Az adózási folyamat irányítására az államok nagy része önálló, a közigazgatás rendszerében elkülönítetten működő szervezetet hozott létre. E szervezet munkája, tevékenységének színvonala - egyrészt az államháztartási bevételi kényszerek, másrészt az adózói jogok érvényesülése miatt - a szakma és a közösség érdeklődésének középpontjába került. Az adóztatás folyamata nem szűkíthető le az adók kivetésére, beszedésére vagy ellenőrzésére, hanem az adók viselőinek és megfizetőinek, valamint az adóhatóság magatartását szabályozó normarendszernek is tekinthető, amelyet az állam abból a célból alkotott, hogy működéséhez közbevételeket biztosítson. Minden adórendszernek, még a kivetésesnek is sine qua non-ja az adózók meggyőzésen alapuló önkéntes teljesítése. Az adóigazgatás működése - főképpen a leggyakoribb önbevallásos rendszerben - azon az előfeltételen alapszik, hogy az adózói magatartás befolyásolható. Az adózók az adóügyi jogviszonyban közvetlenül és erőteljesen szembesülnek az állam működésével, annak legfontosabb jellegzetességeivel. A jól vagy éppen rosszul működő adóigazgatás az állam működésének legfontosabb alapja, és így azt alapvetően meghatározza - egyfelől forrásoldalról - másfelől az adózók kezelésével. E kettősségben rejlik az adóhatóság paradox helyzete, hiszen működésével egymással nehezen azonosuló célokat kell megvalósítania. Egyszerre kell objektívnek és hatékonynak lennie az adók begyűjtésében, ugyanakkor az adózókkal együttműködve méltányosan kell eljárnia. Az egész közösség érdekének kell megfelelnie úgy, hogy hatékonyan, tisztességesen és világos feltételek között szedje be az adókat. Az adóigazgatás az adózással kapcsolatos törvényeknek "csak" a végrehajtója, de jelentős részben az adóhatósági ügyintézőkön múlik az adójogalkotás sikere. Ők kapcsolják össze a törvényileg megalkotott és a gyakorlatban létező adórendszereket - írja Gitte Heij.[1] Bird ezzel kapcsolatban megjegyezte: "Az adópolitikára (adófajták, szankciók) való összpontosítás elvezethet oda, hogy nem fordítanak elég figyelmet magára az adóigazgatásra. Túlságosan belemélyednek abba, hogy mit kell csinálni és kevés figyelmet szentelnek arra, hogy hogyan." [2]
A jól működő, kellően informált adóapparátus helyrehozhatja a jogalkotás és az adópolitika hibáit, igaz azok előnyeit is kiiktathatja. Az információk beszerzése, az adatgyűjtés, az adatszolgáltatókkal való kapcsolattartás (bankok, biztosítók, munkáltatók) jelentősen növelhetik a hatékony működést - mutat rá Tanzi, Heij, Triana. A latin-amerikai és közép-kelet-európai államok példája arra hívja fel a figyelmet, hogy átmeneti gazdasági politikai helyzetekben az adóhivatalok működésének legfontosabb előfeltétele az egyszerű adóztatási megoldások alkalmazása kevés számú kulccsal és kedvezménnyel, komputerekkel összehangolt adatbázissal. Az adóhatóság legfontosabb feladata, hogy befolyásolja az adófizetők gondolkodását, adózói magatartását, az önkéntes jogkövetést befolyásoló leghatékonyabb eszközökkel.
Az adóigazgatás egyre inkább elkülönül a hagyományos közigazgatási struktúrán belül, és olyan üzleti szervezethez válik hasonlóvá, amely hatalmas pénzeszközöket kezel. Ennek a nagyságrendjét mutatja, hogy az Európai Közösségben 1995-ben az összes közpénzek 40,8 %-át szedték be az adóhivatalok. Ez a pénztömeg igényli az adóhatóság rendszeres és hatékony működését. "Az adóigazgatásnak szüksége van egy erős szolgáltatási kultúrára és egy magas fokú piaci elfogadásra az ügyfelektől."[3] Az adóhivatalnak nem lehet kizárólagos profit motivációja. Amellett, hogy az adógyűjtés az elsődleges feladata, működési tapasztalatain keresztül célja lehet az adózói vélemények és tapasztalatok visszacsatolása, közvetítése. A változó környezet jelzései nyomán a modern adóhatóságnak kiépített információrendszerre és rugalmas szolgáltatási környezetre és világos feladatrendszerre van szüksége. Ez azt is jelentheti, hogy az adóigazgatásnak "az adóreformokkal kapcsolatos erőfeszítéseknek a centrumában és nem a perifériáján kell elhelyezkednie."[4] Ezért fogalmazta meg Carragata: "Az adópolitika maga az adóigazgatás."[5] Úgy tűnik, az adminisztráció hiányosságai jelenthetik bármilyen adóreform legszűkebb keresztmetszetét, tehát korlátját. Mindezt kiegészíthetjük azzal, hogy az adórendszer és igazgatás hatékonysága nem csupán az adóstruktúra vagy adónorma milyenségének a következménye, hanem a társadalmi és politikai erők hatásaként alakul ki. "Az adóigazgatás minden országban tükrözi az adott társadalom sajátosságait, és benne közvetlenül tükröződnek a politikai realitások. "Minden társadalom olyan adóigazgatást kap, amilyet megérdemel" - állapítja meg Bird.[6] Hasonló megállapításra jutott Mansfield is, amikor megfogalmazta: "Az adóigazgatás megváltoztatása azért nehéz feladat, mivel
- 95/96 -
ebben a rendszerben visszatükröződik a társadalom racionális, gazdasági helyzete csakúgy, mint a műveltségi szint, a jövedelem eloszlása, valamint a kormányhoz való viszonyulás."[7] Az adóreformokkal és az adóterhelés növekedésével párhuzamosan az 1980-as években megfigyelhető volt az adóhatóságok szerepének bővülése. Ezt az időszakot Carlos Silvani szerint egyes régiókban nevezhetjük az adóigazgatás győzelmi korszakának.[8] Az adórendszerek igen összetetté váltak, megnőtt a közvetett adók és a nemzetközi adózási ügyletek szerepe. Ez a változás az adóhivatalnokok képzettségének növelését és az apparátus technikai bővítését igényelte. Az adózás általánossá válása és az önadózás megkövetelte az egységes jogalkalmazás és jogértelmezés érvényesülését. Ezekre az elvárásokra néhány állam érdekesen reagált, és szerződéses alapon külső szakembereket vontak be az adóigazgatásba. Néhány latin-amerikai országban és több ázsiai államban privatizálták az adóellenőrzést, így például Kolumbiában, Bolíviában, Paraguayban és Indonéziában. Az ázsiai országban 1992-ben a 4 millió adózóra 800 adóellenőr jutott. A kormány ezért úgy döntött, hogy engedélyezi magánkönyvelők szerződéses alkalmazását a hozzáadott értékadó és a jövedelemadó kötelezettségek teljesítésének elősegítésére. A mexikói Francisco Gil Diaz szerint ezeknek a tevékenységeknek a privatizációja növeli az ellenőrizhetőséget és a behajtásnál ezek a szervezetek olyan ösztönző eszközöket alkalmazhatnak, amit egy állami szerv nem. A magáncégek bevonása indokolt lehet az adónyomtatványok elkészítésében, teljesítésében és az adófizetők informálásában is. Latin-Amerikában a leggyakrabban magánosított funkció az adóbegyűjtés. Argentína, Brazília, Kolumbia, Mexikó, Chile, Peru magánbankokat bízott meg az adók nyilvántartására, kezelésére, ügyintézésre. Mexikóban még az adófizetők ellenőrzésének privatizálásával is kísérleteztek.[9] Itt magánellenőr vizsgálja felül, ellenőrzi és jegyzi ellen a vállalkozás vagy vállalkozó pénzügyi mérlegét és bevallásait. A harmadik fél innentől kezdve felelős minden hibáért és jogellenes cselekedetért, amit az adóalany elkövet.
Hasonló gyakorlatot Európában Olaszország alkalmazott 1971 után. Az 1971. évi adóreform törvény hatályba lépését követően megnőtt az adózók száma, és az igazgatási költségek csökkentése érdekében privatizálták az adóbegyűjtési funkciót. Az együttműködést kiválasztott, megbízható tőzsdei cégekkel kezdték meg, és 10 évre szóló szerződéseket kötöttek. Az együttműködő cégek kötelesek voltak a kezességi jótállási és biztosítéki rendszer kiépítésére. A megbízott köteles volt az adó teljes összegét befizetni akkor is, ha annak teljes összegét még nem is szedte be. A behajtás alól e cégek az adózóknak szinte sohasem adtak felmentést és ők maguk a sikeres munka jutalékát is később kapták vissza. A begyűjtés tapasztalatai azonban nem voltak egyértelműen pozitívak. Kimutatható volt a szervezett bűnözés beszivárgása, valamint a kiválasztott cégeknek kellemetlenné vált ez a hatósági funkció, amely rontotta az arculatukat, megítélésüket. A rendszer nem teljesítette a költségmegtakarítási célokat sem, és nem javított a jogkövetési szinten. Sok adózót zavart, hogy magáncégek gyakorolták ezt a tevékenységet, és hogy munkájukat profit érdekében végezték és ezt a közpénzek elherdálásaként fogták fel. E tapasztalatok miatt 1990-ben a privatizálás formáit megszüntették. Napjainkban is több állam alkalmazza (Bolívia, Indonézia) a magánosítás valamilyen formáját annak ellenére, hogy ez a rövid távú "haszon szemlélet" miatt az adóbázist túlerőltetheti.
Kiemelkedő fontosságú változást hozott az adóigazgatásról alkotott véleményekben, hogy számos kutatás irányult az adóigazgatási ellenőrzés, felderítés és elrettentés szerepének meghatározására[10] a XX. század '70-es éveitől. Long és Schwartz 1987 után közzétett munkájában az 1969 és 1971 közötti időszakra vonatkozva elemezte az adókönyvvizsgálat hatásait 2171 adóalanynál[11] és megállapították, hogy még a rendszertelen adóvizsgálatnak is lehet visszatartó hatása és csökkenti az adójog megszegését. Az Egyesült Államokban 1986-ban tapasztalt óriási adóhiány miatt, Dorgan javaslata alapján, az adóvizsgálati rátát az 1986-os 1,14%-ról 1992-re 2,5%-ra emelték. Spicer és Lundstedt 130 ohio-i háztartást vizsgálva pozitív kapcsolatot talált az adóelkerülés és a korábbi könyvvizsgálati tapasztalatok között,[12] tehát az adózó tapasztalatai az adóhatóság ellenőrzéséről kihatott a későbbi jogkövetési hajlandóságukra. Ezt Spicer egy másik empirikus kutatása is megerősítette.[13] Egy másik kutató Erard, 1985-91 között végzett kutatásai is alátámasztják ezt a vélekedést. "A kutatások eredményei azt jelzik, hogy az adófizetők jelentős hányada javuló jogkövetési hajlandóságot mutat egy átfogó adóellenőrzést követően. Ez azt jelzi, hogy az ellenőrzés hatása az adófizetésre pozitív."[14] Dubin és Wilde (1988) az 1969-től használt IRS feljegyzések alapján szintén bizonyította, hogy magának az adóvizsgálatnak is elrettentő hatása van.[15] Elfers, Robben és Hessing, Webley (1987) kutatásai árnyalták az adóellenőrzés hatékonyságáról kialakult képet.[16] A holland adózási rendszert vizsgálva megállapították, hogy nincs szükség jelentős szankciókra, hiszen az ellenőrzés folyamatos, minden adóiratot ellenőriznek. Ha szükséges, az adóhivatalnok kijavítja az adófizető által rosszul kitöltött nyomtatványokat. Az adók szándékos kijátszásának kérdése általános esetben első fokon fel sem merülhet. Büntetés akkor következhet, ha az adóhivatal olyan információt
- 96/97 -
szerez, hogy adókijátszás vagy eltitkolás történt. A permanens kontroll miatt a ritkán alkalmazott szankciók ellenére is a holland adózók úgy vélik az adócsalás igen kockázatos.
Az adóhatóság ilyen felépítése és működése azonban felkészült és nagy létszámú apparátust feltételez, ami viszont igen költséges. Az országok között jelentős különbségek találhatók a begyűjtési költségekről és az adóhatóság feladatáról vallott attitűdöt illetően. Az országok szűk csoportjában (Mongólia, Kolumbia, Laosz) minimalizálni akarták az adóigazgatás és begyűjtés költségeit. Itt az adóhatóság csak összegyűjti az adókat, olykor csak a nagy adófizetőktől. Ebből következőn a teljesítés szintje alacsony és az adófizetés alapvetően önkéntes. Az adóbevételek szintje és volumene ennek következtében alacsony. Az említett holland példa a folyamatos személyes kapcsolattartással a másik véglet. A szoros kapcsolat ösztönző hatását több kutatás is alátámasztja. Kinsey több vizsgálattal bizonyította, hogy a szoros kapcsolat az adózó és az adóhatóság között segíti a jogkövetést.[17] Azok az adóalanyok, akikkel a hatóság kapcsolatot épített ki, az ellenőrzés során 85%-ban nyilatkoztak úgy, hogy az adóigazgatás igazságos és méltányos, 84%-uk gondolta úgy, hogy az ellenőrzés következtetései megalapozottak voltak. Kinsey szerint az adóhatóság munkájáról alkotott vélemények elterjednek, és hatásosabban érvényesülnek, mint a felderítés esélyeiről terjedő bizonytalan információk. Különösen fontossá teszi az adóhatóság munkáját Kinsey következő felismerése: "A sikeres adókijátszók elkönyvelik a lebukás alacsony kockázatát és folytatják az adócsalásokat."[18] Hasonló következtetést fogalmazott meg Elffers, Webley és Hessing: "Azok az alanyok, akik rendszeresen hiányosan teljesítették adókötelességeiket és az megtorlatlan maradt - úgy vélték - hogy az ellenőrzésnek nincs jelentős visszatartó hatása.[19]
A legfontosabb következtetés az lehet, hogy az adóhatóság munkájának átláthatónak és érzékelhetőnek kell lennie úgy, hogy azt az adóalanyok ne vegyék zaklatásnak, de érezzék a felderítés reális esélyeit. E feladat megvalósításához az adóhatóságnak hatékony, ügyfélbarát szolgáltató jelleget kell megvalósítania, amelyben nem egyszerűen végrehajtja a jogszabályokat, hanem munkájával oktató-ellenőrző tevékenységével hosszútávon is segíti az önkéntes jogkövetést.
Az adóigazgatási jog és a marketing[20] látszólag egymástól távol eső területei a tudománynak. Az adózásnak, mint alapvetően vagyoni - elsajátítási viszonynak a szolgáltatási jellegét felfedezni olykor nehéz, néha lehetetlen feladatnak tűnik. Az adóigazgatás tevékenysége alapvetően nem az adózó elégedettségének mérésére, vagy megteremtésére irányul, hanem a fiskális funkciók teljesítésére. Fel kell ismernünk azt, hogy az adóigazgatás kívülről, a központi kormányzattól származtatja célrendszerét, és csak erre alapozhatja ügyfélcentrikus szervezeti kultúráját. Különösen élesen merülhet fel ez a probléma a napjainkban oly gyakori költségvetési szükséghelyzetekben. E jellegzetesség ellenére a jelenlegi adózási helyzet szükséges fejlődési útja csak a szolgáltatási jelleg erősítése lehet. Ehhez pedig a marketing erőteljesebb alkalmazása szükséges a közpénzügyi szektorban. Ahogy ezt Sweeny megfogalmazta "Nem mindegy, hogy a közigazgatási szervezetek az adott jogi környezet szabályozása mellett, milyen szemlélettel és módon elégítik ki az ügyfelek igényeit. Ez a viselkedési mód és menedzselési stílus már nincs jogi háttérrel lefedve."[21] Ezzel a gondolattal egyetértve megfogalmazhatjuk azt az igényt, hogy a hatósági és a szolgáltató jelleg optimális arányát kell kialakítani. Ezért önálló marketing koncepció kidolgozása szükséges ezen a területen.
Az itt alkalmazott marketingnek két fő célja határozható meg. Egyfelől - minimális célként - az ügyfélcentrikus eljárás, másfelől a jogkövetési hajlandóság növelése tűzhető ki. Ami az első célt illeti, itt a Kotler által megfogalmazott modellt lehetne szem előtt tartani, miszerint az ügyfél tetszésének elnyerésére kell törekedni. Ahogy az uruguayi adóhivatal elnöke megfogalmazta, a nyilvánosságnak észlelnie kell az adóigazgatás hatékonyságát, igazságosságát, szakszerűségét és szolgálatkészségét. Ez a hozzáállás bizalmat gerjeszthet.[22] Miehler erre vonatkozóan megállapítja, hogy az adóadminisztrációnak felelős segítőkész szolgáltatást és eljárási becsületességet kell ajánlania az adófizetőknek. A szociálpszichológia érvrendszerében ez azt jelenti, hogy az adminisztráció pozitív viselkedése megnövelheti az adófizetők teljesítési kedvét, hiszen megpróbálják viszonozni a feléjük irányuló viselkedést.[23] Fontos a közszolgáltatás számára az, amit az angolok úgy fogalmaznak meg; "helyre teszi a dolgokat" eszerint, ha valamely szervezet (adóhatóság) tévedett, elnézést kell kérnie, valamint magyarázatot kell adnia, és jóvá kell tennie azt, mégpedig nyilvánosan.[24] Kotler (a marketing egyik megalapozója) szerint a marketing barátságos légkört is jelenthet.[25] Az ügyfél centrikusság jelentheti azt is, hogy az adóigazgatás működése és minden lépése az ügyfél igényeire tekintettel történik. Sawyer hívta fel a figyelmet annak fontosságára, hogy az adófizető kapjon elegendő információt, vitatkozhasson a hatóság minden lépésével. Ennek az attitűdnek
- 97/98 -
a törvény előkészítésétől az egyedi aktusokig érvényesülnie kell. Az adózó pozíciójának megismerése a hatékony igazgatás feltétele.[26] A nyugat-európai szakirodalom egyértelműen megállapítja annak fontosságát, hogy az adófizetők elmondhassák és megvitathassák problémáikat. Ennek egyik alapfeltétele az adóhivatalnokok folytonos képzése. Ez azért is fontos, mert ők az adófizetők leggyakoribb tanácsadói. Ha már a szakértők sem képesek megbirkózni az adójogi normák minden részletével, a laikusoknak ez még kevésbé sikerülhet. Az adóhivatalnak, ha meg akarja javítani az adófizetők jogkövetését és minimalizálni akarja az adócsalást, elérhetőnek kell lennie az adófizetők számára. Munkájukat érzékelhető udvariassággal kell végezniük, minden cselekedetük, ami sérti az adófizetőt, közvetlenül mérsékli az adófizetési kedvet, tehát a beszedett adó mennyiségét, ezzel csökkentve munkájuk hatékonyságát. Szem előtt kell tartaniuk, hogy az adóhivatal az adófizetők pénzéből működik közvetetten, de a polgárok érdekében. A személyi és tárgyi feltételek optimalizálása az adózók - és rajtuk keresztül a lakosság jelentős részének - hangulatát javítaná. Alapvető fontosságú lenne az adózói jogokat védő biztos, vagy hivatal létrehozása, amelyek angolszász mintára védenék az adófizetők jogait.[27] Angliában ezt a rendszert 1991-ben kibocsátott Állampolgári Jogok Alapszabálya alapján hozták létre. Azelőtt az államkincstár fogadta az ilyen irányú panaszokat. Ennek ellenére úgy érezték, hogy az adófizetők érdekében az adófizetéssel kapcsolatos panaszok elbírálására speciális ombudsman szükséges. Ennek létrehozását leginkább a közigazgatási ombudsman, Sir William Reid támogatta. A jogkövetési szint emelése pedig a legfontosabb feladat. Ezt nem csupán az ellenőrzési rendszer folyamatos szigorításával, új szervezetek felállításával, hanem következetességgel és a polgárok meggyőzésével is lehet fejleszteni.
Mint a legtöbb jogszabályra, az adójogi normára is igaz, hogy magatartást, cselekvést vagy éppen attól való tartózkodást ír elő. Ahhoz, hogy a norma címzettje vagy kötelezettje ennek megfelelően cselekedjen - tehát a jogkövetés megvalósulhasson - elemi feltétel, hogy az adózók ismerjék ezt a "parancsot". Az adójogra is igaz, hogy az adózó nem védekezhet a jog nem ismerésével. Kurt Miehler úgy fogalmaz, hogy csak akkor várhatjuk el az adófizetőktől és ítélhetjük meg morálisan is döntéseiket, ha cselekedeteiknek morális indíttatásai vannak, tehát tudatosan választanak a jó és a rossz között. Ennek viszont az a feltétele, hogy az adózás tudatos cselekedet legyen, felkészült adózóval, aki elegendő információval rendelkezik. Ebből az következik, hogy itt egyszerre jelenik meg az adóhivatal felelőssége a megfelelő információk és tájékoztatás biztosításában, valamint az adózó folyamatos önképzési kötelessége.[28] Hasonló összefüggést határozott meg Ching-Chang Yen a Kínai Pénzügyminisztérium igazgatója: "Az adózók oktatásának fejlesztésére azért van szükség, hogy emelkedjen az erkölcsi szint, növekedjen az adózás társadalmi elfogadottsága. A kormánynak több figyelmet kellene fordítania az oktatásra már az általános iskolában."[29]
Ez a képzés azért is fontos lenne, mert az adójogszabályok gyakran aktív, pontos, és időben is meghatározott cselekvést írnak elő. Ez pedig a norma szövegszerű és alapos ismeretét igényli, amit folyamatosan aktualizálni kell. Ezt igényli az adójog gyakori változása és technikai jellege, amelynek értelmezéséhez olykor további szakismeret is szükséges lehet. Ehhez a polgárok felkészítése - nevelése elengedhetetlen. Németországban a felkészítő programokat széles körben alkalmazzák, és az iskolában a gyerekek már alapvető információkat kapnak az adózásról és arról, hogy a kormánynak miért van szüksége adóbevételekre és mire fordítja azokat.[30]
Bármilyen csábítónak tűnik, a felkészítésnek megvannak a korlátai. Ahogy Roche fogalmaz: "Az adófizető soha nem lesz - nem lehet a közadózási rendszer kezelhető munkatársa."[31] Ennek ellenére az adófizető nevelése régi gondolat, Takács György 1929-ben írt munkájában már felhívta a figyelmet a társadalom pénzügyekkel kapcsolatos nevelésére.[32] Tapasztalatai szerint a XX. század elején a magyar társadalom tagjai - a legmagasabb értelmiségieket leszámítva - semmilyen fogalommal nem rendelkeztek az adózás általános céljáról. Ezért javasolta, hogy a középfokú tanítás programjába be kellene építeni a pénzügyi jog alapvető axiómáit, mellőzve a "részleteket, az elméleteket, és a tudósságot".[33] Hasonló megállapításokat tett Ágoston Péter 1913-ban publikált értekezésében,[34] amelyben egyszerű és közérthető formában hangsúlyozta az informálás szükségességét.
Az információáramlás szerepét vizsgálta egy svéd felmérés is.[35] Kimutatta, hogy az adófizetők több adózási információt igényelnek, mint amennyi az adózási nyomtatványokon szerepel. Azok, akik csupán ezekre hagyatkoztak, jelentős mértékben félreértették vagy pontatlanul értelmezték az információkat. Ezek általában azok az adófizetők voltak, akik alacsonyabb jövedelemmel és társadalmi státusszal rendelkeztek. Összességében alig tudták a legális adóminimalizálás eszközeit kihasználni, mi-
- 98/99 -
vel alulinformáltak voltak, és ennek következtében kényszerültek az illegális eszközöket igénybe venni. A bőséges információ-áramlás az adózási kultúrát fejleszti, és hosszú távon növelheti az adózók jogkövetési hajlandóságát.
Az oktatás, felkészítés szerepét a legtöbb szakértő kiemeli és fontosnak tartja. Éppen ezért az elmúlt 20 évben - e felismerésnek megfelelően - számos országban indítottak ilyen célú programokat, többek közt Franciaországban, Ausztráliában, Uruguayban, Brazíliában, Németországban. Ezeket az alkalmazott módszereik alapján két fő csoportba sorolhatjuk. Az egyikben a felkészítést a szervezett képzésbe építve valósították meg. Így Németországban az általános és középiskolában, míg Franciaországban[36] a '80-as években a felsőoktatásban jelent meg az adójogi felkészítés. A legeredetibb megoldást Brazília választotta. A brazil szövetségi adóhivatal titkára ezt így indokolta: "Az önkéntes jogkövetés azért fontos, mert akkor több energia, idő és figyelem maradhat a nem jogkövető adózók vizsgálatára."[37] Úgy véli, hogy az adózást kulturális okok is befolyásolják, és az oktatás az egyik legsikeresebb eszköz lehet a kulturális szint javítására és így az önkéntes teljesítés növelésére. Az oktatásnak az elemi szinten kell kezdődnie, és ki kell terjednie a családra és a közösségekre. A brazil adóhivatal ezért 1969-70-ben elindította a "jövő adózási programját". Ennek első eleme az volt, hogy a gyerekeknek szóló adózást magyarázó könyvet adtak ki és osztottak szét az általános iskolákban. A könyvet 1970-ben 1.775.000 példányban osztották szét 25.000 általános iskolában. 1971-ben már 3.000.000 példányt terjesztettek. Ezzel egy időben megkezdték a tanárok felkészítését, akiknek az volt a feladatuk, hogy az adózást bemutassák és a jogkövetés alapjait kiépítsék. Mindehhez vetélkedőket szerveztek és tesztekkel mérték a program eredményeit. 1975-ben a programot kibővítették és újabb tankönyvet készítettek. A program 1981-ig működött, de sajnos anyagi okok miatt leállították ezt az egyedülálló és előremutató kísérletet. Pozitív eredményeiről a kutatások nem tudtak beszámolni.
A másik módszer, amit az országok alkalmaznak, hogy a médián keresztül valósítják meg az oktató-informális, tájékoztató projekteket. A legtöbb adóhivatal már indított ilyen jellegű kampányt. A kormányok nagy része ilyenkor abból indul ki, hogy a polgárok többsége becsületes és csak azért nem követi az adótörvényeket, mert nincs elég információja. Ennek egyik oka - úgy vélik - az, hogy az adóhatóság nem tájékoztatta őket megfelelően. Ezek a programok az adózók adókötelességeinek bemutatására és a közpénzek felhasználásának indokolására terjednek ki. Ahogy Miehler fogalmazott szellemesen: "a kormány nem tehet elég erőfeszítést az önkéntes hajlandóság növelésére azáltal, hogy információt nyújt a nyilvánosság számára."[38]
Lényeges az is, hogy ez az informálás egyszerű, közérthető nyelven történjék azzal a szándékkal, hogy segítsenek az adóbevallások kitöltésében, valamint egyéb jogaik és kötelességeik gyakorlásában. Ahogy Herve Diguer fogalmazza: "A kormányzatnak van egy olyan kötelessége, hogy tárja fel az adójogi norma összefüggéseit, és ismertesse az adózó jogait és kötelességeit."[39] Nem lehet elvárni az átlagpolgártól - folytatja -, hogy olvassa és nagyjából meg is értse az adójogszabályokat. Valójában nem várható el senkitől - kivéve a hivatásos adószakértőket - hogy olvassa és önállóan értelmezze az adótörvényeket. Ez csak az állam segítségével történhet. A "törvény nem tudása nem mentesít" elv lényege, hogy az értelmes ember, aki megszegi a jogot, legyen azzal tisztában, hogy valami rosszat, társadalomelleneset cselekszik. De egy komplex adótörvény jogilag kialakított "mesterséges" bűnöket hoz létre, amelyeket senki sem ismerhet fel ösztönösen."[40] Ennek a viszonynak összetevőit az államnak érthetően kell közvetítenie, hogy a megértés esélye meglegyen. Ennek szellemében a német adóhatóság a speciális adózói csoportok számára (nyugdíjasok, sokgyerekesek, vállalkozók, fogyatékosok) speciális információs anyagokat készít és oszt szét. Ezek a csoportok speciális érdekeivel foglalkoznak, ingyenesek és érthetőek, és a társadalmi fogadtatásuk kitűnő. Az információszolgáltatás gyakori formája a sajtókonferenciák, támogatott interjúk, cikkek, adózási tárgyú tanulmányok megjelentetése.
Ezek fontosságát Sawyer is hangsúlyozza, hiszen ezek az adótörvények ésszerű interpretációi, amelyek a közvéleményt befolyásolhatják.[41] Sok országban gyakori, hogy a jelentősebb adóbevallási határidők előtt sajtókampánnyal jelentkezik az adóhatóság, és alkalmazza a marketing különböző eszközeit. E kampányok hatásosságáról számol be Joseph Pounder. Véleménye szerint igen hatékony lehet a híres emberek szerepeltetése az adókampányban.[42] Más országok, mint pl. Uruguay, Kolumbia, Románia a rendszeres tájékoztatásra helyezték a hangsúlyt. Uruguayban 1975 óta az adóhivatal rendszeresen megjelenteti, és kommentárral együtt adja ki az adótörvényeket és havi rendszerességgel ingyenes hírújságot szerkesztenek, amelyben szakértelemmel, de közérthetően elemzik az adónormákat.[43]
A francia Roche arról számol be, hogy a francia adóigazgatást törvény kötelezi arra, hogy támogatást nyújtson az adózóknak az adókötelezettségek teljesítéséhez. Rendszeresen kiadnak útmutatókat, amelyek gyakorlati információkat tartalmaznak. Az adófizetők értelmező feljegyzéseket is kapnak, amelyekben a kormány az adók felhasználásáról
- 99/100 -
tájékoztat. Kiemelt figyelmet fordítanak bizonyos társadalmi csoportok (nyugdíjasok, bevándorlók) tájékoztatására. [44]
A közép-kelet-európai régióban, ahol általános az önadózás rendszere, nagy jelentőségű az adókultúra fejlesztése és az információszolgáltatás, hiszen nincsenek túl hosszú tradíciói az adózásnak. A CEE országok mindegyike létrehozott olyan konzultációs rendszert, amely segítségével az adófizető értelmezheti az adótörvényeket. Több államban - Magyarországon, Lengyelországban, és Észtországban - az adóhivatal alapvető feladata az adózók tájékoztatása. Minden államban gyakorlat, hogy éves útmutató füzeteket adnak ki, amelyben tájékoztatnak az adóhivatal munkájáról.[45] Egyes országokban - Magyarországon, Szlovákiában - az adófizetők, befektetők előzetesen kérhetik az adóhatóság állásfoglalását az üzleti tranzakció adókövetkezményeiről. Ennek gyakorlati alkalmazásáról azonban megállapítható, hogy sok jogvitát generál és az adóhatóság számára az előzetes állásfoglalás nem feltétlenül egyezik meg az utólagos megállapításokkal.
A legtöbb országban az adóhatóság köteles az adófizetőt segíteni a törvény értelmezésében. Ez a tájékoztatási kötelezettség Romániában csak a tipikustól eltérő esetekre vonatkozik.[46] Az adófizető felkészítését, tanítását legkevésbé a Cseh Köztársaságban gyakorolják, ahol csak az úgynevezett " gyors" konzultációra ad lehetőséget a törvény. Ezzel szemben Magyarországon, az Art. alapján az adóhatóság tájékoztatási kötelezettsége nincs korlátozva, széles körben hozzáférhető (személyesen, ingyenes vonalon, interneten), az adóhatóság a médián keresztül is közzéteszi a nagy érdeklődésre számot tartó kérdésekre adott válaszokat az Adó című lapban. A lengyel adóhatóság az ügyfél megkeresésére köteles ugyan reagálni, de a törvény 3 hónapos határidőt biztosít, ami az adózási határidőket tekintetbe véve rontja a segítség hatékonyságát. Oroszországban ugyan törvényi kötelezettség az adózó tájékoztatása, segítése, de nincs meghatározva ennek a gyakorlata. A CEE országokban a pénzügyminisztériumok vagy maguk az adóhivatalok évente közzéteszik az adózással kapcsolatos tényeket, információkat. Kivételként Oroszország és Lengyelország említhető, ahol az ilyen adatokat bizalmasan kezelik.
Összegzésként megfogalmazható, hogy az adókultúra és a jogismeret növelésének, az információszolgáltatás gyakori eszközeit az adóhivatalok ismerik és használják.
Vitát csupán a tájékoztatás-tanítás kötelességeinek pontos értelmezése válthat ki. Az adóhivatal feladata az ügyfelek tájékoztatása, felkészítése, a jogszabályok értelmezése és magyarázata a felhasználók számára. Ezt azonban úgy kell gyakorolnia, hogy ne feledkezzen meg alapvető feladatáról, a közbevételek hatékony beszedéséről. A kérdés az, hogy helyesen, illetve etikusan jár el akkor, ha csak a kötelezettségükről tájékoztatja az adózót, és az adócsökkentés lehetőségeiről nem. Figyelmeztetnie kell-e az adófizetőt, ha nem használja ki a legális adócsökkentő lehetőséget? Ha nem teszi, etikusan jár-e el? Ha megteszi, az ellentétes-e a szervezet alapvető céljával? Ezeket a kérdéseket csak egy etikai kódex és egy részletes működési szabályzat lenne képes megválaszolni. Az eddig megjelent nyomtatványok és egyéb próbálkozások nem megfelelő színvonalúak. Pedig ilyen kódexre és az adózói jogok összefoglalására a magyar adórendszernek és adóigazgatásnak égető szüksége lenne. ■
JEGYZETEK
[1] Heij, G. I.: Costs of Compliance the Taxpayers Hidden Tax Burden Asia-Pacific Tax Bulletin 1995. pp. 13
[2] Bird, R.: Administrative Constraints on tax Policy Further Key... pp. 184-186
[3] Moriarty, S; Tax Compliance Further Kay... pp. 134
[4] Bird: i.m. pp. 190
[5] Carragata: The Economic and Comliance Conseqvences of Taxation. Melbourne. 1998. pp. 28
[6] Bird: i.m. pp. 193
[7] Mansfield, C: Tax Reform in Developing Countries IBFD Bulletin 1990. March pp. 137-143
[8] Silvani: Idézi Gupta - Mookherje: Incentives and Institutional Reform in Tax Enforcment. Delhi, 1998. pp. 246
[9] Gupta and Mookherje: i.m. pp. 260
[10] Long and Schwartz: The Impact of IES Auidits on Taxpayer Compliance Law and Society 2. 1987
[11] Long and Schwartz: i.m.
[12] Spicer and Lundstedt: Understanding Tax Evasion Public Finance 31. 1976. pp. 295
[13] Spicer and Hero: Tax Evasion and Heuristics Journal of Public Economics 26. 1985. pp. 263-267
[14] Erard, B.: The Influence of Tax Audits on Reporting Behavior Why People. pp. 95.
[15] Dubin and Wilde: An Empirical Analysis of Federal Income Tax Auditing and Compliance. National Tax Journal, 41, 1988. pp. 61-74
[16] Hessing and Elffers and Robben and Webley: Does deterrence Deter? Why People Pay... pp. 281-291
[17] Kinsey, K, A: Theories and Modells of Tax Cheating Criminal Justice 18. 1986. pp. 403-485
[18] Kinsey, K, A: Teterrence and Alienation Effects of IRS Enforcment Why People. pp. 275
[19] Hessing and Elffers and Robben and Webley: i.m. pp. 299
[20] A marketing társadalmi és vezetési lépések láncolata, melynek során az egyének és csoportok termékeket és értékeket alkotnak, s cserélnek ki egymás között, mialatt kielégítik szükségleteiket és igényeiket. Philip Kotler: Marketing management. Műszaki Könyvkiadó, Budapest 1991. 23. o.
[21] Sweeny, D, J.: Marketing Management Technology or Social Process. Journal of Marketing. 1972 October. pp. 10
[22] Rumbo, L, R.: Taxpayer Assistance, Information and Education. 1985 pp. 151
[23] Miehler, K.: Individual Behavior and Tax Conscionusness. Technical Paper and Reports of teh 18 th. General Assembly of the Inter-American Center of Tax Administration Columbia, 21-25. May. / Amsterdam, IBFD, 1984
[24] Moriarty: i.m. pp. 134
- 100/101 -
[25] Kotler, P.: Marketing management. Műszaki Könyvkiadó, Budapest 1991. 42. o.
[26] Smith, W, K: Reciprocity and Fairnes Why People... pp. 225-227
[27] Filkin, E; Dealing with Complaints the Adjudicator Further Key. pp. 110-131
[28] Miehler: i.m. pp. 136
[29] Ching-Chang Yen: i.m. pp. 58
[30] Miehler: i.m. pp. 137
[31] Roche: Individual Behavior and tax Consciousness: Introduction and Psychological approach . pp. 115-117.
[32] Takács György: Adómorál. In: Magyar jogi értekezések 99. Budapest 1929. 101. o.
[33] Takács György: i.m. 102. o.
[34] Ágoston Péter: A jogismerés kötelessége. Jogászegyleti értekezések VI. Budapest 1913. 40. o.
[35] Vogel: Taxation and Public Opinion in Sweden. National Tax Journal 27. 1974. pp. 450
[36] Roche: i.m. pp. 119
[37] Filho; Voluntary Compliance with tax obligations and Taxpayer Education. Brasil Reporter pp. 159-162
[38] Miehler: i.m. pp. 140
[39] Diguer, H.: The Impact of Level of Effactivness of the tax Administration Canada Reporter pp. 78
[40] Diguer, H.: i.m. pp. 82-84
[41] Sawyer, A, J.: Taxpayer Compliance, Penalties and Disputes Bulletin of IBFD II. 1996. pp. 76-77
[42] Pounder, J.: Report By the General Rapporteur Measures for Improving the Level of Voluntary Compliance With Tax Obligations IBFD No. 38. 1985
[43] Rumbo, L, R.: Taxpayer Assistance, Information and Education. pp. 149-152
[44] Roche: i.m.
[45] Meeting Tax Obligations in Central and Eastern Europe Deloitte Touche IBFD 1994
[46] Meeting Tax Obligations in Central and Eastern Europe Deloitte Touche IBFD 1994
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tanszékvezető egyetemi docens.
Visszaugrás
