A rendszerváltoztatás óta eltelt időszak alkotmányjogának jellemzője, hogy miután az államszervezet alapvető kérdéseire vonatkozó konszenzusok e jogág művelőinek körében jórészt megszülettek, kellő figyelem fordul(t) az alkotmányjog egyes, korábban nem kutatott részterületeire is, amelyek egyben gyakran valamely más tudományággal való határterületet is jelentenek. Az ilyen típusú kutatások nemcsak azzal a haszonnal kecsegtetnek, hogy kellő mélységben feltárják az általuk vizsgált alkotmányjogi problémák mibenlétét, hanem azzal is, hogy a társtudomány eredményeinek felhasználásával jelentősen gazdagítani tudják a (magyar) közjogot. Különösképpen szerencsésnek mondhatóak az előbbi tendenciák akkor, ha nemcsak a különböző tudományok közötti kapcsolatot világítják meg, hanem figyelemmel vannak más (európai) államok szakembereinek hasonló tárgykörben tett megállapításaira, megteremtve ezzel a terminológiák egységesedését is.
Ebbe a folyamatba illeszkedik bele Drinóczi Tímeának, a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszéke egyetemi adjunktusának fenti címet viselő monográfiája is, mely kétségkívül hiánypótló műnek tekinthető. Már a címválasztás is érzékelteti a téma összetettségét, egyben a Szerző komplex gondolkodását: elkülönült vizsgálat tárgyává teszi a gazdasági alkotmányt és az annak részét képező gazdasági alapjogokat.
A mű megértéséhez elengedhetetlenül szükséges fogalmak meghatározása során kiderül, hogy a gazdasági rend többféleképpen határozható meg, de mindegyik meghatározásban közös, hogy azok a társadalmi rendhez képest fejezik ki a gazdasági rendet. A gazdasági rendet általános értelemben olyan szervezeti elvek, normák, vezetési és döntési mechanizmusok, intézmények és magatartási formák összességeként indokolt megfogalmazni, amelyek a társadalom gazdasági aktivitását irányítják, és amely alapján a gazdaság alanyai együttműködnek a munkamegosztáson alapuló társadalomban. A gazdasági rendszert olyan rendszerként lehet megfogalmazni, amely a gazdasági rend összességét és az általa kialakított gazdaság folyamatát, tehát a gazdaság alanyainak koordinációs cselekvéseit a rendszerelmélet nézőpontjából fejezi ki. A piacgazdaság fogalma megértésének kiindulópontja annak megértése, hogy a gazdaság mennyiben független a politikai rendtől, vagyis az állami beavatkozással működő gazdaság akkor piacgazdaság, ha a gazdasági aktusok túlnyomó többségét az önálló gazdasági egységek közötti kapcsolatok töltik ki, és ehhez képest az állam szerepvállalása másodlagos. Utóbbi kapcsán a legizgalmasabb kérdés az, hogy gazdasági, (köz)jogi, politikaelméleti megközelítésben a különböző megvalósulási formáknak melyek a legjelentősebb feladatai, kötelezettségei az egyének vonatkozásában. Ehhez képest a szociális piacgazdaság a gazdasági hatalom pontos meghatározásának módszere és mértéke az állampolgárok és az állam között.
A gazdasági alkotmány fogalmának meghatározása során nehézséget okoz, hogy a gazdasági alkotmány definíciója történeti szempontból is legalább két - közgazdasági és jogi - nézőpontból közelíthető meg. További problémát jelent, hogy a jogtudomány művelői kevés affinitást mutatnak a közgazdasági ismeretek elsajátítása iránt, amivel saját maguk nehezítik meg az egyes fogalmak megfelelő módon való alkalmazását. Még inkább megnehezíti az ezzel kapcsolatos vizsgálatokat, hogy az e tárgykörben úttörőnek tekinthető német szakirodalom az ötvenes-hatvanas éveket követően az Európai Unió létrehozásáig számottevően kevesebb figyelmet szentelt a témának. A Szerző álláspontja szerint a gazdasági alkotmány "a gazdaságra vonatkozó alkotmányjogi normák összessége". Bármely alkotmányos jogállam alkotmányának - mintegy "részalkotmányként" - mindenképpen tartalmaznia kell a munkaalkotmányt, a tulajdonalkotmányt, a szociális alkotmányt, illetve a pénzügyi alkotmányt. A gazdasági rend "milyenségének" megállapítása a jogalkotón múlik, tevékenysége során csupán az alkotmány rendelkezéseire kell figyelemmel lennie. A jogalkotói szabadságot tehát az alkotmányban rögzített elvek, vagyis a funkciógaranciák határolják be. Ezek: a gazdasági alkotmány értékkötöttsége, a gazdasági jogállamiság elve, a jogalkalmazás törvényességének alapelve, a vállalható gazdaságpolitikai célok meghatározása, az alkalmasság elvének betartása, és a tévedés lehetőségeinek csökkentése. Ezek jelentik a jogalkotói hatalom általános korlátait.
A gazdasági alkotmány megvalósulásának és az alkotmány gazdaságpolitikai semlegessége vizsgálatának eredményeképpen megállapítható, hogy az alkotmány gazdaságpolitikai semlegessége - az alkotmány rendszertani értelmezése, illetve az alapjogok egyre növekvő szerepe, valamint az újszerű cé-
- 197/198 -
lokat, elveket, kötelezettségeket követő gazdasági integráció felgyorsulása miatt - olyan államban (pl. Németországban) sem tartható elmélet, ahol a kifejezett gazdasági rendszerre való utalás nem is szerepel az alkotmányban.
A magyar gazdasági alkotmány a piacgazdaság elvére épül. Része a tulajdoni formák egyenjogúsága és egyenlő védelme, a verseny szabadságának és a vállalkozás jogának elismerése, a tulajdonhoz való jog, valamint a munkához való jog. A gazdasági alkotmányhoz tartoznak az egyes alkotmányos szervek - Országgyűlés, Kormány, Magyar Nemzeti Bank, Állami Számvevőszék - gazdasági élet befolyásolásával kapcsolatos hatáskörei is. A magyar Alkotmánybíróság (a továbbiakban: AB) ugyan átvette a német Alkotmánybíróság kezdeti álláspontját, azonban annak fejlődésével nem tartott lépést. Az Alkotmánybíróság kijelentette: "Az Alkotmány - a piacgazdaság deklarálásán túl - gazdaságpolitikailag semleges. Az Alkotmányból az állami beavatkozás nagysága, ereje, még kevésbé annak tilalma közvetlenül nem vezethető le." Ezt az érvelését az Alkotmánybíróság mind a mai napig nem revideálta, holott ezt a mintának tekintett német Alkotmánybíróság jelentősen meghaladta. Fenntartható viszont a testületnek az az állítása, miszerint az Alkotmány keretei között a törvényhozás mérlegelési jogkörébe tartozik, hogy adópolitikájával miként alakítja a gazdasági-pénzügyi folyamatokat, a jogalkotót tehát a mentességek és a kedvezmények meghatározásánál széles körű mérlegelési jog illeti meg. Ennek gyakorlása során természetesen tekintettel kell lenni az Alkotmányban nevesített jogokra, de ezen túlmenően érvényre juthatnak rövid távra szóló gazdaságpolitikai és szociálpolitikai célok is. A magyar gazdasági alkotmány hiányosságainak meghatározása és a pénzügyi alkotmány vizsgálata de lege ferenda javaslatokat indukál: kimutatható az egyes alapelvek Alkotmányban való rögzítésének szükségessége, a hatásköri és eljárási szabályok legfontosabbjainak kikötése, valamint a költségvetési fegyelemre vonatkozó garanciális szabályok meghatározása.
A gazdasági alapjogok problematikája egyrészt abban gyökerezik, hogy nem kerültek leválasztásra az ún. szociális jogokról, másrészt pedig abból, hogy a szakirodalom ezen alapjogcsoport tekintetében tagadja az alapjogiságot, tekintettel arra, hogy ezek nem érvényesíthetőek. Az alapjogiság igazolására szolgálnak az alapjog-képző kritériumok: a fundamentalitás, az univerzalitás, és a legáldefiníció.
A szakirodalomban egyre inkább felismerést nyer az a tény, hogy az alkotmányjogi alanyi jog nem egyenlő a magánjogi alanyi joggal. A különbség indoka az alapjog speciális funkciója, vagyis - klasszikusan - az egyénnek az állammal szembeni védelme. Az alapjogi (közjogi) alanyi jog kettős értelemben fogható fel: az első forma esetében az egyénnek arra van közjogi alanyi joga, hogy a nem megfelelő ágazati jogszabály vélt vagy valós alkotmányellenessége miatt az alkotmánybírósághoz forduljon. Ennek eredménye lehet az, hogy a testület megállapítja: a bírósághoz fordulás lehetőségét meg kell teremteni adott alapjog vagy annak tartalmi eleme vonatkozásában, vagyis alanyi joggá kell formálni azt. A második forma alapján arra van alanyi joga az egyénnek, hogy a jogalkotó alkossa meg a megfelelő jogszabályt, ezzel biztosítva az ágazati alanyi jogot, vagyis a bírósághoz fordulás lehetőségét. Azonban az alapjogok között érvényesíthetőségüket tekintve nincs különbség, mivel mindegyik alapjog alanyi jognak minősül. A magyar jogrendszerben az alapjogok érvényesíthetőségét az Alkotmány 70/K.§-a garantálja. Az Alkotmánybíróságnak a 70/K.§-ra vonatkozó gyakorlatát úgy lehet összefoglalni, hogy a testület 70/K.§ szerinti alapjogi bíráskodást a rendes bíróságok terrénumának ismerte el, és a bíróságok visszafogott gyakorlatát tudomásul vette. Az Alkotmánybíróság szerint a 70/K.§-ból kiolvasott bírói útra akkor lehet hivatkozni, ha egyáltalán nincs, vagy nem megfelelő jogszabály van a jogrendszerben, és alapjogsértés következett be. A testület gyakorlatát szemügyre véve megállapítható, hogy a bíróságok a 70 / K.§-ra egyáltalán nem hivatkoznak, azaz azt nem alkalmazzák, vagyis nem járnak el ágazati jogszabályban megállapított hatáskör hiányában. A bíróságok az alapjogi bíráskodást nem tekintik külön hatáskörüknek, és olyan feladatnak sem, amely alapján az Alkotmányt közvetlenül alkalmaznák. Egyértelmű tehát, hogy a 70/K.§ alapvetően nem tölti be a jogrendszerben azt a funkcióját, amit neki az alkotmá-nyozó szánt, illetőleg az Alkotmánybíróság szerint a szerepe lenne. Az alapjogok érvényesíthetőségének a Magyar Köztársaságban nincs expressis verbis megfogalmazott alkotmányi alapja. Szükséges ezért, hogy az alkotmányozó a jövőben az alkotmányvédő testület hatásköreinek Alkotmányba foglalása esetén figyelemmel legyen az alapjogoknak a testület előtti érvényesítési lehetőségére is.
A gazdasági alkotmány központi elemének számító piacgazdasággal és annak különféle jelzőivel (li-
- 198/199 -
berális, szociális, stb.) kapcsolatban megállapítható, hogy azok a gazdaságpolitikára, vagyis az államnak a gazdasággal kapcsolatos magatartására utalnak. Az új kelet-európai alkotmányok a piacgazdaságot a saját alkotmányos feltételeikkel együtt tematizálják, és természetesen megjelenik az Európai Alkotmányról szóló Szerződésben is. A magyar Alkotmányban alkotmányi elvként jelenik meg a piacgazdaság a Preambulumban kiegészítve a "szociális" jelzővel. Az Alkotmánybíróság szerint az Alkotmány gazdaságpolitikailag semleges, ami azt jelenti, hogy nem kötelezi el magát a piacgazdaság egyetlen modellje mellett sem. E megállapítását a szakirodalomban több szerző is vitatja. Indokolt volna a szociális piacgazdaság fogalmát az Alkotmány normaszövegének részeként rögzíteni a következőképpen: "A Magyar Köztársaság gazdasága szociális piacgazdaság, amely a szabad versenyen, a szabad gazdasági tevékenységen, a szolidaritáson, a szociális partnerek közötti párbeszéden és együttműködésen, illetve a környezet védelmén és javításán alapszik. Az állam fellép a tisztességtelen piaci magatartás és a monopóliumok ellen." Indokolja ezt egyrészt az, hogy az újonnan elfogadott alkotmányok általában rögzítik az állam és a gazdaság kapcsolatát, másrészt az EASZ kifejezetten nevesíti a szociális piacgazdaság elvét.
A tulajdonhoz való jog alkotmányjogi szempontú vizsgálatának jelentőségét és indokoltságát a vizsgált alapjognak az a jellemzője fejezi ki a legmarkánsabban, hogy az alapjogi rendszerben alig van más olyan alapvető jog, amely a társadalmi és a gazdasági rendszert úgy meghatározza, mint a mindenkori tulajdoni rendszer. Fontos tehát, hogy hogyan igazodik a tulajdoni rendszer az alkotmányos valósághoz, másrészt az állam milyen mértékben ismeri el, garantálja és védi a tulajdont. A magyar Alkotmánynak a tulajdoni formákra vonatkozó szűkszavú, és többé-kevésbe a szocialista alkotmány szövegezését alapul vevő szabályai, illetve azok hiánya több kivetnivalót is hagynak maguk után. Ezeken a problémákon az Alkotmánybíróság döntései néhol segítenek, nem helyettesíthetik azonban az alkotmányozó hatalom által megfogalmazott rendelkezéseket. Az európai mintákkal való összehasonlításból kitűnik, hogy a magyar alaptörvény etekintetben legnagyobb hiányossága, hogy nem rendelkezik a szerzői jogról, mint a tulajdonhoz való jog egyik megnyilvánulási formájáról. A tulajdonhoz való jogra vonatkozó szabályokat három egységben szükséges megfogalmazni. Az első a tulajdonhoz és az örökléshez való jog garantálásával, védelmével, illetve a vonatkozó törvényalkotói kompetencia kijelölésével foglalkozik, a második a korlátozással és a kisajátítással összefüggő pontosabb meghatározásokat rögzíti, a harmadik pedig biztosítja (biztosítaná) a szellemi tulajdon hiányzó védelmét.
A gazdasági alkotmánynak a munkával összefüggő területét munkaalkotmánynak nevezik, és megkülönböztetik a vállalkozói alkotmánytól. A magyar alkotmányos rendszerben a munka alkotmányának a foglalkozás alkotmánya felel meg, hiszen az Alkotmánybíróság szerint a munkához való jogba beletartozik mindenfajta foglalkozás, hivatás, "munka" megválasztásának és gyakorlásának szabadsága. A munkához való jog, a foglalkozás és a munka szabad megválasztása, illetve a vállalkozás szabadsága alanyi jogként nem különböznek. A munkához való jog alanyi jogként jelenik meg az Alkotmányban, és meg kell különböztetni tőle munkához való jogot mint szociális jogot, különösen annak intézményi oldalát. Az Alkotmány 70/B.§-ának szövegezését vizsgálva megállapítható, hogy egyrészt túl bonyolult, másrészt hiányos. Hiányzik a megfelelő strukturáltság, a tartalom nem kellően kidolgozott és részletes. E felismerés jegyében a fejlesztés módját a fogalmi pontosításban, illetve a szinonimák megszüntetésében kell keresni.
Drinóczi Tímea összegzésképpen egységes szerkezetbe foglalta a monográfia során megfogalmazott és kellően alátámasztott szövegjavaslatait, amelyek mindenképpen megfontolásra érdemesek nemcsak a szűkebb témával foglalkozók, hanem valamennyi, tágan értelmezett gazdasági alkotmányossági kérdésekkel és az alapjogokkal foglalkozó szakember számára. A mű megjelenése után 2007január 22-én, Budapesten szervezett könyvbemutatón hasonló szellemben nyilatkozott Petrétei József, egyetemi docens, igazságügyi és rendészeti miniszter, valamint Kondorosi Ferenc, egyetemi docens, az IRM államtitkára is. Utóbbi kifejezte azt a nézetét is, miszerint Szerző munkájának alapossága és javaslatainak alá-támasztottsága példaként állítható bármely, szövegjavaslatok megfogalmazásának feladatát vállaló kutató, valamint az IRM kodifikátorai elé is. Vörös Imre, egyetemi tanár, volt alkotmánybíró megfogalmazása szerint Drinóczi Tímea munkája a legvisszafogottabb megfogalmazás szerint is hiánypótlónak, hazánkban teljességgel újszerűnek minősíthető (ismételten utalva a téma magyarországi "mellőzöttségére"). A bemutatót követő kötetlen beszélgetés során Ádám Antal professor emeritus, volt alkotmánybíró egyrészt kifejezte egyetértését Szerzőnek az Alkotmány gazdaságpolitikai semlegességét tagadó felfogásával, másrészt hangsúlyozta az alkotmányos jogállam gazdasággal összefüggő funkcióinak újszerű rendeltetését és követelményeit. A beszélgetés résztvevői - közöttük Lenkovics Barnabás, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, Samu Mihály és Tatai Levente professzorok - egyöntetűen elismerésükről biztosították Drinóczi Tímeát, akinek munkáját elméleti igényessége és megalapozott de lege ferenda javaslatai egyaránt értékessé teszi. ■
JEGYZETEK
* Drinóczi Tímea: Gazdasági alkotmány és gazdasági alapjogok. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2007. 280 o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD-hallgató.
Visszaugrás
