Az európai közigazgatási eljárásjog egységesítésére tett törekvések közül kiemelkedő a ReNeual csoport által alkotott Modellszabályok elkészítése. Ebben az Európai Unió szerveire vonatkozóan tesznek javaslatokat az egységes uniós eljárásjog szabályozására. A Modellszabályok között szerepel a közigazgatási szerződésekre vonatkozó IV. könyv, mely a közjogi és magánjogi elemek jelenléte miatt különösen sok kérdést vet fel. A Modellszabályokon belül külön meg kell indokolni a szerződési jog helyét. Nem tisztázott a szabályozás jogalapja, a közigazgatási szerződés fogalma, az anyagi és eljárásjogi normák aránya. Különösen érdekes a szerződések magánjogi hátterét adó Draft Common Frame of References alkalmazhatósága a közigazgatási eljárásjogban. A IV. könyv mind közigazgatási jogi oldalról, mind magánjogi oldalról további egyeztetéseket és részletesebb szabályozást igényel.
1. Az Európai Unió Közigazgatási Jogi Kutatóhálózata (Research Network on EU Administrative Law ReNEUAL) 2014-ben kidolgozta az Európai Közigazgatási Eljárási Modellszabályokat[2] (ReNEUAL Model Rules on EU Administrative Procedure, továbbiakban Modellszabályok). A Modellszabályokat kidolgozó tudósokat az uniós és tagállami jogok harmonizálásának, illetve szorosabb európai együttműködés esetén az egységesítésének célja vezérelte, és egy olyan - akár uniós jogszabályként is elfogadható dokumentumot - szerkesztettek, amely alkalmas lehet rá, hogy mind az uniós közigazgatás, mind pedig a tagállami közigazgatások számára közös szabályokat, eljárási normákat alkosson. Az európai eljárási normák egységesítése, vagy legalábbis a mainál nagyobb mértékű harmonizálása nagyban hozzájárulhatnak a belső piac működésének javításához, hatékonyabbá tételéhez, ezért mindenképpen figyelemre méltó a vállalás. Mivel a közigazgatási eljárások megkerülhetetlenek valamennyi piaci szereplő számára, az egyneműbb és kiszámíthatóbb szabályok csökkenthetik a vállalkozások tranzakciós költségeit lerövidíthetik a piacra lépés idejét, javíthatják a szolgáltatásnyújtás feltételeit. Mint minden nagy ívű vállalkozás, a Modellszabályok is rejtenek buktatókat, számos kérdést felvetnek, és az eljárásjoggal, az európai joggal vagy a szerződési joggal foglalkozók körében hatalmas vitákat váltottak ki. Ezek a viták bizonyos értelemben irányított viták, hiszen az uniós szerveknek is érdekük a tudományos közösség és a tagállamok álláspontjának minél teljesebb megismerése, hiszen bevezetésük, joggá válásuk esetén a Modellszabályok elfogadottsága attól függ, milyen nyitott kérdések maradnak a szabályozásban, és azokra képesek vagyunk-e a gyakorlatban is használható válaszokat adni. A Modellszabályok hat könyvből áll: az I. könyv az Általános rendelkezéseket, alapelveket, a II. könyv a közigazgatási jogalkotásra vonatkozó szabályokat, a III. könyv az egyedi ügyekben történő döntéshozatal szabályait, a IV. könyv a közigazgatási szerződésre vonatkozó szabályokat, az V. könyv a kölcsönös segítségnyújtás (jogsegély) szabályozását, a VI. könyv az Európai Unió és a tagállamok közötti információáramlásra vonatkozó szabályozást tartalmazza. A mű tehát nemcsak rendkívül terjedelmes, hanem láthatóan a hazai jogtól eltérően a legszélesebb értelemben határozza meg a közigazgatási eljárás fogalmát: majdnem minden eljárásfajtát ide sorol, amiben a közigazgatási szervek eljárhatnak. A tárgyi hatálynak ez a széles felfogása amennyire sokak számára üdvözlendő, ám legalább ennyi kritikust is szerzett. A II-III. és IV. könyv kizárólag az uniós közigazgatási szervekre tartalmaz rendelkezéseket, míg az V-VI. kötet a tagállami közigazgatásokra vonatkozik.
2. A Modellszabályok általános értékelése jóval meghaladja e tanulmány kereteit, e helyütt csak a IV. könyvben foglalt szabályokat vesszük górcső alá. Ez azonban mégsem tehető meg anélkül, hogy ne érintenénk a Modellszabályok rendeltetését, az általános szabályok kapcsán felmerülő problémák egy részét, mert a közigazgatási szerződésekre vonatkozó speciális problémák részben az ál-
- 386/387 -
talános szabályokban gyökereznek, részben pedig csak azokhoz képest értelmezhetők, és azokhoz képest helyezhetők el a közigazgatási jogi dogmatika rendszerében. A IV. könyv értékelésekor figyelembe kell venni, hogy a Modellszabályok lényegének megértéséhez több síkon kell vizsgálnunk a szabályozást, és ezek a vizsgálati síkok nem párhuzamos metszetek. Ahhoz, hogy megértsük hogyan működnek, el kell helyeznünk egy "jogi computertomográfban" és különböző irányokból kell rétegfelvételeket készítenünk. Majd ezeket a rétegfelvételeket egyenként és újra összeállítva értékelhetjük a maga valóságában a ReNEUAL kutatói közösségének elismerésre méltó munkáját. A jogi CT-nk beállításai a következők: vizsgálnunk kell a Modellszabályokon belül
a) az általános eljárási szabályok és különösen a közigazgatási szerződések szabályozási indokoltságát, lehetőségét és egymáshoz való viszonyát;
b) a közigazgatási szerződésekre vonatkozóan az uniós és a tagállami jogok viszonyát,
c) a közigazgatási jog és a magánjog viszonyát, és
d) szerződési jogról lévén szó, az anyagi és eljárási szabályok egymáshoz való viszonyát.
Ha csak ezeket a rétegfelvételeket készítjük el a vizsgált jogterületről, már akkor is egy sokdimenziós képet kapunk, de tovább bővíthető az elemzés azzal a fontos kérdéssel, hogyan képesek a Modellszabályok integrálni az európai bírósági gyakorlatot, mely - különösen a szerződési jog területén - több évtizedes jogfejlesztő tevékenységének köszönhetően nyilvánvalóan meghatározó befolyással volt a jogterület mai helyzetére. Ebben a tanulmányban a bírói gyakorlattal nem foglalkozunk, de már a többi vizsgálati szempont is indokolja a címet: a Modellszabályok IV. könyve Odüsszeuszként Szkülla és Kharübdisz között hajózik, ott kell megtalálni azt a szűk utat, ahol nem vész el a közigazgatás hajója a különböző egymással ellentétes elvárások között. Ha a közigazgatási jog Szkülla a "köz" szempontjainak érvényesítésével, akkor a szerződéses jog hátterét adó magánjog Kharübdisz, a kiegyenlítésre, a mellérendeltségre törekvő logikájával.
3. A Modellszabályokkal kapcsolatban nyilvánvalóan adódik az első kérdés: mi szükség van egy ilyen típusú szabályozásra, van-e szükség rá egyáltalán? Elősegíti-e az egységes szabályozás a belső piac fejlődését, és erősebbé teszi-e az uniót a külső piacokkal szembeni versenyben? Ha a szükségességet bizonyítjuk is, rögtön ott a következő kérdés: lehetséges-e egy európai egységes közigazgatási eljárásjogi kódex létrehozása az EU jelenlegi fejlettségi szintjén? Megteremthető-e a tagállamok egységes szándékán alapulva egy olyan közös nevező, amely egységesíti az eljárásjogot? Ha mindkét kérdésre igen a válasz, akkor lényegében létrejön a szektorspecifikus szabályozásokon túllépő, horizontális európai közigazgatási eljárásjog. Ha ugyanezeket a kérdéseket feltesszük csak a közigazgatási szerződésekre vonatkozóan, akkor még bonyolultabb a helyzet, mert az igenlő válaszok következménye ezen a területen nem egyértelmű: a közigazgatási szerződések eljárásjoga az általános közigazgatási eljárásjog része, netán az egyelőre még nem létrejött, és önmagában is nagyon vitatott európai szerződési jog részének tekintsük, vagy esetleg önálló európai közigazgatási szerződési jogi rezsim születik?
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
