Napjainkban a hazai elnevezéssel salátatörvényeknek nevezett jogszabályok kérdése ugyanúgy aktuális a magyar jogalkotásban, ahogyan a külföldi jogtudományi gondolkodásban. Kutatásom célja az volt, hogy bemutassa a gyűjtőjogalkotás jelenségének mibenlétét, illetve lehetséges jövőbeli veszélyei mellett, meglévő anomáliáit és visszásságait, mindezt külföldi, illetve magyar empíria segítségével. A dolgozatban tárgyalásra kerül mind az elmélet, mind a kialakult gyakorlat. A dolgozat elején bemutatásra kerül a gyűjtő jogalkotás fogalma nemzetközi kontextusban, majd e jogalkotási módszer nemzetközi összehasonlítása. Ennek során számos ország szabályozását és múltbeli, valamint aktuális gyakorlatát vizsgáltam, melyekből általános következtetésként vonható le, hogy ahol van is szabályozás, az általában a pénzügyi-költségvetési tárgyú törvényekre vonatkozik csupán. Ezt követően kerültek bemutatásra a magyar szabályok és gyakorlat, e metódus alkalmazásának tendenciája az elmúlt 32 év során, valamint néhány szemléltető példa is. Dolgozatom végén a nemzetközi tapasztalatokból merítve, de figyelembe véve a hazai jogalkotás sajátosságait, de lege ferenda javaslatot fogalmazok meg, a ? "Single Subject Rule" elve mentén a salátatörvények hazai szabályozásának konzekvens megvalósítására.
A tanulmány célja, hogy feltárja a salátatörvények és a gyűjtőjogalkotás mibenlétét, ismertesse a releváns hazai és nemzetközi szakirodalmat, empirikus módszerrel, kritikai szemlélettel vizsgálja a gyakorlat megvalósulását a terjedelmi keretek között. Továbbá, hogy mindezek folyományaként levonja a hazai salátatörvényekre vonatkozó pozitív és negatív következtetéseket, s végső soron egy de lege ferenda javaslatot fogalmazzon meg a gyűjtőjogalkotás hazai helyzetének rendezésére. Ennek során az elméleti részt főként a szakirodalmak által biztosított erős alap képezi, a különböző álláspontok elemzése, összevetése, míg a gyakorlat vizsgálata során leginkább az empirikus, történeti elemzésre hagyatkozik. A tanulmány előfeltevése, hogy a gyűjtőjogalkotás egy speciális metódus. Ebből következően a fogalmak tisztázását a nemzetközi gyakorlat bemutatása követi, melyben olyan országok problémáit és szabályozási módszereit, törekvéseit mutatja be a szerző, melyek közvetve vagy közvetlenül, de rendelkeznek római jogi gyökerekkel, mégis különféleképp alakult jogi kultúrájuk és rendszerük fejlődése. Ezt követően a magyar gyakorlat történeti áttekintésére kerül sor néhány szemléletes példa elemzésével egybekötve, melyet az elméleti kérdések feldolgozása követ. S végül, a kutatásra mint komplex egészre tekintettel szemlélteti a végkövetkeztetéseket és a javaslatot, mint lehetséges megoldást.
- 35/36 -
A hazánkban is egyre gyakrabban előforduló jogalkotási módszer alapvető jellegzetessége, hogy több, egymással olykor össze nem függő módosítást, jogszabályt összegyűjtve, egyetlen törvényben rendez. Az efféle törvényeket nevezzük salátatörvényeknek. Ezt az "átfogó" jogalkotási technikát mostanra már világszerte alkalmazzák, mivel a modernkori jogalkotás - tekintettel a modern kor napról napra, óráról órára jelentkező számtalan új problémájára - enélkül már szinte elképzelhetetlen nehézségekbe ütközne a reagálás időszerűsége és a szabályozandó területek komplexitása tekintetében. Ugyanakkor, az e gyűjtőjogszabályokra vonatkozó szabályozás országonként eltérő, s van, ahol (még) nincs is.
A salátatörvényeknek számos elnevezése lelhető fel a külföldi szakirodalmakban, mint: "Christmas tree bills"; "mosaic laws"; "Mantelgesetz"; "loi fourre-tout", a lista teljességének igénye nélkül.[1] Ugyanakkor mégis találhatunk egy fogalmat, amely minden elnevezésbeli, elméleti, és gyakorlatban megnyilvánuló különbség ellenére közösnek mondható, éspedig mint ilyen, átfogja magának a jelenségnek a mibenlétét. Ez a fogalom az angol "omnibus legislation", vagyis "gyűjtőjogalkotás".
Az "omnibus legislation" fogalmának tartalmával kapcsolatban különböző nézetek, vélemények és leírások születtek.[2] Közös definícióról tehát nem beszélhetünk, mégis leírható néhány olyan tartalmi elem, amely több, akár majdnem az összes "definícióban" megtalálható. Az egyik ilyen elem, amely szinte minden leírásban szerepel az, hogy különféle, sokszor egymással össze nem függő rendelkezéseket erőltetnek bele egyetlen törvénybe(javaslatba). Ahogyan Ződi Zsolt fogalmaz: "Összességében a salátatörvények valamilyen, a jogszabályok "normál" tematikai felépítését átmetsző, azon keresztülfekvő téma mentén módosítanak több más jogszabályt."[3]
Annak megválaszolására, hogy salátatörvényről beszélhetünk-e vagy sem, az elsődleges és szükségszerű feltétel nem a "több terület" szabályozása, hanem a "több jogszabály" módosítása. A salátatörvény tehát egy olyan törvény, amely több törvényt (jogszabályt) módosít egyazon aktussal. A "jó" salátatörvény számos, tematikusan összefüggő törvényt módosít, a "rossz" salátában azonban az indítvány kitűzött tárgyköréhez nem kapcsolódó, idegen elemek is találhatók. A "jó" salátatörvény esetében tehát egy komplex, ám koherens, a jogbiztonságot aligha sértő törvény az eredmény, míg a "rossz" salátatörvény esetében egy szintén komplex, ám inkoherens jogszabály is lehet, melynél felmerülhet a jogbiztonság, a normavilágosság és egyéb alkotmányos jogszabályalkotási követelmények sérülése. Illetve az "abszolút" "jó" és "rossz", mint a skála két végpontja között egyéb variációk is elképzelhetők. A "jó" saláta fogalmát tekintve általános tételként azt szükséges leszögezni, hogy "jó" akkor lesz egy gyűjtőjogszabály, amennyiben az a jogrendszer koherenciáját egyáltalán nem sérti - sőt mi több, elő is segítheti (pl. dereguláció) -,
- 36/37 -
valamint nem tükröz olyan szándékot az indítvány, amely demokráciadeficitet okozna, inkább segíti a jogalkotás időszerűségét, mintsem negatívan érinti minőségét. Ez azt jelenti, hogy akkor lehet "jó" vagy elfogadható egy salátatörvény, amennyiben annak különböző rendelkezéseit elkülönítve, egyenként is elfogadná a szükséges többség, és nem pusztán azért születik meg, mert egyazon indítványban szerepeltetik az egyébként sürgető, többségi álláspontot tükröző többi rendelkezéssel. A "rossz" salátatörvények pedig azok, amelyekben akárcsak egyetlen olyan tétel is elfogadásra kerül, melyet egyébként különállóként nem fogadna el a többség vagy pedig, amely bármiféle koherenciasértést eredményez.
Az Egyesült Államokban a 800 oldal hosszú Clean Air Act, vagy a 2700 oldal hosszúságú Affordable Care Act, annak ellenére, amilyen hosszú és részletes, mégis egy adott területre irányuló szabályozást tartalmaz, és gyűjtőjogszabályként tünteti fel Abbe R. Gluck.[4]
A salátatörvények esetében számos alkalommal előfordul, hogy az eljárási keretek szabta, utolsó lehetséges pillanatban adnak be módosító javaslatot, amelynek átolvasására sincs reálisan elegendő ideje a képviselőknek, mielőtt szavaznának arról. Erre számos országban találunk példákat, az USA-ban például Donald Trump adóreformja, Izraelben a "harmadik ingatlanadó"[5], illetve hazánk esetében A lelkiismereti és vallásszabadság jogáról, valamint az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek jogállásáról szóló 2011. évi C. törvény[6] (melyet ugyan később az AB megsemmisített).[7] Annak ellenére, hogy az efféle jogalkotási metódus a mai demokráciák tekintetében gyakorinak mondható, illetve talán a leginkább célravezetőnek tekinthető, mégis megosztó és végtelen hosszú viták kiváltására alkalmas módszer.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
