1. A német Alkotmánybíróság, a Bundesverf +assungsgericht igen terjedelmes ítéletet hozott 2009. június 30-án[1].
Az ítélet részletesebb ismertetését azért tarjuk fontosnak, mert a Bundesverfassungsgericht döntése nem csak a Német Szövetségi Köztársaságot érintő megállapításokat tartalmaz, hanem az EU tagállamaira általában is vonatkoztatja megállapításait pl. akkor, amikor az EU-t szuverenitásukat megőrző államok kapcsolataként írja le. Ugyanígy nem csak a Szövetségi Köztársaságra vonatkozóan hangsúlyozza az ítélet, hogy az EU rendjének alapvető kérdéseit csak és kizárólag a tagállamok határozhatják meg, mivel az EU demokratikus legitimációjának alanyai a tagállamok népei (rendelkező rész 1. pont). Az ítéleteknek a többi 26 tagállamot érintő vonásaira Nicolaysen és Mestmäcker kifejezetten felhívja a figyelmet.[2]
A döntés az EU alapszerződéseinek a Lisszaboni Szerződéssel végrehajtott módosításait alkotmányosnak minősítette:[3] sem a demokratikus legitimáció szempontjából, sem pedig a hatáskör-átruházásból adódó szuverenitás-implikációk szempontjából nem találta a szerződést alkotmányellenesnek, mivel a német népképviselet: a Bundestag hatáskörei megfelelő súlyúak maradnak. Az ítélet azonban mind az ítélet elején: a rendelkező részben elhelyezett elvi tételekben (Leitsätze), mind pedig az egyébként nem kötelező erejű, az indokolásban elhelyezett, azaz obiter dicta kifejtett elméleti igényű fejtegetéseiben olyan - a jövőre nézve is meghatározó jellegű - irányváltást hajtott végre korábbi felfogásához képest, amelynek a szakirodalomban komoly és jórészt kritikus visszhangja támadt.[4]
Az ítélet által a szakirodalomban kiváltott igen éles vita az ítélet elvi igényű megállapításaira válaszként alakult ki: az ítélet jellegénél fogva ez nem is lehetett másként. A német Alkotmánybíróságnak az integráció előre haladásával, ebből következően az európai jogfejlődéssel, végül pedig az európai és a német jogrendszer viszonyával kapcsolatos, egyes mérföldkövek kapcsán hozott ítéletei korábban is terjedelmesek és elméleti igényűek voltak.[5] Itt azonban az indítványokon túllépve az Alkotmánybíróság az európai integrációs folyamat jogi természetéről, tartalmáról és határairól nyilatkozik 421 szélszámmal jelölt terjedelemben: ez jelentősen megnehezíti az ítélet mondanivalója lényegének megragadását és megértését.[6]
2. Az ítélet főbb megállapításait az ítélet rendelkező része, illetve az abban elhelyezett elvi tételek foglalják össze:[7]
2.1. A német alkotmány: a Grundgesetz - továbbiakban: GG - integrációs/európai klauzulája felhatalmazást ad arra (23. cikkely), hogy a Német Szövetségi Köztársaság az államok szövetségeként (Staatenverbund) felfogott-koncipiált Európai Unióban részt vegyen és annak fejlesztésében közreműködjön. A Staatenverbund fogalmát még a Maastricht ítélettel vezette be az Alkotmánybíróság az EU jellegének körülírására, itt azonban ennek fogalmát új tartalommal tölti meg: eszerint
- a Staatenverbund szuverénként megmaradó államok szoros, tartós kapcsolatát jelenti,
- amely szerződéses alapon (vagyis nemzetközi szerződés alapján) gyakorol közhatalmat, és amelynek alapvető rendjét mégis egyedül a tagállamok határozzák meg, és
- amelyben a demokratikus legitimáció alanyai a tagállamok állampolgáraival azonosított népek.
2.2. Az EU hatáskörei tekintetében az ítélet hangsúlyozza, hogy azok továbbra is konkrét egyedi hatáskör-átruházáson alapulnak, vagyis az adott átruházási aktus terjedelmére korlátozottak.
2.3. A szuverén államok szerződéses unióján alapuló európai egység azonban nem valósítható meg úgy, hogy a tagállamokban ne maradjon kellő tere a gazdasági, kulturális és szociális életviszonyok politikai alakítására. Ez különösen azokra a területekre vonatkozik, amelyek a polgárok életkörülményeit, ezen belül is első sorban a személyes és szociális biztonság alapjogok által védett területeit határozzák meg. Vonatkozik ez továbbá azokra a politikai döntésekre, amelyek kulturális, történelmi és nyelvi aspektusokkal különösen összefüggenek.
2.4. Fentiekből következően az Alkotmánybíróság fenntartja magának a jogot annak vizsgálatára, hogy az uniós szervek döntéseik során a szubszidiaritás elvét (Európai Unióról szóló szerződés - továbbiakban: EUSz. - 5. cikk) betartva gyakorolnak-e közhatalmat (felségjogokat - Hoheitsrechte) úgy, hogy az említett korlátozott egyedi hatáskör-átruházás, felhatalmazás határai között maradnak-e, vagyis határkörüket nem lépik-e túl.
2.5. Fentiekből következően az Alkotmánybíróság arra is jogot formál, hogy eljárásában ellenőrizze: nem sérül-e a GG alkotmányos identitásának, önazonosságának érinthetetlen tartalmát képező "magja", figyelemmel a GG 23. cikkére és az azzal együtt értelmezendő 79. cikk (3) bek.-ére (amely tiltja a GG 1-20. cikkeibe foglalt alapelvek - pl. demokratikus jogállamiság, a hatalom a néptől ered - módosítását; ún. örökkévalósági klauzula (Ewigkeitsklausel).
2.6. Az Alkotmánybíróság ellenőrzési-vizsgálati jogának alapja a GG európai integráció iránti elkötelezettsége (23. cikk). Ez nem mond ellent a tagállami hűség EUSz. 4. cikk (3) bek.-ébe foglalt követelményének: másként ugyanis a szuverén tagállamoknak a az EUSz. 4. cikk (2) bek. által elismert alkotmányos struktúrái a továbbfejlődő integráció során nem őrizhetők meg. Ennyiben a tagállami nemzeti alkotmányos önazonosság (Identität) tagállami alkotmányok és az uniós jog általi biztosítása kéz a kézben halad az európai jogi térben (europäischer Rechtsraum).
3. Az ítélet ezeket a rendelkező részbe foglalt tételeket fejti ki az indokolásban, melynek súlypontját a következő kérdések alkotják: a demokrácia felfogása; a szuverenitás és a Staatenverbund fogalma; az európai integráció nemzetközi szerződésen alapuló, azaz kormányközi jellege; a hatáskörök egyedi - tehát korlátozott - felhatalmazások révén történő átruházása; az alkotmány érinthetetlen "magja"; az alkotmányos önazonosság és a hatáskör-túllépés ellenőrzése. Ezek a témák egyetlen kategóriában foglalhatók össze: a demokráciához kapcsolt, abból levezetett szuverenitás kérdésében.
Az már a rendelkező részben foglaltak alapján is szembeötlő, hogy az ítélet túlhangsúlyozza az EU nemzetközi szerződésen alapuló, tehát kormányközi jellegét: a tagállami szuverenitást háromszor is említi, a szupranacionalitást, mint legalább annyira jellegadó vonást (ugyanazon jelenség-érem másik oldalát) pedig szinte egyáltalán nem veszi figyelembe - ez a kifejezés elő sem fordul az ítéletben. Ennek megfelelően a demokrácia elvének "trójai falova" képében az ehhez szervesen kapcsolt tagállami szuverenitás kontúrjainak erősítése áll az ítélet középpontjában. E kontúrok alkotmányosságát a továbbfejlődő EU-hoz való viszonyban: mint utóbbi fejlődésének a Szövetségi Alkotmánybíróság egyedi döntéseiben majd a továbbiakban is meghúzott - a GG szerinti - alkotmányos határa, korlátja garantálja. Az ítélet tehát a tagállami szuverenitás szemszögéből tekint a Lisszaboni Szerződéssel előállt új európai dimenzióra anélkül azonban, hogy - a tagállami hűséget persze megerősítve - a szuverenitás megvédésén kívül érdemben az autonóm módon fejlődő integráció tagállamokra és azok jogrendjére való "áthatásairól" is szólna.
4. Az ítélettel szemben megfogalmazott kritikák általánosságban kifogásolják, hogy az elavult - az európai társadalomfejlődést figyelmen kívül hagyó - társadalomképen nyugszik[8], az integráció követelményeit figyelmen kívül hagyja és "nem eléggé ismeri Európát, mint jelenséget"[9]. A szuverenitásra, mint ténylegesen egyetlen alkotmányossági mércére koncentráló ítélet ugyanakkor e kérdésen túlmenően messzemenő következtetésekhez jut el más elméleti alapkérdések tekintetében is.[10] Többen úgy látják, hogy az ítélet mintegy reakció az európai integráció előre haladására, és jogrendszerének alkotmányjogiasodására, mellyel - ennek intézményeivel és azok jogalkotásával és jogalkalmazásával - szemben ellensúlyt kell alkotnia az Alkotmánybíróságnak[11]. Ennek alapja az az aggodalom, hogy az EU szintjén elsőbbséget élveznek a gazdasági alapjogok, míg a tagállami szinten a személyhez fűződő alapjogok állnak előtérben - ebből következően kell a tagállami alkotmánybíróságnak az integrációs folyamatot ellenőrzése alatt tartania.
Nettesheim kifejezetten kimondja, hogy az Alkotmánybíróságot a német "államtest" érintettsége, "sérelme" aggasztja, hiszen az integrációs folyamat nemcsak aláássa, hanem egyre inkább elveszejt egyes fontos, a GG-ből adódó, tehát alkotmányosan garantált állami hatásköröket, felségjogokat. Az uniós jog elsőbbség igényével való érvényre juttatása komoly konkurencia a tagállami német jogrendszer hatályosulása számára, amelyet az a veszély fenyeget, hogy egy föderális közös európai alakulatban elveszti a német államban érvényesülő szupremáciáját.[12] Érthető, hogy az alkotmány őrzőjeként önmagát meghatározó Alkotmánybíróság erre az "uniósodási", alkotmányjogiasodási folyamatot önfeladásként éli meg. Nettesheim írásának címe is sokat mondó iróniáról tanúskodik: az ítéletet - az Alkotmánybíróság székhelyére utalva - "Karlsruhe-i kinyilatkoztatás"-ként aposztrofálja. A cím ezzel utal az alkotmánybíróságok egyre nehezebbé váló helyzetére: jelentőségüknek, hatókörüknek a tagállami jogrendszer visszaszorulásával egyidejűleg bekövetkező szerepváltozására, szerepük kétségtelen csökkenésére. Hatáskörüket már nem korlátlanul, egy tradicionális értelemben felfogott szuverén állam egyik legfőbb közjogi testületeként gyakorolják, hanem a jogrendszer európai jogi hatásokkal való állandó "bombázása" révén egy állandóan változó: az Unió javára változó - az uniós szervekkel való hatáskörmegosztáson alapuló - uniós intézményi-jogi szerkezetben kell működniük.
A megengedőbb vélemények szerint mindenesetre folyamatosság van az Alkotmánybíróság korábbi európai jogi tárgyú ítéleteivel[13], a jogtudomány feladata pedig az, hogy alapos elemzés után konstruktívan viszonyuljon az ítélethez felvázolva azokat a lehetőségeket, amelyek annak jóindulatú recepciójához szükségesek.[14]
5. Az ítélet alapjául szolgáló világkép és társadalomkép kétségkívül tisztán nemzetállamra (tagállamra) szabott: nem veszi figyelembe, hogy az európai népek az integrációban való hosszú évtizedek óta tartó együttélés során - mintegy mellékesen - egyfajta közösséggé is váltak. Az Unió ma már olyan közös értékeken nyugszik, mint az EUSz. 2. cikkében felsorolt igazságosság, szolidaritás, pluralizmus és a diszkrimináció tilalma. Az ezeket az alapértékeket megvalósító jogi dimenzió ezeket az értékeket alapszabadságokba formalizálta, amely az európai polgárokat egyfajta európai polgári táradalomba fogja össze.[15] A négy alapszabadságból kibomló jogrend a szabadság új területeit nyitja meg az európai polgárok számára, kibővíti a nemzeti piacokat egységes belső piaccá és a munkamegosztás révén növeli a tagállamok állampolgárainak jólétét. Az egységes belső piac és a monetáris unió tehát olyan társadalmat alakított ki, amelyben az igazságosság szempontjára, és az alapjogok egyre erősödő védelmére orientáltan az intézkedések - kölcsönös összefüggésük következtében - rendszerré álltak össze: a német Alkotmánybíróság csupán a nemzeti szuverenitás korlátjaként él meg.
Az Európai Bíróság jogfejlesztő gyakorlata is hozzájárul ahhoz, hogy az integrációt nem lehet statikusan szemlélni: az uniós jog állandó változása emellett a körülmények változásával, pl. a 27 tagállamra való kibővüléssel, az intézményi változásokkal is összefügg. Ennek az a következménye, hogy egy dinamikusan fejlődő joganyagról van szó[16], amelynek a nemzeti szuverenitás szemszögéből szemlélt statikus leképezése nem tükrözi az Unió fél évszázados történetének változásait: azt, hogy az alkotmánybírósági döntés 2009-ben egy teljesen más Unióra vonatkozik, mint a korábbi döntések.
Az az államjogi világkép, amely a 18-19. század Európáját jellemezte, mára teljesen megváltozott[17]. A GG államképe bár fennáll, de nem változatlan formában, hiszen az EU már nem tagállamok egyszerű összessége, vagy azok kiegészítője, hanem az átruházott hatáskörcsoportokban megjelenve a tagállamok kölcsönös egymásrautaltságához vezetett. Ezek már annyit veszítettek az átruházások folytán államiságukból, hogy - tekintettel pl. a gazdaságpolitika, így a monetáris, a környezetvédelmi politika egyes fontos kérdéseinek "uniósodására" - önállóan e hatáskörök nélkül már nem is lennének életképesek. A mai tagállam tehát - így a német állam is - az EU-val való kölcsönös függésben járhat el, és ez vonatkozik mindenekelőtt a jogalkotásra is. A német törvényhozónak is mindig az uniós jogra tekintettel kell jogot alkotnia - a szuverén törvényhozó képe tehát a múlté. Nettesheim mindebből arra a következtetésre jut, hogy az európai állammá válás folyamata felerősödött ugyanolyan mértékben, ahogyan ennek megfelelően a nemzeti államszervezet integritása csökkent.[18]
Az ítélet ugyanakkor - bírálói szerint[19] - számos ellentmondástól terhes, ami még inkább megnehezíti voltaképpeni mondanivalójának, elvi álláspontjának meghatározását. A GG 23. cikkének megfogalmazása az európai integrációért viselt felelősséget (Integrationsverantwortung), és nyitottságot mutat az integráció továbbfejlesztése vonatkozásában, amit az Alkotmánybíróság egyfelől hangsúlyoz is (Rn. 227.), de ezt lerontja annak ismételt hangoztatása, hogy az Unió a tagállamoktól függően létezik és fejlődik (Rn. 46.). Ugyanígy a tagállamok státusának "a szerződések urai"-ként történő - immár hagyományossá vált, mégis az ítéletben szigorúan túlhangsúlyozott - leírása (Rn. 231., 238.) ellentétben van az integráció-barátság ismételt hangoztatásával (Rn. 222., 248.).
Ezek az ellentmondások még akkor is zavaróak, ha meggondoljuk, hogy az ítélet tényleges, közvetlen jogi relevanciája mérsékelt, hiszen - némi leegyszerűsítéssel - két eset lehetséges. Ha egy tagállam joga úgy kerül kapcsolatba az uniós joggal, hogy ebből fakadó kötelezettségeinek tesz eleget (pl. irányelv átültetése vagy uniós jogszabály végrehajtási jogszabályának megalkotása), az eldöntendő kérdés az, hogy a tagállam teljesítette-e kötelezettségét, vagyis hogy a jogszabály az uniós joggal összeegyeztethető-e. A másik lehetőség az, ha egy tagállam az alapszerződések módosításának (új szerződés kötésének) ratifikálását megtagadja, vagy a ratifikálási törvényt a tagállam alkotmánybírósága alkotmányellenesnek minősíti (ami az alkotmány módosításával korrigálható[20]). A Lisszabon-ítélet ebbe a körbe tartozik, és az Alkotmánybíróság azt alkotmányosnak minősítette. A problémát azok az elvi megállapítások okozzák, melyek az integráció továbbfejlesztésének alapvetően a tagállami-nemzeti szuverenitás szemszögéből történő ellenőrzése igényét deklarálják. Ilyen igényt a német Alkotmánybíróság eddigi európai joggal kapcsolatos ítéleteiben is megfogalmazott, ennyiben tehát van egyfajta következetesség az alkotmánybírósági gyakorlatban, azonban a Lisszabon-ítélet tartalmilag más igényeket - kifejezett irányváltást[21] - fogalmaz meg.
6. Közismert irányváltás az 1986-ban meghozott un. Solange II. ítéletben is megtörtént, amikor az Alkotmánybíróság - revideálva az 1974. évi ún. Solange I ítéletben megfogalmazott igényét arra nézve, hogy alapjogok tekintetében európai jogi jogszabályok alkotmányosságát a GG alapján kontrollálja - lemondott az alkotmányossági felülvizsgálatról mindaddig, amíg az Európai Bíróság a GG-vel egyenértékű alapjogi védelmet biztosít. Ez a váltás akkor még egyértelműen "európa-barát" irányba tett lépés volt - a későbbi európai jogfejlődés: az Alapjogi Karta megalkotása a bizalmat vissza is igazolta.
Ma már inkább éppen fordítva merülhet fel a kérdés: az átfogó uniós alapjogvédelem kiépülése felveti annak igényét, hogy az uniós polgárok uniós alapjogok alanyaként tagállam általi alapjogsértés esetén tagállamaikkal szemben hogyan részesíthetők jogvédelemben? Az európai jogfejlődés újabb bonyolult összefüggésrendszerébe botlunk tehát: az uniós polgárság önmagában is rendkívül komplex problémaköre nézetünk szerint nem korlátozódik már az állampolgárság - a tagállami és az uniós polgárság viszonyának - kérdésére; az uniós polgárság jogintézménye felveti azt a státus-kérdést, hogy az uniós polgárság mint jogállás ad-e és ha igen mennyiben ad jogalapot egy uniós polgárnak a saját állampolgársága szerinti tagállammal szemben ottani, hazai alapjogainak sérelme címén uniós jogvédelmet kérni.[22]
7. A német Alkotmánybíróság felfogásának változása jól nyomon követhető[23].
7.1. 1967. október 18-i ítéletében[24] a testület elzárta az európai jogi rendeletek elleni alkotmányjogi panasz benyújtásának lehetőségét, hivatkozva az Európai Bíróság két irányt mutató, híressé vált vezető ítéletére (Van Gend en Loos, Costa E.N.E.L.), amely kinyilvánította az akkori közösségi jog sajátos, szupranacionális minőségét. Az Alkotmánybíróság ezekből vezette le a hatáskörök átruházásán alapuló szupranacionális közhatalom létrejöttét, amely a tagállami közhatalomtól különbözik, önálló, és autonóm jogrendhez vezet. Ebben az ítéletében a testület még azt hangsúlyozta, hogy az EGK-Szerződés egyfajta közösségi alkotmánynak tekintendő, ezért a német Alkotmánybíróság hatáskörének a közösségi jogra való kiterjesztését elveti: ez a nemzeti és a szupranacionális igazságszolgáltatás határainak elmosódásához vezetne. Az ezt követően megfogalmazott óvatos fenntartás szerint mindenesetre nyitottnak tekintendő az, hogy a közösségi szervek mennyiben vannak kötve az NSZK alkotmányos rendjéhez. Nicolaysen ezt az ítéletet az Alkotmánybíróság szupranacionális koncepciójára vonatkozó alapvetésnek nevezi[25] - ettől távolodott el az alkotmánybírósági gyakorlat 2009-re.
Egy 1971-ben hozott ítélet rögzíti, hogy a közösségi szervek aktusainak értelmezése és érvényességének megítélése kizárólag az Európai Bíróságra tartozik[26] -. A GG 23. cikkéből nemcsak az következik, hogy hatásköröket át lehet ruházni, hanem az is, hogy ezeket az aktusokat a hatásköröket korábban kizárólag gyakorló átruházónak el kell ismernie.
A Solange I. ítélet[27] a folyamatosságot tükrözve megerősíti a közösségi jog autonóm jogforrási minőségét azzal azonban, hogy először bukkan fel a fenntartás. A hatáskör-átruházás korlátja éppen a GG integrációs cikkelyére (akkor 24. cikk, a mai 23. cikk) tekintettel az, hogy az alkotmány alapstruktúrája, melyen identitása alapszik, ne változzon meg. Különösen vonatkozik ez az alapjogokra, melyek vonatkozásában a testület megfogalmazza - a Solange II. ítéletben azután felfüggesztett - eljárási-hatásköri igényét alkotmányjogi panaszok befogadása iránt.
Ezt az álláspontot erősítette meg az Eurocontrol I. ítélet is, amely egyfelől hangsúlyozza az alkotmányjogi panasz-indítvány befogadásának a belső állami aktussal szemben igénybe vehető voltát, másfelől hozzáteszi, hogy a GG integrációs klauzulája az alapjogokat sértő közösségi aktusok alkotmánybírósági felülvizsgálata elől azért nem zárja el az utat. A Maastricht-ítélet[28] azután e fenntartásokat felülvizsgálva általános alapjogi jogvédelmet helyezett kilátásba a közösségi szervek aktusaival szemben. Az ítélet kifejezetten nyitottságot[29] mutatott az integráció és jogrendje jövőbeli fejlődésére nézve, amikor leszögezte: nyitott kérdés az, hogy az integráció sorozatos szerződésmódosítások révén hová fejlődik, mindenesetre az adott időpontban nincs napirenden az USA-val összevethető Európai Egyesült Államok megalapítása.
8. Azt a kérdést, hogy mennyire nyitott a GG 23. cikke, éppen a Lisszabon ítélet zárta le. Az ítélet a GG 23. cikke alapján - és a GG Preambulumára utalva - az európai integrációban való közreműködést az NSZK alkotmányos kötelezettségének, az integráció iránti felelősségnek (Integrationsverantwortung) tekinti, azt az "európa-barátság" alapelvének rangjára emeli (Rn. 219. és 225.). Mégis az ítélet ezt a felelősséget egyben - és túlnyomórészt[30] - a német államisággal szembeni felelősségként is értelmezi: olyan határként, ameddig a felelősség terjed. Így miközben az ítélet egyfelől leszögezi azt, hogy a Preambulum és az integrációs klauzula (GG 23. cikk) által megfogalmazott integrációs céltételezés nem mond semmit arról, hogy a fejlődés végpontján hogyan nézzen ki Európa[31]; másfelől viszont arra figyelmeztet, hogy a népképviseleti elvet sértheti, ha a szövetségi parlament: a Bundestag jogai lényegesen csökkennek, és ezzel a szabad és egyenlő választójogon alapuló alkotmányos népképviseleti szerv demokratikus akaratképzésének lehetősége lényeges veszteséget szenved.
Ez az ambivalencia a külső szemlélő számára kétségkívül megnehezíti az ítélet megértését és értelmezését. A GG integrációs koncepciója egyértelműen előmozdítja a fejlődést: az Alkotmánybíróság értelmezése ad annak "szorongva elhárító" jelleget[32].
A nyitottságból Nettesheim és Schwarze vonja le a sokak által talán nem szívesen kimondott következtetést: ahogyan a német jogtudománytól általában, úgy tőlük kifejezetten nem áll távol az a jövőkép[33], amelyben tudomásul kell venni, hogy a GG Preambulumával és 23. cikkével összhangban lehet akár a német államiságnak egy európai szövetségi állam megalapításával való megszűnése is - a kérdés az, hogy erre népképviseleti szerv döntésével, vagy közvetlenül népszavazással kell sort keríteni? Erre nézve a GG mindazonáltal nem szab feltételt. Az egyesült Európára vonatkozó döntés mindenesetre nem a német Alkotmánybíróságra tartozik, hanem a demokratikusan legitimált törvényhozásra.[34] A GG-ből megalkotóinak éppen az a meggyőződése sugárzik, hogy bízni lehet a politikai döntéshozatalban[35]: ezért nem akadálya a GG az állam hatáskörei, funkciói további kiüresítésének; a korlátok szuverenitás-kontextusú aktuális alkotmánybírósági megfogalmazása ezért a várható újabb hatáskör-átruházások során szükségképpen veszíthet jelentőségéből: a változásoknak alkotmánybírósági alkotmányértelmezés nem állhat útjába. Az európai államiság kialakulási folyamatának előre haladását realisztikusan tekintő Nettesheim[36] ki is mondja, hogy a sorozatosan várható hatáskör-átruházások következtében a tagállamok államiságának "sérelme", az államszervezet integritásának ebből következő csökkenése előre látható.
Ez éppen a GG integráció iránti nyitottságának következménye. A GG 23. cikke ugyanis csak a hatáskör-átruházás feltételeit rögzíti, a szuverenitás-kifejezés nem is szerepel benne, a német államot nem határozza meg szuverén államként, az államiságot - a szövetségi államszervezet belső viszonyokra nézve releváns témakörén kívül - fogalmilag nem fejti ki. A GG tehát sem anyagi jogi, sem eljárási jogi szabályokkal[37] nem áll útjába az államiság kiüresedésének.
9. Az ítélet központi kategóriája azonban a demokrácia-felfogás[38] és ezzel összefüggésben a szuverenitás-kép.
9.1. Az ítélet demokrácia-felfogása képezi az alkotmányossági vizsgálat mércéjét: a demokráciát a testület a közhatalom választások útján, azaz egyenlő és szabadon gyakorolt választójog meghatározásaként fogalmazza meg[39]. A közhatalom döntéseinek a többségi akaratra kell visszavezethetőnek lennie: a GG által meghatározott rend a nép többsége önmeghatározásán alapuló jogállami uralom, ezért a közhatalom gyakorlása a többségi elvnek van alárendelve. Ennek megfelelően a demokrácia elve nem képezheti mérlegelés tárgyát, érinthetetlen[40]: ezt fejezi ki a GG un. Ewigkeitsklausel-je, örökkévalósági klauzulája [79. cikk (3) bek.], amely a GG 1-20. cikkeibe foglalt alapvető szabályok akár alkotmánymódosítással történő megváltoztatását is kizárja. Az Alkotmánybíróság ezért arra hívja fel a figyelmet, hogy a demokratikus önmeghatározás követelményét az is sértheti, ha a nép nem tudja akaratát a népszuverenitásból fakadóan hatékonyan - a többségi elvnek megfelelően - alakítani. Ez lehet a helyzet akkor, ha a választásokon létrejött népképviseleti szervnek a demokratikus életviszonyok alakítására vonatkozó lehetőségei lényeges vonatkozásokban beszűkülnek. Az örökkévalósági klauzulával a GG nemcsak előfeltételezi, hanem garantálja is a német államiságot, így az alkotmányos identitás megőrzése elengedhetetlen[41] (rendelkező rész 4. pont), a demokrácia szempontjából pedig a nép hatalmának átadását jelentené, melyre a GG egyetlen alkotmányos szervet sem ruházott fel[42].
9.2. A kritikus hangok elsősorban azt róják fel, hogy az alkotmányos identitást csak a tagállami-német szemszögből, a GG szempontjából nézi, de az abba - Preambulum és 23. cikk) foglalt, a német államot terhelő integrációs kötelezettségei, felelőssége szempontjából nem. A demokrácia alkotmányos elvét az egyesült Európa iránti elkötelezettséggel együtt lehet csak értelmezni: Nicolaysen egyenesen tarthatatlannak tartja azt a szigorú kijelentést, hogy a demokrácia elve nem képezheti mérlegelés tárgyát és érinthetetlen.[43] Az ítélet is hivatkozik arra, hogy maga a GG 23. cikkbe foglalt integrációs-hatáskörátruházási felhatalmazás engedi meg a GG-nek a német belső politikai akaratképzésre vonatkozótól eltérő kialakítását,[44] amihez azonban az ítélet hozzáteszi, hogy ennek határa az alkotmányos önazonosság. Mindenesetre az EU szupranacionális szervezet, amely ennek megfelelően a demokratikus legitimációnak és ellenőrzésnek sajátos formáit alakítja ki. Ennek fényében persze az örökkévalósági klauzula is más megvilágításba kerülhet[45]: az integráció fejlődésének akadályává válhat. A Lisszaboni Szerződés elfogadását ugyanis éppen az integráció előre haladása, többek között a 27 tagra bővítés tette szükségessé.[46]
9.3. A hagyományos államjogi felfogásban nagy szerepet játszó államalkotó nép kategóriája további problémákat vet fel.[47] Annak leszögezése, hogy a NSZK alapja az államalkotó nép, figyelmen kívül hagyja ismét az európai dimenziót, ti. az uniós polgárság intézményét [EUSz. 9. cikk (1) bek.]. Az uniós polgárság azonban meghatározott jogállást biztosít: az Alkotmánybíróság szerint ugyan csupán arról van szó, hogy diszkriminációmentesen férhet hozzá az európai polgár a tagállamok gazdasági és jogrendjéhez. A diszkrimináció-tilalomnak a belső piaccal való azonosítása azonban félrevezető[48]. E tilalomnak ugyanis nem csak gazdasági alapjogokat megvalósító, hanem politikai oldala is van: a demokrácia elvét éppen a Lisszaboni Szerződés által bevezetett kettős többség (az Európai unió Működéséről szóló Szerződés - továbbiakban: EUMSz. - 238. cikk) juttatja innovatív módon kifejezésre.[49]
A kettős többségen alapuló döntéshozatali rend (EUMSz. 238. cikk) figyelmen kívül hagyásának következményeként az ítélet delegitimálja a Tanácsot (ezt a tagállamok képviselőjeként minősíti), és az Európai Parlamentet kijelentve, hogy európai nép híján az nem egy szuverén európai nép képviseleti szerve[50], az uniós polgárság pedig nem alapozza meg ilyen nép létének feltételezését. Hatje szerint[51] különösen problematikus az, hogy az ítélet voltaképpen alkotmányellenessé nyilvánítja egy európai nép megalkotására irányuló integrációs lépéseket, mivel így ez a nép a demokratikus legitimáció újszerű alanyaként[52] a német nép helyébe lépne, ami - bár ezt az ítélet így már nem mondja ki - egy európai szövetségi állam megalakítását jelentené. A kettős többségi döntéshozatal a Tanácsban ugyan nem felel meg egy hagyományos értelemben vett szövetségi állam döntéshozatali rendjének,[53] azonban a megoldás mutatja, hogy a demokrácia elvének szupranacionális szinten való megvalósítása különleges formákat igényel.
Az Európa Parlamentet (EP) illetően a Maastricht-ítélet még abból indult ki, hogy a közlekedő edények mintájára a tagállami és az uniós intézmények képviselte demokratikus legitimáció egymást kiegyenlíti[54]. A Lisszabon-ítélet azonban már területileg fragmentált csoportok (a tagállamok népei) "rendi képviseleti" szervének tünteti fel ezt a szervet[55], holott az EP a kisebb államok javára kedvező - így javukra "torzító" - választójogi megoldásával ugyan nem arányos választójog gyakorlásával jön létre, de kifejezi azt a sajátosságot, ami az integráció tagállamitól eltérő más dimenziójából adódik.
Az ítélet az európai jogi kontextusba helyezés helyett a tagállami szuverenitás "békaperspektívájából" kiindulva ezért az alkotmányjogi határok meghúzására helyezi a hangsúlyt: az alkotmányos identitás megőrzése mellett erre szolgál az "érinthetetlen mag"-hoz tartozó területek lista-szerű felsorolása.
9.4. Az európai nép hiányából adódó demokrácia-felfogásból és a tagállami perspektívából való megközelítésből (hol sérti az integráció előbbre vitele az alkotmányos önazonosságot, így a tagállami szuverenitást) következik a szerződésben való egyedi, konkrétan - mondhatni: részletekbe menően meghatározott - hatáskör-átruházási felhatalmazás szigorú megkövetelése. Közhatalom gyakorlására német alkotmányos szervek "blanketta-felhatalmazást" nem adhatnak.[56]
E tétel mindenesetre árnyaltabban is megfogalmazható lenne, ha figyelembe vesszük egyrészt, hogy a polgároknak az unióban a Van Gend en Loos ítélet óta saját - jogokat és kötelezettségeket egyaránt tartalmazó - jogállása van[57], amit az uniós polgárság intézménye csak tovább erősített, tartalmilag pedig gazdagított. Így aligha lehet blanketta-felhatalmazásról beszélni, különösen akkor, amikor az ítélet a kötelező hatállyal húzza alá az egyedi felhatalmazáson alapuló hatáskör-átruházás jogi alapját. A megfelelő eljárásban megalkotott uniós jog közvetlen hatálya ugyanis semmiképpen sem tekinthető ilyennek. A hatáskör átruházása és az ennek gyakorlásán alapuló uniós jog kibővülése ugyan veszteség a nemzeti jogalkotó számára, de a hatáskör európai dimenzióba[58] transzformálódik. A polgárokat a felhatalmazás tehát "elbocsátja" a tagállami felségjog hatálya alól, de egyben az európai jog alanyaivá válnak. A közös európai jogrend ezekhez a közösségi vált, "európaizálódott" hatáskörökhöz kapcsolódik: "funkcionálisan kialakított"[59] voltánál fogva független a nemzeti jogoktól: ez a garanciája annak, hogy az átadott hatáskörök gyakorlása - most már uniós szinten - továbbra is biztosított, azaz a hatáskörök átruházása nem vezet káoszhoz.
9.5. Az ítélet annak ismételt leszögezésével, hogy a tagállamok "a szerződések urai" ("Herren der Verträge"[60]), hogy a nemzetközi jogi eredetű elsődleges joggal konstituált közhatalom forrása a tagállamok népei, oda konkludál, hogy az elsődleges uniós jog, és maga az EU mint képződmény levezetett, származékos rendet konstituál. Ennek az uniós közhatalomnak a korlátozott autonómiája azon alapul, hogy más jogalanyoktól származó, átruházott közhatalmat jelent. Erre alapítja az Alkotmánybíróság az integrációs folyamat feletti ellenőrzésre irányuló igényét - a tagállamoknak ezt a jogát nem lehet elvonni[61].
10. A szuverén államok szerződéses uniójaként[62] jellemzett EU ebben a felfogásban állandó, megváltoztathatatlan függésben van a tagállamoktól: Nicolaysen azonban megjegyzi[63], hogy nem a tagállamok "urai" a szerződéseknek, hanem a szerződések konstituálják a jog "uralmát" a felhatalmazások alapján létrejött jogközösségben: ebben a tagállamok fenntartás nélkül alá vannak vetve a szerződéseknek.
10.1. Mestmäcker arra hívja fel a figyelmet, hogy a szuverenitás mint független és legfelsőbb közhatalom (államhatalom - Staatsgewalt) fogalmi egyértelműségét már régen elvesztette: az erre alapozott ellenőrzési igény, hatáskör végeredményben kétségbe vonja az Európai Bíróság azon kizárólagos hatáskörét, hogy az uniós aktusokat értelmezze, azok érvényességét vizsgálja és eldöntse. Ez viszont az uniós jogrend alapjait sérti.[64] A szuverenitás a testület korábbi döntéseiben nem volt a középpontba helyezve - most viszont centrális hivatkozási alappá válik. A rendelkező rész 3. pontjában kifejtett tételt részletező fejtegetések[65] ugyanis egyértelművé teszik, hogy az Alkotmánybíróság szerint a GG 23. cikke a Staatenverbund-ként értelmezett EU-ban való közreműködésre ad felhatalmazást - ez a szuverenitás megőrzésének biztosítéka. Az ítéletből kitűnik, hogy a testület e fogalom alatt már mást ért, mint a Maastricht-ítéletben. Ott az állam fogalmával szemben megfogalmazott kategória "az európai népek államilag szervezett egyre szorosabb uniója" -ként szerepel[66], míg a Lisszabon-ítélet már az említett "szuverénként megmaradó államok...tartós kapcsolata"-ként definiálja a Staatenverbund-ot, vagyis az EU-t: ezen az alapon gyakorol az EU nemzetközi szerződések alapján közhatalmat. Itt tehát már megjelenik a tartósan megmaradó tagállami szuverenitás, mint a Staatenverbund, azaz az Alkotmánybíróság értelmezése szerinti EU attribútuma és alapja.
A bírálók felvetik, hogy miközben a szuverenitást a rendelkező rész három helyen említi, a szupranacionalitás nem szerepel benne. Márpedig a szupranacionalitás volt mindig is az EU jellemzésére használt kulcsfogalom, amiből az uniós jog jellemzőit is levezették.[67] Végülis az EUSz. 1. cikkelye az integráció céltételezésével általános megfogalmazásban írja le az integrációs folyamatot, azonban a folyamat végeredményét nyitva hagyja, azaz nyitott a jövőbeli fejlődésre nézve[68]. Ebből akár egyfajta európai szövetségi államhoz hasonló államalakulat, vagy egy konföderáció is levezethető. Az ítélet azonban kifejezetten lezárja ezt a fejlődési lehetőséget kimondva, hogy a GG megtiltja egy ilyen államalakulathoz való csatlakozást[69]. A kritikusok felróják, hogy a testület kreál egy ilyen államalakulat-képet és annak strukturális feltételei meghatározásába bocsátkozik[70] - ez valóban aligha más, mint spekuláció. Az európai szövetségi állam víziója azonban már csak azért is spekulatív, mert a Lisszaboni Szerződés éppen hogy bizonyos tekintetben visszalépést - nézetünk szerint szerencsére nem lényeges kérdésekben való visszalépést - hozott az elbukott Alkotmányszerződéshez képest. Az az elképzelés azonban, hogy a Lisszaboni Szerződéssel lépést tettek volna egy szövetségi állam felé, amely a testület ilyen mélységű és intenzítású reakcióját váltotta ki, teljesen megalapozatlan.
10.2. A GG nem a szuverenitással operál (a 23. cikk meg sem említi), hanem a hatáskör-átruházás feltételeit rögzítve inkább általánosságban értelmezhetően a német államiság összességében való megőrzését[71] helyezi a középpontba, amikor a demokrácia, a jogállamiság, a szociális és föderatív alapelvek, valamint a szubszidiaritás elvén alapuló EU-ban való közreműködésről szól. Nettesheim kiemeli, hogy a GG nem szuverén államként említi ebben a cikkben az NSzK-t: a GG integrációs klauzulája éppen hogy "megnyit" az integrálódás felé: az "államtest" (Staatskörper) lépésről lépésre történő hatáskör-átruházások révén történő "kiüresedésének" nem állja útját. Az Alkotmánybíróság által felvázolt fogalommal értelmezett Staatenverbund azonban már nem az európai népeket alkotó emberekre fókuszál, hanem az államra. Ezzel azonban a testület egy általa meghatározott tartalommal bíró Staatenverbund-képet: az EU ilyen tartalommal való megragadását és jellemzését rendeli irányadónak. A testület Nettesheim szerint álláspontját egy saját maga által elképzelt etatista világképből vezeti le, és ezt kinyilatkoztatás-szerűen teszi: elhanyagolja saját szemléletének a GG-re való alapozását.
10.3. Az integráció realitása azonban sokkal összetettebb: a Lisszaboni Szerződéssel végrehajtott módosítások értékelésénél a szuverenitáshoz hasonló nagy súlyt kell helyezni az integrációs felelősség egyébként az ítélet által is említett[72] momentumára. Az integrációs felelősség azonban nem egyoldalúan a tagállami szuverenitás védelméről, és azoknak a határoknak a meghúzásáról szól, ameddig az integráció alkotmányosan elmehet, hanem arról is, hogy az EU európai felelősség-közösséget[73] is alkot. Az uniós hűség követelménye éppen ezt fejezi ki. Az Alkotmánybíróság csak a német állam szuverenitása szempontjából vizsgálódva ebben a hatáskörök átadásának korlátját látja, vagyis a német államiság iránti felelősségként fogalmazza meg. Emellett azonban a felelősség másik oldala az EU fennállása, megőrzése iránti felelősség is: Terchechte találóan utal az elmélyülő monetáris-pénzügyi válságra, mint a tagállamok által viselt integrációs felelősség aktuális példájára[74]. Úgy tűnik tehát, hogy bár az EU-"barátság" megemlítéséből a testület nem von le az EU-ra vonatkozó értékelő jellegű következtetéseket.
10.4. A kritika a szuverenitás egyoldalú alapul vételével összefüggésben éppen a másik: az uniós aspektus alkotmányjogi leírását és a tagállami szuverenitással kontextusba állítását hiányolja. Ez feltételezte volna annak leírását, hogy mennyire haladt előre az NSZK betagolódása az uniós struktúrákba: igaz, hogy ebben a szemléletben fel kellene adni a Staatenbund és a szövetségi állam dichotómiáját. A perspektív nem feltétlenül vagy-vagy. Márpedig az ítélet azt a forgatókönyvet feltételezi - és fejtegetéseit erre alapozza, ide értve az alább említendő, az alkotmányos identitás "érinthetetlen magját" képező "listát", alkotmányos követelmény-rendszert is -, hogy az európai integráció voltaképpen egy, a mostani Staatenverbund-ból egy szövetségi államba átnövő folyamat.
Az ítélet nézetünk szerint ezért is fixálódik e folyamat "kézben tartásának" igényére: láthatóan attól tart, hogy "kicsúsznak" az események ellenőrzése alól - ebből az egyetlen lehetőségnek tartott föderalizálódási jövőképből adódik az ítélet defenzív, szorongó[75] alaphangja. Mivel azonban az integráció aktuális fejlődési folyamatai nem tesznek lehetővé éles kontúrokkal meghúzott folyamat-meghatározást, még kevésbé a végeredmény vélelmezését, a dichotómiába való rögzülés bezárkózáshoz vezet. A fejlődés éppen nyitottságánál fogva egy új, sajátos, a hagyományos államalakulatoktól eltérő föderális közhatalomhoz is vezethet, és valószínűleg fog is vezetni.
Nettesheim[76] találóan hívja fel arra a teoretikus és Európa-politikai deficitre a figyelmet, hogy a gondolkodás középpontjában máig a hatáskörök átadása révén majdan létrejövő európai szövetségi állam gondolatkörében mozognak, semmint egy valóban új struktúra felvázolásában. Ennek is betudható az, hogy az ítélet a tagállamok kormányainak az integrációs folyamat "kézben tartására", befolyásolására irányuló - túlhaladott - konstrukciójában keresi az alkotmányossági támpontokat. Pedig az igazi feladat a folyamat másik oldalának: a "Lisszabon utáni" helyzetnek a GG 23. cikke kontextusába állítása lenne a demokratikus legitimáció szempontjából. Ez láthatóan azt igényelné, hogy az EU-tagállamok viszonyának leírásánál és alkotmányossági értékelésénél már ne a tagállamok mint szuverének elhatárolása, hanem a kettő egymásra vonatkoztatott együttműködése kerüljön a középpontba.
11. Ehelyett az ítélet az alkotmányos identitás követelményét kibontva felsorolja azokat a területeket, amelyek a GG érinthetetlen magját[77] alkotják. Az alkotmányossági fenntartásként megfogalmazott területek általánosan megfogalmazott vonása az, hogy a szuverén államok szerződéses uniójaként működ(het)ő EU kellő mozgásteret hagyjon a tagállamok számára gazdasági, kulturális és szociális életviszonyaik politikai úton történő meghatározására. Az ezt követő exemplifikatív felsorolás tételesen számba veszi, hogy "például" milyen területekre gondol az Alkotmánybíróság. A lista hosszú: ide tartozik az állampolgárság, a civil és katonai erő monopóliuma, a bevételek és kiadások meghatározása, ide értve a hitelfelvételt is, szabadságvesztés szabályozása, a családi és oktatási életviszonyok, a nyelv kérdéseinek, a sajtó-, vélemény- és gyülekezési szabadságnak, valamint a vallásszabadságnak a szabályozása. A testület ezen a módon akarja elejét venni a GG alkotmányjogi kiüresedésének. Hatje rámutat arra, hogy az ítélet hasonló gondolatvilágban mozog, mint az NSZK szövetségi államberendezkedése: a Land-ok és a Bund viszonyában utóbbiak javára meg kell maradnia a demokratikusan legitimált döntéshozatal lehetőségének.[78] Ezen az általában helyeselhető elven azonban a testület messze túlmegy akkor, amikor kötelező állami feladattá nyilvánítja a felsorolásban szereplő hatásköröket.
Az ítélet az alkotmányos identitás eme listázásával nem vesz tudomást arról, hogy számos lényeges egykor tagállami hatáskört már átruháztak (pl. a monetáris unió és ennek keretében az Európai Központi Bank létrehozatalával). Más szóval: a még megmaradt hatáskörök között szemezgetve az Alkotmánybíróság meggondolatlanul ezeket emeli az alkotmányos identitás rangjára, pedig a valóság más. Az alkotmányos önazonosság nem statikus, hanem dinamikus, állandóan fejlődésben lévő kategória - ezt mutatja a már bekövetkezett hatáskör-átruházások ténye. A testület tehát arra kényszerül, hogy ezeket a hatásköröket - tegyük hozzá: utólag - mintegy nem-lényegesnek minősítse, hiszen az "érinthetetlen mag" azt involválja, hogy azok az önazonosság elengedhetetlenül szükséges, leglényegesebb hatáskör-csoportok. Nettesheim találóan hívja fel a figyelmet arra, hogy az Alkotmánybíróság groteszk helyzetbe hozta saját magát:[79] etatista államképéből adódóan szükségképpen csak történelmi pillanatfelvételt tud adni az éppen, aktuálisan fennálló helyzetről: a már átadott hatáskörök nem tartoznak az identitáshoz, míg a még meglévők közül a jellegadónak minősítettek (wesensprägend) igen. Az alkotmányos identitás tartalma tehát aktuális politikai döntésektől függ: a kategóriának alkotmányossági, dogmatikai alapja nincs.
Ez a kísérlet mutatja, hogy a tradicionális - kizárólag az állami szuverenitásra alapozott - tagállami államkép alapulvételének az EU kontextusában milyen veszélyei vannak. Illúzió azt hinni, hogy az alkotmányos identitás egyfajta tájékozódási pontnak tekinthető: az integráció immanens kölcsönösségét, a tagállamok kölcsönös együttműködésének feltételezettségét nem lehet figyelmen kívül hagyni.[80] Kétséges ugyanakkor, hogy annak az Alkotmánybíróság általi meghatározása, hogy mely hatásköröknek kell az integráció jelenlegi formációjában (szuverén államok szerződéses uniója) voltaképpen önkényesen meghatározottan és célszerűségi okokból a német tagállamnál maradni, a demokratikus legitimáció szempontjából megalapozott-e.[81]
A kötelezően megtartandó tagállami feladatok-hatáskörök meghatározását olvasva felmerül a kérdés, hogy a testület honnan vette ezt a katalógust, és miért ezek és nem más, további hatáskörök kerültek ebbe a körbe.[82] Nyilvánvaló, hogy a lista az Unió továbbfejlődésének komoly gátjává válhat, ha a testület saját magát komolyan fogja venni a további döntéseiben.
12. Az ítélet kritikusai összefüggést látnak a döntés alaphangja és aközött, hogy a német Alkotmánybíróság - a Lisszabon-ítélet is - következetesen kerüli előzetes kérdést intézzen az Európai Bírósághoz[83]. Ennek oka az, hogy a testület az európai jog elsőbbségét csak a nemzeti jogalkotó alkalmazási parancsa alapján fogadja el (míg az Európai Bíróság az uniós jog autonómiájából vezeti ezt le[84]), amit egyébként a "szuverén államok szerződéses uniója"-felfogás is megerősített. Az ítéletben a korábban is ismert ultra vires-kontroll mellé lépő identitás-ellenőrzés tovább hangsúlyozza az Alkotmánybíróság azon önmeghatározását, mely szerint nincs alárendelve az Európai Bíróságnak. Az előzetes kérdés feltétele nyilván azt eredményezné, hogy az Alkotmánybíróság elismerné: vannak olyan kérdések, amelyekben az Európai Bíróság álláspontja köti a tagállami alkotmánybíróságokat is. Ez a tartózkodás aláássa a jogegységre való törekvéseket, és dezintegrációs veszélyeket[85] hordoz magában, ugyanakkor elvész annak lehetősége, hogy a szuverenitás uniós kontextusban felfogott tartalmát az Alkotmánybíróság az Európai Bírósággal - és a többi tagállami alkotmánybírósággal való együttműködésben[86] alakítsa ki. Pedig az előzetes kérdéssel a német Alkotmánybíróság nem rendeli magát alá az Európai Bíróságnak,[87] hanem egyszerűen továbbítja a problémát az annak eldöntésére hivatott speciális bíróságnak.
13. Mérleget vonni szemmel láthatóan nehéz.[88]
13.1. Azt, hogy a német Alkotmánybíróság helyes megoldást választott-e, amikor letért a szupranacionális struktúrák elismerésétől a tagállami-nemzeti szuverenitás görcsös védelméig,[89] az idő fogja eldönteni. Az elmélet kihívást érez abban, hogy az ítéletre való reakcióként ki kellene dolgozni egy demokratikus-föderális unió alkotmányát[90] úgy, hogy az alkotmány fogalmát leválasztják az államról. A 27 tagállamra bővült EU-ban nyilván más demokrácia-modellből, a demokratikus legitimáció más értelméből kell kiindulni, mint egy tagállamban. Az integráció (nemzetközi) szerződéses felfogása vezette az Alkotmánybíróságot az ítéletben tükröződő etatista, tagállam-centrikus nézőponthoz: ezen kell egyfajta "államon túli" szemszögből[91] túllépni.
13.2. Az új szemlélethez "nyersanyagot" többen is rendelkezésre bocsátanak. Ruffert szerint[92] a Staatenverbund mellett meg kellene fontolni egy alkotmányos szövetség (Verfassungsbund), mint az integrációs államalakulat tartalmi jellemzőjének kidolgozását: ez az ítélet merev "szerződéses unió"-felfogása léphetne, és benne az uniós alkotmány és a tagállamok alkotmánya egymást kiegészítve élne együtt.
Terchechte szerint is abból kellene kiindulni, hogy a szupranacionális közösség feladatai[93] mások, mint a nemzetállamé: a tagállam és a közösség kiegészítik egymást, nem pedig kizárják. Az érinthetetlen maghoz tartozó területek listáját már az ítélet meghozatalakor is meghaladták az események: a 2008-as pénzügyi világválság és az arra adott válaszból: az államadósság növelésével való kríziskezelésből adódó euró-válság. Ilyen katalógus helyett sokkal inkább a szupranacionális hatalom új koncepcióját kell kidolgozni a szuverenitás tagállamra korlátolt taglalása helyett.
Nettesheim nagyívű fejtegetésében[94] abból indul ki, hogy kimondja: az NSZK politikailag visszavonhatatlanul Európára tájolt, az unióba föderálisan beágyazott, lényeges állami hatásköröktől már megfosztott állam. Az Alkotmánybíróság identitás-értelmezése és az érinthetetlen magra vonatkozó fejtegetései - bár önmagukban véve veszélyesek - nem képesek útját állni az integrációs folyamat továbbvitelének: téves az olyan alkotmánybírósági önértelmezés, amely magát az integrációs akaratképzés ellensúlyának tételezi. Szerinte az alkotmányjognak nincsenek "objektív" határai: ez a jogterület mindig konstrukciókban gondolkozik. Az integrációs folyamat elért egy pontot, amikor az integrációs folyamat alkotmányossági értékelése már nem végezhető el egyfajta "objektív" államisági kritériumok alapján. Ma már a német állam föderális betagozódása az EU-ba a "közjavak" részét képezi (Allgemeingut): az autarkiára visszavágyó önálló-független nemzetállam képe túlhaladott. Csak a tagállamok és az Unió föderális szövetségére fókuszáló megközelítésnek van jövője: az Alkotmánybíróság Lisszabon-ítélete viszont beleragadt az ideálisan szuverén állam historizáló világképébe, amelyből azonban csak az ítéletben tükröződő fatalista, apokaliptikus végkövetkeztetés, nem pedig egy reményt adó (akár) utópia adódik.
14. Nettesheim brutálisan őszinte véleményét nyilván sokan nem osztják. Megítélésünk szerint azonban éppen a kibontakozott euró-válság és a reá adott válasz: a hatos jogszabály-csomag és a fiskális uniós szerződés bizonyítja, hogy a hatáskör-átruházás újabb fázisába: az eddigiekhez képest talán csak a monetáris unió létrehozatalához hasonlíthatóan "fájdalmas" szakaszba került az Unió.
Korábban nem látott mértékben és terjedelemben kerülnek át feladatok és hatáskörök az EU-ba, mert a tagállamok azokat külön-külön már nem tudják ellátni - legalábbis amíg a gazdasági-monetáris és politikai unió, benne az euró fenntartása a cél, addig nem. A német jogirodalomban lezajlott vita megismerése láthatóan nem tanulság nélküli: mutatja, hogy a jogtudomány kooperatívan tovább képes gondolni az alkotmánybírósági gyakorlat által felvetett problémákat, mégpedig a jövőre orientáltan. Azt persze, hogy az EU milyen új struktúrába megy át a következő években, nyilván nem a jogtudomány, még kevésbé az alkotmánybíróságok döntik el, hanem a demokratikusan legitimált politikai akaratképzés. Ennek kialakításához és a döntési alternatívákkal való ellátásához azonban mindkét forrás fontos elképzelésekkel járulhat hozzá.
15. A Szövetségi Alkotmánybíróság mindenesetre járja a maga útját: az euró megmentését szolgáló ideiglenes pénzügyi alapok[95] felállításával kapcsolatos ítéletében a német költségvetési jogot az alkotmányos önazonosság részeként a GG érinthetetlen magjához tartozónak nyilvánította.[96] Az ítélet ugyan nem minősítette alkotmányellenesnek a pénzügyi mentőalapok létre hozatalát, azonban az integráció továbbfejlesztését öt kritériumhoz kötötte. Általánosságban megerősítette a testület a Lisszabon-ítéletből előre látható tételt, mely szerint igényt tart az integrációs folyamat tartalmának állandó alkotmányossági ellenőrzésére, azonban ezt az igényét itt úgy konkretizálta, hogy a további föderalizálás egy konkrét, nagyfontosságú rész-területen meghúzza az integráció elmélyítésének alkotmányjogi határait. Ebből következően szögezte le a testület az általános tételt, mely szerint a költségvetés megállapításának joga olyan hatáskör, amelyet a törvényhozó a képviseleti felhatalmazásából adódó szabadsággal és felelősséggel lát el, így a polgárok politikai akaratképzésének megvalósításáról van szó. A levezetett alaptétel szerint biztosítani kell azt, hogy a törvényhozónak a költségvetés meghatározására vonatkozó befolyása az euró megmentésével kapcsolatos intézkedések kontextusában is tartósan fennmaradjon. A Szövetségi Alkotmánybíróság által felállított öt kritérium a következő:
a) az uniós intézkedések nem lehetnek olyanok, amelyek a német törvényhozáson kívül oly módon születnek, hogy azok alapján a költségvetés érintő akárcsak feltételes kötelezettség származik, ha a feltétel beállta másik tagállamtól függ (Fremdbestimmung);
b) az intézkedésnek kellően határozottnak kell lennie;
c) az intézkedések következményeinek és hatásainak áttekinthetőnek és korlátozottnak kell lenniük;
d) az intézkedési folyamatnak a Német Szövetségi Köztársaság által is irányíthatónak és visszafordíthatónak kell lennie (vagyis: alkotmányellenes lenne olyan "tartós nemzetközi jogi-mechanizmus létrehozatala, amely más tagállam döntéseiért való felelősségvállalást eredményezne[97] (kiemelés: a szerző V. I.);
e) a költségvetésnek az egyes konkrét "euró-mentő" intézkedésekből származó megterhelése nem lehet aránytalan (konkrét értékhatárt az ítélet nem tartalmaz).
16. Összességében látható, hogy az öt kritérium mindazonáltal bizonyos heterogenitást mutat: nem egymásra vonatkoztatva kerültek megfogalmazásra - a konzisztencia[98] kívánni valót hagy maga után. Bizonytalan ezért a jövendő euró-mentő intézkedésekkel - tágabb értelemben a Gazdasági és Monetáris Unió (EUMSz. Harmadik rész, VIII. fejezet) továbbfejlesztésével - kapcsolatos uniós jogszabályokkal kapcsolatos - pl. "hatos jogszabálycsomag", fiskális egyezmény - szövetségi alkotmánybírósági álláspont előre láthatósága, megjósolhatósága is. Márpedig a nagy valószínűséggel meginduló alkotmánybírósági eljárások az integráció jövőjét meghatározóan befolyásolni fogják. ■
JEGYZETEK
* Részlet egy nagyobb tanulmányból, mely az OTKA 76488. sz. kutatás "A Lisszaboni Szerződés hatása a magyar jogrendszerre" keretében készült.
1 Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 30 Juni. 2009. 2 BVR 1010/08., BVerfGE 123, 267 - Lissabon; nyomtatásban megjelent: Europarecht Beiheft 2010. 1.
2 Gert Nicolaysen:Das Lissabon Urteil des Bundesverfassungsgerichts im Kontext der Europarechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Europarecht Beiheft 2011. 1. 9-10.; Ernst-Joachim Mestmäcker: Im Schatten des Leviathan. Anmerkunmgen zum Urteil des BVerfG vom 30. 6. 2009. Europarecht Beiheft 2010. 1. 35.
3 Az ítéletből vett idézeteket a német szakirodalomban bevett módon az ítélet szélszámaival (Randnummer - továbbiakban: Rn.) jelöljük: Rn. 243.
4 De szinte azonnal a napi sajtóban is: lásd Martin Nettesheim: Entmündung der Politik. Frankfurter Allgemeine Zeitung 2009. 08. 17.; Christian Callies: Unter Karlsruher Totalaufsicht. Frankfurter Allgemeine Zeitung. 2009. 08.17.; Peter Behrens: Aufruf: Stoppt das Bunderverfasusngsgericht. Frankfurter Allgemeine Zeitung. 2009. 09. 15.; Paul Kirchhof: Faszination Europarecht. Frankfurter Allgemeine Zeitung 2009. 09. 19. - idézi: Everling: i. m. 91.
5 Pl. Maastricht ítélet: BVerfGE 89, 155.
6 Urlich Everling: Europas Zukunft untrer der Kontrolle der nationalen Verfassungsgerichte. Anmerkungen zum Urteil des Bundeverfassungsgerichts vom 30. Juni 2009 über den Vertrag von Lissabon. Europarecht 2010. 1. 92.
7 Vincze Attila: Maastricht reloaded - a német alkotmánybíróság a lisszaboni szerződésről. 2011. (kézirat).
8 Mestmäcker: i. m. 42-43.
9 Jürgen Schwarze: Die verordnete Demokratie. Zum Urteil des 2. Senats des BVerfG zum Lissabon Vertrag. 108-109.
10 Mestmäcker: i. m. 35.; Matthias Ruffert: Aufgaben europarechtlicher Theoriebildung nach Lissabon. Europarecht Beiheft. 2012. 1. 92.
11 Dieter Grimm: Der Grundgesetz als Riegel vor einer Verstaatlichung der Europäischen Union. Zum Lissabon Urteil des Bundesverfassungsgerichts. Der Staat. 2009. 473., 492-495.
12 Martin Nettesheim: Die Karlsruher Verkündigung - Das BVerfG in staatlicher Endzeitstimmung. Europarecht Beiheft. 2011. 1. 102.
13 Nicolaysen: i. m. 11.
14 Jörg Philipp Terchechte: Europäischer Bundesstaat, supranationale Gemeinschaft oder Vertragsunion souveräner Staaten? - Zum Verhältnis von Staat und Union nach dem Lissabon Urteil des BVerfG. Europarecht Beiheft 2010. 1. 145.
15 Mestmäcker: i. m. 43.; lásd még: Szmodis Jenő: Egy valódi természetjog felé. Jogtudományi Közlöny. 2012. 2. 62. s köv.
16 Nicolaysen: i. m. 12-13.; Nettesheim: i. m. 105.
17 Nettesheim: i. m. 101.
18 Nettesheim: 102.
19 Everling: i. m. 93., 96.; Nicolaysen: i. m. 16. és 19.
20 A Lisszaboni Szerződés miatt a GG-t is módosították: lásd Vincze Attila: Maastricht reloaded - a német alkotmánybíróság a Lisszaboni Szerződésről., aki a Lisszabon-ítéletet átfogóan ismerteti tanulmányában. 2011. (kézirat).
21 Nicolaysen: i. m. 11.
22 Erre a kérdésre lásd újabban: Armin von Bogdandy - Matthias Kottmann - Carlino Antpöhler - Johanna Dickschen - Simon Hentrei - Maja Smrkolj: Reverse Solange - Protecting the Essence of Fundamental Rights against EU Member States. CMLR 2012. 489-520.
23 Leírását lásd pl. Nicolaysen: i. m. 13-14.
24 BVerfGE 22, 293.
25 Nicolaysen: i. m. 13.
26 BVerfGE 31, 145.
27 BVerfGE 37, 271.
28 BVerfGE 89, 155.
29 Nettesheim: i. m. 105.
30 Terchechte: i. m. 146-147.
31 Rn. 227.
32 Schwarze: i. m. 110., 114.
33 Nettesheim: i. m. 109-110., aki C. Möllersre hivatkozik: lásd 21. lábjegyzet.; Schwarze: i. m. 113-114.
34 Nicolaysen: i. m. 17.
35 Nettesheim: i. m. 117.
36 Uő.: i. m. 102-103.
37 Nettesheim: i. m. 102-103.
38 Bemutatja Vincze Attila: A demokrácia elve a német alkotmánybíróság Lisszaboni Szerződésről szóló határozatában. Jogtudományi Közlöny, 2009.
39 Rn. 210.; az ítélet a demokrácia és a szuverenitás kérdéseivel az indokolás C) I. részében foglalkozik: Rn. 207-272.
40 Rn. 216.
41 Rendelkező rész 4. pont, és különösen Rn. 218., 219., 226.
42 Rn.218.
43 Nicolaysen: i. m. 18.
44 Rn. 219.
45 Ruffert: i. m. 96.
46 Schwarze: i. m. 111.
47 Rn. 346.
48 Mestmäcker: i. m. 50.; az uniós polgárság, mint uniós alapjogi jogállást konstituáló státusz kérdéséhez újabban ld. Armin von Bogdandy - Matthias Kottmann - Carlino Antpöhler - Johanna Dickschen - Simon Hentrei - Maja Smrkolj: Reverse Solange - Protecting the Essence of Fundamental Rights against EU Member States. CMLR 2012. 489-520.
49 Mestmäcker ezzel kapcsolatban P.C. Müller Graff-ra hivatkozik (Integration. 2009.)
50 Rn. 280., 346., Nettesheim: i. m. 119.
51 Armin Hatje: Demokratische Kosten souveräner Staatlichkeit. Europarecht. Beiheft 2010. 1. 128.
52 Rn. 232.
53 Everling: i. m. 98.
54 Nettesheim: i. m. 118-119.
55 Uo.: 119.
56 Rn. 236.
57 Mestmäcker: i. m. 39.
58 Uo. 44.
59 Uo. 45.
60 pl. Rn. 231.; a fogalmat már a Maastricht-ítélet is használta: BVerfGE75, 223, 242.
61 Rn. 317.
62 Rendelkező rész 3. pont.
63 Nicolaysen: i. m. 23.
64 Mestmäcker: i. m. 36-37.
65 Rn. 229.
66 BVerfGE 89, 155.; a fogalom módosulásához lásd Ruffert: i. m. 92-93.
67 Terchechte: i. m. 135.; Ruffert: i. m. 93.
68 Lásd Wenhard Möschel: Zur finalité européenne. In: Verfassung und Politik im Prozess der europäischen Integration. Nomos, 2008. 93-107.; Th. Oppermann-C.D.Classen-M.Nettesheim: Europarecht. C.H. Beck. 2009. 65-66.
69 Rn. 228.
70 Rn. 263.; bírálja: Terchechte: i. m. 137.
71 Nettesheim: i. m. 103.
72 Rn. 225.
73 Terchechte: i. m. 146.
74 Uo.: 146.
75 Nettesheim: i. m. 106.
76 Uo.: 111-113.
77 ítélet rendelkező része 4. pont, indokolás: Rn. 240., 249.
78 A. Hatje: Demokratische Kosten souveräner Staatlichkeit im europäischen Verfassungsbund - zu den Perspektiven der Demokratie in der Europäischen Union nach dem Urteil des Verfassungsgerichts zum Vertrag von Lissabon. Europarecht, Beiheft 2010. 1. 126. Hatje Konrad Hesse-nek a német szövetségi állammal kapcsolatos gondolatát idézi és erre vezeti vissza az Alkotmánybíróság hasonló gondolatmenetét.
79 Nettesheim: i. m. 114-115.
80 Nettesheim egy, az alkotmánybírók által kreált - a realitásokat figyelmen kívül hagyó - "ellenvilágról" beszél: i. m. 116.
81 Nettesheim: i. m. 116.
82 Hatje: i. m. 123. s köv., különösen 125-126.
83 Mestmäcker: i. m. 37.; Terchechte: i. m. 142.; Everling: im. 102.; Nicolaysen: i. m. 32.
84 Lásd Van Gend en Loos - C-26/62; Costa v. E.N.E.L. - C-6/64; és Simmenthal-ítélet - C-106/77).
85 Terchechte: i. m. 142.
86 Mestmäcker: i. m. 37.
87 Everling: i. m. 102.
88 Áttekintésünkben az ítélet tartalma mellett szóló érveket nem vettük terjedelmi okokból számba, mivel az ítélet önmagáért áll helyt; a vita bemutatása ezért alapvetően az ítélet és a kritika szembe állítására irányult.
89 Nicolaysen: i. m. 32.
90 Ruffert: i. m. 97.; Terchechte: i. m. 140.
91 Terchechte: i. m. 147-148.
92 Ruffert: i. m. 93-94.
93 Uo.: 138.
94 Nettesheim: i. m. 116-121.
95 A European Financial Stability Facility (EFSF) és a European Financial Stability Mechanism (EFSM) létrehozatalával kapcsolatos intézkedésekről van szó, melyeket alkotmányjogi panasszal a Szövetségi Alkotmánybíróság elé vittek. A két intézmény jogutódja a European Stability Mechanism (ESM), amely 2012. júliusában kezdi meg tevékenységét.
96 Urteil des zweiten Senats vom 7. September 2011. 2 BvR 987/10, 2 BvR 1099/10. NJW 2011. 2946. Értékelését lásd Martin Nettesheim: "Euro-Rettung" und Grundgesetz. Verfassungsgerichtliche Vorgaben für den Umbau der Währungsunion. Europarecht. 2011. 6. 765. s köv. o.; Christian Callies: Der Kampf um den Euro: "Eine Angelegenheit der Europäischen Union" zwischen Regierung, Parlament und Volk. Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht. 2012. 1.
97 Rn. 128. - a "nemzetközi jogi" jelleg kiemelése arra utal, hogy a BVerfG ezt a kritériumot legalábbis nem vonatkoztatja az uniós jogi kereteken belüli mechanizmusra. Ez ugyan egyfelől megkönnyíti a BVerfG számára elfogadható alkotmányos megoldás megtalálását, másfelől viszont előre jelzi, hogy az ESM és a fiskális paktum esetében is ennek a kritériumnak a számon kérése a jövőben szóba jöhet: előbbi esetében nem kérnék számon, utóbbi esetében viszont - lévén nemzetközi szerződésről szó - vizsgálandó, számon kérhető kritériumként.
98 Nettesheim (2): i. m. 776.
Lábjegyzetek:
[1] Prof. Dr. Vörös Imre, egyetemi tanár, az MTA levelező tagja
Visszaugrás
