2010. január 22-i keltezésű, III-1/00282/2010. számú határozatában a köztársasági elnök az országgyűlési képviselők 2010. évi általános választása első fordulójának időpontját 2010. április 11. napjára (vasárnapra), második fordulójának időpontját 2010. április 25. napjára (vasárnapra) tűzte ki. A határozat meghozatalakor az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés d) pontja szerinti jogköre alapján járt el, és tekintettel volt az Alkotmány 20. § (1) bekezdésére, illetőleg a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 4. § (1) és 86/A. § (1) bekezdésére.
A Ve. 4. §-ának (1) bekezdése alapján a választást úgy kell kitűzni, hogy a szavazás napja ne essen nemzeti ünnepre vagy a Munka Törvénykönyve szerinti munkaszüneti napra, illetve az azokat megelőző vagy követő napra. Ez az elv ugyanakkor sérülni látszik a 2010. évi országgyűlési választások során, lévén a Ve. 96/ A. §-ának (1) bekezdése értelmében a külképviseleten a magyarországi szavazás napját megelőző 7. napon lehet szavazni. A 2010-es naptári évben ez a nap éppen húsvétvasárnapra esik, amelyet a Ve. a 4. § (1) bekezdésében kizár a választás lehetséges napjai közül, ugyanis húsvétvasárnap a munka törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény 125. §-ának (3) bekezdése szerinti munkaszüneti napnak minősülő húsvéthétfőt megelőző nap.
Ezt az érvelést elfogadva fordult Hárs Gábor országgyűlés képviselő 2010. január 29-én az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban OVB). Az OVB a kifogást a 64/2010. számú határozatában hatáskör hiányában elutasította. Az OVB e határozatában hivatkozott az Alkotmánybíróság 48/1991. (IX. 26.) számú határozatára, amely megállapította, hogy a köztársasági elnök országgyűlési választás kitűzésére vonatkozó jogosultsága önálló, diszkrecionális jogkörben hozott döntés. Ekként a köztársasági elnök az Alkotmányban meghatározott időszakra köteles kitűzni a választásokat, de az időpontot ezen belül - "felülbírálhatatlanul és politikai felelősség nélkül" - ő határozza meg.
Ezek alapján az OVB saját hatáskörének hiányát állapította meg a kifogásban megjelölt cselekmények elbírálására, tekintettel arra, hogy a köztársasági elnök III-1/00282/2010. számú határozata nem minősül a Ve. hatálya alá tartozó jogi aktusnak.
Ugyanerre az álláspontra helyezkedett a Legfelsőbb Bíróság is az OVB 64/2010. számú határozata ellen indult bírósági felülvizsgálat iránti kérelem tárgyában hozott Kvk.II.37.151/2010/4. számú végzésében, kiegészítve továbbá az OVB megállapítását az Alkotmány 31/ A. § (2) bekezdésére hivatkozással, miszerint a tisztsége gyakorlása során az Alkotmányt vagy valamely más törvényt megsértő köztársasági elnökkel szemben az országgyűlési képviselők egyötöde indítványozhatja a felelősségre vonást. Ennek alapján az Alkotmány expressis verbis nevesíti a köztársasági elnök esetleges felelősségre vonásának a rendjét, így maga az alaptörvény zárja ki, hogy az Országos Választási Bizottság minősítse a köztársasági elnök tevékenységét, vagy felülvizsgálja a választások kitűzéséről rendelkező határozatát.
A Legfelsőbb Bíróság mindemellett megállapította, hogy az OVB csak a Ve. személyi hatálya alá tartozók magatartásával kapcsolatos választási kifogásokat vizsgálhatja, valamint csak a törvény személyi hatálya alá tartozó személyeken kérheti számon a választási szabályok és alapelvek betartását. A köztársasági elnök pedig nyilvánvalóan nem tartozik a törvény személyi hatálya alá - amely a Ve. 1. §-a alapján megállapítható -, lévén nem választási szerv, ráadásul a Ve. V. fejezete ekként nem is nevesíti.
Véleményem szerint az Országos Választási Bizottság érvelése és jogértelmezése teljes mértékben logikus és következetes, amely minden tekintetben megfelel a hatályos magyar szabályozásnak. Ugyanakkor ez nem mondható el a Legfelsőbb Bíróság fent idézett végzéséről. Amíg az OVB az érvelésében a köztársasági elnök határozatáról, mint jogi aktusról állapította meg, hogy az nem tartozik a Ve. hatálya alá, addig a Legfelsőbb Bíróság ugyanezt állapította meg magáról a köztársasági elnökről. Ugyanis a Legfelsőbb Bíróság végig személyi hatályról beszél, mialatt az OVB érvelésében a szervi hatály hiányára hivatkozik. A különbség természetesen nyilvánvaló: a szervi hatály hiányának következtében a köztársasági elnök határozatát az OVB nem vizsgálhatja felül, lévén a választási eljárásról szóló törvény nem nevesít olyan jogorvoslati lehetőséget a köztársasági elnök országgyűlési választás kitűzéséről szóló határozata ellenében, amelyben az OVB lenne illetékes; továbbá, amint arra az OVB a kifogást elutasító határozatában kitért, az ügyben a köztársasági elnök vonatkozó jogkörének jellegénél fogva a hatásköre egyébként sem lenne megállapítható.
A Legfelsőbb Bíróság által többször hivatkozott személyi hatály hiánya ugyanakkor lényegesen eltérő jelentést hordoz, amely igen mélyre nyúló jogi visszásságokat eredményezne. Már önmagában az
- 177/178 -
a megállapítás lényegében értelmezhetetlen, hogy a köztársasági elnök nem tartozik a törvény személyi hatálya alá, tekintettel arra, hogy a köztársasági elnök mint tisztség, és a köztársasági elnök mint a tisztséget betöltő személy két különböző jogi fogalom. Ennek megfelelően a köztársasági elnöknek - mint a köztársasági elnöki tisztséget betöltő személynek
- választópolgárként szükségszerűen és mindenképpen a törvény személyi hatálya alá kell tartoznia. Nyilvánvaló tehát, hogy a Legfelsőbb Bíróság a végzés meghozatalakor a köztársasági elnököt, mint tisztséget zárta ki a Ve. személyi hatálya alá tartozók köréből. Ugyanakkor e tény vajmi keveset változtat a megállapítás téves mivoltán, amelynek bizonyítására az alábbiakban teszünk kísérletet, kiindulópontként és tényként elfogadva a Legfelsőbb Bíróság személyi hatályra vonatkozó álláspontját.
Amennyiben a Ve. személyi hatálya nem terjed ki a köztársasági elnökre, úgy az országgyűlési választás időpontjának (időpontjainak) meghatározásakor és kitűzésekor csak az Alkotmány vonatkozó szabályaira kell tekintettel lennie, és - ennek megfelelően - kizárólag azokat köteles betartani. Ennek alapján minden olyan szabály és részletszabály, amely érinti ugyan az országgyűlési választás időpontjának kitűzését, de az Alkotmány nem, csak a választási eljárásról szóló törvény tartalmazza, funkcióját veszti. A választási eljárás nem egy szakasza - példaként kiemelve a Ve. 86/A. § (1) bekezdését, miszerint "az országgyűlési képviselők választásának második fordulóját - az első forduló kitűzésével egyidejűleg - az első fordulót követő 14. napra kell kitűzni" -, címzett nélkül maradna, tekintve, hogy az Alkotmány 30/ A. § (1) bekezdésének d) pontja alapján önálló, diszkrecionális jogkörében eljárva egyedül a köztársasági elnök jogosult az országgyűlési választások időpontjának kitűzésére. Figyelemmel a Legfelsőbb Bíróság által megállapított tényre, hogy a Ve. személyi hatálya nem terjed ki a köztársasági elnökre - azaz, a köztársasági elnök nem címzettje a jogszabálynak -, a Ve. 86/ A. § (1) bekezdése értelmét veszíti, hovatovább okafogyottá válik.
Jóllehet e gondolatmenet folytatása messzire visz, mégis úgy vélem, hogy szükségszerű. A választási eljárásról szóló törvény tehát - továbbra is a Legfelsőbb Bíróság személyi hatály hiányáról szóló megállapítását alapul véve - a köztársasági elnökre nem vonatkozik, ennek megfelelően gyakorlatilag nem köti az országgyűlési választás időpontjának kitűzésekor. A Ve. általános szabályai között található 4. § (1) bekezdése ellenére - ugyanakkor továbbra is betartva az Alkotmány 20. § (1) bekezdését és az abban foglalt restrikciókat - ekként az országgyűlési választások időpontját kitűzhetné húsvéthétfőre, május 1-jére, de akár pünkösdre is, sőt - nem lévén köteles betartani a csak a választási törvényben nevesített 72 napos korlátot -, kitűzhetné a választást a szavazás napjának előestéjén is. Attól a pillanattól kezdve ugyanis, hogy a választási eljárásról szóló törvény személyi hatálya nem terjed ki a köztársasági elnökre, az államfő a törvényt betartani nem köteles, lévén őt a jogszabály címzettként nem jelöli meg. Ám a kérdéses végzés ennél súlyosabb következetlenséget is tartalmaz.
A Legfelsőbb Bíróság hivatkozik az Alkotmány 31/A. § (2) bekezdésére, amely egyértelműen és világosan meghatározza az alkotmány- vagy törvénysértő köztársasági elnök felelősségre vonásának a rendjét. Többek között erre hivatkozással utasította el a bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet, éppen abban az indokolásban kifejtve ezt, amelyben a személyi hatály hiányát is megállapította. Tekintettel tehát, hogy a Ve. személyi hatálya nem terjed ki a köztársasági elnökre, az államfő meg sem sértheti azt; a Ve. szabályainak be nem tartásával ekként törvénysértést nem követhet el. Így - feltéve, de meg nem engedve -, ha a köztársasági elnök a fentebb, példaként említett módon eljárva az országgyűlési választások időpontját a szavazás napjának előestéjén tűzné ki, az országgyűlési képviselők nem élhetnének az Alkotmány 31/A. § (2) bekezdésében biztosított jogukkal, és nem kezdeményezhetnék az államfő felelősségre vonását. E tárgyban az indítványtételi jog csak abban az esetben illetné meg őket, ha a köztársasági elnök az Alkotmányt, vagy más törvényt megsértene. Lévén az Alkotmány nem, csak a Ve. fogalmazza meg a választás időpontjának kitűzésére vonatkozó időbeli korlátot, az államfő az Alkotmányt nem sértené meg. Nem sértené meg viszont a választási eljárásról szóló törvényt sem, mivel az reá nem vonatkozik, nem lévén a személyi hatálya alá tartozó. Márpedig olyan törvény megsértéséért felelősségre vonni bárkit, aki nem tartozik az adott jogszabály személyi hatálya alá nem csupán logikai, de egyúttal jogi képtelenség is lenne. Ekként egyik, Alkotmányban rögzített vagylagos feltétele sem teljesülne a köztársasági elnök felelősségre vonásának, ugyanis az államfő sem alkotmány-, sem pedig törvénysértést nem követne el. A Legfelsőbb Bíróság részéről ezért igen súlyos önellentmondás a végzés tárgyát képező ügyben hivatkozni az Alkotmány 31/A. § (2) bekezdésére, lévén az abban rögzített és biztosított felelősségre vonási eljárást éppen a végzésben foglalt jogértelmezésével - ti. a köztársasági elnök nem tartozik a Ve. személyi hatálya alá - zárja ki.
Jóllehet a Legfelsőbb Bíróság tárgyi tévedése súlyosnak minősíthető, az ügy érdemi megítélése szempontjából ennek sok jelentősége nincs, tekintve, hogy sem a Legfelsőbb Bíróság, sem az OVB - bár érvelése teljes mértékig helytálló - nem reflektál kellőképpen
- 178/179 -
magára a jogi problémára: mindketten megmaradnak az eljárásjogi, főként hatásköri kérdéseknél. Így a kérdés továbbra is nyitva marad: követett-e el törvénysértést a köztársasági elnök a 2010. évi országgyűlési választások kitűzése során?
A Ve. 4. § (1) bekezdése alapján a választást úgy kell kitűzni, hogy a szavazás napja ne essen nemzeti ünnepre vagy (a Munka Törvénykönyve szerinti) munkaszüneti napra, illetőleg az azokat megelőző vagy követő napra. A 2010. április 11. napjára kitűzött országgyűlési választások során e követelmény mégis sérül, tekintettel a külképviseleti szavazásra, amelynek a magyarországi szavazás napját 7 nappal meg kell előznie; ekként esve április 4. napjára, éppen húsvétvasárnapra. A Ve. 4. § (1) bekezdése a szavazás napjára vonatkozóan állapít meg korlátokat. Tekintettel arra, hogy a szavazás napja az a nap, amikor a választópolgár ténylegesen, de facto él választójogával, elmondható, hogy a választási eljárásról szóló törvény 4. § (1) bekezdése sérül. Ugyanis a külképviseleten szavazó magyar állampolgár számára a 2010. évi áprilisi országgyűlési választások során a szavazás napja április 4., vagyis húsvétvasárnap. Ezt látszik alátámasztani az Alkotmány 70. § (1) bekezdése és a választási eljárásról szóló törvény preambuluma is, amely egyértelműen kimondja, hogy a választójog általános és egyenlő. Ennek megfelelően az az álláspont, amely a szavazás napjára vonatkozó törvényi korlátot kizárólag a magyarországi szavazás napjára vonatkozóan tartja alkalmazhatónak, nehezen védhető, éppen a választójog egyenlőségének alkotmányi alapelve miatt. Sőt, kiindulva abból az általános alapelvből, amelynek értelmében az egyik oldalon megállapított kötelezettség a másik oldalon jogosultságot teremt, tovább árnyalhatjuk a képet. A Ve. 4. § (1) bekezdésében megállapított törvényi korlát - amely a választási szervek oldalán kötelezettségként állapítja meg, hogy a választások időpontjának kitűzése során mely napok tiltására kell figyelemmel lenni -, a választópolgárok oldalán jogosultságot teremt: jogosultságot arra, hogy választójogukat ne munkaszüneti napon vagy nemzeti ünnepen gyakorolják. Ennek megfelelően - ismét visszautalva a választójog egyenlőségére - e jogosultság ugyanúgy megilleti a választójogukat külképviseleti szavazáson gyakorló választópolgárokat, mint bárki mást.
Nyilvánvaló tény, hogy a külképviseleti szavazásra a világ bármely pontján sor kerülhet. Hasonlóképpen egyértelmű, hogy az egyes országok vallási, kulturális, történelmi vagy egyéb okokból különböző napokat tekintenek nemzeti ünnepnek, és különböző, kultúrkörönként eltérő ünnepek napját nyilvánítják munkaszüneti napnak. Továbbá ahhoz sem férhet kétség, hogy a köztársasági elnök a választások időpontjának kitűzésekor ezeket a szempontokat nem képes figyelembe venni, és ez tőle el sem várható. Mégis helytelen lenne arra hivatkozni, hogy a köztársasági elnök éppen a kulturális, vallási, történelmi, vagy akár földrajzi tényezők különbözősége és sokszínűsége következtében nem veheti figyelembe a választások időpontjának kitűzésekor a külképviseleti szavazás időpontját. A választási eljárásról szóló törvény alapján ugyanis a köztársasági elnöknek csak a magyar Munka Törvénykönyve szerinti munkaszüneti napokat, illetőleg a nemzeti ünnepek napjait kell figyelembe venni - ugyanakkor ezeket köteles figyelembe venni. Ráadásul a más országok és kultúrák ünnepei azért sem befolyásolják (befolyásolhatják) a külképviseleti szavazást és ekként - ha a 2010. évi gyakorlatától eltérően a köztársasági elnök mégis figyelembe veszi (venné) a külképviseleti szavazás időpontját az országgyűlési választás idejének kitűzésekor - a választás időpontját, mert a magyar külképviseletek minden országban magyar felségterületnek minősülnek.
Felmerülhet ugyanakkor a kérdés, hogy volt-e a köztársasági elnöknek lehetősége a választások időpontját másik napra tűzni. Abban az esetben, ha - figyelembe véve a törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontokat - nem volt, úgy a törvénysértés ténye nem állapítható meg. Az országgyűlési választások időpontjának meghatározása (és ekként kitűzése) koránt sem bizonyul egyszerű feladatnak, lévén az Alkotmány 20. § (1) bekezdése alapján április vagy május hónapban kell megtartani, amely időszak bővelkedik a munkaszüneti napokban. Mégis meg kell állapítanunk, hogy a köztársasági elnöknek lett volna lehetősége más időpontot találni, mint a határozatában kitűzött 2010. április 11. napja. A vasárnapi szavazás követelménye ugyanis nincsen jogszabályban rögzítve, az nem több puszta megszokásnál. A munkaszüneti nap, illetőleg a nemzeti ünnep alapján történő korlátozás azonban törvényi erejű, azt a Ve. 4. § (1) bekezdése expressis verbis tartalmazza. Tekintettel továbbá arra, hogy a vasárnapi szavazás semmiképpen nem desuetudo, azaz nem tekinthető törvényrontó szokásjognak, a törvényi követelmény nyilvánvalóan és szükségszerűen előbbre való szempont, mint a megszokás. Ekként egy szombati napra (például 2010. április 10.) kitűzött választás nem sértette volna meg a Ve. 4. § (1) bekezdését, ugyanakkor minden törvényi követelménynek megfelelő - és megfeleltethető - lett volna.
Mindazonáltal megjegyzendő, hogy az alapvető probléma máshol gyökerezik. A külképviseleti választás bonyolultsága és célszerűtlensége semmiképpen nem lehet hosszú távon tartható állapot. Figyelemmel arra a tényre, hogy a Ve. 71/A. § (4) bekezdése értelmében a szavazás általában a külkép-
- 179/180 -
viseleten - vagy ha a külképviselet épülete e célra nem alkalmas, akkor a külképviselet által biztosított egyéb helyiségben - történik, komoly logisztikai kihívást okoz a választójogukat külföldön gyakorló választópolgároknak. A külképviseleti szavazás esetén nem beszélhetünk szavazókörökről vagy más, a külföldi állam territoriális értelemben vett, a szavazás szempontjából releváns felosztásáról. Ekként előfordulhat, hogy a választópolgárt a külképviselettől, avagy a szavazás helyétől - különösen magyarországi léptékkel nézve - hatalmas távolságok választják el, amely a komoly anyagi és időbeli ráfordítások következtében nagymértékben csökkenti a választási hajlandóságot. Nem beszélve továbbá arról a tényről, hogy a XXI. századi technika fejlettsége lehetővé tesz olyan alternatív szavazási módszereket (elektronikus úton, elektronikus aláírással védett formában stb.), amelyek mind a külföldön tartózkodó választópolgárok, mind a magyar állam számára anyagi és megvalósítási szempontból is megkönnyítené a külképviseleti szavazás menetét.
Még egyszer megjegyzem, hogy - hatáskörük nem lévén - sem az Országos Választási Bizottság, sem a Legfelsőbb Bíróság nem tért ki arra a kérdéskörre, hogy sérül-e a Ve. 4. § (1) bekezdése azáltal, ha a köztársasági elnök az országgyűlési képviselők 2010. évi általános választása első fordulójának időpontját 2010. április 11. napjára tűzte ki. Előbbi gondolataimmal erre a problémára kívántam felhívni a figyelmet. ■
Lábjegyzetek:
[1] A szerző joghallgató.
Visszaugrás
