"Ez az értelmezés, amely szerint tehát a véleménynyilvánítás szabadsága egyaránt magában foglalja a sajtó szabadságát és a véleményformáláshoz szükséges információszerzés jogát, több későbbi, az információszabadságról szóló törvény elfogadása után született AB határozatban is megismétlődik."
"az Alkotmánybíróság egy törvény általa kiválasztott rendelkezéseit félretette azért, hogy egy alkotmányos jognak egy általa a konkrét ügyhöz konstruált értelmezést tulajdoníthasson."
"Az Alkotmánybíróságnak jogában áll az alkotmányellenes törvényi rendelkezéseket megsemmisíteni. A jogbiztonság veszélyeztetése nélkül azonban hatályos törvényeket nem tekinthet nem létezőnek."
Az információszabadság szó olyan új, hogy definiálása és a hazai szabályozás rövid ismertetése ma még megkerülhetetlen, még ha írásom igazi tárgya az Alkotmánybíróság gyakorlatának áttekintése is. Az a jog, amit általában értenek alatta - az úttörő Svédországot leszámítva - csupán néhány évtizede létezik. Összesen még talán ha egy tucat ország van, ahol az információszabadságot törvény biztosítja. A hagyományos szabadságjogoktól eltérően az információszabadság mibenlétét illetően korántsem alakulhatott ki olyasfajta széles körű konszenzus politikusok vagy alkotmányjogászok között, mint például a sajtószabadság esetében.
Van, ahol egyfajta akta-betekintési jogot értenek alatta, vagyis azt, hogy egy hatósági eljárás során mindenki megismerheti a saját ügyével kapcsolatos adatokat. Németországban e jog azt jelenti, hogy mindenki tájékozódhat az általánosan hozzáférhető forrásokból. A magyar alkotmány, valamint a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (Avtv.) a közérdekű adatok megismerésének jogáról beszél.[1] Egyes országokban alkotmányos jog is, másutt - például az Egyesült Államokban - csupán néhány törvényi paragrafus szabályozza. Kis túlzással azt lehet mondani, ahány ház, annyi szokás, ezért nem alaptalan a kérdés: milyen alapon beszélhetünk egyazon jogintézményről?
Az ember és polgár jogainak 1789. évi francia deklarációja szerint "a polgároknak joguk van ahhoz, hogy a közkiadások szükségességét akár személyesen, akár képviselőiken keresztül megvizsgálják, azokhoz hozzájáruljanak, felhasználásuk módját ellenőrizzék, s megoszlásukat, kivetésüket, behajtásukat és fenntartásuk tartamát megállapítsák." Ez az igény kezdetben a sajtószabadság és a parlamenti ülések nyilvánosságának követelésében öltött testet. Az államügyek nyilvánosságát sokáig a sajtószabadság állapota határozta meg. A törvényhozás és az igazságszolgáltatás, azaz a parlamenti ülések és a bírósági tárgyalás nyilvánossága jó ideig elegendő garanciának tűnt az állam ellenőrzésére.
A XX. század során a hatalmasra duzzadó és folytonosan növekvő költségvetési pénzeket emésztő, a parlamenti döntésekben is egyre inkább meghatározó szerepet játszó kormányzati, közigazgatási apparátusokkal szemben fokozatosan érlelődött az igény működésük átláthatóságára. Az információszabadság - függetlenül az egyes országokban kialakított konkrét szabályoktól - az állam egésze ellenőrizhetőségének (állam)polgári joggá formálását jelenti, vagyis a polgárnak bírósági úton is kikényszeríthető jogát, hogy információkat kapjon a közpénzekből működő és közhatalmat gyakorló állami szervek működéséről. Az információszabadság másfelől állami kötelezettséget jelent ezen információk biztosítására.
Az információszabadságot intézményesítő egyes országok szabályozása az állami önkorlátozás eltérő mértékét mutatják, tükörképei annak, hogy a jogalkotó az államügyek nyilvánosságának mekkora teret kíván engedni. Svédországban e jog csak a svédeket illeti meg, másutt bárkit. Van, ahol az információszolgáltatási kötelezettség csak az állam szerveit kötelezi, nálunk a közfeladatot ellátó szervezeteket is. Az amerikai szabályozás a Kongresszusra, a bíróságokra nem vonatkozik, nálunk igen.
Magyarországon az 1989-es átfogó alkotmánymódosítás során került az alaptörvénybe, hogy "a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze" [Alkotmány 61. § (1) bekezdés]. 1992 októberében pedig a parlament elfogadta az Avtv.-t.
A magyar alkotmány és az adatvédelmi törvény a közérdekű adatok megismerését alanyi jogként határozza meg. Ezzel megszűnt a sajtó információszerző és -közvetítő monopóliuma. Így aztán meglehetősen anakronisztikus az 1986-os sajtótörvénynek az a ma is hatályos rendelkezése, amely deklarálja a polgárok tájékozódáshoz való jogát és ezt biztosítandó a sajtó tájékoztatási kötelezettségét. Az információszabadság alanyi körét a törvény a lehető legszélesebben határozta meg: a közérdekű adatokat mindenki számára biztosítani kell. Ez azt jelenti, hogy személyes érintettség nélkül is természetes és jogi személy részére egyaránt kötelező az adatszolgáltatás.
Egy másik fontos momentum, hogy az adatvédelmi törvény fő szabállyá tette a nyilvánosságot. Ki-
- 42/43 -
mondta, hogy az állami, önkormányzati, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv és személy köteles lehetővé tenni, hogy a kezelésében lévő közérdekű adatot bárki megismerhesse. A törvény meghatározása szerint közérdekű adat: az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv kezelésében lévő, a személyes adat fogalma alá nem eső adat.
A törvény e jog garanciájaként többféle jogorvoslati lehetőséget biztosít. Amennyiben a közérdekű adat közlésére vonatkozó kérelmét tizenöt napon belül nem teljesítik, az adatkérő bírósághoz fordulhat, amely az ilyen ügyekben soron kívül köteles eljárni. De az adatkérő panaszt tehet az Országgyűlés adatvédelmi biztosánál is, aki köteles az ügyet kivizsgálni. Ha pedig a jogsérelmet az ügyben alkalmazott jogszabály alkotmányellenessége okozta, a panaszos kezdeményezheti az Alkotmánybíróság eljárását.
Nemzetközi összehasonlításban az információszabadság magyar szabályozása kétségtelenül az egyik legradikálisabb. Talán mert - ahogy Sajó András véli - "az államszocialista rendszerrel szakítás részeként az 1989-es alkotmány igyekezett a III. Köztársaságot a lehető legtöbb jog megadásával igazolni. Az akkori kvázi-forradalmi helyzetben könnyű szívvel szórták az alkotmányos jogokat a nép közé a bevonuló új s a távozó régi hatalmasok. Már és még nem terhelték őket az államrezonos kormányzás gondjai."[2] Történt bárhogy is, túlzás nélkül állíthatjuk: új szakasz kezdődött a társadalmi nyilvánosság hazai történetében.
Tíz esztendő talán nyújt már elegendő tapasztalatot egy új jogintézmény elemzéséhez. Jelen írás voltaképpeni tárgyára térve, lássuk, milyen szerepet játszott a magyar Alkotmánybíróság e nálunk korábban merőben ismeretlen alkotmányos jog meghonosításában, milyen módon igyekezett meghatározni e jog tartalmát, miképp jelölte ki a határait, korlátozásának alkotmányos kritériumait.
Az Alkotmánybíróság működésének első tíz évében közel másfél tucat olyan határozatot hozott, amely érdemi megállapításokat tartalmaz az információszabadsággal kapcsolatosan. Ezek közül az első még az információszabadságról szóló törvény elfogadása előtt, a következő három a törvény parlamenti beterjesztését követően, az ezt követőek pedig a törvény elfogadása után születtek. E szempontnak azért van jelentősége, mert a törvény elfogadása előtt az Alkotmánybíróság az indítványok elbírálása során értelemszerűen csak a szűkös külföldi szakirodalomra és joggyakorlatra alapozott "láthatatlan" alkotmányból indulhatott ki. A fogalmak használata és az érvelés során még szabad keze volt.
Az információszabadság alapjogi helyének definiálása először a 30/1992. (V. 26.) AB határozatban szerepel, eszerint: "a véleménynyilvánítás szabadságának kitüntetett szerepe van az alkotmányos alapjogok között, tulajdonképpen "anyajoga" többféle szabadságjognak, az ún. "kommunikációs" alapjogoknak. Ebből eredő külön nevesített jogok a szólás- és a sajtószabadság, amely utóbbi felöleli valamennyi médium szabadságát, továbbá az informáltsághoz való jogot, az információk megszerzésének szabadságát".[3] Ezt az értelmezést az Alkotmánybíróság részben az Alkotmány szövegére alapozhatta, mely a 61. § (1) bekezdésében, egyazon mondaton belül szabályozza a két alapjogot, részben pedig - ahogy erre a határozat utal is -, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezmény 10. cikkére, amely szerint: "Mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához. E jog magában foglalja a véleményalkotás szabadságát és az információk, eszmék megismerésének és átadásának szabadságát országhatárokra tekintet nélkül és anélkül, hogy ebbe hatósági szervnek joga lenne beavatkozni".
A fogalom körülhatárolásában tovább megy az alig két héttel később született, a rádió és a televízió kormányfelügyeletének alkotmányellenességét kimondó 37/1992. (VI. 10.) AB határozat. Ebben az ügyben az utólagos normakontroll keretében az Alkotmánybíróság a sajtószabadság sérelmét vizsgálta, de az indokolás az információszabadsággal kapcsolatosan is tartalmaz két lényeges megállapítást. Az egyik szerint "a sajtószabadságot elsősorban az állam tartalmi be nem avatkozása biztosítja, ennek felel meg például a cenzúra tilalma és a szabad lapalapítás lehetősége. Ezzel a tartózkodással az állam elvileg lehetővé teszi, hogy a társadalomban meglévő vélemények, valamint a közérdekű információk teljessége megjelenjen a sajtóban. A tájékozódáshoz való jog, vagyis az információszabadság anyagi és eljárási garanciáit az állam elsősorban másutt, az adatokhoz való hozzájutásnál építi ki, nem sajátosan a sajtóra, hanem bárkire nézve".[4] Itt csírájában megjelenik a gondolat, hogy a sajtószabadság és az információszabadság merőben különböző alkotmányos jogok, hiszen míg az előbbi klasszikus szabadságjog (szabadság az állami beavatkozástól), addig az utóbbi: jog valamihez, jog az állam kezében lévő információk megismeréséhez. E különbség tartalmi kibontására az Alkotmánybíróság későbbi gyakorlatában azonban nem került sor.
Ellenkezőleg, megerősödött a határozat másik megállapítása, amely az információszabadságot egy-
- 43/44 -
fajta általános tájékozódási jogként a véleménynyilvánítás szabadságába olvasztja, annak mintegy eszközévé egyszerűsíti. A testület szerint "a szabad véleménynyilvánítás alapjogának és a sajtószabadság alapjogának, továbbá az információszabadság alapjogának érvényesülését akadályozza az a tény, hogy az ehhez feltétlenül szükséges szabályozás nem létezik."[5] Vagyis azzal, hogy a parlament az Alkotmány 61. § (4) bekezdésének előírása ellenére nem hozta meg a közszolgálati rádió, televízió és hírügynökség felügyeletéről, valamint vezetőinek kinevezéséről, továbbá a kereskedelmi rádió és televízió engedélyezéséről, illetőleg a tájékoztatási monopóliumok megakadályozásáról szóló törvényt, az információszabadságot (is) érintő alkotmányos mulasztást követett el.
Az információszabadság ilyen értelmezése azért is meglepő, mert az ügy előadója, Sólyom László az információszabadságról szóló, ekkor már a parlament asztalán fekvő törvényjavaslat egyik szellemi atyja volt, ahogy erről egy 1988-ban írt, a témában úttörő jellegű tanulmányában be is számolt.[6]
Az információszabadságnak egyfajta általános tájékozódási jogként való felfogása egyébként egybeesik a sajtótörvény máig hatályos szövegével. Ez a sajtó feladatáról szóló fejezetben deklarálja, hogy "a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy tájékoztatást kapjon szűkebb környezetét, a világot érintő kérdésekben. A sajtó feladata - a hírközlés más eszközeivel összhangban - a hiteles, pontos és gyors tájékoztatásról való gondoskodás".[7]
Ez az értelmezés, amely szerint tehát a véleménynyilvánítás szabadsága egyaránt magában foglalja a sajtó szabadságát és a véleményformáláshoz szükséges információszerzés jogát, több későbbi, az információszabadságról szóló törvény elfogadása után született AB határozatban[8] is megismétlődik. Ezek közül a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény egyes rendelkezéseinek alkotmányosságát vizsgáló 22/1999. (VI. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság a következőket állapítja meg: "a közérdekű adatok megismeréséhez való alapvető jog garantálása [Alkotmány 61. § (1) bekezdés] kényszerítően megköveteli a közszolgálati műsorszolgáltatók folyamatos és zavartalan működtetését. Az egész törvényi szabályozás a média-kuratóriumok szervezeti megoldására és funkcionálására épül, a befolyásmentes és tárgyilagos műsorszolgáltatás - és ennek alapján a közérdekű adatok megismeréséhez való alapvető alkotmányos jog - teljes garanciarendszere a törvény konstrukciójában a kuratóriumok működésével biztosított. Az Alkotmány 61. §-ában meghatározott, a véleménynyilvánítás szabadságára vonatkozó alapjog garanciáinak korlátozását tehát ugyancsak az Alkotmány 61. §-ában szabályozott, a közérdekű adatok megismeréséhez, a közérdeklődésre számot tartó eseményről és tényekről szóló tájékozódáshoz való alapjog biztosítása teszi alkotmányosan szükségessé és indokolttá."[9] A testület e döntésében nem kevesebbet mondott ki, mint hogy a sajtószabadságot azért lehet korlátozni, hogy az információszabadság ne sérüljön.
Noha ez az álláspont messze túlmegy a 37/1992. (VI. 10.) határozat előbbiekben idézett gondolatán, logikailag illeszkedik abba. Amennyiben ugyanis az információszabadság egyfajta tájékozódási jog, a közszolgálati műsorszolgáltatók működésének ellehetetlenülése csorbítja e jogot. Ha elfogadható volna is ez az indokolás, joggal vethető fel az arányosság kérdése. Egy olyan médiavilágban, ahol hazai és külföldi elektronikus csatornák tucatjai ontják a műsorokat, ahol országos és helyi lapok szabadon alapíthatók és terjeszthetők, ahol az internet révén minden eddiginél gyorsabban és szabadabban lehet informálódni, egy-egy műsorszolgáltató kiesése az általánosan felfogott tájékozódási jog mekkora sérelmét jelenti? Vajon olyan mértékűt, amely alkotmányosan elfogadhatóvá teszi a döntően közpénzekből (az adók módjára beszedett üzemben tartási díjból és a költségvetési támogatásból) fenntartott közszolgálati műsorszolgáltatók politikailag kiegyensúlyozatlan irányítását?
Az Alkotmánybíróság okfejtésében azonban a téma szempontjából nem ez a legfőbb kifogásolni való. Úgy tűnik, az a tény, hogy 1992 őszén megszületett a részletes törvény az információszabadságról, amely világosan és egyértelműen megfogalmazta e jog tartalmát és gyakorlásának eljárási és jogorvoslati garanciáit, nem hozott változást az Alkotmánybíróság értelmező gyakorlatában. A törvény hatálybalépése óta Magyarországon az információszabadság azt jelenti, hogy mindenkinek alanyi joga a közérdekű adatok megismerése. A törvény precízen definiálja, mi értendő ez alatt. Kimondja, hogy az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, és egyéb közfeladatot ellátó szerveknek lehetővé kell tenniük, hogy a kezelésükben lévő közérdekű adatot bárki megismerhesse.
- 44/45 -
Közérdekű adat alatt a törvény az e szervek kezelésében lévő, a személyes adat fogalma alá nem eső adatokat érti.
E törvény elfogadása - ahogyan erre már utaltam - éppen azért jelentett radikális változást a közügyek nyilvánosságában, mert megszüntette a sajtó kiváltságait, mégpedig azzal, hogy a felsorolt szervek számára kötelezővé tette a közérdekű adatok közlését bárki kérelmére. Az információszabadság törvénybe iktatásával létrejött tehát egy sui generis jog. E jog érvényesítése tekintetében a sajtónak csak annyiban van speciális szerepe, hogy az információk - ezen belül a közérdekű adatok - megszerzése és terjesztése az újságíróknak hivatása is egyben. Minthogy azonban e jog mindenkit megillet, a sajtószabadság korlátozása járhat a véleménynyilvánításhoz való jog korlátozásával, de nincsen összefüggésben az információszabadsággal, vagyis a közérdekű adatok megismeréséhez való joggal. Még egyértelműbben fogalmazva: a közszolgálati műsorszolgáltatás teljes megszűnése sem vezetne az információszabadság korlátozásához, mint erre példa az Egyesült Államok, ahol nem létezik közpénzekből fenntartott médium, mégsem merült fel soha eddig az - egyébként hozzánk hasonlóan szabályozott - információszabadság sérelme.
A Magyarországon meghonosított információszabadságot szociológiailag lehet a kommunikációs jogok közé sorolni. Mint ahogy az sem kétséges, hogy a közügyekben való tájékozottság más alkotmányos jogok gyakorlását is érintheti, például a véleménynyilvánításhoz való jogot, a választójogot. Ez azonban csak annyit jelent, hogy a közügyekben tájékozott polgár megalapozottabban nyilváníthat véleményt vagy szavazhat. Az információszabadság azonban nem része és nem előfeltétele egyetlen másik alkotmányos jognak sem. Ellenkező esetben egyetlen országban sem létezne a véleménynyilvánításhoz való jog, vagy nem beszélhetnénk sajtószabadságról, ha az információszabadságot nem garantálják.
A magyar szabályozásnak nem csupán az a különlegessége, hogy a törvényhozó két önálló alkotmányos jogot, az információszabadságot és a személyes adatok védelméhez fűződő jogot egy törvénybe foglalta, hanem, hogy az előbbi tárgyának meghatározása is e két jog elhatárolásán alapszik.[10] A törvény 2. § 3. pontja szerint ugyanis közérdekű adat: az állami vagy helyi önkormányzati feladatot, valamint jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerv vagy személy kezelésében lévő, a személyes adat fogalma alá nem eső adat. Eszerint tehát az információszabadság köréből ki van zárva a személyes adat. Másképpen fogalmazva: az információszabadság határát egy másik alkotmányos jog jelenti. A törvény filozófiája ugyanis, hogy egyfelől biztosítani kell az állam átláthatóságát, ennek érdekében a közérdekű adatok nyilvánosságát, másfelől a polgár személyes adatainak védelmét.
A közérdekű adatok és a személyes adatok ilyen elválasztása nem jelenti azt, hogy a nyilvánosság határai is ugyanott húzódnának. Mindkét alapjog alkotmányosan korlátozható, ezért léteznek olyan közérdekű adatok, amelyek nyilvánossága korlátozott, és megfordítva: a személyes adatok meghatározott köreinek nyilvánosságát törvény lehetővé teheti, sőt elő is írhatja. Az Avtv. 19. § (2) bekezdése kimondja például, hogy az állami önkormányzati vagy egyéb közfeladatot ellátó szerv hatáskörében eljáró személy neve és beosztása - ha törvény kivételt nem tesz - nyilvános adat. Ehhez kétség kívül közérdek fűződik. A nyilvánosság előírása - vagy lehetővé tétele - azonban a személyes adatot nem változtatja közérdekűvé.
A közérdekből, törvény erejénél fogva nyilvános személyes adat és az Avtv. közérdekű adat megkülönböztetése az Alkotmánybíróság gyakorlatában rendkívül ellentmondásos. A 32/1992. (V. 29.) AB határozat, amely az önkormányzatok testületi ülésének nyilvánosságával kapcsolatos törvényi rendelkezés alkotmányosságát vizsgálta és amely az Avtv. parlamenti beterjesztése után, de elfogadása előtt született, a törvénnyel összhangban értelmezi a közérdekű adat fogalmát, amikor kimondja, hogy "állami szerv vagy önkormányzat által kezelt azok az adatok, amelyek nem személyesek és amelyeket törvényi rendelkezés alapján az erre jogosult szervek nem nyilvánítanak titkossá, bárki számára hozzáférhetőeknek minősülnek."[11] (Itt azt a furcsaságot tapasztalhatjuk, hogy az Alkotmánybíróság egy még el nem fogadott törvény fogalomhasználatát tette magáévá, anélkül egyébként, hogy tekintetbe vette volna, hogy nem létezik törvényi rendelkezés a titokminősítésről. Ekkor ugyanis még az elavult 1987. évi 5. törvényerejű rendelet volt hatályban, amelyet két év elteltével semmisített meg az Alkotmánybíróság, előírva ezzel együtt a törvényi szintű titokszabályozás követelményét.)
Fél esztendő múltán az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről szóló 1994. évi XXIII. törvény (az úgynevezett ügynöktörvény) felülvizsgálata kapcsán az Alkotmánybíróság gyökeresen változtatott addigi álláspontján - mégpedig anélkül, hogy ennek indokát nyilvánvalóvá tette volna.
- 45/46 -
Az ügynöktörvény huszonöt pontban sorolta fel azokat a személyeket, akiknek múltját ellenőrizni kell, megállapítandó: végeztek-e korábban állambiztonsági tevékenységet, kaptak-e döntéseikhez az állambiztonsági szervektől adatokat, vagy tagjai voltak-e a Nyilaskeresztes Pártnak. Ha a vizsgálat során valakiről ezeket megállapítják és az illető tisztségéről vagy állásáról nem mond le, az információt nyilvánosságra kell hozni. A törvénnyel szemben benyújtott indítványok egy része arra vonatkozott, hogy a törvény rendelkezései anélkül korlátozzák a magántitokhoz és a személyes adatok védelméhez való jogot, hogy ezt más alkotmányos jog érvényesülésének biztosítása szükségessé tenné, illetve a korlátozás megfelelne az arányosság követelményének.
Az Alkotmánybíróság a kérdés eldöntésekor súlyos dilemmába került. Már igen korán, 1990-es felállását követően született döntéseiben kimondta, hogy "egy alapvető jog korlátozásának alkotmányosságához nem elég, hogy egy másik alapvető jog és szabadság érvényesítése és védelme érdekében történik. Az állam csak akkor nyúlhat az alapvető jog korlátozásának végső eszközéhez, ha a másik jog védelme vagy érvényesülése semmilyen más módon nem érhető el, és a korlátozás csak olyan mértékű lehet, amennyi ehhez feltétlenül szükséges."[12] Ha tehát az Alkotmánybíróság ezt a tesztet akarta követni, ahhoz, hogy alkotmányosnak ítélhesse a "jogállamisággal ellentétes tevékenységre" vonatkozó személyes adatok védelmének korlátozását, nem volt elegendő a közérdekre való hivatkozás. Az alapjogi korlátozáshoz kellett keríteni egy másik alkotmányos jogot. Ez pedig nem lehetett más, mint az információszabadság, azaz a közérdekű adatok megismeréséhez való jog. Csakhogy - mint az előbbiekben szó volt róla - 1992-ben, egybehangzóan az Avtv. szellemével és betűjével, úgy foglalt állást, hogy a közhatalmi szervek kezelésében lévő adat nem tekinthető közérdekűnek, ha az személyes adat.
Ilyen előzmények után az Alkotmánybíróság előtt két lehetőség állt. Az első, hogy "visszavesz" az alapjogi korlátozás általa kialakított szigorúságából és tulajdonképpen elfogadja az Avtv. 3. § (3) bekezdésében foglalt lehetőséget: "törvény közérdekből - az adatok körének kifejezett megjelölésével - elrendelheti a személyes adat nyilvánosságra hozatalát". E megoldásra már csak azért is kevés esély látszott, mert a testületnek a személyi szám használatáról elfogadott döntése[13] kifejezetten el akarta kerülni, hogy az adatvédelmet csupán a közérdekre hivatkozva át lehessen törni.
A másik lehetőség, hogy a közérdekű adat általa korábban használt és az Avtv-ben szereplő fogalmán átlép. Az Alkotmánybíróság ez utóbbit választotta, sőt deklarálta: "Az Alkotmánybíróság ebben a határozatában tehát a "közérdekű adat" fogalmát az Alkotmány 61. § (1) bekezdésére vonatkoztatja, s nem abban az értelemben használja, ahogy azt a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 2. § 3. pontja meghatározza, illetve ahogy arról az Avtv. 19. § (3) bekezdése rendelkezik."[14]
Az indítványozóknak tehát arra a kifogására, hogy az ügynöktörvény a személyes adatok védelméhez fűződő jogot anélkül korlátozza, hogy ezt más alkotmányos jog érvényesülésének biztosítása szükségessé tenné, az Alkotmánybíróság azzal válaszolt, hogy az ügynökmúlttal kapcsolatos adatokat egy huszárvágással a személyes adatokból közérdekű adatokká nyilvánította, mégpedig a határozat rendelkező részében: "Az Alkotmánybíróság megállapítja: a jogállamban közhatalmat gyakorló vagy a politikai közéletben résztvevő személyek - köztük azok, akik a politikai közvéleményt feladatszerűen alakítják - arra vonatkozó adatai, hogy korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytattak, vagy olyan szerv tagjai voltak, amely korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytatott, az Alkotmány 61. § szerinti közérdekű adatok."[15]
A határozat indoklásában foglalt azon rész, amely szerint "az Alkotmánybíróság ebben a határozatában tehát a "közérdekű adat" fogalmát az Alkotmány 61. § (1) bekezdésére vonatkoztatja, s nem abban az értelemben használja, ahogy azt a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 2. § 3. pontja meghatározza"[16], azt jelenti, hogy az Alkotmánybíróság egy törvény általa kiválasztott rendelkezéseit félretette azért, hogy egy alkotmányos jognak egy általa a konkrét ügyhöz konstruált értelmezést tulajdoníthasson. Komoly aggályként vethető fel, hogy a testület e "megoldást" ebben a határozatában alkalmazza, ez azt jelenti ugyanis, hogy felfogása szerint egy alapjog értelmezésénél nemcsak el lehet tekinteni a hatályos törvényi rendelkezésektől, de esetről esetre lehet új és új tartalmakat konstruálni.
Az Alkotmánybíróságnak ez az öntörvényű értelmezése jól nyomon követhető a közérdekű adat és az információszabadság fogalmait érintő későbbi határozataiban is. Az ingatlan-nyilvántartásról szóló egykori törvényerejű rendelet egyik rendelkezésének alkotmányosságát vizsgáló 15/1995. (III. 13.) AB hatá-
- 46/47 -
rozat[17] például a személyes adatoknak egy újabb csoportját nyilvánította "egy tollvonással" közérdekűnek - ezúttal azonban nem jelezve az Avtv-től való eltérést. E határozat kimondta: "az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az ingatlannyilvántartás adatai közérdekű adatok, az ingatlannyilvántartás közhitelű nyilvántartás"[18]. Abból, hogy az ingatlantulajdonhoz való jog egyik biztosítéka az ingatlannyilvántartás közhitelessége és nyilvánossága, az Alkotmánybíróság egy merész fordulattal azt a következtetést vonta le, hogy az ingatlannyilvántartásra vonatkozik az Alkotmány 61. § (1) bekezdése, és azok az Avtv. 2. § 3. pontja szerinti közérdekű adatok, amelyekre irányadó e törvény 19. § (3) bekezdése, tehát bárki számára biztosítani kell megismerésüket. Itt ismét azzal az - Avtv-től eltérő - értelmezéssel találkozunk, hogy ami nyilvános, az közérdekű adat.
Az ingatlannyilvántartás adatai azonban - az Avtv. szabályai alapján - személyes és közérdekű adatokat egyaránt tartalmaznak: a természetes személyekre vonatkozó adatai személyes adatok, míg a jogi személyekre vonatkozóak valóban közérdekűek. Ezen adatok nyilvánosságának és kezelésének szabályozását azonban az Avtv. 22. §-a külön törvénybe utalta. Ezt az Alkotmánybíróság szintén figyelmen kívül hagyta. Ugyanezt az érvelést ismétli a három évvel később született, a Ptk. és az ingatlannyilvántartásról szóló törvényerejű rendelet egyes rendelkezéseinek alkotmányosságáról szóló 8/1998. (III. 20.) AB határozat.[19]
A közérdekű adat és személyes adat, a nyilvános és nem nyilvános elhatárolása körüli elméleti bizonytalankodásra további példa a 30/1997. (IV. 29.) AB határozat[20], amelyet a testület az országgyűlési képviselők kötelező vagyonnyilatkozatának alkotmányosságáról hozott. Az 1996-ban született törvénymódosítás szerint az országgyűlési képviselők mandátumuk elnyerését, majd lejártát követően kötelesek vagyonnyilatkozatot tenni. A vagyonnyilatkozat adatainak egy részét az Országgyűlés elnöke köteles nyilvánosságra hozni. Egyéb alkotmányossági kifogások mellett az indítványozók e rendelkezésekben a személyes adatok védelméhez fűződő jog sérelmét látták. Az Alkotmánybíróság - megállapítva, hogy a vagyonra vonatkozó adatok valóban az Avtv. 2. § (1) bekezdése szerinti személyes adatok - az indítványt azzal az érveléssel utasította el, hogy a korlátozás az alapjogi korlátozás alkotmányos követelményein belül maradt. Utalt arra is, hogy "a képviselőknek ezek a vagyoni adatai olyan személyes adatnak minősülnek, amelyek a képviselő köztevékenységének megítélése szempontjából jelentőséggel bírnak."[21] Ezt követően - kilépve az eddigi okfejtés logikájából - a határozat kijelenti: "A képviselők tevékenységének átláthatósága és tájékozott megítélése szempontjából nem minősül szükségtelen és aránytalan korlátozásnak az, hogy a törvényben meghatározott adatokra nézve a közérdekű adatok nyilvánosságának alkotmányos elve érvényesül."[22]
Az információszabadsággal kapcsolatos alkotmánybírósági alapjog-értelmezés talán legellentmondásosabb döntése a 34/1994. (VI. 24.) AB határozat, amely azt vizsgálta, hogy az egykori Magyar Dolgozók Pártja és a Magyar Szocialista Munkáspárt pártiratai kezelésének és nyilvánosságának szabályai alkotmányosak-e. Az Alkotmánybíróságnak e határozatában három alkotmányos jog: a tudományos kutatás szabadsága, a információszabadság és a személyes adatok védelméhez való jog együttes értelmezését kellett elvégeznie annak eldöntéséhez, hogy az indítvány elbírálásakor állami tulajdonban lévő pártiratok nyilvánosságának szabályai alkotmányosak-e.
A határozat a három alapjogra vonatkozó alkotmányi szabályok után idézi az Avtv-nek a személyes adatra, majd a közérdekű adatra vonatkozó definícióját. Ezután egy váratlan fordulattal kijelenti: "A levéltári kutatások körében és az indítványokkal speciálisan érintett pártdokumentumok tudományos feltárását és elemzését illetően - az alkotmányos adatvédelmi korlátozásokkal összefüggésben - az Alkotmánybíróságnak azt is vizsgálnia kellett, hogy a természetes személyekkel kapcsolatba hozható adatok védelmére irányadó rendelkezések mennyiben alkalmazandók a jogi személyekre vonatkozó adatok feltárására és felhasználására."[23]
Majd az Európa Tanács 1985-ben hatályba lépett adatvédelmi egyezményére, valamint a Polgári törvénykönyv azon passzusára, amely szerint a személyhez fűződő jogok védelmére vonatkozó szabályokat a jogi személyekre is alkalmazni kell, kivéve, ha a védelem - jellegénél fogva - csak a magánszemélyeket illetheti meg [75. § (2) bekezdés] alapozva kijelenti: "E rendelkezésekre és az Alkotmánybíróság gyakorlatára [?] figyelemmel, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a demokratikus pártok, amelyek közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak [Alkotmány 3. § (3) bekezdés], hasonlóan más jogi személyekhez, alkotmányos és törvényes korlátok között, pártirataik körében is hivatkozhatnak a személyes adatok védelmére."[24]
Ez a megállapítás, amely az ügy elbírálása szempontjából merőben feleslegesnek tűnő kitérő, nemcsak azért érdemel figyelmet, mert nyilvánvalóan ellentétes az Avtv. néhány mondattal korábban idézett szabályával, amely szerint személyes adata kizárólag természetes személynek lehet. Nem is csak azért, mert a határozat ezt az ellentmondást észre sem ve-
- 47/48 -
szi, hanem elsősorban azért, mert következetes alkalmazása az információszabadság ellehetetlenítését jelentené. Amennyiben ugyanis a jogi személyek (ideértve az állami, az önkormányzati és az egyéb közfeladatot ellátó szerveket) hivatkozhatnának személyes adataik védelmére, a közérdekű adat fogalma megszűnne.
A határozatnak ez az érvelése azért felesleges, mert a demokratikus pártok iratai saját tulajdonukban és kezelésükben vannak, ezekkel kapcsolatosan tehát a közérdekű adat fogalma, a nyilvánosság követelménye fel sem merül, külön jogi védelmük ezért szükségtelen. Az ügyben szereplő pártiratok viszont levéltári kezelésben (tehát az állam kezelésében) vannak, s így tartalmuk - a személyes adatokat leszámítva - az Avtv. szerinti közérdekű adatnak számít. (Az adott üggyel ugyan nem függ össze, de egyébként valóban felvethető: nincs-e kollízió az Avtv. és a Ptk. között. Az egyik lehetséges válasz, hogy a személyes adat fogalmát tekintve az Avtv. a Ptk-hoz képest lex specialis. További jogos kérdés, hogy az Avtv. közérdekű adat fogalma vajon nem túl radikális-e, hiszen annak következetes alkalmazása esetén az állami szervek kötelesek volnának a kezelésükbe kerülő valamennyi üzleti titkot is közzétenni. Az üzleti titok védelmének kérdése ugyanis kimaradt az Avtv. szabályai közül. A közérdekű adatok nyilvánosságának és az üzleti titok védelmének konfliktusa ma csak esetenkénti jogértelmezéssel oldható fel. Erre azonban itt azért nem térek ki, mert ez a problémakör az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában nem merült fel.)
Az Alkotmánybíróság szóban forgó határozata a levéltári kutatás szabályain kívül vizsgálta az államtitokról és a szolgálati titokról szóló akkor hatályos 1987. évi 5. tvr.-t és a végrehajtására kiadott 17/1987. (VI. 9.) MT rendeletet. A határozat azzal, hogy mindkét jogszabályt alkotmányellenesnek mondta ki és megsemmisítette, jelentősen hozzájárult az információszabadság alkotmányos garanciáinak kiépítéséhez. De ez már átvezet tanulmányom következő kérdéséhez.
Már 1992 őszén, az Avtv. parlamenti vitája során felmerült, hogy az információszabadság törvényi szabályozása nem lehet teljes az annak korlátozására vonatkozó alkotmányos garanciák kiépítése, azaz a titokvédelmi szabályok megalkotása nélkül. Maga az Avtv. mindössze annyit írt elő, hogy az állami, a helyi önkormányzati feladatot, valamint a jogszabályban meghatározott egyéb közfeladatot ellátó szerveknek lehetővé kell tenniük, hogy a kezelésükben lévő közérdekű adatot bárki megismerhesse, kivéve, ha az adatot törvény alapján az arra jogosult szerv állam- vagy szolgálati titokká nyilvánította, továbbá, ha a közérdekű adatok nyilvánosságához való jogot - az adatfajták meghatározásával - törvény honvédelmi, nemzetbiztonsági, bűnüldözési vagy bűnmegelőzési, központi pénzügyi vagy devizapolitikai érdekből, külügyi kapcsolatokra, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokra, illetőleg bírósági eljárásra tekintettel korlátozza. [19. § (3) bek.]
A titoktörvény benyújtása azonban egyre csak késett. Így az az ellentmondásos helyzet állt elő, hogy 1992 novemberében hatályba lépett az információszabadságnak egy nemzetközi összehasonlításban is rendkívül radikális szabályozása, miközben változatlanul élt az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1987. évi 5. törvényerejű rendelet, amely alapján nemcsak állami szervek, hanem társadalmi szervek és szövetkezetek vezetői is voltaképpen bármilyen adatot a belátásuk szerinti időre titokká minősíthettek, mégpedig anélkül, hogy a minősítés felülbírálatára a jogszabály bárkit felhatalmazott volna. Nyilvánvaló volt, hogy a titokszabályozásnak ez az önkényes jellege - ha fennmarad - az információszabadságot papirosjoggá silányíthatja.
Az Alkotmánybíróság 1994 nyarán hozott döntése a titok-tvr.-nek nemcsak az indítvánnyal támadott részeit, hanem - a szoros összefüggés okán - a teljes szövegét megsemmisítette. A döntés megállapította az információszabadság alkotmányos korlátozhatóságának kritériumait, ezzel a testület egyben iránymutatást adott a megalkotandó törvény tartalmára vonatkozóan is. A testület kimondta, hogy valamely adatkörnek államtitokkörré nyilvánítása minden esetben közvetlenül érinti a közérdekű adatok megismeréséhez való alkotmányos jogot, ezért a korlátozás az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének megfelelően csak törvényi szinten történhet. A határozat szerint az államtitokká minősítésre jogosult személyek körét nem lehet olyan személyekre kiterjeszteni, akik közhatalmi jogkörrel nem rendelkeznek. A nem állami szervek által titkosított adat fogalmilag sem lehet államtitok. Megállapította továbbá, hogy alkotmányellenes az olyan szabályozás, amely - az államtitokkörök példálózó felsorolásával - a minősítőnek teljes körű mérlegelési lehetőséget biztosít arra, hogy közérdekű adatokat titkosítsanak, miként az is, amely lehetővé teszi, hogy közérdekű adatokat "visszavonásig" államtitokká minősítsenek, azaz akár korlátlan ideig elzárjanak a nyilvánosságtól.
Az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes jogszabályokat pro futuro semmisítette meg, egyéves időt hagyva a parlamentnek, hogy a megfelelő törvényt
- 48/49 -
megalkossa. Az Alkotmánybíróság határozata nyomán az Országgyűlés kényszerhelyzetbe került. Ha ugyanis elmulasztja a határidőt, megszűnik annak a lehetősége, hogy bármilyen adatot államtitokká vagy szolgálati titokká lehessen minősíteni. A Parlament - a határidő utolsó napján - elfogadta az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvényt, és ezzel lezárult az információszabadsággal kapcsolatos legfontosabb szabályok törvénybe iktatása.
A kifejtettek alapján nehéz erre válaszolni, mert úgy tűnik, e jog két alakban létezik: az egyik a törvényben, a másik az Alkotmánybíróság jogértelmezéseiben. Ez pedig elvezet ahhoz a kérdéshez: mekkora az Alkotmánybíróság szabadsága az egyes alkotmányos jogok értelmezésénél? Konkrétabban fogalmazva: megteheti-e a testület, hogy hatályos törvényi szabályokat félretéve, sőt azok egyértelmű és kifejezett rendelkezései ellenében értelmez alapjogokat?
Sólyom Lászlónak a halálbüntetés alkotmányellenességét kimondó 23/1990. (X. 31.) AB határozathoz fűzött párhuzamos véleménye, amely akár egy alkotmánybírói ars poetica-ként is felfogható, fontos támpontokat ad a válaszhoz, ezért érdemes belőle hosszabban idézni. Azzal kapcsolatban, hogy mekkora az Alkotmánybíróság szabadsága határozata kialakításában, kifejti: "Az Alkotmánybíróság ezzel [ti. a parlamenti törvényhozással] szemben kizárólag alkotmányjogi érvekkel alapozhatja meg döntését. (...) Nem köti az Alkotmánybíróságot a törvényhozó szándéka (...) Nem köti az Alkotmánybíróságot sem a többségi akarat, sem a közvélemény. Nem köti egyetlen erkölcsi vagy tudományos irányzat sem. (...) Az Alkotmánybíróság független a törvényhozó szándékától. (...) Az alkotmányértelmezésnek az értelmezendő jogok fogalmából kell kiindulni, mint semleges kategóriából, amelynek határaira nézve nagyfokú konszenzus állapítható meg, tartalmára nézve viszont több, eltérő értéktartalmú koncepcióval is kitölthető. Ha így járunk el, akkor az alkotmány tág definíciói megannyi morális kérdésfeltevést (is) tartalmaznak. A pluralista társadalom lényegéhez tartozik, hogy ezekre a kérdésekre többféle válasz adható, vagyis a jogok többféle értéktartalommal kitölthetők úgy, hogy közben a jogok egész alkotmányos rendszere koherens és működőképes marad. Az Alkotmánybíróságnak a határesetekben kell beavatkoznia, azt a vonalat meghúznia, amelyen túl egy adott tartalmi koncepció ("válasz") már az alkotmány egész rendszerével (alapelveivel) nem hozható összhangba. (...) Más esetben az Alkotmánybíróság azt állapíthatja meg, hogy az alkotmányos jog egy adott tartalmi koncepciója belefér az alkotmányos fogalmi keretbe, akkor is, ha azt a törvényhozó ki akarta zárni. Kivételesen az is előfordulhat, hogy egy alkotmányos jog csak egyetlen értelmezési koncepciót tűr el. Ez természetesen értékítélet. Az Alkotmánybíróságnak azonban éppen erre van felhatalmazása: hogy ti. az alkotmány fenntartása érdekében a saját tartalmi koncepcióját érvényesítse. (...) Az Alkotmánybíróságnak itt azt az értelmezést kell kötelezővé tennie, amely szerinte az alkotmány egészével összhangban áll. (...) Mivel a döntés végleges, a bírónak saját lelkiismerete és a közvélemény, elsősorban a szakmai közvélemény előtt kell helytállnia. Szembe kell néznünk tehát azzal, hogy az alkotmányos jog fogalmának egyik lehetséges értelme válik kötelezővé (amelyet esetleg az Alkotmánybíróság későbbi ítélkezése korrigálhat - vagy a desuetudo ronthat le)".[25]
Ebből az álláspontból akár arra a következtetésre is juthatunk, hogy az Alkotmánybíróság értelmezési szabadságát a törvényhozó, illetőleg a törvény nem korlátozhatja. "Az alkotmányban foglalt jog is csak szó, kiszolgáltatva az értelmezésnek"[26] - mondja Sajó András, és igaza van. Nem hagyható azonban figyelmen kívül, hogy ez a párhuzamos vélemény a halálbüntetés alkotmányosságának mérlegelése kapcsán született, amelynek során a testület az élethez és az emberi méltósághoz való jog tartalmát vizsgálta. Olyan jogok értelmezéséről kellett állást foglalnia, amelyek így, a maguk elvontságában nem jelennek meg egyetlen jogszabályban sem. Tartalmi kibontásuk csak más jogintézményekkel (például az abortusz, az eutanázia) összefüggésben merül fel. Hasonló a helyzet számos más alkotmányos joggal, például a lelkiismereti szabadsággal, a véleménynyilvánításhoz való joggal, illetőleg az alkotmány diszkrimináció-ellenes szabályával.
Az alkotmányos jogok másik csoportja esetében azonban, amelyeknél az alapjog tartalmát, érvényesítésének eljárási szabályait a törvényhozó részletesen szabályozza (például a sztrájkjog, a menedékjog, a gyülekezési jog, az egyesülési jog esetében), az alkotmánybírósági alapjog-értelmezés ettől nem tekinthet el. A testület értelmezési szabadságának - véleményem szerint - maga az alkotmány szab határt. A jogállamiság alapkövének tekintett jogbiztonság követelményéből - amelynek kifejtését a testület számos ha-
- 49/50 -
tározata tartalmazza - az is következik, hogy a törvények mindenkire kötelezőek. Az Alkotmánybíróságnak jogában áll az alkotmányellenes törvényi rendelkezéseket megsemmisíteni. A jogbiztonság veszélyeztetése nélkül azonban hatályos törvényeket nem tekinthet nem létezőnek. ■
JEGYZETEK
[1] A törvényt röviden csak adatvédelmi törvényként szokták emlegetni, holott két egyenrangú alkotmányos jog szabályozását tartalmazza.
[2] Sajó András: Az önkorlátozó hatalom. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó - MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, Budapest, 1995. 370. o.
[3] ABH 1992, 170, 171.
[4] ABH 1992, 229, 230.
[5] ABH 1992, 229, 230.
[6] Sólyom László: Egy új szabadságjog: az információszabadság. Valóság, 1988/9. 30. o.
[7] A sajtóról szóló 1986. évi II. törvény 2. § (1)
[8] 47/1994. (X. 21.) AB határozat (ABH 1994, 281, 285.), 61/1995. (X. 6.) AB határozat (ABH 1995, 317, 321.), 22/1999. (VI. 30.) AB határozat (ABK 1999. évi 6-7. szám 237-254. o.)
[9] ABK 1999. évi 6-7. szám 246. o.
[10] Ez a szabályozási megoldás eltér az egyébként példaként tekintett amerikaitól. Ott a törvény úgy szól, hogy a közérdekű adatok közlésére vonatkozó kötelezettség kilenc fajta adatkörre nem vonatkozik. Ezek közül az egyik a személyes adatok köre. Lásd: United States Code, Title 5, Chapter 5, § 552.
[11] ABH 1992, 182, 185.
[12] 20/1990. (X. 4.) AB határozat (ABH 1990, 69, 71.), 7/1991. (II. 28.) AB határozat (ABH 1991, 22, 25.)
[13] 15/1991. (IV. 13.) AB határozat (ABH 1991, 40, 42.)
[14] 60/1994. (XII. 24.) AB határozat (ABH 1994, 352.)
[15] 60/1994. (XII. 24.) AB határozat (ABH 1994, 342.)
[16] 60/1994. (XII. 24.) AB határozat (ABH 1994, 342, 352.)
[17] Az írás tárgyára koncentrálva e határozat vizsgálatakor eltekintek attól a máskülönben izgalmas kérdéstől, hogy az Alkotmánybíróságot mennyire köti az indítvány. A határozat I. pontjából egyértelműen kiderül, hogy az indítványok az alkotmány tulajdoni formák egyenlőségére vonatkozó rendelkezésének [9. § (1) bek.] sérelmét kifogásolták. A testület, miután megállapította, hogy a sérelmezett szabály nincs összefüggésben az alkotmány megjelölt rendelkezésével, keresett és talált egy másik passzust, és áttért annak elemzésére, miért sérti a kifogásolt rendelkezés a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot.
[18] 15/1995. (III. 13.) AB határozat (ABH 1995, 88, 89-90.)
[19] ABH 1998, 103.
[20] Nem tartozik szorosan a vállalt témához, ezért nem vizsgálom azt a kérdést, hogy mennyire meggyőző a határozat érvelése a személyes adatok korlátozhatóságát illetően.
[21] ABH 1997, 130, 145.
[22] Uo.
[23] ABH 1994, 175, 183.
[24] ABH 1994, 175, 184.
[25] ABH 1990, 96, 99.
[26] Sajó András: Az önkorlátozó hatalom. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó - MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, Budapest, 1995. 366. o.
Visszaugrás
