A közigazgatási perben a bíróság által meghozható döntéseket a jogalkotó két irányból tudja szabályozni: egyrészt a benyújtható keresetek, másrészt a bíróság által hozható döntések tartalmának meghatározásán keresztül. A kereset tartalma a perben hozandó érdemi döntés szempontjából nem köti a bíróságot, a keresethez kötöttség itt éppen a hatékony jogvédelem biztosíthatóságára tekintettel nem érvényesül.[1] Így a hangsúly a tételes jogi szabályozásban inkább a bíróság döntési jogkörén van, annak egyszerre rugalmas és időtálló kialakítására kell törekedni. Emellett azonban a kereseti kérelem tartalmának szabályozása sem hagyható figyelmen kívül, hiszen erről az oldalról is megközelíthető a meghozható döntések köre, a két kérdéskör elválaszthatatlanul egymástól.[2]
A közigazgatási perekre nézve a Pp. 339. § (1)-(2) bekezdése jelenleg (elvileg) kimerítően rendezi a meghozható érdemi döntések körét: a bíróság jogszabálysértés megállapítása esetén a közigazgatási határozatot hatályon kívül helyezi és szükség esetén új eljárás lefolytatására kötelezi az eljárt közigazgatási szervet, vagy a törvény által megengedett esetekben a határozatot megváltoztatja. Jelen tanulmány célja annak bemutatása, hogy a közigazgatási bírósági eljárásokban jelenleg milyen döntések hozhatók. Ez a körkép ugyanis rámutat egyrészt arra, hogy a generálklauzulás hatásköri szabályozás[3] esetén a Pp. 339. § fent idézett rendelkezései miért nem biztosítanak megfelelő keretet a közigazgatási perek számára, másrészt a meglévő megoldásokkal kapcsolatos problémákra is rávilágít.
Alapvetően három fajta keresetet különböztethetünk meg a polgári perben: a megállapítási, a marasztalási és a jogalakítási keresetet.[4] A közigazgatási határozat felülvizsgálatára irányuló jogalakítási, a Pp. általános rendszerében kivételesnek tekinthető kereseti kérelmet tekintethetjük a legutóbbi időkig az egyetlen, általános keresetfajtának a közigazgatási perben. A bíróság döntési jogkörére vonatkozó fent idézett szabály nem teszi lehetővé az alperessel szemben marasztaló döntés meghozatalát. Ennek oka, hogy a jogalkotó kizárólag a hatósági határozatok bírósági felülvizsgálatát tekintette a Pp. XX. fejezete megalkotásakor annak céljának. Ez az akkori viszonyok között érthető is volt.[5] A közigazgatási eszköztár jelentős kibővülését követően is a leggyakrabban meghozandó döntés a közigazgatási aktus létét érintő jogalakító bírósági döntés a közigazgatás feletti bírósági kontroll során. A kereseti kérelem itt jogviszony alakítására irányul, hiszen azt célozza, hogy a bíróság a jogszabálysértés következményeképpen[6] hatályon kívül helyezze a közigazgatási határozatot (vagy határozatokat), ami vagy létrehoz, vagy módosít, vagy megszüntet valamilyen közigazgatási jogi (általában anyagi) jogviszonyt. Ugyanez történik abban az esetben is, amikor a bíróság a Pp. szerint kivételes megoldásként lehetővé teszi, hogy egyes ügyfajtákban a bíróság megváltoztassa a közigazgatási szerv döntését.
Amennyiben a bíróság a határozatot hatályon kívül helyezi, és a közigazgatási szervet új eljárásra kötelezi, döntésének elvileg marasztaló jellege is lesz. Ezt a jelleget nagyban relativizálja azonban az a tény, hogy e döntés végrehajtására nincs mód: a közigazgatási bírói gyakorlat szerint, ha a hatóság nem tesz eleget a bíróság eljárásra kötelező végzésének, akkor hatósági ügyekben az ügyfélnek ismételten kérnie kell az eljárásra kötelezést a Ket. 20. § alapján.
A Pp. 339. § (2) bekezdésében aktuálisan 12 pontba vannak ösz-
- 105/106 -
szeszedve azok az ügyek, amelyekben megváltoztatási jogköre van a bíróságnak. Ezeknél az ügyfajtáknál eredetileg zömében arra vezethető ez a lehetőség vissza, hogy ezek tulajdonképpen polgári jogi -néhány esetben alapjogi - kérdésekben hozott döntésekről volt szó, illetve az adózással kapcsolatos határozatok esetében az ügy gyorsabb rendezése vált így lehetségessé, ha nem a jogalap tekintetében volt vita. Mivel a q) pont külön törvényben is lehetővé teszi a megváltoztatási jogkör biztosítását, mára "elburjánzott" a megváltoztatási jogkör, igen sok ágazati törvény rendelkezik úgy, hogy a bíróság megváltoztathatja a döntést.[7] Ez a némiképpen elvtelenné vált gyakorlat azonban a perorvoslati rendszernél problémákat okoz,[8] hiszen amennyiben a bíróságnak megváltoztatási jogköre van, fellebbezésre van lehetőség az egyfokú eljárásban hozott közigazgatási határozattal kapcsolatban hozott ítélettel szemben.[9] Célszerű lenne tehát a megváltoztatási jogkört elvi alapokra helyezni és a külön törvényekben biztosított felhatalmazások helyett általános jelleggel - elsősorban az összegszerűség tekintetében - megváltoztatási jogot adni a Pp.-ben a bíróságnak, az ágazati jogalkotónak adott bianco felhatalmazás hatályon kívül helyezése mellett. Elvi alapon áll például a német megoldás, amelynek alapján, amennyiben a felperes egy olyan döntés felülvizsgálatát kéri, amely pénzösszegről rendelkezik, vagy arra nézve tesz megállapítást, akkor a bíróság az összeget megváltoztathatja, vagy a megállapítást egy másik megállapítással pótolhatja. Hasonlóan elvi alapokon álló megoldás a görög, amely szerint az első fokon eljáró bíróságnak általában van megváltoztatási jogköre, kivéve a mérlegelési jogkörben hozott döntéseket. A francia perjog 1995 óta teszi lehetővé, hogy a bíróság egyáltalán útmutatást adjon a közigazgatásnak a megismételt eljárásra illetve meghozandó új döntésre nézve. Megváltoztatási jogkörrel a tribunalok csak plein contentieux esetén rendelkeznek, és csak egyes jogvitákban.[10] A skandináv országokban ezzel szemben általános jelleggel biztosított a megváltoztatási jogkör.
A megváltoztatási jogkör megadása mellett az egyezség perbeli alkalmazhatóságának kiszélesítése, illetve a közigazgatási szervnek a per folyamán biztosított "pótlási", javítási lehetőségek átfogóbb biztosítása szintén sokat segíthetnének abban, hogy a bírósági szakban érdemben befejeződhessen az eljárás. Ez elsősorban szemléletbeli változást igényel mind a jogalkotótól, mind a jogalkalmazótól. Vannak azonban konkrét akadályok is, mint például a Ket. 114. § (2) bekezdése, amely egy visszaélések megakadályozását célzó, de egyes esetekben a jogvita gyors elintézését ellehetetlenítő szabályként az érdemi perbebocsátkozást követően megtiltja a hatósági döntés visszavonását, módosítását.
Az előző két évtized jogfejlődése ezen a téren azt mutatja, hogy valamennyi keresettípusra szükség van a közigazgatási jogviták kapcsán is. Azok az esetek ugyanis, amikor a közigazgatás nem hatósági aktus formájában cselekszik, nem is kezelhetőek a Pp. XX. fejezetének keretei között. Nem véletlen, hogy a közigazgatási bíróság saját feladatmeghatározását is csak e keretek között állapítja meg: "a közigazgatási bíróság a közigazgatás bírája, a közigazgatási jogviták elbírálására kapott alkotmányos hatáskört. A közigazgatási bíróság a közigazgatási szerveknek azon cselekményeinek jogszerűségéről és alkotmányosságáról foglalhat állást, amelyek (közigazgatási természetűek és az Alaptörvény, valamint más törvény az aktus-felülvizsgálatot a hatáskörébe utalja".[11] Az aktus-felülvizsgálat a közigazgatási szervek által meghozott egyoldalú döntések felülvizsgálatát jelenti, s így nem nyújt minden közigazgatási cselekménnyel szemben, minden közigazgatási jogvitára megfelelő megoldást. Ez azt eredményezte, hogy részben a Pp. XX. fejezetében, részben más jogszabályokban a bíróság marasztalási típusú döntések meghozatalára is felhatalmazást kapott, illetve erre irányuló kérelmek is benyújthatóak.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
