Ha a most folyó Európai Konvent tevékenysége sikerrel jár, és a számtalan ötlet egy részét az utána következő kormányközi konferencia is elfogadja, akkor az Európai Unióról szóló tankönyveket alighanem újra kell írni, de legalábbis lényeges kiegészítésekkel kell majd ellátni. Ismeretes, hogy a megoldásra váró jogi-intézményi problémák egy részét az Unió évek óta maga előtt görgeti, vagy azért, mert nem találja az alkalmas megoldást, vagy pedig azért, mert a kínálkozó megoldások körül nem alakul ki a szükséges politikai konszenzus a tagállamok kormányai között. Hasonló hordaléka minden valószínűség szerint ezúttal is lesz majd a következő konferenciának, azonban néhány lényeges probléma mérföldes lépéssel merészen megoldódni látszik. Közéjük tartozik az Európai Unió nemzetközi szerepvállalásának kérdéskötege, középpontjában a nemzetközi cselekvéshez szükséges jogi személyiség nyitott problémájával. Ugyanis, bármily meglepőnek tűnhet a kívülállók számára, a nemzetközi élet egyik legtekintélyesebb szereplője, az Európai Unió - tagállamai akaratának megfelelően - nem rendelkezik kifejezett jogi személyiséggel.
A nyugat-európai integrációs struktúra nemzetközi szervezetként látta meg a napvilágot, és ebből fejlődött tovább tagállamainak közösségévé, majd pedig egy sajátos felépítésű unióvá. Mármost minden egyes nemzetközi szervezetnek külön meghatározott, sajátos tartalmú és terjedelmű jogi személyisége van. Jogi személyisége révén a nemzetközi szervezet az őt alkotó államoktól megkülönböztethető jogi létre kel, önálló (autonóm) cselekvésre lesz képes, amelyhez illetékesség tartozik. A szervezet nemzetközi felelősségét illetően mindenekelőtt két lényeges feltételt kell vizsgálni: külső (nemzetközi) hatáskörét és pénzügyi autonómiáját. A nemzetközi szervezet jogi személyisége a tagállamok belső jogi aktusával születik. A jogelmélet azonban kifejezett rendelkezés hiányában is adottnak tekinti a szervezet jogi személyiségét, továbbá létéből olyan "beleértett" hatáskörre következtet, amely a szervezetet alkotó államok akaratát általában kiterjeszti az illető szervezet rendeltetésszerű feladatainak végrehajtásához szükséges belső és külső hatáskörökre.1
Közelebbről vizsgálva a nyugat-európai integrációs szervezet jogi személyiségét, figyelemre méltó jelenség, hogy - időben visszafelé haladva - minél szűkebb volt az integrált tevékenység terjedelme, annál teljesebb formában jelent meg a jogi személyiség megfogalmazása; és megfordítva, minél inkább gazdagodott az integrációs tevékenység, annál bizonytalanabbá vált a szervezet jogi személyiségének tartalma. Ugyanakkor az integráció funkcióinak gyarapodásával természetszerűleg bővültek a szervezetet övező nemzetközi viszonyok is. Márpedig a külkapcsolatok ápolásához még inkább szükséges a világos hatásköri háttér, mint a belső együttműködéshez, ahol az eseti felhatalmazás eszköze könnyebben alkalmazható. A jelenlegi integrációs fokozaton, a többféle természetű és mélységű együttműködést vegyítő Európai Unió esetében a szervezet jogi személyiségét sem az 1993-ban életbe lépett maastrichti, sem pedig az 1999-től hatályos amszterdami Európai Uniós Szerződés nem ismeri el kifejezetten.
A Maastrichti Szerződés életbe lépése után a Német Szövetségi Alkotmánybíróság sietett megállapítani, hogy az Európai Unió esetében hiányzik a jogi személyiség.2 Egyes vélemények szerint éles határvonal húzódik a "közösség" (a maastrichti Európai Uniós Szerződés "első pillére") és az "unió" (a második és a harmadik "pillérrel" kiegészített, teljes integrációs konfiguráció) között.3 Egy szervezet jogi személyiségére nemcsak a tagállamok akaratát kifejezetten megfogalmazó jogi rendelkezésekből lehet következtetni, hanem a szervezet gyakorlatából is. Az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződés számos kitételéből arra lehet következtetni, hogy a tagállamok, az Európai Közösségek formájában létező - és kétségtelen jogi személyiséggel és nemzetközi hatáskörrel rendelkező - integrációs szervezet továbbfejlesztése során alapvetően nem kívánták csökkenteni az Unió nemzetközi szerepvállalását, annak ellenére, hogy magát az Uniót nem ruházták fel kifejezett és egységes jogi személyiséggel.
A fent vázolt helyzet nem csupán jogelméleti kérdés, az európai integráció sajátos jelenségének a nemzetközi közjog hagyományos fogalomkészletével való leírásának problémája. Számtalan gyakorlati következménnyel jár ugyanis az a helyzet, amelyben a származékos - és ebből következően korlátozott - hatáskörrel rendelkező Európai Unió a kialakult nemzetközi kapcsolatrendszerben az államokéval azonos szerepeket keres magának. Ez a törekvése szükségképpen következik abból a körülményből, hogy a tagállamaitól hatásköröket von el, illetve vesz át, és ezeket összesítve, közösen - mintegy pool-ban - gyakorolja. A globalizációs folyamatok gyorsulása közepette nemigen akad olyan állami funkció, amelynek végrehajtása ne kívánna valamilyen nemzetközi cselekvést is, azaz ne kapcsolódnék más nemzetközi aktorok - elsősorban államok - hasonló vagy ellentétes érdekeihez és cselekedeteihez. Márpedig az Európai Unió nemzetközi cselekvőképessége csonka, szerepvállalását pedig mindenekelőtt és túlnyomórészt a saját tagállamai korlátozzák. A politikai érdekfolyamatok mentén vizsgálva a jelenséget, nyilvánvalónak látszik, hogy az Uniót alkotó országok kormányai a nemzetközi kapcsolatok egyébként is bonyolult küzdőterén nem kívánnak önmaguknak versenytársat alkotni. Ha ugyanis az Unió rendelkeznék az összes szükséges jogosítvánnyal, akkor egy-kettőre a tagállamai helyébe léphetne (például az ENSZ Biztonsági Tanácsában elfoglalhatná Franciaország és az Egyesült Királyság helyét, és levenné a napirendről az állandó BT-tagságra áhítozó Németország problémáját). Az Unió azért került csapdába, mert a tagállamai egyrészt szívesen bújnak olykor az EU hatalmas köpenyébe, és öltik magukra egy szuperhatalom kontúrjait, másrészt viszont egyáltalán nem szeretnék, ha az integráció mint a globalizálódó világ növekvő jelentőségű aktora beárnyékolná, illetve megnyirbálná a tagállamai által betöltött és betölthető szerepeket a nemzetközi kapcsolatrendszerben. Általában megállapítható, hogy minél gazdagabb egy nemzetközi szervezet tevékenysége, annál nagyobb figyelemmel követik a saját tagállamai az önálló cselekvését. Arról van szó, hogy az önálló létre kelt szervezet hajlamos az autonóm akciókra, márpedig a tagállamok csak annyi szabadságot engedélyeznek az általuk létrehozott közös intézményeknek, amennyi a saját szuverenitásukat nem sérti, pontosabban ameddig az illető szervezet tevékenysége szigorúan belül marad azon a határon, amit a tagországai a saját állami érdekeikkel összhangban állónak tekintenek. Ezt a jelenséget jól megfigyelhetjük a nyugat-európai integráció fejlődése során.4
A fenti dilemma természetesen inkább a nagy tagállamok problémája, a kisebbek számára általában több előnnyel jár, ha a nemzetközi porondon az Unió nevében és keretei között léphetnek fel érdekeik érvényesítése céljából. Magyarország mint leendő EU-tag úgyszintén abban érdekelt, hogy az Unió nemzetközi tekintélye növekedjék, és a szervezet rendelkezzék a cselekvéséhez szükséges jogosítványokkal. Úgy tűnik, a megoldás egyik kulcskérdése ez idő szerint az Európai Unió jogi személyiségének megállapítása lenne. Az adott helyzetben már nem elegendő a jogi személyiség puszta deklarálása, az EK-Szerződés sokat idézett 281. (a Római Szerződés eredeti 210.) cikkéhez hasonlóan. A probléma ugyanis szerteágazó: át kell hidalni a különféle integrációs intenzitású "pillérek" közötti viszonyt; kezelhetővé kell tenni az ún. megerősített együttműködéssel intézményesített, valójában már kétszintű integráció nemzetközi képviseletét; végül összhangot kell teremteni a nemzetközi kapcsolatok különféle eszközei (az Unió szintjén létesített diplomáciai viszonyok, nemzetközi szerződések, nemzetközi szervezetekben való képviselet stb.) és területei (a közös külkereskedelmi politikától egészen az egyébként legkritikusabb válságkezelési kihívások kezeléséig) között.
A külső kapcsolatok kérdéseinek tanulmányozásával az Európai Konvent külön munkacsoportot bízott meg.5 A munkacsoport javaslatai szorosan összefüggnek két másik, nevezetesen "Az Európai Unió jogi személyisége" és a "Védelem" munkacsoportok mondanivalójával. A dokumentumokból látható, hogy az Unió továbbra is óvakodik a "külpolitika" kifejezés használatától, sőt a szokásos "külkapcsolatok" (External Relations) szóhasználatot is tágította, "külső akció" (External Action) címen foglalva össze a szervezet nemzetközi képviseletével és kapcsolataival összefüggő kérdéseket. Mindazonáltal határozott politikai törekvést sejtet az a tény, hogy megjelenik a közös külpolitika alapjául szolgáló uniós "elvek és célkitűzések" megfogalmazásának igénye. Ennek jelentőségét nem a Római Szerződésből, vagy például az 1993. júniusi, ún. koppenhágai felvételi kritériumokból egyébként is jól ismert értékek és elvek tartalma és felsorolása adja, hanem a bevezető szöveg tervezete, amely minden korábbit felülmúló eltökéltséget jelez a közös külpolitika megvalósítását illetően: "Az Európai Unió a nemzetközi kapcsolatok minden területén közös politikákat és uniós akciókat fog meghatározni és követni, és a maximális együttműködésen fog munkálkodni…"
A munkacsoport az elvek és célkitűzések lefektetése után a közös külpolitika természetes lépéseként azt javasolja, hogy az Unió az egyes kívülálló országok, régiók, helyzetek, vagy témák vonatkozásában dolgozzon ki stratégiát, amelyet az Európai Tanács szintjén hagyjon jóvá. Az ilyen stratégia egyrészt megfogalmazná a közös érdeket és célokat, másrészt meghatározná azokat a paramétereket, amelyek az unió és a tagállamok akcióit vezérlik. Ilyen jellegű stratégiai dokumentumok egyébként már készültek, nevezetesen a legnagyobb partnerek vonatkozásában.6 Előnyük, hogy egy-egy fontos partnerrel kapcsolatban egyetlen gondolatmenetben foglalják össze az Európai Unió és tagállamai közös szándékait, és ugyanott meghatározzák a felhasználható eszközöket. A Konvent külső akcióval foglalkozó munkacsoportjának jelentése (47. pontjában) kétségtelen pozitívumaik ellenére kritikusan említi, hogy az ilyen közös stratégiákat "a gyakorlatban nem használták elég gyakran, és az a módszer, ahogyan az ilyen közös stratégiákat megfogalmazták, nem vezetett a kívánt eredményre…" A jelentés azt is felrója, hogy a tagállamok nem éltek a közös stratégiák által lehetővé tett minősített többségi szavazás eszközével. Hasonló, stratégiai tartalmú dokumentumok készültek az Európai Uniónak kívülálló országok csoportjaihoz fűződő kapcsolataiban is.7
A több szuverén állam önkéntes közös cselekvésén alapuló, közös külpolitikai akciók szükségképpen az elvek és célok tisztázásával kezdődnek, majd pedig ezekre építve bizonyos időbeli távlattal rendelkező stratégiai törekvések és az elérésükhöz szükséges eszközök meghatározásával folytatódnak. Mindez a közös külpolitika elengedhetetlenül szükséges, de nem elégséges feltételének tekintendő, minthogy az eszközök működtetéséhez megfelelő hatáskör is tartozik. A kompetenciát illetően a VII. Munkacsoport nem részterületekre specifikált, explicit hatáskörök megállapítását javasolta az Unió számára, hanem bizonyos alapelvekből indult ki. Először is megállapította, hogy az ún. közös kül- és biztonságpolitika területén az alapszerződés egyáltalán nem korlátozza az Unió potenciális hatáskörének terjedelmét és intenzitását; ezen felül mind a közös kül- és biztonságpolitika, mind pedig a rendőrségi és a bűnügyi igazságügyi együttműködés területein lehetővé teszi nemzetközi szerződések megkötését is. Így tehát ha az Európai Uniót egyértelmű jogi személyiséggel ruháznák fel, akkor a hatáskörébe tartozó ügyekben minden vitán felül állóan megnyílnék számára a nemzetközi cselekvés lehetősége. A munkacsoport ebben az összefüggésben utalt az Európai Bíróságnak arra a közismert elvi állásfoglalására, amelyben kimondta, hogy a belső integrációs hatáskörökhöz általában hozzá tartozik az implicit külső hatáskör is, minthogy e nélkül veszélybe kerülhet az eredeti (belső) hatáskör eredményes gyakorlása.8 Hozzáfűzte viszont azt az ugyancsak elvi jelentőségű új követelményt, hogy amennyiben egy belső ügyben a döntés minősített többséggel történik, akkor ezt a módszert a vonatkozó külkapcsolati akció esetében is ugyanígy kell alkalmazni.
Az egyértelmű és összehangolt nemzetközi fellépés nagymértékben erősítené az Európai Unió tekintélyét a külvilágban, és növelné hatékonyságát, nem utolsósorban a saját tagállamainak hasznára. Ehhez a fentiekben felsorolt kiinduló feltételeken túlmenően fontos feladatnak látszik az unió rendelkezésére álló különféle - politikai, gazdasági, jogi - eszközök összehangolt alkalmazásának elérése. A megoldás kulcsát az Unió, a hagyományaihoz híven, jogi és intézményi lépések megtételében véli fellelni. A legfontosabb előfeltétel minden kétséget kizáróan a tagállamok egybecsengő politikai akarata lenne.
Az Európai Konvent VII. Munkacsoportja által javasolt további intézkedések a külkapcsolatokat illetően a Tanács és a Bizottság működésére, valamint a külső képviseletet megtestesítő személy intézményi és hierarchikus elhelyezésére vonatkoznak. Lássuk ezeket egymás után!
Az Európai Unió Tanácsa eredetileg a külügyminiszterek tanácskozó és döntéshozó testülete volt, a különféle szakminiszteri tanácsülések a későbbiekben alakultak ki körülötte. Ez a történelmi háttér a magyarázat arra, hogy a külügyminiszterek tanácskozásainak napirendjén (az ún. Általános Ügyek Tanácsában) egymás mellett szerepeltek a az Unió belső működésével és a külügyeivel összefüggő témák. Csupán a 2002. júniusi, sevillai Európai Tanács ülésén sikerült olyan kompromisszumos megoldást találni, amely szerint a belső és a külső ügyeket a napirend összeállítása során külön kell választani egymástól. Egyes vélemények szerint kívánatos volna, ha a tagállamok az Unió gyarapodó ügyeivel egységes államigazgatási rendben foglalkoznának, és tekintettel az integrációs koordináció és döntéshozatal növekvő terheire minden tagország kormányában működne Európa-ügyi minisztérium.9 Ebben a felfogásban az Unió belső kérdéseivel az Európa-ügyi miniszterek, a külső kapcsolataival pedig a külügyminiszterek foglalkoznának. Ez a nézet azt sugallja, hogy az Európai Unió belső működése a tagállamai számára immár nem tekintendő "külügynek", hanem az államigazgatás sajátos mezzoszférája, amely a bel- és a külügyek között helyezkedik el. A belső és a külső ügyek különválasztását illetően a sevillai EU-csúcs egy fél lépést tett előre: a napirendek tematikus tagolása ugyanis megnyitja a választás lehetőségét a tagállamok számára aközött, hogy a kétfajta ülésen két külön szakminiszterrel képviseltessék magukat, vagy ugyanazt a személyt (a külügyminisztert) delegálják mindkettőre. Az Általános Ügyek Tanácsában kialakuló új munkarendnek természetesen messze ható következményei lesznek a munkáját előkészítő testületek, mindenekelőtt az Állandó Képviselők Tanácsa (COREPER) és a vele kapcsolatos munkacsoportok életére is. A Konventben 2003 januárjában előterjesztett közös francia-német javaslat az elnöklés módját illetően még egy lépéssel tovább megy: a külügyminiszterek tanácskozásainak vezetését állandó jelleggel az alább említendő "európai külügyminiszterre" bízná, a belső koordinációs feladatokra szakosodó Általános Ügyek Tanácsának ülésein pedig a Tanács főtitkára elnökölne.
A Bizottságban az Európai Unió külső kapcsolatainak felügyelete jelenleg több bizottsági tag között oszlik meg. A Bizottság végrehajtó apparátusában, a főigazgatóságok szintjén a külső kapcsolatokkal összefüggő feladatok és felelősség úgyszintén sokfelé ágaznak, mivel szinte minden integrációs tevékenységnek van, vagy lehet nemzetközi dimenziója. A VII. Munkacsoport kívánatosnak találta a külkapcsolatok felügyeletének koncentrálását a Bizottság vezetésének szintjén, lehetőség szerint egy alelnök kezében.
Az Európai Unió külügyeinek megszemélyesítése mindeddig nem járt átütő sikerrel. A különféle próbálkozások inkább azt eredményezték, hogy túl sokan képviselték egyszerre az Uniót.10 Igaz ugyanakkor, hogy mindazokon a területeken, ahol kifejezetten a közösség illetékes, a Bizottság elnöke hitelesen képviseli a szervezetet nemcsak a tagállamokkal szemben, hanem a nemzetközi kapcsolatokban is. Egyes esetekben bizottsági tagok is szert tesznek nemzetközi szerepekre és ismertségre, ha egy kellő felhatalmazáson nyugvó feladatkört megfelelő eréllyel és karizmával képviselnek, ugyanez mondható el a Tanács soros elnökéről a tagállamok hatáskörébe tartozó ügyekben.11 Mindez jól tükrözi az európai integráció "vegyes" karakterét, ami a közösségi (integrált) és a kormányközi együttműködés keverékéből jött létre, és - ellentétben bizonyos korai feltételezésekkel és várakozásokkal - egy egyensúlyi állapoton túl nem mutat további (föderatív) fejlődési igényeket. Ez az egyensúlyi állapot, a jelenlegi tagállami szándékokat és készségeket tekintve, a Konvent munkája során kezdi a megfelelő jogi és intézményi formát felölteni. A "vegyes" integrációs modell elfogadása egyet jelent a föderatív végcélról való csöndes lemondással. Ezt a felfogást tükrözi a Konventben az Unió nemzetközi képviseletét illetően a kétfajta integrációs dimenziót - ti. a közösségit és a kormányközit - egyesítő "perszonálunió" felvetése. Arról van szó, hogy a kormányközi szintű közös kül- és biztonságpolitikát megjelenítő ún. Magas Képviselő12 és a közösségi hatáskörbe tartozó külkapcsolatokat felügyelőbizottsági tag egy és ugyanazon személy, az EU "külső képviselője" lehetne.13 A vegyes integrációs modell megfelelő megszemélyesítésével az Unió belső ügye maradna annak meghatározása, hogy képviselője mikor melyik integrációs szegmens(ek)ben és intenzitási fokozaton, továbbá milyen felhatalmazás alapján jár el. A külvilágot valójában mindez kevéssé érdekli, sokkal fontosabb számára az, hogy az Európai Unió egyértelműen és egységesen cselekedjék nemzetközi kapcsolataiban. A külpolitikai viszonylatokban a kiszámíthatóság köztudottan az egyik legfontosabb értékmérő. Ugyancsak a vegyes integrációs modell tudomásulvétele tükröződik abban a javaslatban, amely egy újfajta közös kezdeményezés bevezetésére vonatkozik az uniós külpolitika területén.14 A közösségi és a kormányközi szegmenseket egyaránt felölelő kezdeményezést egyrészt az újonnan létesítendő "külső képviselő", másrészt a Bizottság együttesen terjesztené elő döntésre a Tanácsnak.
A nemzetközi szerződéseket illetően a kulcskérdés ugyancsak az Európai Unió szintjén és az integráció teljes tárgyi terjedelmére vonatkozóan megállapítandó jogi személyiség egyértelmű kimondása. Így ugyanis lehetővé válnék az, hogy az Unió mint szerződő fél ne öltsön különféle - olykor kifejezetten meglepő, sőt komikus - formákat attól függően, hogy mely integrációs szegmens témakörében, mely integrációs fokozaton, illetve milyen felhatalmazás alapján jár el éppen.15 Úgyszintén lehetőség nyílnék arra is, hogy az unión belüli integrációs háttér széttagoltságától, illetve homogenitásának hiányától függetlenül az Európai Unió az együttműködés általános kérdéseire (céljaira, eszközeire, keretfeltételeire stb.) vonatkozóan egy partnerrel általában egyetlen nemzetközi szerződést kössön. Az ilyen szerződések komplex tartalma hasonlatos lenne a fentiekben említett regionális stratégiákéhoz.
Összetett és érzékeny kérdés az Európai Unió képviselete multilaterális fórumokon és szervezetekben. Ezekben az összefüggésekben még az institucionalista sémákba merevedett nyugat-európai integrációs gondolkodás számára is nyilvánvalónak látszik, hogy a politikai egység fontosabb a formai homogenitásnál. A sokoldalú nemzetközi fórumokon a legfőbb követelmény - az unión belüli hatásköri elosztástól függetlenül - az lenne, hogy a tagállamok minél egységesebb, de legalábbis koordinált álláspontot képviseljenek. Inkább formai, semmint tartalmi kérdés az, hogy az ilyen álláspontot külön-külön, de egybehangzóan képviselik-e a tagállamok, vagy pedig egyetlen "szóvivő" (például a Tanács soros elnökségét betöltő tagállam, vagy a Bizottság képviselője) útján.
Bonyolultabb feladvány az Európai Unió képviselete különféle nemzetközi szervezetekben. Ebben a kontextusban ugyanis nem csupán a politikai egység demonstrálásáról van szó, hanem az Uniót, illetve tagállamait megjelenítő "székek" száma belső és külső problémákat egyaránt felvet. A belső problémák fő forrása az ún. megerősített együttműködés, vagyis az immár nemcsak tolerált, hanem intézményesített kétfokozatú integráció külső képviseletének kérdése. Például a pillanatnyilag tizenkét tagú Euro-övezet igényt tart arra, hogy a nemzetközi pénzügyi szervezetekben egységes képviselethez jusson.16 A probléma belső aspektusa az a körülmény, hogy az integráció döntéshozatali rendszere nem szegmentált a kétfokozatú tagolás szerint (habár ilyen esetekben elvben megkülönböztetik a "plenáris" és a "szűkített" Tanács üléseit). A külső problémák elsősorban abból fakadnak, hogy kívülálló országok nem tudhatják pontosan: mikor melyik fokozattal van dolguk, továbbá mely tagállamok képviseletével állnak szemben, vagyis mely EU-tagországok alkotják a szűkebb belső kört. A helyzetet bonyolítja, hogy dinamikus modellről van szó, ugyanis a magasabb integrációs szinthez elvben bármely tagország bármikor csatlakozhat. Az Európai Unió küszöbön álló kibővülése nyomán az ilyen fajta kétségek nőni fognak. A külső gondok tágabb értelemben azzal az általános körülménnyel is kapcsolatosak, hogy a nemzetközi szervezeteket államok hozták létre államok számára. Ezekben eredetileg nincs hely és státusz államcsoportok számára, illetve ha több résztvevő állam helyét egyetlen közös képviselőjük kívánná elfoglalni, akkor megzavarodik a szervezetben a szavazatok elosztása, a pénzügyi terhek arányos viselése stb. Tényleges politikai veszteséggel is járhat például az Európai Unió szemszögéből az, ha a tagállamai lemondanak az őket megillető szavazatokról egyetlen EU-képviselő voksa javára.
Ígéretes együttműködési tartalékokat rejt az Európai Unió külső diplomáciai képviselete. A Bizottságnak a közösségi hatáskörben eljáró "delegációi" behálózzák a világot. A Konvent munkája során felmerült az ilyen képviseletek rangjának emelése és tevékenységi körük bővítése. Elláthatnák például távolabbi országokban azon EU-tagállamok állampolgárainak a képviseletét, amelyek ott nem rendelkeznek saját diplomáciai képviselettel. A képviseletek nevét a javaslat szerint "EU-delegációra", vagy akár "EU-nagykövetségre" lehetne változtatni. A belügyi és igazságügyi együttműködés további fejlődésével - amire a jelek szerint valódi igény mutatkozik az unióban - a közös képviseletek újabb, hasznos feladatokat kaphatnának ezeken a területeken is.
Az Európai Konvent a "külső akcióval" közös napirendi pont keretében vitatta meg a "Védelem" Munkacsoport jelentését, tekintettel a két téma szoros összefüggésére.17 A közös biztonsági és védelmi politika rendkívül széles fogalmi kört takar, és szerves része a kül- és védelmi politikának.18 Az egyébként nem nagy sikert aratott jelentés ezúttal is a nehezebb végéről közelítette meg a kérdéskört, nevezetesen a válságkezelésre való alkalmasság és ezzel természetes összefüggésben a NATO-hoz való viszony oldaláról. A nemzetközi krízishelyzetek, váratlan és különleges voltuk miatt, a teljes diplomáciai és katonai eszköztár felett rendelkező állami kül- és védelmi politika esetében is a legbonyolultabb kihívást jelentik. Még nehezebb feladat ez a sokszereplős uniós külpolitika számára, amely nem rendelkezik a szó valódi értelmében vett "közös" külpolitikával, hanem csupán a kormányközi együttműködés - és több-kevesebb szolidaritás - bázisán működik. A NATO-t illetően tizenegy tagállamnak az Európai Unióhoz és az Észak-atlanti Szövetséghez való kettős kötődése (és a két szervezet közötti rejtett rivalizálás) nehezen oldható dilemmája érezhető a Konvent munkaanyagában is.19 Mindemellett a munkacsoport több részterületen is kitörési pontokat jelez e bűvös körökből.
A piaci integrációban oly sikeres Európai Unió fején találta a szöget, amikor a védelem gazdasági aspektusait próbálja közösen fejleszteni. Ez az érdek legalább olyan fontos az Unió számára, mint az integráció nemzetközi szerepének erősítésével kapcsolatos presztízs szempontok. A Konvent számára készült jelentés megállapítja, hogy jelenleg csupán öt EU-ország katonai kiadásai haladják meg a GDP két százalékát, és mindössze két nagy tagállam, nevezetesen Franciaország és az Egyesült Királyság jelezte a katonai költségvetés számottevő emelését. A legtöbb EU-tagállamban a katonai kiadások csökkenő tendenciát mutatnak. Négy nagy tagország folytat szorosabb hadiipari együttműködést az OCCAR keretében, hat tagállam pedig 1998-ban szándéklevelet írt alá a védelmi ipar átalakításának támogatásáról.20 A két akcióban résztvevő, összesen hat EU-tagállam az Unió hadiipari termelésének kilencven százalékát adja. A munkacsoport javasolja egy "Európai Hadiipari és Stratégiai Kutatási Ügynökség" létrehozását. Az ügynökség felölelné a fent említett, már létező szűkebb együttműködési formákat, ezen kívül kidolgozná a harmonizált közbeszerzési szabályokat, támogatná a védelmi kutatásokat, beleértve a világűrbe telepített katonai berendezéseket is, továbbá általában erősítené a hadiipar ipari és technológiai bázisát.21 Az ügynökség kormányközi alapon működnék, és a részvétel egyes formái az érdekelt tagállamok szűkebb csoportjainak köreit ölelnék fel.
A munkacsoport általában is felvetette az Európai Unió védelmi dimenziójával kapcsolatban az ún. megerősített együttműködés intézményesítését.22 Az Euro-zóna analógiájára hivatkozva abból indult ki, hogy a közös védelemben való részvétel is egyrészt a (katonai) képességek, másrészt a (politikai) hajlandóság kérdése. A kettős kritérium a közös pénz tekintetében azt eredményezte, hogy a tizenöt EU-tagállam közül végül is csak tizenketten vesznek részt az Euro-övezetben. A védelem vonatkozásában sem várható, hogy egy valóban érdekelt és alkalmas "kemény magon" túl minden EU-ország azonos lelkesedéssel és teljesítőképességgel kapcsolódjék be. Éppenséggel az tételezhető fel, hogy ha a védelem - és általában a külpolitika - területén lehetővé válik az Európai Unióban a kétfokozatú tagolódás, akkor az integráció e tekintetben is újabb lendületet kap.
A biztonság fogalma eleve jóval szélesebb a katonai védelmi kérdéseknél, ráadásul ez a kategória a 2001. szeptember 11-i amerikai terrorista merényletsorozat óta újabb, kiterjesztő értelmezést kapott.23 A "globális biztonsághiány" felöleli a terrorizmus különféle változatait és növekvő, ugyanakkor bizonytalan fenyegetésekkel övezi a fejlett világot. Ebben az összefüggésben a Konvent munkájában a legnagyobb figyelmet az a javaslat keltette, amely egy "szolidaritási záradék" felvételét javasolja a születő alkotmányos alapszerződésbe.24 Ez a záradék lehetővé tenné az Unió rendelkezésére álló összes eszköz mozgósítását, beleértve a katonai erőt, az eredetileg az ún. petersbergi feladatok ellátásra elkülönített egységeket, a rendőrségi és igazságügyi együttműködés kapacitásait, a polgári védelmet stb. Az erők ilyen koncentrációjára abban az esetben kerülne sor, ha egy tagállamot terrorista veszély fenyeget. Az Unió segítő közreműködésének célja a terrorista fenyegetés elhárítása, a polgári lakosság és a demokratikus intézmények védelme.
A Konvent VIII. Munkacsoportjának javaslatai közül azok számíthatnak a tagállamok többségének támogatására, amelyek egyrészt ténylegesen fennálló veszélyekre válaszolnak, másrészt számolnak az egyes EU-országok eltérő érdekeltségével és különböző képességeivel. E tekintetben a kül- és védelmi politika és a belső biztonsággal kapcsolatos belügyi és igazságügyi együttműködés összekapcsolása tényleges szükségleteket elégítene ki, vagyis a továbblépés valódi integrációs hozadékot eredményezne a tagállamok számára. Ez a szemlélet és a belőle következő integrációs fejlődés ugyanakkor lényegesen megkönnyítené az Európai Unió egységes jogi személyiségének megfogalmazását és tartalommal való megtöltését is, összhangban a tagállamok érdekeivel. ■
JEGYZETEK
1 Részletesebben lásd: Balázs Péter: Az Európai Unió külpolitikája, KJK 2002. 47-56. o.
2 Lásd a Német Szövetségi Alkotmánybíróság 1993. október 12-i ítéletét.
3 Lásd Eaton M.R.: Common Foreign and Security Policy, in: O'Keefe-Schemers (szerk.): Legal Issues of the Maastrich Treaty, Chichester (1994) 224. o.
4 Részletesen lásd Balázs (i. m.) 38-46. o.
5 Az Európai Konvent VII. sz. munkacsoportja a "külső tevékenység" (External Action) összefoglaló címet viselte, munkáját Jean-Luc Dehaene, a Konvent egyik alelnöke vezette. A munkacsoport 2002. december 16-án terjesztette be jelentését (Final report of Working Group VII on External Action, WG VII 17, CONV 459/02), amelyet a Konvent plenáris ülése 2002. december 20-án vitatott meg. A szerző a munkacsoport tagja volt.
6 A közös stratégiát mint külpolitikai eszközt az Amszterdami Szerződés vezette be (J.3. cikk, jelenleg az EUSz 13. cikke) azzal a szándékkal, hogy egy közös instrumentumot teremtsen a közösségi külkapcsolati akciók, továbbá a tagállamoknak a közös kül- és biztonságpolitika, valamint a belügyi és igazságügyi együttműködés keretében végrehajtandó együttes akciói számára. Érvényes közös uniós stratégia létezik például az Amerikai Egyesült Államok, Oroszország, Ukrajna, Kína vonatkozásában.
7 Például a Földközi-tengeri országokat összefogó ún. barcelonai folyamat vagy az afrikai, Karib-tengeri és Csendes-óceáni országokhoz való viszonyt formába öntő loméi, majd Cotounou-i egyezmények stb.
8 A szóban forgó elvi állásfoglalás az ún. ERTA ügy (22/70 Commission v. Council, ECR 263.), részletesen lásd Balázs (i. m.) 49-51. o.
9 Az EU-tagállamok gyakorlata jelenleg sokszínű, a tagországok többségében az EU a külügyminiszter kizárólagos feladatkörébe tartozik, máshol létezik a külügyminiszternek vagy a kormányfőnek valamilyen módon alárendelt, de bizonyos önállósággal rendelkező Európa-ügyi (társ)miniszter vagy államtitkár (pl. Franciaország, Dánia, Egyesült Királyság).
10 Például a különféle partnerekkel folytatott politikai párbeszéd ülésein legalább öt-hat személy képviseli az EU-t: megjelenik az Unió soros elnökségének képviselője, a kül- és biztonságpolitikát megtestesítő ún. Magas Képviselő, a Tanács három egymást követő elnökségéből álló "trojka", a Bizottság illetékesei, ezen felül esetenként igény tartanak a közreműködésre egyes tagállamok képviselői is (lásd a VII. Munkacsoport jelentésének 67. pontját).
11 Nem kétséges, hogy a jelenlegi Bizottságot kellőképpen képviseli Romano Prodi elnök, rajta kívül ismert például Günther Verheugen bővítési biztos, vagy Mario Monti versenyügyi biztos. A Tanács szerepét illetően az EU legújabb bővítésének 2002 második félévi záró tárgyalásait a külvilág a koncepciózus és sikeres dán elnökséggel, személy szerint pedig Anders Fogh Rasmussen miniszterelnökkel azonosította.
12 A Magas Képviselő a Tanács főtitkárának pozícióját is betölti, feladatait az EUSZ 23. cikke tartalmazza. Erre a posztra elsőként Javier Solana volt NATO-főtitkárt nyerte meg az EU.
13 A javasolt perszonáluniót angol nyelvi hasonlattal "kétkalaposnak" (double hatting) nevezték. A tisztség elnevezésére vonatkozóan a VII. Munkacsoport jelentésében több változat is szerepel, a többség által pártolt "külső képviselőn" kívül: "EU-külügyminiszter", "EU-külügyi titkár", "európai külső képviselő". A tartalmi különbségeken túlmenően a különféle megnevezések a különféle nyelveken másfajta jelentéstartalmat hordoznak, amire a Konvent-tagok felhívták a figyelmet. További új javaslatként szerepel a jelentésben a Magas Képviselő funkciójának teljes beolvasztása a Bizottságba (31. pont), valamint egy "EU-külügyminiszteri" poszt létesítése az Európai Tanács elnökének alárendelve, aki egyben a Bizottság külkapcsolati biztosának funkcióját is ellátná (38. pont).
14 Lásd a VII. Munkacsoport jelentésének 48. pontját.
15 Az Unió mint a nemzetközi közjogi kapcsolatok alanya szerződő félként gyakran megjelenik mint "Közösség", de úgy is, mint "az Európai Unió tagállamai, amelyek az Unió keretében cselekednek, szorosan társulva az Európai Bizottsággal és a Nyugat-európai Unió tagállamaival". Az utóbbira vonatkozóan lásd például a Mosztár közigazgatásáról szóló 1994. július 5-i memorandumot.
16 Lásd a VII. Munkacsoport jelentésének 66. pontját.
17 A VIII. Munkacsoportot Jean-Michel Barnier, a Konvent alelnöke vezette, jelentését 2002. december 16-án nyújtotta be (WG VIII 22, CONV 461/02).
18 Lásd az EUSZ 17. cikkét.
19 A helyzetet tovább bonyolítja a NATO- és EU-tagság kettős kritériuma szerint osztályozott tagok, semleges EU-országok, tagjelöltek stb. tarka összképe, ami egyébként a Nyugat-európai Unió négyfokozatú kategorizálásában a legszembetűnőbb (tagok, megfigyelők, társult tagok és társult partnerek), lásd a VIII. Munkacsoport jelentésének 34-38. pontjait.
20 Németország, Franciaország, Olaszország és az Egyesült Királyság vesz részt a Közös Hadiipari Együttműködés Szervezetében (Organisation for Joint Armement Cooperation - OCCAR). Az említett szándéklevelet az OCCAR résztvevőin kívül Spanyolország és Svédország írta alá. Létezik továbbá egy Nyugat-európai Hadiipari Csoport (WEAG), amely összesen tizenkilenc európai országot ölel fel, közülük tizennégyen tagjai az EU-nak és tizenhatan a NATO-nak.
21 Lásd a VIII. Munkacsoport jelentésének 64. pontját.
22 Lásd a VIII. Munkacsoport jelentésének 54. és 55. pontját.
23 A VIII. Munkacsoport jelentésének 45. pontja szerint.
24 A szolidaritás elvét a javaslat szerint az új alkotmányos szerződés 1. cikke tartalmazná. Lásd a VIII. Munkacsoport jelentésének 57. pontját.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Balázs Péter, intergrációs és külgazdasági államtitkárság vezető, Külügyminisztérium
Visszaugrás
