Az Országgyűlés 2008. október 20-án elfogadta az egységes mezőgazdasági támogatási rendszer bevezetéséről és működtetéséről szóló T/5883. számú törvényjavaslatot (SPS-törvény). A törvényt azonban a köztársasági elnök nem írta alá, hanem előzetes normakontrollra megküldte az Alkotmánybíróságnak. A köztársasági elnök azt a rendelkezést kifogásolta, amely a termőföldtől és termeléstől eloldott támogatási jogosultság mint önálló vagyoni értékű jog egyik elemének első kiosztását a 2006-ban igénybe vett nemzeti támogatáshoz kötötte. Így az SPS-törvény szerint a támogatásban való részvétel a múltban létrejött jogviszonyokon alapul, úgy, hogy az érintettek e jogviszonyaik alakításánál értelemszerűen nem lehetek tekintettel az SPS-törvény rendelkezéseire. A támogatás kiosztásának az SPS-törvény hatálybalépését megelőző bázisévhez kötése a köztársasági elnök szerint sérti a jogbiztonság elvét, így az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. Érvelése szerint a jogbiztonság a jog viszonylagos állandóságába vetett bizakodást védi (bizalomvédelem), mert a jogalanyok a helyzetükre vonatkozó jogszabályok alapján hozzák döntéseiket. Az ügy előadó bírája Paczolay Péter, az Alkotmánybíróság elnöke volt. A testület eljárása során teljes ülésén meghallgatta Gráf József földművelésügyi és vidékfejlesztési minisztert.
Az összevont gazdasági-támogatási rendszer (Single Payment Scheme) a közösségi agrárpolitika egyik eleme, és ennek megfelelően jogi szabályozásának alapjait az SPS-törvény elfogadásakor az Európai Unió Tanácsának egyik rendelete határozza meg. E közösségi jogi kapcsolódás miatt az Alkotmánybíróságnak először abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy van-e hatásköre az SPS-törvény alkotmányellenességének vizsgálatára. Ennek során a testület arra volt figyelemmel, hogy az uniós rendelet többféle lehetőséget is kínál a tágállamoknak a támogatási jogosultság szabályozásának kialakítására. Így a tagállam dönthet úgy, hogy a támogatási jogosultságot egy meghatározott bázisidőszak adatai alapján határozza meg (történelmi modell), vagy földterület alapján biztosítja (területalapú modell), illetve e modellek különböző kombinációit is alkalmazhatja. Így a részletszabályokat e tekintetben nem a rendelet, hanem az SPS-törvény határozza meg. A törvény támadott 15. §-ának rendelkezése nem következik a közösségi jogból, az a magyar Országgyűlés önálló, szabad döntése, így annak alkotmányosságát az Alkotmánybíróság elbírálhatja.
Ezt követően a bírák az államfő indítványával összefüggésben áttekintették a jogbiztonságra és bizalomvédelemre vonatkozó gyakorlatot. Ennek alapján arra a megállapításra jutottak, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlata nem ad egyértelmű eligazítást abban a kérdésben, mikor kap védelmet a jog állandóságába vetett bizakodás a jogbiztonság védelme alapján. Jelen esetben tehát az Alkotmánybíróságnak arról kellett döntenie, milyen alkotmányjogi szempontok alapján lehet a jogalkotói döntések kötetlenségét és a döntéssel közvetlenül érintett személyek jogos elvárásait összeegyeztetni.
Az SPS-szabályozás áttekintése után az Alkotmánybíróság rámutatott: az uniós rendelet kiadása, 2003 óta ismert, hogy Magyarországon is bevezetésre kerül a bázisidőszakhoz igazodó támogatási rendszer. A nemzeti kiegészítő támogatások vonatkozásában a bázisidőszakon alapuló szabályozást már 2007 óta alkalmazzák. Ezzel szemben a közösségi közvetlen kifizetések felosztása a termelő által bejelentett földterülethez igazodott (egységes területalapú támogatás, SAPS). Az SPS-törvény támadott szabálya alapján azonban lehetővé válna, hogy a történelmi bázis jogosultság az eddigi területalapú közösségi kifizetések felosztásánál is szerepet kapjon. Az SPS-törvény azonban semmilyen szabályt nem tartalmaz a két különböző forrásból, két eltérő elvi alapon nyugvó támogatási jogosultság arányainak meghatározására. Így azt sem zárja ki, hogy a két komponens aránya megforduljon, és aránytalanul nagyobb részt osszanak fel történelmi bázis alapon. Ez különösen sérelmes lenne azoknak a termelőknek, akik a történelmi bázis jogosultság kialakítását követően szereztek vagy növeltek területet, például azzal, hogy 2007-ben vagy 2008-ban új legelőterületet jelentettek be.
Az Alkotmánybíróság leszögezte: az SAPS-támogatásban részesülőknek nincs joguk ahhoz, hogy
- 131/132 -
támogatásuk az SPS-törvény hatálybalépésével teljesen változatlan maradjon, és önmagában az sem veti fel a bizalomvédelem kérdését, ha támogatásuk gazdaságpolitikai megfontolások következtében csökken. Elvárásaikat azonban a törvényhozónak más termelők várakozásaihoz hasonlóan kell figyelembe vennie. Ez az elv azonban sérült azzal, hogy a törvény nem zárja ki a támogatási jogosultság megállapítására vonatkozó szabályok nagyarányú megváltoztatását, és ezzel a 2006 után földterületet szerzett termelők jelentős sérelmet is szenvedhetnek. Az SPS-törvény e hiányossága a jogállamiság elvének sérelmét eredményezi. A miniszteri szabályozás törvényi kereteinek hiánya egyúttal formai szempontból is alkotmányellenes, így e tekintetben is megállapítható az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelme.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság arra a megállapításra jutott, hogy a köztársasági elnök indítványa megalapozott, és az SPS-törvény 15. § (3) bekezdésének a) pontját alkotmányellenessé nyilvánította.
Holló András nem értett egyet ezzel a döntéssel; véleménye szerint nem állapítható meg az SPS-törvény alkotmányellenessége. A határozathoz írt különvéleményéhez Bragyova András is csatlakozott. Holló András emlékeztet arra, hogy az Alkotmánybíróság eddig csupán akkor állapított meg alkotmányellenességet pusztán a bizalomvédelem elvének sérelmére hivatkozva, ha a jogszabályváltozás által érintettek vesztesége nyilvánvalóan bizonyítható volt. A gazdasági szabályozók változtatása önmagában nem eredményezi a bizalomvédelem követelményének sérelmét. Ezzel szemben az Alkotmánybíróság e határozatában a uniós rendeletből levezetett, de abban ki nem mondott jogos várakozásra alapítja a bizalomvédelem alkotmányos követelményét, és a jelentős veszteség elvi lehetőségére tekintettel állapítja meg annak sérelmét. Holló András álláspontja szerint ez a bizalomvédelem olyan kiterjesztő értelmezése, amely lehetőséget ad az Alkotmánybíróságnak arra, hogy túlterjeszkedjen alkotmányvédelmi funkcióján és gazdaságpolitikai viszonyokba avatkozzon be. Különvéleményében arra is rámutat, hogy a mezőgazdasági támogatások rendszerének szabályozása nem kizárólagos törvényhozási tárgykör. A miniszter döntési lehetőségét az SPS-törvény és a közösségi jog jelentősen behatárolja, így az SPS-törvény miniszteri rendelet alkotására adott felhatalmazó rendelkezése formai szempontból sem tekinthető alkotmányellenesnek.
Az alkotmányellenesség megállapításával Kiss László sem értett egyet, így a határozathoz ő is különvéleményt írt, amelyhez Lévay Miklós is csatlakozott. Kiss László arra hívta fel a figyelmet, hogy az Alkotmánybíróság egy elsősorban uniós jogi kérdésben foglalt állást, amikor úgy döntött, hogy az uniós rendelet szerinti történelmi bázisidőszak csak múltbéli időszak lehet. Tette ezt anélkül, hogy előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezett volna az Európai Bíróságnál. Ettől azonban csak az acte clair doktrína alapján tekinthetett volna el az Alkotmánybíróság, ha a közösségi jog alkalmazása annyira egyértelmű, hogy az nem hagy ésszerű kétséget a kérdés megválaszolása tekintetében. Emiatt Kiss László szerint az Alkotmánybíróságnak kifejezetten foglalkoznia kellett volna az ügy uniós jogi aspektusaival.
Az alkotmánybíró különvéleményében rámutat arra is, hogy az Alkotmánybíróság a bizalomvédelem doktrínáját eddig csak kizárólag az azonnali vagy rövid felkészülési idővel, jövőben korlátozandó vagy megvonandó jogosultságokra alkalmazta. A piaci szereplők az SPS-modell működését és várható bevezetésének időpontját már 2003 óta ismerhetik. E konkrét ügyben erre vonatkozó indítvány alapján az in malam partem visszaható hatályú szabályozás esetleges fennállását lehetett volna vizsgálni. Ez esetben mérlegelni kellett volna a jogbiztonság és az azzal jelen esetben konkuráló alkotmányos elvek súlyát, amelynek eredményeként az indítvány elutasítása lett volna indokolt.
Egy indítványozó az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról szóló lisszaboni szerződést kihirdető 2007. évi CLXVIII. törvény (Lsztv.) alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát és megsemmisítését kezdeményezte. Álláspontja szerint a lisszaboni szerződés olyan mértékben korlátozza Magyarország szuverenitását, amelynek eredményeként a Magyar Köztársaság a továbbiakban nem tekinthető független jogállamnak. Így a lisszaboni szerződés kötelező hatályának elismerése sérti az Alkotmány 2. §-át. Az ügy előadó bírája Kovács Péter volt.
Az Alkotmánybíróság az indítvány érdemi elbírálását megelőzően áttekintette az Európai Unió jogá-
- 132/133 -
nak megítélése kapcsán kifejtett gyakorlatát. A testület már az 1053/E/2005. AB határozatban rögzítette, hogy az Európai Közösségek alapító és az azokat módosító szerződései az Alkotmánybírósági hatáskörének szempontjából nem nemzetközi szerződések, hanem a belső jog részei, tekintettel arra, hogy a Magyar Köztársaság az Európai Unió tagja. Ezért az e szerződéseket kihirdető törvények utólagos alkotmányossági vizsgálat tárgyát képezhetik. Azonban az alkotmányellenességet megállapító alkotmánybírósági határozat a Magyar Köztársaság európai uniós tagságából eredő kötelezettségvállalások teljesítésére nem lehet kihatással. Ilyen esetben a jogalkotónak kell biztosítania, hogy e kötelezettségek az alkotmány sérelme nélkül teljesíthetők legyenek. A testület arra is rámutatott, hogy bár a szerződések hiteles értelmezése az Európai Unió Bíróságának hatáskörébe tartozik, de ez nem akadálya annak, hogy az Alkotmánybíróság a szerződések konkrét üggyel összefüggő normáira hivatkozzon azok önálló értelmezése nélkül.
Ebből következően az Alkotmánybíróság az indítványt érdemi elbírálásra alkalmasnak találta. Nem osztotta azonban az indítványozónak a lisszaboni szerződést támadó alkotmányossági kifogásait. Így nem értett egyet azzal a megállapítással, hogy a lisszaboni szerződés nem biztosítja a tagállamok számára az unióból való kilépést. A szerződés 50. cikke ugyanis részletesen tartalmazza a kilépés szabályait.
Az indítvány érvelésével szemben az alkotmánynak az uniós csatlakozás megelőzően beiktatott 2/A. §-a kifejezetten lehetővé teszi a lisszaboni szerződésben is szereplő "hatáskörtranszfert", amiről alkotmányos jelentőségére tekintettel az Országgyűlés kétharmados többséggel dönt. E folyamatnak az Alkotmánybíróság is részese lehet, ha a szerződés előzetes normakontrollját a kormány vagy a köztársasági elnök kezdeményezi. Az alkotmánybírák szerint az ilyen nagy horderejű reformok esetében kívánatos, hogy a megkötni szándékozott szerződés előzetes normakontrolljára sor kerüljön.
Az indítványozó érvelésével szemben az Alkotmánybíróság emlékeztetett arra, hogy az államok a szuverenitásukat nemzetközi szerződéssel vagy belső elhatározásból korlátozhatják. Ez az önkorlátozás azonban nem szünteti meg az államok szuverenitását. A nemzetközi szerződések megkötésében megnyilvánuló önkorlátozás teremti meg a más szuverén államokkal való együttműködés alapvető feltételeit. Az Lsztv. a népszuverenitás és a demokratikus jogállamiság elvét sem sérti, mert az alkotmányozó az Alkotmány 2/A. § beiktatásával biztosította az alapító szerződések megerősítésének a népszuverenitásra való visszavezethetőségét, demokratikus legitimációját. Az Alkotmány 6. § (4) bekezdése is államcélként fogalmazza meg az európai egység megteremtésében való közreműködés követelményét. Emellett az Alkotmánybíróság arra is felhívta a figyelmet, hogy a lisszaboni szerződés nem európai szuperállamot hoz létre. Az Európai Unió mint önálló jogi személy tevékenységét a tagállamok kormányai továbbra is irányítani és ellenőrizni tudják. Ráadásul a jogállamiság biztosítékai tekintetében a lisszaboni szerződés hatálybalépése kifejezetten előrelépésnek értékelhető. A szerződés hivatkozik az Alapjogi Kartára mint az unió jogilag kötelező erejű garanciáinak, illetve azoknak a jogoknak a gyűjteményére, amelyekkel az Európai Unió megítélése szerint valamennyi polgárnak rendelkeznie kell.
Az indítvány elbírálásának eredményeként az Alkotmánybíróság arra a megállapításra jutott, hogy a lisszaboni szerződés kihirdetése a Magyar Köztársaság függetlenségét, jogállamiságát, önálló állami létét nem szünteti meg, ezért az indítványt elutasította.
Az alkotmánybírák többségének álláspontjától eltérően Paczolay Péter véleménye szerint az indítvány elutasítására azért volt szükség, mert nincs érdemi összefüggés annak tartalma és az Lsztv. között. Az alkotmánybíró érveit párhuzamos indokolásban foglalta össze, amelyhez Lévay Miklós is csatlakoz E szerint az Európai Unió és a tagállamai közötti viszonyrendszert meghatározó nemzetközi szerződések normakontrolljára csak az inkorporáló törvény kihirdetése és a kihirdetett alapszerződés hatálybalépése közötti időben van lehetőség. Ezt követően ugyanis a szerződés az uniós jog részeként, az uniós jogrend autonóm alapelvi környezetének megfelelően fejti ki hatását a magyar jogban, és ez kizárja a szerződés tartalmi vizsgálatát illetően az Alkotmánybíróság utólagos normakontrollra irányuló hatáskörét. A magyar jogalanyokra a jogok és kötelezettségek nem az Lsztv.-ből, hanem közvetlenül a lisszaboni szerződésből származnak. Ezért a lisszaboni szerződés alkalmazhatóságát az Lsztv. esetleges megsemmisítése sem befolyásolná.
A határozathoz Trócsányi Miklós is párhuzamos indokolást csatolt. Ebben arra hívja fel a figyelmet, hogy az Alkotmány 2/A. §-a szerinti hatáskörtranszfer nem korlátlan, csak az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig teszi lehetővé a közös hatáskörgyakorlást. Amikor a tagállamok a szuverenitásukból fakadó hatáskörük egy részét vagy annak gyakorlását átruházták a közösségi szervekre, nem mondtak le államiságuk, szuverenitásuk és függetlenségük lényegéről, államrendjük alapjainak szabad
- 133/134 -
meghatározásáról. Egy föderális unió létrehozása esetén az államiság lényegét érintő hatáskörtranszfer alkotmánymódosítás nélkül nem történhetne meg. Tekintettel arra, hogy a lisszaboni szerződés nem üresíti ki az állam függetlenségét, szuverenitását biztosító alkotmányi szabályokat, az indítványt el kellett utasítani.
Bragyova András nem értett egyet az indítvány érdemi vizsgálatot követő elutasításával. Álláspontja szerint az eljárást okafogyottság miatt meg kellett volna szüntetni, tekintettel a lisszaboni szerződés 2009. december 1-jei hatálybalépésére. Mindezt a határozathoz csatolt különvéleményében fejtette ki az alkotmánybíró. E szerint a lisszaboni szerződés mint nemzetközi szerződés már nincs hatály-
ban, rendelkezései beépültek a korábbi alapító szerződésekbe. A hatályos jog ma nem a lisszaboni szerződés, hanem az Európai Unióról, illetve az Európai Unió működéséről szóló szerződések. Az Lsztv.-ről is elmondható, hogy a lisszaboni szerződés hatálybalépése óta nem tartalmaz a magyar jogrendszerben jogi normának tekinthető szabályt, és nincs is - a bevett magyar jogi terminológiával élve - "hatályban". Bragyova András álláspontja szerint az Alkotmány 2/A. §-ában foglalt követelmények teljesülése esetén az uniós jogrendszer normáinak alkalmazandósága közvetlenül az alkotmányon, és nem az alapszerződéseket kihirdető törvényeken alapul. ■
Visszaugrás
