Dr. Tilk Péter: Alkotmányjogi TanszékA hatásvizsgálatok szerepe és "fontossága" a helyi jogalkotásban[1] (Jegyző, 2017/1., 12-14. o.)

Az eredményes, hatékony szabályozás érdekében a jogszabályalkotás fontos előfeltétele a hatásvizsgálatok elvégzése, melyek elmaradása jogbizonytalansághoz vezethet, újabb és újabb módosítási igényeket generálhat. Szerzőnk a helyi önkormányzati rendeletek megalkotását megelőző hatásvizsgálatok tekintetében összegzi és elemzi az elmúlt évek kúriai gyakorlatát, felvázolja annak lehetséges hatásait.

I. A megfelelő tartalmú jogszabályok megalkotásának egyik fontos előfeltétele, hogy a megalkotást megelőzze a korrekt előkészítés, aminek része a várható hatások felmérése, kalkulálása, azaz a hatásvizsgálatok elvégzése is. Ezek hiányában a jogalkotás kapkodóbb, gyorsabb, a tervezés hiánya miatt várhatóan több hibát hordozó, ezért valószínűsíthetően nem (vagy nem csak) a kívánt hatást elérő eredményt hoz. Ez többnyire magával hozza a jogszabály módosításának igényét, ami - az esetlegesen ismét nem megfelelő előkészítés, a hatásvizsgálat ismételt elmaradása miatt - újra nem feltétlenül a kívánt hatást éri el.

Emiatt is fontos szabály a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 17. §-a, ami kimondja:

"17. § (1) A jogszabály előkészítője - a jogszabály feltételezett hatásaihoz igazodó részletességű - előzetes hatásvizsgálat elvégzésével felméri a szabályozás várható következményeit. Az előzetes hatásvizsgálat eredményéről a Kormány által előterjesztendő törvényjavaslat, illetve kormányrendelet esetén a Kormányt, önkormányzati rendelet esetén a helyi önkormányzat képviselő-testületét tájékoztatni kell. Miniszteri rendelet rendelkezhet úgy, hogy az általa meghatározott esetben a közjogi szervezetszabályozó eszköz előkészítője előzetes hatásvizsgálatot végez.

(2) A hatásvizsgálat során vizsgálni kell

a) a tervezett jogszabály valamennyi jelentősnek ítélt hatását, különösen

aa) társadalmi, gazdasági, költségvetési hatásait,

ab) környezeti és egészségi következményeit,

ac) adminisztratív terheket befolyásoló hatásait, valamint

b) a jogszabály megalkotásának szükségességét, a jogalkotás elmaradásának várható következményeit, és

c) a jogszabály alkalmazásához szükséges személyi, szervezeti, tárgyi és pénzügyi feltételeket".

A Jat. fenti szakaszát olvasva felmerül a kérdés, hogy a hatásvizsgálat milyen helyet foglal el a jogszabály érvényességi kellékei között, eredményez-e érvényességi fogyatékosságot elmaradása, vagy hiányos volta.

II. a) A jogszabályok érvényességi kellékeit részben az Alaptörvény T) cikke tartalmazza. Ennek (1) bekezdése szerint "[á]ltalánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvény és az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg. Sarkalatos törvény eltérően is megállapíthatja az önkormányzati rendelet és a különleges jogrendben alkotott jogszabályok kihirdetésének szabályait".

Azaz: az érvényességi kellékek közül itt találjuk a jogalkotásra feljogosított szerv követelményét, valamint a megfelelő kihirdetés igényét. A (3) bekezdés a hierarchiába illeszkedés elvárását fogalmazza meg, amikor kimondja: "[j]ogszabály nem lehet ellentétes az Alaptörvénnyel"; amit az önkormányzati rendelet vonatkozásában kiegészít az Alaptörvény 32. cikk (3) bekezdése: "[az] önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes".

b) A negyedik érvényességi kelléket (a jogalkotás eljárási szabályainak betartását) viszont alaptörvényi szinten csak az Alaptörvény vonatkozásában találjuk meg, a köztársasági elnök által kezdeményezhető előzetes normakontroll, illetve az alkotmánybírósági vizsgálat vonatkozásában. Jogszabályok esetén a megalkotással kapcsolatos eljárási szabályokat a Jat. és a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.) tartalmazza; azaz ez az érvényességi kellék (illetve ennek részletszabályai) Alaptörvényen kívülre került(ek). Ebből adódóan ennek az érvényességi kelléknek a "hiánya" vagy a vele kapcsolatos hiányosságok nem feltétlenül eredményeznek alaptörvény-ellenességet, törvényellenességet viszont okozhatnak. A jogalkotással kapcsolatban betartandó eljárási szabályok egyike ugyanis - a Jat. szerint - az előzetes hatásvizsgálat elvégzése. Kérdéses, hogy ennek elmaradása vagy formálissá válása eredményezi-e a jogszabály érvénytelenségét és a Kúria általi megsemmisítését, vagy sem.

c) A Kúria honlapjának tanúsága[2] szerint a hatáskör Kúriához kerülése óta eltelt több, mint öt évben összesen öt határozatban jelenik meg a "hatásvizsgálat" szó, ami azt mutatja, hogy az önkormányzati rendeletalkotás neuralgikus pontjai (legalábbis a kormányhivatalok általi kezdeményezések alapján) nem ezzel kapcsolatban keresendők. Ráadásul az öt ügy közül három[3] nem érdemben foglalkozik a kérdéssel, így összesen két olyan döntést találunk, amiben a hatásvizsgálat problematikája érdemben felmerül (azonos településsel kapcsolatban azonos időpontban hozott döntések): a Köf.5.026/2016/4. számú határozat[4], valamint a Köf.5.027/2016/4. számú határozat[5].

A Kúria a két érdemi döntésben rögzítette: a hatásvizsgálat elmaradása önmagában nem teszi a helyi rendeletet törvényellenessé.

ca) A Köf.5026/2016/4. számú döntésben[6] - telekadóval kapcsolatosan - megállapította: a Jat. 17. §-ában foglalt hatásvizsgálati szabály "a jogszabály-előkészítéshez kapcsolódik. A normakontrollt ellátó bí-

- 12/13 -

róságoknak, így az Alkotmánybíróságnak és a Kúria Önkormányzati Tanácsának is egybecsengő a gyakorlata a tekintetben, hogy a jogalkotási eljárásban nem minden szabály megsértése vezet az adott norma megsemmisítésére. Csak a jogalkotási eljárás garanciális szabályainak be nem tartása vonja maga után a legerősebb szankciót, a jogszabály hatályon kívül helyezését [Lásd pl. a 29/1997. (IV. 29.) AB határozatot, ABH 1997, 122., vagy a Köf.5.055/2013/9. számú határozatot]".

"A Kúria megítélése és gyakorlata szerint a Jat. 17. § (1) bekezdésben foglalt hatásvizsgálat elmaradása önmagában nem ad alapot az önkormányzati rendelet megsemmisítésére, a jogszabály előkészítőjéhez címzett előzetes hatásvizsgálat elmaradása vagy nem kielégítő volta nem tekinthető a jogalkotási eljárás garanciális rendelkezésének, ennek megsértése nem vezet a norma megsemmisítésére".

cb) A Köf.5027/2016/4. számú döntésben - építményadóval kapcsolatos szabályozással összefüggésben - kimondta, hogy a "felek között nem volt vitatott, hogy az önkormányzat nem készített előzetes hatásvizsgálatot az Ör.-beli adómérték módosítását megelőzően. Ugyanakkor meg kell állapítani azt is, hogy a Jat. a hatásvizsgálat elkészítését nem teszi a megalkotandó jogszabály érvényességi feltételévé. Az önkormányzati rendeletek esetében pedig a hatásvizsgálatok kapcsán nincs további olyan jogszabályi kötelezés, amelyből annak hiányát a Jat. rendelkezésein kívül jogszabálysértésnek lehetne tekinteni. Az önkormányzati rendeletek nem tartoznak az előzetes és utólagos hatásvizsgálatról szóló 12/2016. (IV. 29.) MvM rendelet hatálya alá sem. Ezért a Kúria arra tekintettel nem állapította meg az Ör. 2. §-ának törvénysértését, hogy az önkormányzat a jogalkotást megelőzően nem készített a Jat. 17. §-a szerint hatásvizsgálatot".