A középkori államkormányzatok felépítését két szervezési elv határozta meg: a személyi és a hivatali elv.[1] A hivatali jellegű késő római államszervezet hagyományait folytató Bizánc mellett az egykori birodalom nyugati területein létrejövő államok a folyamatosan kialakuló hűbériség elvei szerint szervezték meg kormányzati szerveiket. A hűbéri államkormányzat élén álló uralkodó hatalma nem képviselt megkülönböztetett minőséget a többi hűbérúrhoz képest. A hűbéri királyság elsősorban magánhatalomnak tekinthető, melyben a király nem a közhatalom birtokosa, országának lakosai pedig nem az ő közvetlen alattvalói.[2] A király az ország első hűbérura, az egyetlen, aki seigneur, de nem vazallus, ugyanakkor csupán első az egyenlők között; elsősége tiszteletbeli, személyi alapú. Alárendeltjei a hűbéresei, velük való kapcsolata a vazallitás elvén alapul, tehát magánjogi jellegű. A királyi hatalom hűbéri viszony, nem alakul ki magasabb minőséget jelentő közhatalom;[3] az a hatalom személyi jellege miatt nem, vagy csak gyengén intézményesül. A hatalom egyébként sem is egységes, megoszlik a király és vazallusai közt, ezért a központi szervek területi szinten érvényesülő befolyása is gyenge. A hatalom alacsony szintű intézményesülése miatt a központi kormányzat tagoltsága is felületes. Hiányzik a funkcionális differenciáltság, hatáskörök helyett csak feladatkörök vannak, vagyis az egyes szerveknek nincs eljárási és ügyintézési monopóliuma a hozzájuk tartozó ügyekben. Az egyes szervek olyan személyek, akik az uralkodóhoz személyesen, hűbéri alapon kötődnek. Előmenetelük, kinevezésük ennek megfelelően az uralkodói jóindulat függvénye. Javadalmazásuk hűbéri alapú, azaz természetben történik. A személyes jelleg és a közvetlenség miatt az ügyintézés módja szóbeli, az írásbeliség egyáltalán nem jellemző, vagy szegényes.
- 207/208 -
A hivatali jellegű államkormányzat alapja a megkülönböztetett és egységes uralkodói hatalom, amely a kormányzat középpontjában áll, ezért szervezetileg is intézményesül. A kormányzati szervezet differenciált, hierarchikusan felépített és funkcionálisan tagolt. Szervei testületek, amelyeken belül szintén érvényesülnek az előbb említett jellemzők. Az uralkodó kiemelkedő szerepe miatt az intézményrendszer következetesen centralizált, a központi szervek akarata területi szinten is érvényesül. A szerteágazó és tagolt szervezet számára alapkövetelmény az ügyintézés adminisztratív módja, az írásbeliség. Ez az írásbeliség megkövetel egy bizonyos szintű képzettséget, szaktudást. A szakmaiság a hivatalnoki karon belül érvényesülő követelmény, amely fontos szerepet játszik az itt is érvényesülő személyi kapcsolatok mellett. A hivatalnok fizetésért dolgozó alkalmazott, aki élethivatásként látja el feladatát. Az eskü hosszú távú elkötelezettségét és a közhatalomnak való alávetettségét reprezentálja, és nem a közte és az uralkodó közti szerződést fejezi ki. A hivatali előmenetel a hierarchikus szervezettségnek megfelelően meghatározott, ezt azonban meggyorsíthatja a személyes kapcsolatok, mindenek előtt az uralkodói jóindulat igénybe vétele. A hivatalnokok díjazása pénzbeli szolgáltatás útján történik, amely ugyancsak a hierarchiához igazodik. A hivatal nemcsak megélhetést, hanem rangot, társadalmi státust is jelent, ezért gyakori a hivatalok pénzben való megvásárlása.
A Római Birodalom két kettészakadt fele nemcsak történelmileg, hanem kormányzatát tekintve is külön utat járt be a birodalom szétválása, majd felbomlása után. A hivatali államszervezet nyugaton megfigyelhető felbomlása elsősorban történelmi és gazdasági okokra vezethető vissza. A császári hatalom nyugaton való megdöntése és a birodalom területén az új államok megszerveződése bomlásnak indította a késő római intézményrendszert. Az újonnan megszerveződő germán királyságok próbálták annak egyes elemeit átvenni, ez azonban csak a területi igazgatás szintjén sikerült. Míg a katonai feladatok elsődlegessége az igazgatásnak ezt az ágát a többi fölé rendelte, addig az államkormányzat más területét háttérbe szorította. Ehhez járult a nyugati területek gazdálkodásában már évtizedek óta megfigyelhető naturalizálódási tendencia. A kereskedelem és a pénzgazdálkodás hanyatlásával a hivatali kormányzatot működtető pénzügyi források egyre szűkösebbé váltak. A legfontosabb állami feladat, a hadügyi igazgatás számára természetbeni és nem pénzügyi források álltak rendelkezésre, a katonák és előkelők javadalmazását ilyen eszközzel oldották meg. A pénzügyi források szegényessége a központi kormányzat szervezésének is határt szabott. Hiányzott az állandó kormányzati központ, a királyok körül az ún. mozgó udvartartás intézményesült. A központi kormányzat tisztviselői a tanácsadás hűbéri kötelezettségének eleget téve teljesítettek szolgálatot a király körül. A középkor államai között ezért lehetett kiemelkedő jelentőségű és egyben mintaértékű a bizánci igazgatás, amely ebben az időszakban egyedül képviselte a fejlett hivatali államszervezet elveit a keresztény államok sorában.
- 208/209 -
Tanulmányunkban a bürokratikus igazgatásszervezés ismertetőjegyeit leginkább magán hordozó központi igazgatás négy területét mutatjuk be.
A nagy birodalmakra jellemző centralizált államszervezet szükségszerűvé tette a központi kormányzati hivatalok megszervezését, melyek - tekintettel a feladatok nagy számára - szigorú írásbeliség alapján működnek. A testületeket alkotó hivatalnokok hivatásos tisztviselők - akik fizetésért dolgoznak - széleskörű szakmai és gyakorlati ismeretekkel rendelkeznek. Az írásbeli ügyintézés rendszere a késő császárkor államszervezetében három pilléren nyugodott. A három pillér: az írásbeli ügyosztályok, a quaestor sacri palatii, valamint a császári jegyzők, a notarii.[4]
A kancelláriai ügyosztályokat - melyek története egészen a korai császárkorig nyúlik vissza - a principátus első hivatásos kormányzati testületeinek lehet tekinteni. A Claudius által létrehozott ügyosztályok vezetői és tagjai nem tiszteletbeli címként, feladatként, hanem élethivatásként viselték hivatalukat. Közvetlenül az uralkodónak alárendelt szakképzett hivatalnokok (principales) voltak, akik - szemben a szenátori rendű tisztségviselőkkel - fizetésért (salarium) dolgoztak. Származásukat tekintve a hivatalnokok kezdetben a császár felszabadított rabszolgái (libertusai), később lovagrendű hivatalnokok voltak. Claudius négy ügyosztályt szervezett, ezek közül három végzett kancelláriai feladatokat, a negyedik a császári kincstár (fiscus) tevékenységét irányította. Az egyes hivatalokat vezetőikről nevezték el. Az a studiis a naplók vezetésével, döntések előkészítésével, továbbá a császári adminisztráció személyzeti ügyeivel foglalkozott. Az ab epistulis a hivatalos levelezéssel, az a libellis a jogi beadványok intézésével volt megbízva. A negyedik ügyosztály (a rationibus) intézte a császári magánkincstár: a fiscus Caesaris ügyeit. A meglévő hivatalok mellé Hadrianus további keltőt szervezett, a jogi döntvények osztályát (a cognitionibus) és a könyvtárak, levéltárak osztályát (a bibliothecis). Mellettük Caracalla császártól kezdve szerveződött az a memoria császári tisztviselő köré külön iroda. Az egyes ügyosztályok élén Hadrianustól kezdve lovagrendű procuratorok álltak, akiket apraefeclus praetoriók ellenőriztek.[5]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
