Lemańska, Joanna[1]: A Velencei Bizottság és jogállamiság követelményrendszere (KD, 2023/10., 1934-1936. o.)

(Elhangzott "A bírói függetlenség intézményes garanciái" c. konferencián 2023. március 23-án.)[1]

Hölgyeim és Uraim!

Elnök úr, köszönöm a meghívást, nagy megtiszteltetés számomra!

A jogállamiság témáját a Velencei Bizottság szemszögéből szeretném bemutatni, amelynek nagy megtiszteltetésemre tagja lehetek.

A Joggal a Demokráciáért Európai Bizottság, közismert nevén Velencei Bizottság 1990-ben jött létre, ugyanis a Bizottság alapításának, valamint üléseinek helyszíne a Velencei Bizottság.

A Velencei Bizottság létrejötte azzal az igénnyel függött össze, hogy a közép- és kelet-európai régió államainak sürgős válaszokat adjon a kommunizmusból a demokráciába való átmenetre nézve.

A Bizottság független tanácsadó testület, mely az Európa Tanács tagállamaival, valamint érdekelt harmadik országokkal, továbbá érdekelt nemzetközi szervezetekkel és testületekkel működik együtt.

A Velencei Bizottság

a) tisztán tanácsadói hatáskörrel rendelkezik,

b) nem erőlteti konkrét megoldások végrehajtását, hanem ehelyett egy párbeszédre épülő, nem irányító megközelítést alkalmaz,

c) ajánlásokat bocsát ki, amelyek jogilag nem kötelező erejűek, és hivatalosan inkább know-how típusú segítségnyújtásnak tekinthetők,

d) nem rendelkezik szisztematikus eszközökkel annak értékelésére, hogy az általa közzétett véleményeket végrehajtják-e az érintett országokban.

Ezekre a szabályokra később még visszatérek beszédemben.

Működésének 30 éve alatt a Velencei Bizottság olyan tanácsadást és jogi segítséget nyújtott, amelyet a tagállamok relevánsnak és értékesnek tartanak. Így vált független és széles körben elismert nemzetközi intézménnyé az alkotmányosság és jogállamiság területén, s melynek ajánlásait a nemzetközi szervezetek, az Európa Tanács szervei és a tagállamok fontos hivatkozási pontként ismerik el.

A Velencei Bizottság jelentéseinek és ajánlásainak közvetlen hatását nehéz felmérni. Általános egyetértés van azonban abban, hogy a Velencei Bizottság az emberi jogok, a demokrácia és a jogállamiság területén az egyik legfontosabb olyan nemzetközi szerv, amely mások számára normákat határoz meg.

A Velencei Bizottság arra ösztönzi a tagállamokat, hogy nemzeti jogrendszereiket a nemzetközi normákhoz igazítsák, például azzal, hogy olyan gyakorlati kódexeket, iránymutatásokat vagy ellenőrző listákat adnak ki, amelyek ezeket a normákat tartalmazzák.

A Velencei Bizottság az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének 1594 (2007) számú állásfoglalását követően 2011-ben készítette el az első átfogó jelentését a jogállamiságról, melyben felhívta a figyelmet a Rule of Law, Rechtsstaat, valamint état de droit fogalmak helyes értelmezésének szükségességére. Miként arra a jelentés rámutatott, a jogállamiság fogalma a normatív dokumentumokban és a joggyakorlatban nem kristályosodott ki oly mértékben, mint az Európa Tanács pilléreit képező egyéb jogfogalmak, így az emberi jogok és a demokrácia, továbbá megállapította, hogy a jogállamisággal kapcsolatos nemzeti vagy nemzetközi jogi rendelkezések nagyon általánosak, és nem definiálják részleteiben e fogalmat. A jelentés továbbá a Bizottság kétségének adott hangot a jogállamiság mint gyakorlati jogfogalom tényleges hasznosságával kapcsolatban. Egyben azt is megállapította, hogy mivel a fogalom egyre gyakrabban jelenik meg a nemzeti jogban, a nemzetközi jogi dokumentumokban és joggyakorlatban, így különösen az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatában, szükség volna bizonyos sztenderdek meghatározására.

A jelentés szerzői arra mutattak rá, hogy a jogállamiság modern fogalma a különböző jogrendszerek vívmányainak eredménye. Hangsúlyozták, hogy a kontinentális jogi kultúrában a "jogállam" (Rechtsstaat) elve akkor érvényesül, ha a jogalkotó védelmet nyújt az állami önkénnyel szemben, és egyben különbözik az angolszász jogi kultúrából ismert rule of law elvtől, ahol ezt a védelmet a bíróságok biztosítják. A jelentés kitért a francia état de droit fogalmára is.

A szerzők elismerték, hogy e fogalmak jelentése részben átfedést mutat, ám bizonyos szempontból élesen különböznek egymástól. Úgy vélték azonban, hogy a jogállamiság fő magját és a benne foglalt elemeket illetően konszenzus van.

Más szóval, a jelentés nem fektet le kötelező érvényű jogállamiság-definíciót, hanem ehelyett azokat az elemeket vázolja fel, amelyek a jogállamiság fogalmában megjelennek.

A 2011-es jelentés szerint a jogállamiság alapvető elemei a következők:

a) jogszerűség, ideértve a jogalkalmazás átláthatóságát, elszámoltathatóságát és demokratikus jellegét,

b) jogbiztonság,

c) az önkényesség tilalma,

d) az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés független és pártatlan bíróságok előtt,

e) az emberi jogok tiszteletben tartása, valamint

f) a hátrányos megkülönböztetés tilalma és törvény előtti egyenlőség.

Mivel a 2011-es jelentés célja az volt, hogy elősegítse a jogállamiság fogalmának helyes és következetes megértését és értelmezését, és mint ilyen, a jogállamiság fogalmának gyakorlatban történő alkalmazásának megkönnyítését szolgálta, a jelentéshez a következőt csatolták: "Ellenőrző lista a jogállamiság helyzetének értékeléséhez egy államban", amely a fent említett hat elemet sorolja

- 1934/1935 -

fel, azokat több, különböző altémára (ellenőrző kérdésre) lebontva.

A Velencei Bizottság későbbi, illetve legutóbbi jelentésében már csak röviden említették a "kiinduló" koncepciókat, utalva arra, hogy az első jelentés ezekre támaszkodott. így az a különös helyzet állt elő, hogy az ellenőrző lista "önálló életet kezdett élni", lehasítva eredeti gyökereitől. A Bizottság ezért felismerte, hogy tovább kell fejlesztenie az ellenőrző listát, mint a jogállamiság helyzetének egyes országokban történő értékelésének új, úttörő és funkcionális megközelítését.

A jogállamisággal kapcsolatban végzett további munkát már az európai intézmények megközelítésében bekövetkezett változás is elősegítette. Az Európai Unió Tanácsa 2013-ban kezdte meg a tagállamokkal a jogállamiságról folytatott új párbeszédet, amelyre évente került sor. A "jogállamiság megerősítésére irányuló új uniós keret" egy korai előrejelző eszközt hozott létre, amely "a rendelkezésre álló forrásokból és az elismert intézményektől - ideértve különösen az Európa Tanács szerveit [...] - kapott jelzéseken" alapul, ezzel jelentősen átalakítva a Velencei Bizottság szerepét.

A 2016-os jelentés hangsúlyozta, hogy "a jogállamiság elve fokozatosan a modern alkotmányjog domináns szervezeti modelljévé vált". A javasolt új ellenőrző lista célja, hogy eszközt nyújtson egy ország jogállamiságának értékeléséhez az ország alkotmányos és jogi struktúrája, a hatályos jogszabályok és a meglévő joggyakorlat átvilágítása útján. Az ellenőrző lista célja, hogy lehetővé tegye az objektív, alapos, átlátható és egyenlő értékelést. A dokumentum azonban három fontos fenntartást is megfogalmazott.

Először is a Bizottság rámutatott arra, hogy a jogállamiság fokozatosan, egymást követő lépésekben valósul meg. A jogállamiság teljes megvalósítása még a jól működő demokráciákban is folyamatos feladat marad. Ebben az összefüggésben egyértelművé kell tenni, hogy az ellenőrző listán szereplő paramétereknek nem kell feltétlenül mindegyikét teljesíteni ahhoz, hogy a jogállamiságnak való megfelelés eredménye pozitív legyen.

Másodszor, az ellenőrző lista nem kimerítő és nem végleges; célja, hogy a jogállamiság alapvető elemeit lefedje. Az ellenőrző lista azonban idővel változhat.

Harmadszor, ugyan a jogállamiság "globális eszmévé és törekvéssé" vált, ez nem jelenti azt, hogy a konkrét jogi, történelmi, politikai, társadalmi vagy földrajzi kontextustól függetlenül azt azonos módon kellene megvalósítani. Míg a jogállamiság fő elemei vagy más szóval "összetevői" állandóak, megvalósításuk konkrét módja a helyi körülményektől és különösen az adott ország alkotmányos rendjétől és hagyományaitól függően eltérő lehet.

A Velencei Bizottság által végzett munkában szerzett tapasztalataim azt is lehetővé teszik számomra, hogy mindehhez egy további, a gyakorlatban egyébként nyilvánvaló kiegészítést fűzzek: az ellenőrző lista egyes elemeinek való megfelelés mértéke rendszerint attól is függ, hogy "fiatal" vagy "régi" demokráciáról van-e szó.

A jelenlegi ellenőrző lista sokkal kiterjedtebb és részletesebb, mint a korábbi jelentésben szereplő lista.

Öt elemből áll:

1. egyenlőség,

2. jogbiztonság,

3. hatáskörrel való visszaélés esetei,

4. a törvény előtti egyenlőség és a hátrányos megkülönböztetés tilalma,

5. igazságosság.

Ezek az elemek új altémákkal egészültek ki, más esetben pedig maguk az elemek bővültek ki jelentősen.

A továbbiakban két kérdésre próbálok választ adni:

a) Használják-e a jogállamisági ellenőrző listát az európai intézmények gyakorlatában? illetve

b) Hogyan használják másodlagosan ezt az ellenőrző listát, miután az az egyes Velencei Bizottsági jelentésekben megjelent?

Az első kérdésre alapvetően igen a válasz, azonban ehelyütt muszáj néhány kiegészítést tenni.

Ne felejtsük el, hogy az ellenőrző lista csak egy a jogállamiság értékelésének számos egyéb eszköze közül (az Egyezmény és az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlata mellett), nem beszélve más forrásokról.

Jelenleg az Európai Bizottság dokumentumaiban nem használják széles körűen az ellenőrző listát, és nem is hivatkoznak rá gyakran:

c) az Európai Bizottság 2020-as jogállamisági jelentésében az ellenőrző lista csak kétszer szerepel,

d) az Európai Bizottság 2021 -re, illetve 2022-re vonatkozó jogállamisági jelentéseiben nincs is utalás az ellenőrző listára.

Ha összevetjük e jelentések tartalmát a Velencei Bizottság ellenőrző listájával, akkor meg kell jegyeznünk, hogy azok tartalmilag nem is fedik egymást. Erre egyértelmű példa, hogy például a 2020-as jelentésben szerepel a véleménynyilvánítás szabadságára vagy a szexuális kisebbségekre vonatkozó rendelkezés - ezek ugyan szintén fontos kérdések, de más jogi problémákat érintenek. Nem a szó szoros értelmében vett jogállamiságot érintik. A Velencei Bizottság már a 2011-es jelentésében is rámutatott, hogy a jogállamiság és az emberi jogok tiszteletben tartása nem feltétlenül egymás szinonimái. A két fogalom valóban nagymértékben átfedésben van egymással. A jogállamiság fogalma tényleg magában foglal emberi jogokat is, mint például a bírósághoz fordulás jogát, a ne bis in idemet stb. ám ez nem jelenti azt, hogy minden emberi jog a jogállamiság fogalma alá tartozik.

Az ellenőrző lista egyes kritériumait az Európai Bizottság fejlesztette tovább jelentéseiben, ám nem feltétlenül a helyes irányba. A 2020-as jelentés például a bírói függetlenség és autonómia értékelésének egyik kritériumaként a bírói tapasztalatot is szerepeltette. Ez azonban ellehetetlenítené azok bíróvá való kinevezését, akiket más jogi hivatásrendből vagy a tudományos élet szereplőinek soraiból neveztek ki a bírói karba. Az Európai Bizottság döntéshozatali folyamata jelenleg részben a Velencei Bizottság jelentéseire is épül. Az európai intézmények a jogállamiság védelmét szolgáló mechanizmusukat a Velencei Bizottság "puha véleményezési" gyakorlatához kapcsolták, ennek pedig a gyakorlatban egyértelmű következményei vannak.

- 1935/1936 -

Engedjék meg, hogy most a második kérdéssel foglalkozzak, nevezetesen azzal, hogy a Velencei Bizottság különböző jelentéseit, amelyek az ellenőrző listát alkalmazzák, hogyan használják másodlagos jelleggel.

Először is, a Velencei Bizottság által kiadott vélemények szerepe az eredeti rendeltetésükhöz képest számos okból kifolyólag megváltozott. Ahelyett, hogy egyfajta tanácsadói véleményként csak bizonyos azonosított, vagy hipotetikus problémák jelzésére szolgálna, a véleményekre elkezdtek úgy tekinteni, mint amelyek konkrét jogsértéseket állapítanak meg. E sajátosan értelmezett "jogsértési bizonyítékok" alapján aztán további lépéseket tesznek, ám ezúttal már más szervek, nem csak az Európa Tanács szervei, de mindezt a körülmények további vizsgálata nélkül.

Amint azt már említettem, a Velencei Bizottság tanácsadói szerepet tölt be. Tehát kissé olyan, mint egy gondoskodó anya, aki azt mondja a gyermekének: ne menj a tűz közelébe, mert megégetheted magad! Ezért a Velencei Bizottság szerepe nem csupán abban áll, hogy rámutasson az általa feltárt hiányosságokra, hanem figyelmeztet valamennyi lehetséges problémára, még a leghipotetikusabbakra is. Sajnos ezt a szempontot nem veszik kellőképpen figyelembe: vagyis egy-egy jelenség erősen hipotetikus jellegét. Ugyanis amikor valamely jelenségre egyszer már felhívták a figyelmet, azt a későbbi dokumentumokban már mindenféle értékelés nélkül megismétlik, függetlenül attól, hogy az bekövetkezett-e vagy sem - azt már mindenki tényként fogadja el.

Hasonló hatása van egyébként a véleményalkotás során alkalmazott elővigyázatossági politikának: még ha a Velencei Bizottság tagjai el is fogadják az általuk felvetett kérdés állam általi tisztázását, elővigyázatossági intézkedésként bizonyos fenntartásokat akkor is belefoglalnak a vélemény szövegébe (például "néhány pont" kikötésével), amit aztán mások már a vélemény gyakorlati felhasználása során egy további, megállapított jogsértésnek tekintenek.

A következő probléma abból fakad, hogy a Velencei Bizottság munkája természeténél fogva közelebb áll a jogalkotást megelőző, preventív kontrollhoz, tehát olyan természetű, mint a jogszabályok előzetes ellenőrzése. Ha a Velencei Bizottsághoz benyújtják egy jogszabály korai tervezetét, akkor az annak értékelni is fogja a tartalmát. Az is megtörténhet azonban (sőt, meg is kellene történnie), hogy ezt a tervezetet később módosítják, és a jogalkotási folyamat során már a Velencei Bizottság észrevételeinek figyelembevételével egy másik szöveg jön létre. A Bizottság azonban ilyenkor már nem készít értékelő jelentést, vagyis csupán a korábbi jelentés marad forgalomban. Ilyenkor tehát hiába az a helyzet, hogy a Velencei Bizottság véleménye egy korábbi, már nem érvényes tervezetre vonatkozik, sokan ezt a véleményt az aktuális jogszabályról alkotott véleménynek tekintik, ami természetesen félreértésekhez vezethet. Ez azonban nem a Bizottság hibája, hanem sokkal inkább arról ad látleletet, hogy a többi szereplő nem érti a Bizottság szerepét. További, figyelemre méltó szempont az emberi természet azon vonása, illetve az a tendencia, hogy az adott pillanatban hasznosnak tűnő forrásokhoz nyúlunk anélkül, hogy ellenőriznénk azok aktualitását vagy kontextusát.

Ez a helyzet a közelmúltban változott meg az intézményi nyomon követési vélemény bevezetésével. A Bizottság most már kiadhat olyan véleményt is, amelyben értékeli a korábbi, eredeti véleményt követően végrehajtott változtatásokat. Ezt azonban csak felkérésre teszi meg, a végrehajtást ex officio soha nem értékeli. Amennyiben a vélemény egy tagállam kérésére készül, az adott állam érdekelt lesz a nyomon követési véleményben. Ha azonban már más szervezetek kérésére kell várni, akkor valószínűleg nem készül ilyen vélemény...

Ugyanakkor a Velencei Bizottság nem tesz semmilyen lépést annak ellenőrzésére, hogy hogyan használják fel jelentéseit - még akkor sem, ha azokat kontextusukon kívül vagy elferdítve használják fel, mivel ezen a területen nem rendelkezik semmilyen hatáskörrel.

Végül, a már korábban említett kontextus átvihető egy másik országban érvényesülő intézményre. Ez az intézmény azonban azon a helyen, ahol először hozták létre, egy bizonyos társadalmi és politikai környezetben működik, és ez tette lehetővé, hogy az adott intézmény egy bizonyos módon fejtse ki hatását, ami egyben azt is jelenti, hogy nem feltétlenül hozna hasonló eredményt egy másik környezetben. Minden országnak saját történelme, saját jogi kultúrája, illetve politikai kultúrája van. A Velencei Bizottság tehát bizonyos megoldásokat javasol, de ezt nem rugalmatlan módon teszi. Ezért a Velencei Bizottság nem egyetlen univerzális és kizárólagosan lehetséges megoldást javasol - ezt pedig sajnos sokan gyakran figyelmen kívül hagyják.

Összefoglalva, úgy tűnik, hogy a Velencei Bizottság ellenőrző listája koherens módon egyezteti össze az európai hagyományon belüli különböző rendszereket, felmutatva az azokban közös, illetve egyetemes elemeket.

Az ellenőrző lista objektív és hasznos eszköz. Ami megkérdőjelezhető, az nem annyira maga az ellenőrző lista, hanem a felhasználásának módja. Láthatjuk, hogy az ellenőrző listát kihagyják azokból a dokumentumokból, ahol alkalmazni lehetne, és azt is megfigyelhetjük, hogy megpróbálják úgy módosítani (például bővítéssel), hogy az eltorzítja az ellenőrző lista lényegét.

Aggasztó, hogy a véleményekben foglalt következtetéseket és fenntartásokat a másodlagos felhasználás során teljesen figyelmen kívül hagyják, és hogy a Velencei Bizottság jelentéseit egyfajta utólagos ellenőrzési jelentésként kezelik, ami teljes mértékben ellentmond annak az elképzelésnek, hogy a Velencei Bizottság egy tanácsadó testület, amelynek elsősorban megelőző funkciója van. ■

JEGYZETEK

[1] A konferencián elhangzott előadás szerkesztett és kiegészített szövege.