Hatósági eljárásjogunk több mint hatvan éve ismeri a hatósági döntések visszavonását és módosítását mint hivatalbóli aktusfelülvizsgálati formát. A bírói gyakorlatban e jogintézmény elméleti hátterének tisztázatlansága számos olyan értelmezési nehézséget és anomáliát okozott, amely az ügyféli jogok sérelmét is felveti. E problémák a közigazgatási perrendtartás hatálybalépését követően olyan nagy számban jelentkeztek, hogy megítélésünk szerint a jogintézmény elméleti hátterének tisztázása nélkül nem várható jogállami minőségű ítélkezés kialakulása. Néhány dogmatikai felvetéssel kívánunk hozzájárulni e diskurzushoz abban a reményben, hogy azok végső soron elősegítik az ügyféli jogok hatékonyabb védelmét. Fő megállapításunk, hogy az Ákr. rendszerében a döntés visszavonására és emellett "új" eljárás lefolytatására csak semmiségi ok fennállása esetén kerülhet sor.
Although the amendment and revocation of administrative decisions was introduced into Hungarian administrative law more than 40 years ago, the theoretical foundations of this legal instrument are still unclear. This leads to numerous difficulties in everyday judicial practice, which can sometimes even jeopardise the effective protection of clients' rights. These problems have been aggravated by the adoption of the Code of Administrative Procedure in 2017. As far as we are concerned, the judicial practice of amendment and revocation can only meet the criteria of the rule of law if the theory and dogmatics of it are clarified. With this article, we would like to contribute to this discussion, in the hope that the implementation of our remarks will increase the level of legal protection against such decisions. The main finding of our paper is that the continuation of proceedings after revocation is allowed only in the case of grounds for nullity, not in general.
Tárgyszavak: közigazgatási eljárás, jogorvoslat hivatalból, határozat módosítása, határozat visszavonása, bírói felülvizsgálat
A hatósági döntések módosítása és visszavonása egy nem devolutív hatályú jogorvoslati forma, amelyre mind hivatalból, mind kérelemre sor kerülhet.[2] Jellegadó tulajdonságuk, hogy a módosításra vagy visszavonásra ugyanazon hatóság jogosult, amely a döntést is hozta. Főszabály szerint a végleges (jogerős) döntések módosíthatók és vonhatók vissza,[3] és csak olyan jogsértés folytán, amely már a döntés meghozatala előtt fennállt. A visszavonás és módosítás legfontosabb korlátja az 1957. évi IV. törvényt módosító 1981. évi I. törvény (a továbbiakban: Áe.) hatálybalépése óta, azaz több mint negyven éve azonos: a döntést csak egy ízben lehet módosítani vagy visszavonni.[4]
Az alábbiakban nem foglalkozunk számos olyan kérdéssel, ami a visszavonás és módosítás gyakorlatát és dogmatikáját alapvetően határozza meg, így például az ügyazonossággal, az anyagi és eljárásjogi visszavonás közötti különbségekkel, a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelmével, a visszavonás és módosítás útján orvosolható jogsérelmek típusaival, valamint a kérelemre és hivatalból történő visszavonás és módosítás közötti különbségekkel. Csak akkor térünk ki ezekre, ha mégis je-
- 399/400 -
lentőséghez jutnak a jogdogmatikai levezetés során, és ezért ez elkerülhetetlen.
Azzal a kérdéssel foglalkozunk, hogy milyen határozatot kell hoznia a közigazgatási ügyben eljáró bíróságnak, ha az alperes hivatalból, a keresetlevél alapján vagy a közigazgatási per során módosító vagy visszavonó döntést hoz, és e döntés szintén vagy továbbra is sérelmes valamely fél számára.[5]
Ezen belül is az alábbi kérdésekre keressük a válaszokat:
- A módosító és módosított döntés sorsa csak egy perben dönthető-e el? A per tárgya ezekben az esetekben kizárólag módosított döntés, avagy a módosító döntés is?
- Ha kizárólag a már módosított döntés megtámadására kerül sor, akkor hivatkozhat-e a felperes a nem a módosításból következő jogsérelmekre?
- Ha a visszavonó/módosító határozatot a bíróság annak jogsértő mivolta folytán megsemmisíti, akkor, akkor feléled-e a visszavont/módosított határozat?
- Lehet-e határozatot végzésre módosítani? Milyen formájú döntést kell hozni a határozat visszavonása és az eljárás megszüntetése esetén?
- Létezik-e a döntést visszavonó és az eljárás folytatását elrendelő döntés?
Az utolsó kérdésre választ adunk ugyan, de e döntéstípus részletkérdéseivel és perjogi kezelésével a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 83. § 2022. január 1-jén hatályba lépett módosítása által okozott komplex problémákra tekintettel - figyelemmel a terjedelmi korlátokra is - a későbbiekben foglalkozunk. Most csupán azt vizsgáljuk, hogy e döntés meghozatalának melyek az Ákr. szerinti feltételei.
Vizsgálódásaink során jogdogmatikai módszereket alkalmazunk; elemzésünk kiindulópontja a döntésmódosítás és visszavonás jogorvoslati rendben betöltött funkciója és azok jogviszonytani felépítése. Ezen alapfeltevésekből kiindulva egy olyan elméleti-fogalmi rendszer felépítését kíséreljük meg, amelyben koherens, logikailag kielégítő válaszok adhatóak a hatósági és bírósági jogalkalmazási gyakorlatban felmerülő, fenti részkérdésekre. A részkérdésekre adott válaszainkat tehát a dogmatikai előfeltevésekből vezetjük le logikai úton, és ennek során elvégezzük a kapcsolódó tételes törvényi szabályok dogmatikai-fogalmi elemzését is. A fogalomelemző és szövegmagyarázó módszert kvalitatív jellegű és dogmatikai szempontú döntéselemzéssel is kiegészítjük. Azt is bemutatjuk ugyanis, hogy az egyes részkérdésekre a bírói gyakorlat milyen válaszokat adott, és azok mennyiben felelnek meg a felvázolt dogmatikai értelmezésnek.
A konkrét kérdések vizsgálata előtt először két jogdogmatikai alapvetést teszünk, amelyekből a a jogi megoldások is következnek.
A visszavonás és módosítás mint jogorvoslat eredetileg arra szolgált, hogy a felügyeleti vagy másodfokú szervet mentesítse a felügyeleti vagy fellebbezési eljárás terhe alól. Ezért az elsőfokú hatóság általi döntésmódosítás a felügyeleti vagy másodfokú szerv megváltoztató döntésének, míg a döntés-visszavonás e szervek megsemmisítő döntésének felel meg.[6] Tekintettel arra, hogy az Ákr. rendszerében jelenleg főszabályként nincs fellebbezés, e jogintézmény alapvetően a bíróságok tehermentesítését és pergazdaságossági szempontok érvényre juttatását szolgálja.[7] A visszavonó és módosító döntések ugyanakkor csak korlátosan feleltethetőek meg azon bírói határozatoknak, amelyeket "helyettesítenek", mivel a bíróság döntési jogkörét tekintve de facto főszabály a megsemmisítés, és épp a kivételnek tekinthető kétfokú hatósági ügyek esetén maradt meg a megváltoztatási jogkör főszabályként.[8] Következésképpen a módosításnak megfeleltethető megváltoztató ítélet meghozatalára főszabály szerint nincs lehetőség. Mindemellett a visszavonásnak megfeleltethető egyszerű megsemmisítő ítélet jellegzetessége, hogy az csak hivatalból indult hatósági ügyek esetében hozható, hiszen a kérelemre indult eljárásban a bíróságnak a megsemmisítés mellett mindenképp új eljárásra is kell köteleznie a hatóságot, mivel a kérelem elbírálatlanul nem maradhat.[9] A hivatalból indult eljárásban hozott határozatot megsemmisítő, de az új eljárásra kötelezést mellőző ítélet jellemzően azt jelenti, hogy az onerózus döntés meghozatalának anyagi jogi feltételei hiányoztak, azaz - az ítélet jogerejéből fakadóan - úgy kell tekinteni, hogy az ügyfél nem követett el jogsértést.[10]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
