A rendszerváltás kutatása, elemzése kapcsán álláspontom szerint az egyébként joggal a középpontba állított Nemzeti Kerekasztalhoz képest kevesebb figyelem szegeződik a kormányok jogpolitikájára, alkotmányjogi koncepciójára. Az említett egyeztető fórum természetesen a különböző oldalak kompromisszumának bölcsője, míg a szabad választásokat követően a parlamenti "kétharmadosság" követelménye kényszerítette ki a szükségszerű megegyezést. Mindazonáltal nem érdektelen magához a végreható hatalomhoz (és annak illetékeseihez) tartozó álláspontok górcső alá vétele, különösen a későbbi végső eredmények ismeretében.
Az 1988-tól 1989-ig terjedő előkészítő szakaszban rendkívül fontos szerepet töltött be az alkotmány tervezetének kidolgozás tekintetében Kulcsár Kálmán igazságügyi miniszter, illetve közjogi ügyekben hatáskörrel rendelkező helyettese, Kilényi Géza. (Mindketten nagynevű professzorok, a Magyar Tudományos Akadémia doktorai.)
A Kilényi Géza által utólag szerkesztett kiadvány igen sok érdekességet, eredetileg belső használatra készült elemet tárt fel, mely részben korábban szigorúan bizalmasnak minősített anyagokat is tartalmazott. Később ezekből állt össze a hivatalosan beterjesztett tervezet. Természetszerűleg evidenciaként mutatható ki már a korai tervezetekben is a hatalommegosztásnak megfelelő állami szervek, a - főszabály szerint - parlamentáris köztársaság intézményei, az alkotmányosság biztosítékai, az emberi jogok és garanciarendszerük.
Elvi szinten - a későbbi Nemzeti Hitvallás miatt is - kiemelendő, hogy a munkaanyagban megjelent egy jelentősebb preambulum igénye, mely megemlékezik az 1000 éves magyar államiságról, történelmünk időt álló értékeiről. Figyelemre méltó, hogy a szocializmus idején született dokumentum szerint sem felel meg a magyar nép történeti tudatának, és sérti is nemzeti érdekeinket, hogy vállalható társadalmi fejlődésünk csupán a második világháborút követően kezdődik. Az elképzelés tehát egyáltalán nem egy értéksemleges, "technikai normának" vetette volna meg az alapjait.
A köztársasági elnök vonatkozásában felmerült az erősebb felfüggesztő vétó lehetősége, melynek ignorálásához a parlament kétharmados döntése szükségeltetik. (Némileg hasonlóan a prezidenciális Amerikai Egyesült Államok modelljéhez.) Az államfőnek jelölési joga lehetett volna az Alkotmánybíróság elnöke és tagjai tekintetében. Ugyanakkor ehelyütt említendő meg, hogy megfogalmazódott a többcsatornás jelölési rendszer a taláros testületet illetően.[1] Az már a parlamentáris kormányformától elmozdulást jelentene, ha az elnök a kormány egyes tagjai tekintetében jelölési joggal bír a parlament felé. Az erősebb államfő intézménye esetében lenne indokolt a közvetlen, nép általi választás. A mandátum időtartama a koncepció szerint hat vagy hét év. A megválasztás feltétele a negyvenedik életév betöltése. (Kétségtelenül komolyabban illene a tekintélyes államfői tisztséghez, ráadásul egy szimbolikusabb tisztség vonatkozásában még inkább indokolt lenne, mert ezen esetben nem a választópolgárok választási lehetőségeit szűkíti.) A munkaanyag disztingvál ama tekintetben, hogy a népszavazás kiírása mikor tartozik az államfő hatáskörébe. Közepesen erős elnöki jogkört jelent, ha a tisztség viselője törvényben meghatározott esetekben referendumot rendelhet el. Erős elnöki jogkör viszont, ha korlátozás nélkül bármely kérdésben népszavazást rendelhet el az államfő, amit törvény kifejezetten nem tilt.[2]
Az Alkotmánybíróság esetében a klasszikusok mellett egyéb hatáskörök is felmerültek, Így választási bíráskodás és annak megállapítása, hogy egyes politikai szervezetek
- 61/62 -
programja és tevékenysége összhangban áll-e az Alkotmánnyal. Egy kezdetlegesebb szövegterv szerint Az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesnek minősített törvény hatályát felfüggeszti - de határozatát végleges döntésre az Országgyűlés elé terjeszti. Felmerült az is, hogy a tagokat (vagy egy részüket) az Országos Igazságügyi Tanács jelölhesse. Az utóbbi lényegében az 1997-ben létrehozott Országos Igazságszolgáltatási Tanácsnak felelt volna meg. Ide tartozik - a tervezet szerint is - a bírák beosztása, áthelyezése, előléptetése és fizetésének megállapítása. Es szer elnöke vagy az igazságügyi miniszter vagy a Legfelsőbb Bíróság elnöke, akár rotációs alapon. Tagjai esetlegesen az Országgyűlés Jogi és Igazságügyi Bizottságának elnöke, Az Országos Ügyvédi tanács elnöke, a Bírói Kamara (mint önkormányzati jellegű grémium) elnöke, illetőleg a parlament és a Bírói kamara által választott hivatásos bírák, akár jogtudósok. Feltűnő, hogy az Országos Igazságügyi Tanács hivatalos kiszolgálása az igazságügyi miniszterhez tartozott volna, vagyis eszerint nem jön létre önálló költségvetési szerv.[3]
Az Országgyűlésnek személyügyi kérdésekben lehetett volna még szélesebb hatásköre; amennyiben megválaszthatja a Magyar Nemzeti Bank elnökét és a Kormány egyes tagjait is.
A miniszterelnöknek esetében felmerül bármely tárgykörben az egyéni törvénykezdeményezési jog és a hierarchiában önálló jogforrási kategóriát képező miniszterelnöki rendelet kiadásának hatásköre. (Mint később látjuk, egy kancellárdemokráciához közelítő rendszerben ennek létjoga igen könnyen támokolható.).[4]
Az anyagon átvonul a kétkamarás parlament kérdésköre. Érdekes, hogy - szovjet mintára - olvashatunk a két kamara közötti vita eldöntésére hivatott "harmadik testületről", ennek hazai meghonosítását azonban elveti a koncepció.[5]
Az Állami Számvevőszék esetében sajátlagos, hogy a Legfőbb Állami Számvevőszék elnevezésű szerv testületi jellegű is lehetett volna; a kollektíva tagjait (és nem pusztán elnökét) az Országgyűlés választotta volna meg.[6]
Érdekesség, hogy magában az Alkotmányban részletesebben szerepeltek volna a választójog szabályai és a választási rendszerre vonatkozó legfőbb rendelkezések is. A választásokra eredetileg 5 évente került volna sor! A leginkább szembetűnő a szövegtervben, hogy a választópolgárokat megillette volna a képviselők beszámoltatásának és visszahívásának joga is! Nem lett volna választójoga nem csupán a szabadságvesztésüket töltő személyeknek, hanem azoknak sem, akik a korabeli pönológiai dogmatika szerint "szigorított őrizetben" vannak.[7]
Egy kérdésen el kell gondolkodnunk. Vajon nem jelentett volna nagyobb legitimációt és nem valószínűsített volna egy logikailag egységes koncepciót, ha külön alkotmányozó nemzetgyűlésre bízzák egy új alaptörvény létrehívását? Persze költői túlzás lenne azt állítani, hogy ha Antall a francia közjogi hagyományok híve, akkor talán határozottabban kiáll egy ilyen intézmény mellett. Persze adott politikai légkörben egyáltalán nem valószínű, hogy többséget kapott volna ez a megoldás.[8]
Fölvetődött a megerősítő népszavazás lehetősége is. (A népszavazásról szóló 1989. évi XVII. törvény még a későbbi Alkotmány népszavazás általi megerősítését írta elő!) Persze kérdéses, hogy egyetlen nép általi, "igenre" vagy "nemre" korlátozott döntés mennyire legitimálhatná az ország alaptörvényét. Ha az elvi szinten legtökéletesebb megoldást keressük, akkor elgondolkodtató: az előzetes koncepcionális kérdésekről érdemes lenne véleménynyilvánító népszavazást kiírni a megerősítő referendum sikerességének biztosítása végett.
A politikai viszonyok, a külügyi helyzet és a gazdasági folyamatok - amely tényezők elemzését részletesen nem vonhatjuk vizsgálódásunk körébe - a szocialista rendszer végóráit előlegezték meg. Az idők szavára hallgatva elkerülhetetlenné vált a kormányzati rendszer demokratizáló átalakítása is. A pártállami elit is belátta a változások szükségszerűségét, s már inkább a hatalom átmentésére fordította figyelmét.
E folyamat első lépcsőfoka volt a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. tv., amely megvetette - szakítva a kommunista parancsjogi rendszerrel - a reformok alapkövét. 1988 kora őszétől
- 62/63 -
(Németh Miklós kormányra kerülésétől) számíthatjuk a rendszeresen ülésező parlament korszakát.
Az 1989. évi I. tv. - korlátozott jogkörrel felruházva ugyan - életre hívta az alkotmánybíráskodás intézményét. A civil társadalmi szerveződések béklyóját oldotta fel az ekkor születő törvények sora (az egyesülési és gyülekezési jogról, a sztrájkról, a népszavazásról és a népi kezdeményezésről), lehetőséget biztosítva az aktívabb politizálásra. Némi vita után az 1989. évi XXXIII. tv. a pártok legalitását szentesítette végérvényesen.
Az 1989. évi VIII. tv megteremtette végre a kormány parlamenti felelősségét. A Németh-kormány előterjesztette az új alkotmány koncepcióját (parlamenti kormányzás, hatalommegosztás, törvények uralma, emberi jogok stb.), amelyet az országgyűlés elfogadott.
Eközben az ellenzéki erők - félve a kommunisták megosztó taktikájától -összefogtak, és megalakították az Ellenzéki Kerekasztalt. Az ezt alkotó pártok (Fidesz, FKgP, KDNP, MDF, MSZDP, SZDSZ stb.) az MSZMP-vel és a harmadik oldalt képviselő mozgalmakkal együtt Nemzeti Kerekasztal néven létrehozták a politikai egyeztető tárgyalások fórumát. Megállapodtak, hogy a legfontosabb kérdésekben közmegegyezéssel fognak dönteni. A parlament - kis viták után - ezen megállapodásokat fordította le jogszabállyá. A forradalom emlékére 1989. október 23-án kikiáltották a köztársaságot és az 1989. évi XXXI. törvénnyel módosították az alkotmányt. A formáljogilag megmaradt alkotmány szinte teljesen új értékrendszert nyert. Visszatérve az európai alkotmányos eszmékhez, a parlamentáris köztársaság, a demokratikus jogállam, a népszuverenitás elvei lengik által az új szöveget. Az 1989. évi XXXII. törvénnyel létrejött az Alkotmánybíróság, az 1989. évi XXXIV. törvény pedig létrehozta a korábban hatályos választási rendszert. Felállították az Állami Számvevőszéket is.
Az ekkor alkotott normákat általában a hatalmi biztosítékok keresése jellemezte, hisz minden politikai erő - a vereségtől félve - részt kívánt előre szerezni a hatalomgyakorlásból. Szinte generális elvvé vált a kétharmados törvények által kisebbségi vétó, s ezért született meg Európa egyik legszélesebb jogkörű Alkotmánybírósága. (Az ellenzék egyébként a normakontrollt a túlzottan is kommunista elkötelezettségű bíróságoktól félve telepítette külön szervezethez.) Azt meg kell említenünk, hogy nem pontosan a Bonni Alaptörvény teremtette intézmény honosodott meg hazánkban. A testület számos hathatós hatáskörrel rendelkezett. Így a nemzetközi szerződések, illetőleg a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata, a hatásköri viták elbírálása és az állambíráskodás mellett megkapta a legjelentősebb jogkört: a törvények megsemmisítésének jogát is. Azonban egyedi alkotmányjogi panaszok elbírálása tekintetében csupán korlátozott hatáskörrel bírt. Akkor járhatott el, ha maga az alkalmazott jogszabály alkotmányellenes volt. Tehát a jogalkalmazás alkotmányosságát nem vizsgálhatta. Nem beszélve arról a problémáról, hogy a kissé aggályos (de azért nem alkotmányellenes) jogszabály szintén kissé aggályos alkalmazása könnyen teremthet az állampolgárt sújtva alapjogsértést.[9] A kérdéses hatáskör megléte esetén az Alkotmánybíróság kontrollt gyakorolt volna az igazságszolgáltatás felett is.[10]
A köztársasági elnököt illetően főszabályként a parlament általi választást emelték alkotmányos erejűvé a felek, azonban a kivételes politikai helyzetre való tekintettel megállapodtak, ha az elnök megválasztása az új országgyűlésé előtt kerül sorra, akkor az állampolgárok általános, közvetlen és titkos szavazással bízzák meg az államfőt. (Ennek szabályait rögzítette az 1989. XXXV. törvény). Az MSZMP ez utóbbiért küzdött, hisz Pozsgay Imre személyében népszerű reformpolitikussal rendelkezett. (Az államfői jogkör bővítését is ezért támogatták.) Az SZDSZ és a Fidesz épp az államfő miatt nem írta alá a megállapodást, s az FKgP-vel és az MSZDP-vel közösen népszavazást kezdeményeztek a "hatalomátmentés ellen" arról, hogy csak az általános választások után kerüljön sor az elnök megválasztására. Kis többséggel (6101 szavazat) keresztülvitték akaratukat. Ennek ellenreakciójaként a parlament törvényt hozott az államfő nép általi választásáról. (Ez képezte az első törést az egységes megállapodások tekintetében.)
A választásokat az MDF nyerte, azonban - 42.7 % mandátummal - koalícióra kényszerült az FKgP-vel és a KDNP-vel. A már említett két-
- 63/64 -
harmados törvények sokasága azonban megbénította volna a kormányzást, ezért az MDF paktumot kötött az SZDSZ-szel. A megállapodás három pilléren sarkallott: a Kormány pozícióját, a köztársasági elnököt, valamint a kétharmados törvények körét érintette.
Az MDF előterjesztésében "a gyenge köztársasági elnök, viszonylag erős kormány és erős parlament" rendszer szerepelt. Ennek jegyében iktatták törvénybe a konstruktív bizalmatlanság intézményét, megteremtve a kancellárdemokráciát. (1990. évi XL. törvény) Ezt az indítványt az Antall József fő politikai ellenfelének tekinthető SZDSZ megszavazta. Cserébe a köztársasági elnök parlament általi választását állították vissza, egyúttal a paktum értelmében az SZDSZ-es Göncz Árpádot pozícióhoz juttatva. Örök talány marad, mi történt volna, ha Antall Józsefék belemennek a pártállami vezetés által 1989-ben erőltetett közvetlen választásba. Az ekkori esélyes, az ellenfélnek tekintett Pozsgay Imre ugyanis 1998-ben az MDF országos listáján kötött ki... Antall József régi barátja, a reménybeli szövetségesének hitt Göncz Árpád pedig számtalan kérdésben ütközött a kormányfővel.
Az összes képviselő kétharmadának támogatását igénylő alkotmányerejű törvények kategóriáját eltörölték ugyan, azonban fönnmaradt a jelenlévő képviselők kétharmados többségét igénylő törvények sora, melyet az Alkotmányban részletezően felsoroltak. Ezzel az ellenzék mintegy a hatalommegosztás rendszerének részévé vált. Ez rendkívüli mértékben behatárolta az akkori kormánytöbbség mozgásterét.
Az utókor nem egyszer felrótta a fenti paktumot. Azonban a bírálók elfelejtik, hogy a megegyezés nélkül semmi esélye nem lett volna a kormánynak a jogállami átalakítás megkísérlésére.[11] A jelenlévő képviselők kétharmada praktikusan sokkal könnyebben alkalmi szövetségbe állítható, mint az összes képviselő kétharmada. Nem is beszélve arról, hogy az alkotmányerejű törvények listája terjedelmesebb volt a későbbi kétharmados törvényekénél. A lényeg azonban egyetlen momentum: a paktum előtt az Alkotmány példátlan módon a költségvetési törvény elfogadását is kétharmados támogatottsághoz kötötte! Ez szinte elképzelhetetlen lett volna más parlamentáris rendszerben, a költségvetés ugyanis a mindenkori kormánytöbbség hatókörének legfontosabb terrénuma.
A jogállamiságot garantáló további, leginkább kétharmados törvénnyel alátámasztott reformok elfogadására nagyrészt az 1990-től kezdődött parlamenti ciklusban került sor. Jogi kérdések tekintetében az első Kormány nagyban támaszkodott a rendszerváltás előkészítésében nagy szerepet játszott szervezet, a Független Jogász Fórum szakembereire. Balsai István lett az igazságügyi, Horváth Balázs pedig a belügyminiszter. Kónya Imre, az FJF első elnöke frakcióvezetőként számos jogi törvényjavaslat előterjesztésben vett részt, miképp felesége, Kutrucz Katalin is.[12]
Az igazságszolgáltatás jogállami helyre állítása szintén a miniszterelnök szívügye volt, ehhez Balsai István miniszter minden támogatást megkapott; akár a bírák előmeneteli rendszerét, rendkívül jelentős bérrendezését, régi-új bíróságok helyreállítását javasolta, a Kormány fenntartás nélkül egyetértett. Közel 20 bíróság vissza- ill. felállítására került sor, ezzel párhuzamosan Györgyi Kálmán legfőbb ügyész is megkapta a segítséget az ügyészi kar, illetve infrastruktúra fejlesztésére. Ez mondható el a közjegyzői intézményről, a büntetés végrehajtási intézményekről. Lényegében az igazságszolgáltatás teljes körű jogállami rendszere kiépült 1990-1994 között.[13]
A magyar kormányfőt a köztársasági elnök jelölése alapján az Országgyűlés választhatta meg legalább az összes képviselő több mint felének szavazatával. (Ez az Alaptörvény modelljében is ekként maradt.) Ez ritka a parlamentáris rendszerekben, általában az államfői kinevezés az elterjedtebb, nálunk az említett megoldás a törvényhozás szerepét hivatott növelni. (Érdekes, hogy például a svéd parlamentben viszont még a fölkérés is belülről történik, a házelnök jogosítványa, megkötés azonban, hogy a javaslattétel előtt konzultálni köteles a frakcióvezetőkkel, valamint a parlament helyettes elnökeivel.) A zsinórmértéknek tartott német modellben szintén a köztársasági elnöké a jelölés joga, míg a megválasztás, abszolút többséggel, az országgyűlés jogosítványa. Ha a jelölt nem kapja meg a szükséges számú szavazatot, 14 napon belül új szavazást kell tartani, ekkor azonban a javaslattétel joga a parlamentre háramlik. Ha ez utóbbi voksolás
- 64/65 -
sem sikeres, rögvest újabb szavazás következik, amely során a relatív többség is elegendő a kormányfővé választáshoz. A köztársasági elnök azonban 7 napon belül mérlegelhet, ha csak relatív többséget kapott a parlament jelöltje, hogy kinevezi, vagy ehelyett föloszlatja a parlamentet és új választásokat ír ki. Tehát a német alkotmányos megoldás lehetővé teheti egy eleve kisebbségi kormány létrejöttét, szemben a magyar rendszerrel, ahol csak "menet közben" vesztheti el többségi támogatását a végrehajtó hatalom.[14] Kilényi Géza álláspontja szerint hazánkban is létrejöhet közvetlenül a megválasztásától kisebbségi kormány, ha egy párt (vagy néhány képviselő) anélkül, hogy minisztereket jelölne a kabinetbe vagy koalíciós szerződést kötne, bizonyos feltételekkel megszavazza a miniszterelnököt.[15] Politológiai értelemben valóban így van, azonban alkotmányjogi tekintetben ez a fölvetés rávilágít egy joghézagra.
A miniszterek megválasztásában azonban (a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki őket) a parlamentnek már nincs szerepe a magyar jogrendszerben. Antall József - mint tudjuk - valójában ténylegesen dominált a kormánytagok kiválasztásában.[16] Nem egyszer beleszólt abba is, hogy a koalíciós partnerei kiket jelöljenek. Hozzátehetjük: a miniszterelnök tisztelte a jog előírásait, a vonatkozó normák pedig valóban a kormányfő hatáskörévé teszik a jelölést.
A fent említett paktum folyománya a kormányzati rendszer egyik legfontosabb, máig ható jogintézményének, a konstruktív bizalmatlanság intézményének megteremtése volt. (Ennek jelentősége, további a később ezt ért bírálatok miatt mindenképpen kiemelkedően hangsúlyos elemként szükségszerű elemeznünk.) Ebben az esetben a bizalmatlansági indítvánnyal egyetemleg meg kell nevezni a kormányfő-ellenjelöltet is. Az ötven százalék plusz egy szavazat a régi kormány bukását és az új miniszterelnök kormányra jutását jelenti. Ez a német alkotmányból átvett eszköz igen hathatós védelmet nyújt a kabinetnek, s a kormányzás stabilitásának szavatosát jelenti. (Ezt az egyszerű bizalmatlanság okozta sok kormányválság történelmi példái is bizonyítják.) A jogintézmény részletesebb elemzésére a következő alcímben kerül sor.
Kilényi Géza ugyanakkor rávilágított, hogy eme szabályozás segítségével az új kormányfő "megspórolja" a kormányprogramot. Arra is érdekes rámutatni, hogy a köztársasági elnök szerepe is elenyészik ebben a rendszerben, hisz a fölkérés révén "fék és egyensúly" szerepét betöltő államfő a konstruktív bizalmatlanság intézményével megválasztott miniszterelnök tekintetében nem élhet rendszerinti hatáskörével, nem szólhat bele a jelölt személyébe, s nem lehet a hatalommegosztás tényezője.[17]
Mi a tartalmi különbség a konstruktív, illetve az egyszerű, hagyományos bizalmatlanság intézményének háttere között? Az egyetértés a kormány esetleges megbuktatásában elképzelhető egészen különböző politikai érdekű, beállítottságú csoportok között is - egészen más azonban megegyezni egy konkrét jelölt személyében.[18]
A kizárólag konstruktív bizalmatlansággal megdönthető kormány a stabilitás garanciája, hiszen a választások során kialakult, a választópolgárok akarata szerint létrejött fölállást szilárdítja meg. A konstruktív bizalmatlanság érték, amennyiben megakadályozza a kormány gyakori leváltogatását, az ekképpen föllépő "interregnumokat", ügyvezető kormányokat, illetve a rendkívüli választások kiírását. Ha párosul a végrehajtás eredeti jogalkotási hatáskörével és a tárgykörök elhatárolásával a jogalkotás egyéb letéteményeseiétől, akkor a rendszer szilárdságának talpköve lehet; hozzájárulhat a felbomlott politikai helyzet későbbi megszilárdulásához. A kormánnyal szembefordulni kívánók egy stabil működésű végrehajtó hatalommal a későbbiekben még megkísérelhetik az együttműködést. A pillanatnyi villongások lecsillapodhatnak, az egymás ellen forduló csoportok együttműködése visszaállhat. Az első Kormány idején ez a kérdés leginkább a Független Kisgazdapárt parlamenti frakciójának felbomlása idején emelkedhetett jelentőssé, hiszen a most tárgyalt jogintézménynek köszönhetően reálisan fel sem vetődhetett a kormány megbuktatása.
A bizalmat megvonó - ám a konstruktív bizalmatlanság intézménye okából a kormányt
- 65/66 -
leváltani nem tudó - képviselők gátolni tudják a jogalkotás működését. A költségvetésről elmondottak igazak a törvényhozásra is: miképp költségvetés nélkül, akképp más fontos törvények nélkül sem működőképes egy kormányzat. Hosszú távon ugyanis a kormányrendeletek nem képesek pótolni a törvényhozási tárgykörbe tartozó életviszonyok szabályozását - a kormány működésképtelenné válik! Különösképp abban a tekintetben válhat célellenessé, diszfunkcionálissá a rendszer, ha a bizalom megszűnése évekkel az általános választások időpontja előtt következik be, és az egyensúly később sem áll helyre. Eme állapot józan belátás alapján egyenesen vonja maga a kormány lemondását - azonban néhányak hatalomféltése elvezethet oda, hogy ez mégsem következik be. Sőt, a rendszerváltást követő magyar jogrendben voltaképp elegendő, ha maga a miniszterelnök nem tud megbarátkozni posztja elvesztésének gondolatával, ennek folyományaképp nem mond le, az ország pedig kormányozhatatlanná válik.[19] A bizalmatlanság konstruktív mivolta pedig akadályozza, hogy a helyzet tarthatatlanságában egyetértő erők leváltsák a kormányt - hisz kompromisszumos jelöltet találni igencsak nehéz.
Összegzésképpen arra mutathatunk rá, hogy a konstruktív bizalmatlanság intézményének olyan válfaja üdvös, mely az ország tartós kormányozhatatlansága esetére könnyített lehetőséget biztosít a kormány leváltására. Ennek módja az lehet, hogy a parlament megkapja a lehetőségét a kormánnyal szembeni egyszerű bizalommegvonásnak azzal a megkötéssel, hogy annak kinyilvánítása nem jár a kormány bukásával. A meghatározott idő - mondjuk egy év - elteltével megismételt, esetleg meghatározott számú leszavazás esetén a köztársasági elnökhöz telepítendő azon hatáskör, mellyel föloszlathatja az országgyűlést, illetve népszavazást ír ki a parlament föloszlatása tárgyában.[20]
A bizalmi szavazás - ahogy ma is - még a kormány oldaláról is fölvethető volt, mégpedig egyrészt önmagában, másrészt akár úgy is, hogy egy általa benyújtott előterjesztést egyben bizalmi szavazásnak is nyilvánít.[21] Ezzel az eszközzel keresztülviheti olyan törvények megszavazását, melyekkel esetleg saját parlamenti többsége nem ért teljesen egyet, viszont saját kormánya megbuktatását nem vállalja.
A különböző külföldi alkotmányok részletekbe menően szabályozzák a bizalomfelvetés lehetőségeit. (Például moratóriumot írnak elő a sikertelen és az esetleges újbóli, kormány oldaláról történő bizalomfölvetés közötti időre nézvést, a parlamentet "zsaroló" lehetőségek visszaszorítása végett.)
A hagyományos parlamentarizmustól való eltérésként értékelhetjük az egyes miniszterekkel szembeni, országgyűlés általi bizalommegvonás hiányát. Az osztrák, az olasz, a görög és a finn alkotmány a miniszterek egyéni felelősségének elvén áll, a spanyol, illetve a portugál modellel ellentétben, míg a török szabályozás nem egyértelmű eme vonatkozásban. A parlament csak a miniszterelnököt szavazhatja le (ezt a legsajátosabb esetekben teszi csak meg), a kormány tagjai vonatkozásában csak formálisan érvényesül a törvényhozás előtti felelősség. Ezt a rendszert a szakirodalomban sok bírálat éri; joggal. Ugyanis a miniszterek felelőtlensége a végrehajtás túlhatalmához vezethet. A parlamentarizmus alapja, hogy az egyetlen demokratikus legitim intézmény a parlament, mely ellenőrzést gyakorol a végrehajtás felett. Ez az elv azonban a mi rendszerünkben sérül, mert a kormányfrakciók - ha a miniszter személyét bírálják is - aligha kockáztatják kormányfőjük leváltását.
A miniszteri felelősség gyakorlattá válhatna több módon is. Például, ha a kormánytag interpellációra adott válaszát az Országgyűlés egy ülésszakon háromszor elveti, akkor ez vonja végzetszerűen maga után a miniszterelnök általi azonnali leváltást.[22] Elképzelhető akár egy minősített, mondjuk kétharmados többségű parlamenti leszavazás hasonló jogkövetkezménye is. A miniszterek több, mint felének parlamenti leváltása azonban nem férne össze a konstruktív bizalmatlanság intézményével, hisz így a védett miniszterelnököt úgy lehetetleníthetnék el, hogy mintegy kiszavaznák mögüle a kormányt.
A rendszerváltást követő koalíciós kormányzás idején, ráadásul a XXI. századi pártfegyelem akkori hiányában valószínűleg ez a
- 66/67 -
kérdés igen konkrét jelentőségű lehetett volna. Megállapíthatjuk, a többpárti kormány minisztereinek nem csupán ideológiai, hanem képzettségbeli különbségei könnyen vezethettek volna kormányválsághoz az egyéni miniszteri leválthatóság függvényében.[23]
Összegzésképp elmondható, hogy a választás módja és az erős központosítású frakciók miatt az Országgyűlés és Kormány közötti hatalommegosztás gyakorlatilag kiüresedett elvvé silányult; mindazonáltal a magyar alkotmányos berendezkedés erényének vélelmezhető, hogy a kormány és a parlament viszonyában egyensúlyt teremtett, hisz egyik sem veszélyeztetheti a másik tényező stabilitását.
Az államszocialista időkben pusztán "ünnepnapokon" összehívott Országgyűlés, a Népköztársaság Elnöki Tanácsa által - törvényhozási tárgykörökben hozott - törvényerejű rendeletek, az illegitimitás korszaka után mindennél jelentősebb kérdésnek tekinthető, hogy szinte valamennyi fontos társadalmi kérdésről törvény rendelkezzék.
Mint a parlamentet illető "törvényhozó hatalom" elnevezésből is kinyilvánodik, a törvényhozás az országgyűlés talán elsőrendű feladata lett. A magas szintű jogszabályok megalkotása minden országban fontos jogosítvány, azonban a magyar rendszerben különösen. Ugyanis a törvényhozási tárgykörökre nézvést nem jött létre korlátozás, a parlament mindent szabályozási körébe vonhat. Amit pedig egyszer törvényben rögzítettek, azt később is csak törvényileg lehet szabályozni. Mindezek alapján joggal volt állítható, hogy a "törvényhozásban az országgyűlés igazi szuperhatalom."[24] Ésszerű lehetett volna tehát egyfajta munkamegosztást létrehozni a jogalkotó hatalmak, a parlament, a kormány és az önkormányzatok között. Már Bibó István is rámutatott a kizárólagos törvényi jogalkotás problémájára. Az ő elmélete szerint a népképviseletnek a szabályalkotásból ésszerűségi és hatékonysági okokból át kell engednie valamennyit más szerveknek.[25]
A rendeleti kormányzás fontossága ellenére is szinte szentségtörő gondolatnak számít sokak szemében, ugyanis a parlamentarizmuson sarkalló demokrácia veszélyeztetését látják a végrehajtó hatalom felhatalmazásában. Fokozottan ez lett volna a megítélése egy az első kormányzat idején bevezetett hasonló rendszernek. Ez a félelem azonban megfelelően alapos alkotmányos szabályozás esetén alaptalan.
Érdekes ötlet a bizottságok bizonyos jogalkotási hatáskörrel való felruházása. Az olasz alkotmány például ún. kis törvény, leggina alkotását lehetővé teszi eme szerveknek.[26]
A törvényalkotással kapcsolatos másik sajátos terület a már említett kétharmados törvények problémaköre, ami - ahogy arról már korábban volt szó - a korabeli kormányzati rendszer egyik neuralgikus pontja volt az ún. alkotmányerejű törvények eltörlését követően is.
A rendszerváltás során, mint láttuk, minden párt - félve a vereségtől - előre eszközt keresett az ellenfél korlátozására. Az ennek nyomán Alkotmányba került kétharmados törvényekkel egy erős középszint jött létre az Alkotmány és a közönséges törvények között. Ezzel mondhatjuk, az ellenzék kvázi önálló hatalmi ággá nőtte ki magát. A legfontosabb területek konszenzusos szabályozása persze fontos lenne, és így megoldottnak tűnhet, de a kormány/ ellenzék bináris kódja szerint rendeződő, ellentétektől áthatott, egységes pártokkal felálló parlamentben a legfontosabb szakmai kérdések is átpolitizálódnak. Ez gyakorlatilag az ország kormányozhatatlanságának rémképét is felvethette volna.
A fő probléma pedig az, hogy az akkor nevesített mintegy negyven törvényhozási tárgykör közül hozzávetőleg 30-ban kétharmados többség szükségeltetett. Ráadásul az ellenzék előszeretettel minősítette a kiemelt tárgykörökkel csak csekély összefüggésbe hozható kérdéseket is kétharmadossá. Ezt az abnormális helyzetet a 4/1993. (II. 12.) AB határozat valamelyest rendezve megállapította: a kétharmados szabály csakis az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvényekre vonatkoztatható, és nem a tárgykör szabályozásának egészére.[27]
Megfontolandó lehetett volna a kétharmados szabály minősített többséggel (mely
- 67/68 -
szerint határozathozatalhoz az összes képviselő több, mint felének szavazata szükséges), esetleg a szlovák alkotmány által alkalmazott 60%-kal való felváltása is.[28] Az ellenzék persze az MDF vezette kormány idején aligha ment volna bele ilyen önkorlátozásba, zsarolópotenciáljának csökkentésébe. Ehelyütt is meg kell állapítanunk, hogy a hagyományosnál fontosabb törvények fokozottabb garanciarendszere lehetett volna már akkor egy kétkamarás Országgyűlés.
Az államfő sajátos hatalmi ágként jelent meg a kormányzati rendszerek elméleteiben; hiszen korábban a végrehajtó hatalmi ág letéteményese volt, azonban a parlamentarizmus fejlődéstörténetében súlya előbb jelentéktelenedett, majd újabb szerep jutott osztályrészéül. Nem is hatalmi ág igazából, hanem a fékek és egyensúlyok rendszerének része, mely kontrollálja a hagyományos hatalmi ágak működését, esetleg bizonyos mértékben részesedik a hatalmi funkciók gyakorlásából. Ennek pontos működéséről a tételes jogszabályok ismeretében beszélhetünk.[29] Benjamin Constant találó hasonlattal szemlélteti az államfő szerepét. A három (eredeti) hatalmi ág olyan mozdony, melyek összeütközhetnek, kimozdulhatnak pályájukról, s kell lennie olyan erőnek, mely ezeket eredeti irányukba visszavezesse. Sári János rámutat, hogy az alkotmánybíróságok létre hívása után az államfő már nem jog szerinti tevékenységet végez, hanem politikai diszkréció alapján dönt.[30] Constant elmélete ez utóbbit is igazságszolgáltatás logikájú tevékenységként írja le.
A köztársasági elnök hatalmi súlya a rendszerváltást követő magyar alkotmányos rendszerben túlmutatott a hagyományos parlamentáris államfő pusztán szimbolikus jogkörén. Alkotmányunk nem tartalmazott olyan generális formulát, mely szerint az államfő minden aktusához miniszteri ellenjegyzés szükségeltetik.[31] Ez a megszorítás csupán az akkori Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésében taxált jogosítványok egy részét érintette: "A köztársasági elnöknek az (1) bekezdésben meghatározott minden intézkedéséhez és rendelkezéséhez - az a), e), d), f) és g) kivételével a miniszterelnöknek vagy az illetékes miniszternek az ellenjegyzése szükséges." Az Alkotmány egyébként más helyeken egy sor további jogkört ad az államfőnek, s így ezek is kiesnek az ellenjegyzési kötelezettség alól. (Ez eltérést jelent a mintaként tekintett német alkotmánytól és némiképp a görög szabályozásra hasonlít.)
Az államfő hatalommegosztás rendszerében elfoglalt helye sokáig vita tárgyát képezte. A magyar alkotmányjog nem ad pontos választ a végrehajtó hatalom és az államfő viszonyára.[32] Egyes szakemberek a duális végrehajtó hatalom egyik pillérének tekintik.[33] Az Alkotmánybíróság 48/1991. (IX. 26.) AB határozatában elvetette ezt az álláspontot, mondván "A köztárasági elnök kívül áll a végrehajtó hatalmon [...] az Országgyűléssel szembeni politikai felelősségviselésének hiánya kizárja az ilyen közös hatalommegosztás jogi alapját."[34] A szakirodalom jelentős része a "fékek és egyensúlyok" kategóriájába sorolja az államfőt.[35] E sorok írója is e nézet mellett tesz hitet.
Az államfő hagyományos protokolláris szerepeinek a következők tekinthetők: a parlament alakuló ülésének összehívása, berekesztése, felszólalás, a választás kiírása a törvényben meghatározott időben, a törvények kihirdetése. Ezek igen fontos hatáskörök, de a kormányzat döntéshozatali struktúrájában nem játszanak döntő szerepet.[36]
A kormányzat egészét tekintetbe véve kiemelendő államfői jogköröknek tekinthetők az alábbiak: a kormány jelölése/kinevezése, a kormányülésekkel kapcsolatos jogok (elnöklés, összehívás), a parlament feloszlatása, vétójog a törvényhozás felett és normakontroll kezdeményezése, népszavazás kezdeményezése.
A köztársasági elnök és a végrehajtó hatalom. A végrehajtó hatalom és a rajta kívül álló államfő tevékenysége a kormányzás sok pontján érintkezik. Talán leglényegesebb a kormány megalakulásával kapcsolatos elnöki jogosítvány. Parlamentáris rendszerben általában az államfő nevezi ki a kormányfőt, mégpedig a választási eredmények alapján mérlegelve, rendszerint a parlamenti többséget maga mögött tudó párt vagy koalíció jelöltjét kormányrúdhoz juttatva. Ez a jogosítvány egyértelmű (pl.:kétpártrendszer) parlamenti mandátumeloszlás esetén nem, széttagolt párterőviszonyok létrejöttekor azonban már annál inkább jelen-
- 68/69 -
tős. Utóbbinál - ha nincs egyértelmű közös jelölt - megnyílik az államfő lehetősége a számára legmegfelelőbb személy kiválasztására. (Az erre vonatkozó jogkör változatos szélességű alkotmányonként.)
A kérdéses időpontban hatályos magyar Alkotmány a miniszterelnök jelölésének jogát kizárólagosan a köztársasági elnökre ruházta. (Ellentétben a német alkotmánnyal, mely szerint két sikertelen szavazás után már a Bundestag-on belülről érkezik a jelölés.) Ráadásul a köztársasági elnököt semminemű szabály nem kötötte (ahogy nem köti ma sem) a jelölésben, vagyis elméletileg bárkit ajánlhatott (eltérve ezzel a 1946. évi I. törvénytől is). Elméletileg nem zárható ki az sem, hogy az államfő nem a legtöbb szavazatot elért párt által javasolt személyt, hanem ugyanazon politikai erő más képviselőjét kérje föl! Sőt, akár a vesztes oldal vezérét is jelölheti, az illetőt pedig az ellentábor képviselőivel kötött paktum alapján akár miniszterelnökké is választhatják! A fentiek fennállnak a miniszterelnök megbízatásának ciklus közben történő megszűnte esetére is.[37]
Más kinevezési jogköröknél is érintkezett - és érintkezik ma is - az államfő a végrehajtó hatalommal. A miniszterelnök által jelölt minisztereket és politikai államtitkárokat a köztársasági elnök nevezi ki, s ennek kapcsán még igen erősen "belefolyhat" a politikába. Számos - a végrehajtó hatalomtól akár független - intézmény vezetőjének kinevezésénél "csendestárs" az elnök.[38] Ez igen sok konfliktus forrása lehet, miként volt is az 1990-1994-es ciklusban. Az akkor hatályos szabályok szerint - az 1996. évi I. törvény megalkotásáig - egyes központi közigazgatási szervek vezetőihez hasonlóan az állami médiumok (TV, rádió) vezetőit is a kormányfő jelölése alapján az államfő nevezte ki. Göncz Árpád nem egyszer megtagadási jogot vindikált magának.[39] Az Alkotmánybíróság álláspontja - némiképp szűkítve az államfő mérlegelési jogkörét - úgy szól, hogy a köztársasági elnök akkor tagadhatja meg a kinevezést, ha "alapos okkal arra következtethet, hogy a javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná." [48/1991. (IX. 26.) AB határozat][40] Érdemes lett volna már akkor, a rendszerváltás káoszában behatóbban szabályozni a fönn érintett kérdést, hiszen pont a jogállami gyakorlat értelemszerű hiánya indokolta volna a kazuisztikus rendezést.[41]
A magyar kormányformát előszeretettel emlegetik az etalon német rendszer példájára "kancellárdemokráciaként", utalva a kormányfő jelentős hatalmi súlyára. (Részben a már elemzett konstruktív bizalmatlanság intézménye miatt is.) Az akkori Alkotmányból (VII. fejezet) kiindulva nehéz választ adni a fenti kérdésre. A miniszterelnök csak primus inter pares a 37. § (1) bekezdése értelmében: "vezeti a kormány üléseit, gondoskodik a Kormány rendeleteinek végrehajtásáról".
A további paragrafusok alapján sem tűnhet a kormányfő "túlhatalmú kancellárnak". A kormány testületi szerv, döntéseit szavazattöbbséggel hozza, tehát a miniszterelnök is leszavazható. Az ülésekre (a kabinetrendszerrel ellentétben) minden minisztert meg kell hívni. Megemlítendő, hogy a kancellárdemokráciának elvileg megfelelhetne egy kiemelt jogforrási ranghelyű miniszterelnöki rendelet, a magyar jog azonban a hierarchiában ezt csak a miniszteri rendelettel azonos szinten ismerte és ismeri ma is.
Bújtatott irányítási jogot adott a kormányfőnek a 1006/1990 kormányhatározat. Feljogosította ugyanis arra, hogy az ülések között kormányhatározatot adjon ki feladatok kijelölése, nemzetközi tárgyalások lebonyolítása és megállapodások jóváhagyása stb. céljából, melyről a jelentést a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára nyújtja be jóváhagyásra. A jogszabályból átvett szófordulatok (jelentést, nem a határozatot; nem a kormányfő, hanem az államtitkár) jelzik a miniszterelnöknek biztosított jogalkotási lehetőség jelentőségét.[42]
Már a "lassú átmenet" folyamán, 1987-ben születtek a választási rendszer reformját előirányzó tervezetek, az MSZMP 1988-as pártértekezletének egyes felszólalói is ennek húrjait pengették. Az igazi áttörést azonban természetszerűleg az Ellenzéki Kerekasztal megalakulása jelentette, melynek egyik sarkköve - a politikai rendszer átalakításának kezdeteként - persze épp a fenti kérdés volt. A BM által kidolgozott tervezet vitaalapként való elfoga-
- 69/70 -
dása mellett, a Nemzeti Kerekasztal (tehát az állampárt, a reformerek és a "harmadik oldal") az I/3. számú bizottság feladatává tette a reformjavaslat végleges kikristályosítását.[43][14] Az MSZMP a tisztán egyéni rendszer (300 fős, egy 50 helyes kompenzációs országos listával kiegészítve) mellett kardoskodott, hisz ennek révén a (várt) relatív többségű győzelem a mandátumok tekintetében abszolúttá növelhető. Az EKA sem volt először teljesen egységes. Az SZDSZ egy tisztán egyéni modell hívének mutatkozott. A történelmi pártok közül például az FKgP és a KDNP a tisztán listás megoldás mellett tett hitet.[44] A feladat az volt, hogy a kormányozhatóság talpkövének felépítésével egyetemleg a visszarendeződés ellensúlyait, a demokráciát oltalmazó intézményrendszert is megteremtsék. Végül mintegy összesítve elképzeléseiket, az egyéni-listás helyek egyenértékűségét támogatták. A "harmadik oldal" a kétharmad egyéni, egyharmad listás arányt vélte üdvösnek. A kerekasztal szeptember 18-ai plenáris ülése adta áldását a mai rendszerre, jóllehet ekkor még 152-152 egyéni és megyei listás, valamint 70 fős országos kompenzációs helyet irányzott elő. Ennek hátterében az áll, hogy a kialakulatlan népszerűségi hagyományok okából a pártok nem tudták fölmérni esélyeiket, ezért előre biztosítékokat kerestek vereségük esetére, hasonlóan a kormányzati rendszer intézményeihez.[45] A többségi elemek a kormányozhatóság előmozdítását szolgálták. A tervezetek különböző mértékű (1-8%) bejutási küszöböket javasoltak, megakadályozandó a parlament "weimarizálódását". Ekkor ez a sok, kialakulóban lévő, alig-alig ismert párt miatt reális aggodalom volt. Az egyéni képviseletnek az új rendszerben a bizalmatlanság légköre, és az ismert, népszerű személyeket körüllengő közbizalom fontossága adott jelentőséget. Ezek jegyében 22 módosító indítvány született.
Az országgyűlési törvényjavaslatok mondhatni a kerekasztal szövegezését képezték le. Az "utolsó rendi országgyűlés"[46], hasonlatosan az 1848-as névadóhoz, végül némi vonakodás és vitatkozás után, a matematikai arányok csekély módosításával, 286 igen, 20 nem szavazattal, 24 tartózkodás fogadta el, s október 30-án kihirdették az 1989. évi XXXIV. törvényt.
A megalkotott modell klasszikusan a vegyes rendszerek iskolapéldája: egyéni és listás úton egyidejűleg lehet mandátumot nyerni. Az Országgyűlés létszáma 386 fő. A listás mandátumszerzésen belül is két szint különíthető el: területi (52 hely) és országos (58 hely). A képviselőségért való harc tehát három fronton folytatódhat, a választópolgárok azonban csak egyéni képviselőre és területi (azaz megyei vagy fővárosi) listára szavazhatnak. Az egyéni mandátumok e modellben kétfordulós, ún. abszolút-egyszerű rendszerben dőltek el.[47] Az országos helyek betöltése - nemzetközi összehasonlításban igen sajátos megoldást képezve - a területi és az egyéni töredékszavazatok alapján történik. Az országos lista tehát kapcsolatot teremt a két "ág" között, ezzel kompenzációs vegyes rendszert alkotva, ellentétben az ún. "árok-rendszerrel"[48], melynél a többségi elv alapján szerzett mandátumokat nem veszik figyelembe a listás elosztásnál. Az etalonnak tekintet német rendszertől azonban jelentősen eltért a megvalósított magyar megoldás. Az ugyanis jóval arányosabb, ott a mandátumok tényleges elosztása lényegében a listás szavazatok alapján történik.[49]
Ennek fényében megállapíthatjuk, hogy a némettel megegyező választási rendszerben aligha lett volna többsége Antall József kormányának. Igaz ugyan, hogy később viszont nem következhetett volna be a gyökeres hatalomátvétel sem 1994-ben.
A rendszerváltás egyik fő kérdése az önkormányzati rendszer visszaállítása volt. A hatalommegosztás eredeti, klasszikus eszméjébe az önkormányzatok valamiféle önálló hatalmisága nemhogy nem fért bele, de épphogy ellentétes volt azzal. Részint a városok privilégiumainak feudalisztikus rendszerével szembeni ellenérzések, részint a hatalommegosztás fogalmának a szuverenitással való összefüggése lehet ennek fő oka. Az önkormányzatiság ugyanis a szuverén önkorlátozásának függvénye, ellentétben a tagállami szuverenitással. Azonban megjegyezhetjük: a fő hatalmi ágak szintén a szuverén meghatározása alapján nyerik el hatáskörüket, önálló létezésüknek semminemű kötelező jogi alapja nincs. Az egész társadalom kontextusában gondolkodó irányzat szakított a liberalizmus azon fölfogá-
- 70/71 -
sával, mely szerint az egyének legföljebb az állam legfelsőbb szintjén állnak össze egységes egésszé, s az önkormányzatiságban az egyént az állammal szemben az alkotmány alapján védő rendszert kezdték tisztelni.[50] A társadalom szempontjából igencsak jelentős az önkormányzati önállóság, azonban a kormányzati rendszerek elemzése vonatkozásában nehéz figyelembe venni, hisz annyi részelemből (azaz településből) tevődik össze, hogy egységes következtetés az állam egészére nézve nem vonható le.[51] Ennek ellenére kijelenthetjük: helyi önkormányzati önállóság nélkül jogállam aligha képzelhető el. Nyilván az önkormányzati választások későbbi (1990 ősze) időpontja miatt is, az önkormányzati törvény volt a "kormányváltó év" egyik legutolsó elengedhetetlen alkotása[52].
Igazságtételről egyaránt beszélhetünk pozitív és negatív értelemben: előbbi értelmében a tulajdonukban sértetek kárpótlását, utóbbi értelmében pedig az elmúlt rendszer egyes vezetőinek felelősségre vonását értjük. A pozitív igazságtétel tekintetében megállapíthatjuk, hogy - némi alkotmányjogi közjátékot követően[53] - Antall József akaratának megfelelően: a reprivatizáció helyett a kárpótlási jegyeken alapuló privatizáció rendszerét vezették be.[54] A felelősségre vonásról szóló ún. "Zétényi-Takács-törvényjavaslatot" sokak szerint nem véletlenül nem maga a Kormány nyújtotta be, kihátrálva a kérdés határozott rendezése alól. Talán sejthető is volt az Alkotmánybíróság megsemmisítő határozata. Az egész jogrendszerre kiterjedő valódi igazságtételhez a kétharmados törvények némelyikének, sőt, magának az Alkotmánynak a módosítása lett volna szükséges. ■
JEGYZETEK
[1] Kilényi Géza (szerk.): Egy Alkotmány-előkészítés dokumentumai. Államtudományi Kutatóközpont, Budapest 1991. 152-153. o.
[2] Kilényi: i.m. 281. o.
[3] Ld. Kilényi: i.m. 55-57. o.
[4] Kilényi: i.m. 242. o.
[5] Kilényi: i.m. 267. o.
[6] Kilényi: i.m. 49. o.
[7] Kilényi: i.m. 190. o.
[8] Az alkotmányozó hatalom külön tényezőként való említésének fontosságát indokolja, hogy az egész hatalomgyakorlási rendszer kereteit az alkotmány szabja meg, mely az alkotmányos demokráciában természetszerűleg nem lehet csupán az uralkodó vagy valamely társadalmi csoport, réteg, osztály diktátuma. Egyértelmű, hogy a rendszerváltás időszakában egy különálló alkotmányozó hatalom jelentősen erősítette volna az átmenet legitimitását. Mint Bibó lényegre törően megfogalmazta: "a törvényhozó hatalomtól különálló hatalomként a többi hatalom hatáskör-elosztását van hivatva megszabni."
Az angol polgári forradalom teremtette meg először intézményesen az alkotmányozó hatalmat, majd az Egyesült Államok, Franciaország következett. Sieyés elvi éllel hangsúlyozta: "az alkotmány egyetlen részében sem lehet az általa létrehozott, konstituált szervek műve".
A szakirodalom számos jeles személyisége emeli ki az alkotmányozó hatalom különállásának fontosságát. Claus Offe életszerűen úgy világít rá erre: ne a játékosok maguk szabják meg a játékszabályokat; azt, hogy kit engednek játszani.
Nem gyakori, de jelenleg is létezik, valamint Antall József életében is létezett példa a világ alkotmányos rendszereiben külön alkotmányozó hatalomra.
Hazánkban nincs különálló alkotmányozó hatalom, az Országgyűlés 2/3-os többséggel módosíthatja az alaptörvényt. Több lehetőség vetődött fel a tervezett új alkotmány elfogadására: az egyszer - esetleg minősített többséggel - elfogadott szöveget a következő parlament erősítse meg. Ld. erről részletesebb tanulmányomat. Cservák Csaba: A hatalommegosztás elmélete és gyakorlati megvalósulása. Jogelméleti szemle, 2002. 1. sz.
[9] Ezt a problémát a 2011-ben elfogadott Alaptörvény rendezte. E kérdéskörről ld. bővebben Cservák Csaba: A régi alkotmányjogi panasz hiányosságainak szemléltetése. Jogelméleti Szemle, 2016. 4. sz. 11-20. o.
[10] Az ekkor még a pártállami időkben szocializálódott bírák túltengése, illetőleg az így felettük nyerhető kontroll lehetősége miatt Antall József szempontjából megfontolandó lett volna, de talán pont ezért az ellenzék nem biztos, hogy elfogadta volna. (Bár az SZDSZ szimpatizált a liberális alapjogi bíráskodás felfogásával, az MSZP pedig 2011-ben nem ellenezte az alkotmánybíráskodás ilyetén átalakítását.)
[11] A kérdés inkább az lehetne, mi történt volna, ha Antall nem az SZDSZ-szel kötött volna paktumot az Alkotmányreformért cserébe az államfői posztot kínálva, hanem ad absurdum az MSZP-vel Pozsgay Imrét köztársasági elnökké emelve...
[12] A teljesség igénye nélkül, a szervezet tagja volt még Antall József jogászi környezetébőll Sándorfi György, az igazságügyi miniszter kabinetfőnöke, Sepsey Tamás képviselő, valamint Jakab István, az OVB tagja. Salamon László képviselő is együttműködött az FJF-fel. A miniszterelnök fia, Antall György ügyvéd is partnere volt a szervezetnek.
[13] Balsai István szóbeli közlése alapján.
[14] A konstruktív bizalmatlanság kötöttsége miatt maradhat a helyén a kisebbségivé vált, tehát a többség által elutasított kormány. A kormányozhatóság a magyar rendszerben az elején biztosítottabb, azonban az időközben kisebbségivé vált kormány nem erősítheti meg pozícióját új választás kiírásával - ez pedig a stabilitás záloga.
[15] Szóbeli közlés.
[16] Ld. például Debreczeni József: A miniszterelnök. Osiris Kiadó, Budapest 2003. 38. o.
[17] Egyes kormányválságok idején épp az vetődött fel, hogy az államfő pont a konstruktív bizalmatlanság miatt nincs zsarolószerepben. Hisz ha jelöltjét esetlegesen meg is választja a parlament a feloszlatás elkerülése végett, de akár másnap le is cserélheti saját vezérére a fönnérintett módon. Ezt viszont azzal cáfolom, hogy egészen más a valakiket ellenzéki pozícióból "elcsábítani", mint hatalomból. Gyakorlatiasan: ha néhány képviselő ingadozik, hogy átálljon-e, az államfő által a parlamentre oktrojált kormányfő megválasztását követően már kormányról lehet meggyőzni őket (akár miniszteri bársonyszékekkel), hogy maradjanak. Ráadásul elegendő, ha a korábbi pártjuk által indítványozott konstruktív bizalmatlansági szavazásra nem mennek el.
- 71/72 -
[18] Mi válthatja ki a bizalmatlanság érvényesítését a modern pártrendszerek szavazógépezeteiben? Vagy egy koalíciós kormány pártjai közötti ellentét, vagy az egyik (akár több) frakció néhány képviselőjének partizánakciója. Az előbbi hátterében meghúzódhat szövetségkötés az ellenzékkel, utóbbiéban személyes érdekeltség, paktum. Demokratikus politikai kultúrában az ilyesféle pálfordulást igen nehéz legitimálni. A hivatkozási alap leginkább az addigi szövetséges elfordulása lehet eredeti programjától, de egészen más ellene szavazni erre hivatkozva a kormánynak, s megint csak más az ellenzék jelöltjét megszavazni. Ráadásul szintén lényeges technikai nehézség, hogy meg lehet-e találni a kompromisszumos jelöltet egészen más politikai platformon állók részéről is. Hiszen egy adott kormánynak lehet egyetemleg jobb és baloldali ellenzéke, ezek lehetséges, hogy a bizalmatlanság kérdésében még egyet is értenének - de egymás jelöltjét még az addigi kormányfőnél is kevésbé támogatnák.
[19] A magyar alkotmány formálisan magának a kormány testületének is megadja a lemondás lehetőségét, azonban mivel ennek módját a jogszabályok nem határozzák meg, kizárásos alapon kormányhatározati eljárásban történhetik meg. Ennek hosszadalmassága miatt a kormányfő időközben visszahívhatja miniszterét. Tehát a miniszterelnök, ha görcsösen akar, a posztján maradhat.
[20] Hasonló megoldást ("fél-konstruktív") honosított meg a lengyel alkotmány, mely szerint a köztársasági elnök mérlegelheti, hogy az egyszerű bizalmatlansággal leváltott kormányfőt kinevezi-e, vagy pedig föloszlatja a parlamentet. Amennyiben viszont megjelölik a kormányfő-jelöltet is konstruktív módon, a szavazás sikere esetén amaz automatikusan miniszterelnökké válik. A konstruktív bizalmatlansági indítványról ld. bővebben Cservák Csaba: A végrehajtó hatalom és a parlament választása. Budapest 2016. 140. o.
[21] (ld. Alkotmány 39/A. § (2)-(3) bekezdés)
[22] Ádám Antal (szerk.): Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás. Osiris Kiadó, Budapest 1998. 150. o.
[23] Ld. Debreczeni: i.m. 98. o.
[24] Kukorelli István: Az alkotmányozás évtizede. Korona Kiadó, Budapest 1995. 66. o.
[25] Ádám Antal kifejti, a kormány és parlament hatalmi ága elválasztásának is biztosítéka lenne az említett szervek Alkotmányból eredő hatalmának és kötelességeinek rögzítése, eredeti jogalkotási tárgyköreinek elkülönítése. Ld. Ádám: i.m. 146. o.
[26] Például Kukorelli István veti fel. Talán elképzelhető a szakmai részletkérdések (pl.: törvényi mellékletek), módosítások, javítások, jogdogmatikai finomítások bizottsági hatáskörbe utalása; legalább a vitát tekintve, s a parlamentben csak a zárószavazás történne. Ld. Kukorelli: i.m., 69. o.
[27] ABH 1993. 49.
[28] Ádám Antal a legfontosabb kérdéseket továbbra is kétharmados többséghez kötné, s elnevezésükre a "sarkalatos törvényt" ajánlja. Ld: Ádám: i.m., 150. o.
[29] Ld. Erről részletesen Cservák Csaba: Milyen a magyar kormányzati rendszer? - A kormányforma fejlődése és problémái. Jogelméleti Szemle, 2001. 4. sz.
[30] Ld. Csevák Csaba: Kormányzati és választási rendszer (avagy demokratikus hatalomgyakorlás komplex rendszere nemzetközi kitekintésben). Doktori értekezés, Szegedi Tudományegyetem 2010. 30. o.
[31] Megjegyzendő: a ma hatályos Alaptörvény sem terjeszti ki mindenre az ellenjegyzés kötelezettségét.
[32] Kukorelli: i.m. 86. o.
[33] Pl. Lőrincz Lajos: A közigazgatás-tudomány alapjai. Rejtjel Kiadó, Budapest 1997. 51. o.
[34] ABH 1991. 230.
[35] Kilényi Géza például az előbb említett AB-határozat későbbi szakaszai kapcsán fogalmazta ezt meg.
[36] A törvények kihirdetése csupán akkor, ha az gyakorlatilag vétójoggá válhat, mint Szlovákiában, ahol nincs határideje az államfőnek a kihirdetésre, tehát voltaképp "lenyelheti" a neki nem tetsző jogszabályokat.
[37] Ez a kérdés akkor bírhatott volna fokozott jelentőséggel, ha Antall József halálát követően Göncz Árpád nem az MDF által indítványozott Boross Péter jelölte volna kormányfővé, a korábban sokszor önjáró államfő azonban csekély idővel az 1994-es választások előtt már a diplomatikus megoldást választotta.
[38] Kukorelli: i.m. 84-85. o.
[39] Ld. például Debreczeni: i.m. 289-290. o.
[40] ABH 1991. 235. Kilényi Géza már említett különvéleménye elutasítja ezt a szűkítő értelmezést.
[41] Az új Alaptörvény lényegében a hivatkozott AB-határozatot foglalja már magában.
[42] Bihari Mihály - Pokol Béla: Politológia. Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest 2010. 537. o.
[43] E bizottság tagja volt az új pártok delegáltjaként Torgyán József, Áder János, Tölgyessy Péter, Balsai István, az állami vezetés (BM) révén Tóth Zoltán, az OVI későbbi vezetője, a szakmai oldal részéről pedig például Kukorelli István. Erről bővebben ld. Kukorelli István: Az alkotmányozás évtizede. Korona Kiadó, Budapest 1995. 204.o.
[44] Érdekes módon a fentiek ellentétben állnak azon Dezső Márta által megfogalmazott ténnyel, mely szerint Nyugat-Európában a szocialista-liberális pártok a listás, a konzervatív erők az egyéni rendszer hívei (ld. Wiener hiv. tanulmányát)
[45] Erről a kérdésről Milyen a magyar kormányzati rendszer című dolgozatomban szóltam részletesen.
[46] Kukorelli: i.m. 210. o.
[47] Kivéve, ha az egyik jelölt már az első fordulóban abszolút többséget szerzett. Antall József egyébként a kétfordulós rendszer híve volt, a polgármester-választás tekintetében is. (Az 1990-ben tartott önkormányzati választáson ez érvényesült.)
[48] Kasapovic, Mirjana - Nohlen, Dieter: Választási rendszerek és rendszerváltás Kelet-Európában. In: (Fábián György - Kovács László Imre szerk.): Választási rendszerek. Osiris-Láthatatlan Kollégium, Budapest 1997. Az árokrendszerbe tartozik eszerint például az albán, a litván, a horvát és az orosz megoldás.
[49] A német rendszer szigorú értelmezésben nem is vegyes, hanem ún. perszonalizált PR-rendszer. Arányos rendszer az eredmények ismeretében is, hiszen az aránytalanság 1% körüli. Arányos (listás) mivoltát az a tény is alátámasztja, hogy a mandátumok elosztása kizárólag a listás szavazatok alapján történik; a következő módon:
a) A jogosultak két szavazattal élhetnek: az egyéni képviselőre és tartományi listára voksolhatnak. A 299 egyéni körzetben relatív többséget elért jelöltek már mindenképp parlamenti hely letéteményeseivé emelkednek.
b) Összesen 598 tagú a parlament, következendőleg ennyi mandátumot kell kiosztani. Ez a művelet - legalábbis a számarányok tekintetében - kirekesztőleg a pártlistás szavazatokat veszi alapul. Azon pártok, melyek nem szerzik meg országos összevetésben a voksok legalább 5%-át, vagy nem juttatnak be legalább 3 egyéni képviselőt, kiesnek, szavazataikat figyelmen kívül hagyják.
- 72/73 -
c) A pártok között az 598 képviselőséget - a Hare-Niemeyer módszer vezérszalagján - először országos szinten osztják szét, majd az ekképp kiszámított mandátummennyiségekben - szintén a fönnérintett algoritmusra támaszkodva - a pártok területi listáit részeltetik.
d) Az adott tartományban a pártoknak járó mandátum-összmennyiségből levonják az ugyanazon erők által megszerzett egyéni helyeket. A megmaradó mandátumok a területi lista alapján kerülnek kiosztásra.
e) Ha egy párt által elnyert mandátumok száma meghaladja a pártnak a 3. pont szerint járó mennyiséget (hisz az egyéni győztesek már mindenképp képviselők!), a párt a többletmandátumot (Überhangmandate) megtarthatja, ezért a többiek semminemű kompenzációban nem részesülnek, s ezzel növekszik a parlament alaplétszáma.
(Erre a korábbi évtizedekben ritkán került sor, az utóbbi esztendőkben azonban megszaporodott a többletmandátumok száma) A parlament létszáma - az egyesítés miatt is - többször változott, a lényeg, hogy "tükörszámről" van szó: ugyanannyi egyéni és listás hellyel. Ld. erről korábban Cservák: i.m. különösen 106-107. o.
[50] Sári János: A hatalommegosztás. Osiris Kiadó, Budapest 1995. 237. o.
[51] Vagyis politikailag annyiféle összetétel alakulhat ki, hogy a kormányzathoz képesti viszonyulása globálisan kimutathatatlan.
[52] Egyes hatáskörökről, illetve felügyeletről szóló vonatkozó jogszabályok pedig később, 1991-ben vagy azt követően születtek meg.
[53] Ld. különösen a 21/1990. (X. 4.) AB határozatot!
[54] Itt elsősorban A tulajdonviszonyok rendezése érdekében, az állam által az állampolgárok tulajdonában igazságtalanul okozott károk részleges kárpótlásáról szóló 1991. évi XXV. törvény említendő.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tudományos főmunkatárs, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, tanszékvezető, habilitált egyetemi docens, Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar-
Visszaugrás
