A 2010-es években a versenyügyek büntetőjogi karaktere a közigazgatási bíráskodás középpontjába állította a teljes körű felülvizsgálat kérdését. Ez pedig a magyar közigazgatási bírósági gyakorlatban magával hozta a felülmérlegelés tilalmának újragondolását és ezzel együtt a közigazgatási bíráskodás alkotmányos kereteinek újradefiniálását is. Egyrészt versenyügyben került kimondásra, hogy ha a közigazgatási szerv nem minősül bíróságnak, akkor a közigazgatási bírósági felülvizsgálatot nem korlátozza a felülmérlegelés tilalma, amely a bizonyítékokat közvetlenül megvizsgáló és a pusztán iratokból dolgozó bírósági szintek közötti elkülönüléséből fakad. Másrészt szintén versenyügyekben tisztázta a Kúria, hogy a felülmérlegelés tilalma helyett a közigazgatási bíráskodás alkotmányos karakteréből következik: a közigazgatási bíróság általi felülvizsgálat nem parttalan, hanem egy megelőző eljárásban elfogadott közigazgatási döntésből és annak bizonyítottsági szintjéből indul ki.
Tárgyszavak: versenyjog, bírság, közigazgatási bíráskodás, felülmérlegelés tilalma
A versenyügyek a közigazgatási bíráskodás fejlesztésének egyik fontos mozgatórugóját adták az elmúlt évtizedben, amely nem az ilyen ügyek mennyiségére, hanem jelentőségére volt visszavezethető. 2010 és 2020 között éves átlagban körülbelül 40 magyar versenyügy került a magyar közigazgatási bíróságok elé és ezek összességében 72,8 milliárd forintnyi bírságösszeget érintettek, amely önmagában kiemeli ezen ügytípusokat a közigazgatási ügyek közül.
A 2000-es évek második felétől kezdődően - nem függetlenül a drasztikusan emelkedő bírságoktól - egyre intenzívebben kerültek a versenyjogi szakmai diskurzus középpontjába a versenyügyi eljárások egyes alapvető jogi kérdései, köztük a versenyügyek büntetőjogi karaktere és az abból fakadó garanciális elvárások teljesülése. Tulajdonképpen az európai versenyjogi gondolkodás és gyakorlat 2010-es évekbeli egyik legfontosabb témáját adták a versenyügyek alapvető jogi kérdései[1] - a célzatos versenykorlátozás megítélése mellett - a digitális gazdaság versenyjogi kihívásai megjelenésig.
Jelen tanulmányban azt mutatom be, hogy a versenyügyek büntetőjogi karakterének köszönhetően fókuszba került teljes körű bírói felülvizsgálat követelménye miként hatott ki a közigazgatási bíráskodás egészére, hogyan járult hozzá annak fejlesztéséhez a közigazgatási bíróságok felülvizsgálati sztenderdjének alakításán keresztül az elmúlt évtizedben Magyarországon.
Az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) 2006-ban egy adóhatósági ügyre[2] alkalmazva ítélkezési gyakorlatának az Engel-ügyben[3] kifejtett szempontjait megállapította, hogy bár az adóhatósági bírság belső jogi minősítése szerint nem büntető jogi, mivel ahhoz elrettentés és megtorlás kapcsolódik, az Emberi Jogok Európai Egyezményének (EJEE) 6. cikke érvényesülését vizsgálni kell. Az EJEB szerint ugyanakkor a szóban forgó adóhatósági el-
- 319/320 -
járás nem tartozik a büntető jog magvához, ebből következően a büntetőjogi garanciák érvényesülését sem lehet teljes szigorúsággal megkövetelni a közigazgatási eljárás szintjén.
Néhány évvel később az adóügyekre korábban megfogalmazott quasi büntetőjogi karakter 2011-ben a versenyügyekre vonatkozóan is megerősítést nyert.[4] Az EJEB a versenyhatósági szankciót is annak összege és elrettentő hatása miatt tekintette büntetőjogi természetűnek. Ugyanakkor azt is világossá tette, hogy nem kell a büntetőjogi garanciák teljes körű érvényesülését a versenyjogi jogsértésekkel kapcsolatos adminisztratív eljárásban megkövetelni, amennyiben az adminisztratív döntéssel szemben mind jogi, mind ténybeli alapú (teljes körű) bírósági felülvizsgálat rendelkezésre áll. Ez a teljes körű bírói felülvizsgálat felértékelődését hozta magával, amely a felülvizsgálati bíróságokat is reflexióra késztette Magyarországon.
Az EJEB viszonylag hamar, már 2012-ben (egy évvel a Menarini-ügyben hozott döntése után, éppen ezen ügyre hivatkozással) világossá tette, hogy a Gazdasági Versenyhivatal (GVH) Versenytanácsa nem kell, hogy teljesítse a bírósággal kapcsolatos követelményeket, mert eljárása nem vonatkoztatható el a Versenytanács döntéseit felülvizsgáló bíróságok eljárásától, amelyek elegendő, ha megfelelnek az EJEE 6. cikke elvárásainak.[5] Az alábbiakban részletesen bemutatom, hogy a 2010-es években a magyar közigazgatási bíróságok miként reflektáltak a teljes körű felülvizsgálat követelményére.
A versenyjog büntetőjogi karaktere tehát fókuszba helyezte a bírósági felülvizsgálat teljeskörűségét, és ennek kapcsán a Kúriának és az Alkotmánybíróságnak is lehetősége adódott a bírói felülmérlegelés kérdésének átfogó tisztázásra. A felülmérlegelés tilalmának a közigazgatási bíráskodás gyakorlatában két vonatkozása is ismert.
Az egyik a bíróságok egymás közötti relációjában (függetlenül a közigazgatási bíráskodástól) érvényesül, amely szerint az alsóbb fokon eljárt bíró bizonyíték mérlegelését a felülvizsgálati bíróság nem mérlegeli felül, csak nyilvánvalóan önkényes és észszerűtlen, a logika szabályainak ellentmondó érvelés esetén.[6] Ezt a kúriai jogértelmezést az Alkotmánybíróság kifejezetten egy versenyügy kapcsán hozott döntésében - korábbi gyakorlatára visszautalva[7] - elismerte.[8] Ez, a bíróságok relációjában érvényesülő felülmérlegelési tilalom a szóbeliségen, a közvetlenségen és a nyilvánosságon alapuló peres eljárások következménye.[9] Alacsonyabb fokú bíróság a bizonyítékokat közvetlenül megvizsgálva ugyanis szélesebb körű információval rendelkezik a döntéshozatal során, mint a magasabb szinten iratokból ítélkező bíróság.[10] A Kúria egy 2016. decemberi, versenyügyben hozott ítélete[11] külön ki is tér arra a kérdésre, hogy a GVH döntéseit hozó Versenytanács az EJEE értelmében vett bíróságnak minősül-e. Megítélése szerint, ha a Versenytanács nem teljesíti az EJEE 6. cikkéből fakadó követelményeket, akkor azokat a bíróságnak kell mintegy kipótolnia.[12] Ennek oka, hogy az EJEB gyakorlata a közigazgatási eljárást egyfajta "előzetes eljárásnak tekinti, amelyre ugyan szintén irányadók az eljárási garanciák, de végső soron ezen garanciák bírósági felülvizsgálat során való betartásának van jelentősége".[13] A Kúria szerint, ha a Versenytanács bíróság lenne,[14] akkor az indokolhatná ez enyhébb (értsd fenti értelmű felülmérlegelési tilalom miatt a bizonyítási eljárásra csak kivételesen kiterjedő), további bírósági felülvizsgálatot.
A felülmérlegelés tilalmának másik vonatkozása kapcsán sokáig bizonytalanság uralkodott a közigazgatási bíráskodásban, és a kérdés tisztázásához a versenyjog büntetőjogi karaktere miatt fókuszba került teljes felülvizsgálat elve is hozzájárult. A Kúria 2/2015. (XI. 23.) KMK véleményének bevezetője is rögzíti: "A közigazgatási bíráskodás 1991. évi újraindulását követően hamar felmerülő kérdés volt a mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozat törvényességének megítélése, mivel a bíróság előtti jogvitákban - elsősorban a közigazgatási hatóságok részéről - rendre megjelentek az olyan típusú hivatkozások, melyek a mérlegelési jogkörre tekintettel megkérdőjelezték a határozat érdemi felülvizsgálhatóságát." A bírói
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
