszakot (uo. 181. o. 249. és 250. lábjegyzet). "Article 9(2) of the Turkey-Belgium SSA." (Uo. 181. o., 248. lábjegyzet.)
[59] Pennings a török megállapodást az általa első generációs szerződésnek tekintett, ún. a munkaerő vonzására irányuló egyezményes körbe sorolta (Pennings: i. m. 2018. 165. o.).
[60] Uo. 166. o.
[61] Uo.
[62] Uo. 171. o.
[63] Magyar-török egyezmény.
[64] Magyar-török egyezmény 9-11. cikk.
[65] Magyar-török egyezmény 9. cikk (4) bekezdés.
[66] Magyar-török egyezmény 9. cikk (1) bekezdés.
[67] Magyar-török egyezmény 9. cikk (2) bekezdés.
[68] Magyar-török egyezmény 9. cikk (3) bekezdés.
[69] Magyar-török egyezmény 12. cikk (1) bekezdés.
[70] Frans Pennings: Posting and Social Security Coordination. In: Roger Blainpain (ed.): Freedom of Services in the European Union: Labour and Social Security Law. The Bolkestein Initiative. Bulletin of Comparative Labour Relations. Wolters Kluwer International, The Hague, 2006. 170. o. A közelmúltban ilyen szerződéseket kötöttek Kínával (2016), Japánnal (2009) és Indiával (2011).
[71] Mészáros Árpád: National Approaches by EU Member States to Concluding Bilateral Social Security Agreements with Third Countries: Hungarian Experiences. Annales Universitatis Scientiarum Budapestinensis de Rolando Eötvös Nominatae Sectio Iuridica, Tomus LVIII Annus 2019. 37. o.
[72] Különösen Japán (ld. a Magyarország és Japán között a szociális biztonságról szóló Egyezmény kihirdetéséről szóló 2013. évi CLII. törvény) és Dél-Korea (ld. a Magyar Köztársaság és a Koreai Köztársaság között a szociális biztonságról szóló, Budapesten, 2006. május 12-én aláírt Egyezmény kihirdetéséről szóló 2006. évi LXXIX. törvény) viszonylatában.
[73] Különösen Kanada (ld. a Magyar Köztársaság és Kanada között a szociális biztonságról szóló, 2002. március 4-én, Budapesten aláírt Egyezmény kihirdetéséről szóló 2003. évi LXIX. törvény) és az Amerikai Egyesült Államok (ld. a Magyarország Kormánya és az Amerikai Egyesült Államok Kormánya között a szociális biztonságról szóló Egyezmény kihirdetéséről szóló 2015. évi XXIX. törvény) viszonylatában.
[74] A 883/2004/EK rendelet 12. cikkében található feltételek.
[75] Pennings: i. m. 2018. 170. o.
[76] A kiküldetés fogalmának gyakorlatban az EU-elvektől eltérő értelmezéséhez pl. osztrák-kanadai viszonylatban ld. Bernhard Spiegel: National approaches of EU Member States in concluding bilateral social security agreements with third countries: The case of Austria. European Journal of Social Security, 2018. Volume 20. Issue 2. 156. o. https://doi.org/10.1177/1388262718780747 (2023. február 6.). Amint azt Bernard Spiegel kifejti: "[b]ár mindkét szöveg látszólag ugyanazokat az elveket követi, a Kanadával folytatott tárgyalások során világossá vált, hogy alapvető különbségek vannak az értelmezésükben". A 883/2004/EK rendelet 12. cikk (1) bekezdése szerinti kiküldetés folytatását egy új munkaszerződés megkötése kizárja. A kanadai hatóságok úgy értelmezik a kiküldetést, hogy az ugyanazon vállalkozáscsoporton belül jogszerűen megmarad új munkajogi szerződés esetén is. Ausztria ezt végül elfogadta. Uo.
[77] 883/2004/EK rendelet 13. cikk.
[78] Spiegel: i. m. 2018. 155. o.
[79] Magyar-macedón egyezmény 7. cikk (2) bekezdés.
[80] "A közel azonos megfogalmazású szabályok ilyen eltérő értelmezése számos problémát okoz a mindennapi munkában. Azok az intézmények, amelyeknek az uniós jogot is alkalmazniuk kell, általában az EU-n belül elfogadott rendelkezéseket szokták értelmezni, és ezért nem számítanak eltérésekre a szöveg értelmezésében. Ez a kétoldalú megállapodások elhanyagolt jelentőségének veszélyes aspektusa." Spiegel: i. m. 2018. 156. o.
[81] Uo. 160. o., ld. a japán esetre utalást.
[82] Ld. uo., ahol ehhez kapcsolódva maga Bernhard Spiegel is elismeri, hogy ez nem jelent harmonizációt és teljesen azonos szöveget minden harmadik állammal; maga is úgy látja, hogy Ausztria nem fog olyan megállapodást javasolni egy harmadik országnak, amely teljes mértékben megfelel a rendeleteknek.
[83] Az uniós csatlakozást megelőző kérdések között a kiküldetés mindig is fontos szerepet játszott. Ld. erről bővebben Éva Lukács Gellérné: Free Movement of Persons - a Synthesis. In: Réka Somssich - Tamás Szabados (eds.): Central and Eastern European Countries after and before the Accession. Volume 1., Faculty of Law ELTE, Department of Private International Law and European Economic Law, Jean Monnet Centre of Excellence, Budapest, 2011. 51-84. o.
[84] Ld. az Európai Bíróság Alpenrind-esetének elemzéséhez részletesen Gellérné Lukács Éva - Kovács Réka: Szociális biztonsági koordináció és munkaerőmozgás - az Alpenrind-eset és az Osztrák Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság ítélete. Európai Tükör, 2019. 3. szám.
[85] Albán egyezmény 7. cikk (6) bekezdés és a török egyezmény 9. cikk (1) bekezdés.
[86] Az egyezményekben az erre vonatkozó jogszabályhelyek a következők: svájci (7. cikk), osztrák (7. cikk), német (7. cikk), román (8. cikk), bolgár (7. cikk).
[87] Jan Cremers: Mapping the rules on posting and short term migration of third country nationals: The legal framework and practice in the Netherlands. Accepted/In press, ETUI. 2021. 12. o. https://pure.uvt.nl/ws/portalfiles/portal/56511018/Mapping_TCN_rules_NL_contribution.pdf (2023. február 7.).
[88] Uo. 13.
[89] Uo.
[90] Román egyezmény 8. cikk (6) bekezdés, horvát egyezmény 7. cikk (5) bekezdés.
[91] Macedón egyezmény 8. cikk (6) bekezdés.
[92] Román egyezmény 8. cikk (4) bekezdés, osztrák egyezmény 7. cikk (5) bekezdés.
[93] 883/2004/EK 12. cikk (1) bekezdés.
[94] AC 435/10 42. o.
[95] Melin: i. m. 2019. 295. o.
[96] Uo. 296. o.
[97] Uo. 297. o.
[98] Uo. 297 o. 62. lábjegyzet.
[99] Uo. 297. o. 63. lábjegyzet.
[100] A kiküldetési idők legfeljebb huszonnégy hónapban való maximalizálását előíró egységesítési elképzelések sikertelenségéhez ld. India példájának elemzését: Melin: i. m. 2018. 186. o.
[101] Strban : i. m. 2018. 141. o.
[102] Az európai egyezmény 15. cikke tartalmazza a kiküldetési szabályt. Jóval inkább van esély azonban arra, hogy egy tagállam egy harmadik országgal az ET által adott ajánlásokat, az ún. modellegyezményt (ld. Model provisions for a bilateral social security agreement and explanatory report) (8. cikk) vegye figyelembe.
[103] AC 435/10 36. o.
[104] Melin: i. m. 2019. 154. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD-hallgató, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar, Nemzetközi Magánjogi és Európai Gazdasági Jogi Tanszék.
Visszaugrás
