A Független Rendészeti Panasztestület felállításáról szóló törvényjavaslatról fejti ki véleményét Kádár András Kristóf, a Magyar Helsinki Bizottság társelnöke. A szerző alapvetően úgy véli, hogy a panasztestület felállítása fontos lépés. Hangsúlyozza, hogy a civil kontroll ilyen jellegű, intézményesített megjelenése a rendészetben jogtörténeti jelentőségű fejlemény, de sikertelensége esetén óriási fiaskó is lehet (különösen annak köszönhetően, hogy a rendőrségről szóló törvény kétharmados törvény, így nehéz a hibákat utólag korrigálni). Úgy véli, a civilek ezzel betették a lábukat a rendészet egyik nehéz vasajtaja mögé: hogy beljebb tudjanak lépni vagy az ajtó eltöri a lábukat, az most elsősorban nem a jogszabályi keretek tökéletességén múlik, hanem azon, hogy kik lesznek a panasztestület első tagjai.
Amikor a Magyar Helsinki Bizottsághoz (MHB) 2005 decemberében eljutott a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (Rtv.) módosítására irányuló belügyminisztériumi tervezet, hatoldalas dokumentumban foglaltuk össze és küldtük meg a tárcának legfontosabb észrevételeinket és javaslatainkat. (Mindezt némiképp kéretlenül, hiszen a tervezetet nem a minisztériumtól kaptuk meg, ugyanis - szemben például az igazságügyi tárcával - a BM a rendvédelmet érintő jogszabály-módosítások alkalmával gyakorlatilag soha nem kérte ki a véleményünket.) A javaslatok között az előállítás és az igazoltatás szabályainak megváltoztatása mellett hangsúlyosan jelent meg a panaszeljárás reformjának szükségessége.
"A panaszeljárással kapcsolatos utolsó probléma - írtuk - a panaszok általános hatékonyságát érinti. Az MHB tapasztalatai szerint a rendőrségi panaszoknak szinte soha nem adnak helyt, és azt még a legoptimistább rendőri vezetők sem gondolhatják, hogy ennek oka a rendőri eljárások teljes mértékű kifogástalansága. Az Egyesült Királyságban egy civilekből álló Panaszbizottság vizsgálja a rendőri intézkedésekkel szemben benyújtott kifogásokat. Ennek realitása Magyarországon nyilván csekély, az azonban bizonyossággal kimondható, nem jelent igazi kontrollt az eljáró rendőrök felett, hogy saját közvetlen feletteseik bírálják el a tevékenységükkel kapcsolatban megfogalmazott panaszokat."
2005 telén még nem lehetett ugyanis sejteni, hogy nagyjából egy évvel később olyan eseménysor indul meg, amelynek eredményeként a politikában megfogalmazódik a rendőrség felett gyakorolt civil kontroll mindent elsöprő igénye, amely igény rendkívül gyorsan testet is ölt a Független Rendészeti Panaszbizottság létrehozására irányuló jogalkotási javaslatban.[1] Írásomban a 2007. június 24-én hatályos javaslatszöveg[2] alapján kirajzolódó megoldás értékelésére törekszem, helyenként figyelembe véve azt is, hogy az eredeti javaslathoz képest milyen változásokon ment keresztül az elfogadásra váró normaszöveg.
Az Rtv. 92-93. §-ában szabályozott és jelenleg megreformálni kívánt eljárás (a továbbiakban: rendőrségi panaszeljárás) mindenképpen reformra szorult, aminek több - a jelenlegi módosítás által részben érintett, részben azonban továbbra is figyelmen kívül hagyott - oka van.
Az első problémát a panaszeljárások rendszerének teljes inkoherenciája jelentette. Különböző rendőri tevékenységekkel szemben ugyanis egészen különböző jogorvoslati lehetőségek álltak a panaszosok rendelkezésére. Itt nem elsősorban a rendőrségi panaszeljárás és a büntetőeljárás keretében végzett rendőri tevékenység ellen igénybe vehető jogorvoslatok különbségére gondolok, mivel ezt a megkülönböztetést a büntetőeljárás sajátosságai miatt indokoltnak tartom, hanem az alábbiakra.
A rendőrségi panaszeljárás csak az Rtv. V. fejezetében található intézkedések (például igazoltatás, ruházatátvizsgálás, előállítás) és VI. fejezetében felsorolt kényszerítő eszközök (testi kényszer, bilincs, gumibot stb.) alkalmazása esetén volt igénybe vehető. Ugyanakkor az Rtv. IV. fejezete is tartalmaz olyan kötelezettségeket, amelyek megsértése szükségessé teszi a jogorvoslat lehetőségének megteremtését. Ilyen például az intézkedési[3] és a segítségnyújtási kötelezettség,[4] vagy éppen az azonosító jelvény viselésének kötelezettsége.[5] Ezekre azonban a módosítás előtt nem a rendőrségi panaszeljárás szabályai, hanem az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény (EU-törvény) rendelkezései vonatkoztak.
Ezek értelmében az állami szervek (így a rendőrség is) a panaszokat az EU-törvény szerint kötelesek elintézni. (A panasz az EU-törvény értelmezésében olyan kérelem, amely egyéni jog- vagy érdek-
- 121/122 -
sérelem megszüntetésére irányul, és elintézése nem tartozik más - így különösen bírósági, államigazgatási - eljárás hatálya alá.) A panaszt a beérkezéstől számított harminc napon belül kell elbírálni. Az eljárásra jogosult szerv a panaszost meghallgathatja, ha azt a panasz tartalma szükségessé teszi, majd a vizsgálat befejezésekor a megtett intézkedésről vagy annak mellőzéséről - az indokok megjelölésével - köteles a panaszost írásban vagy elektronikus úton haladéktalanul értesíteni. A panasz alapján gondoskodni kell a) a jogszerű, illetőleg a közérdeknek megfelelő állapot helyreállításáról vagy az egyébként szükséges intézkedések megtételéről; b) a feltárt hibák okainak megszüntetéséről; c) az okozott sérelem orvoslásáról, továbbá d) indokolt esetben a felelősségre vonás kezdeményezéséről.[6]
Nyilvánvaló, hogy bár adott esetben a rendőr intézkedési vagy segítségnyújtási kötelezettségének elmulasztása jelentős érdeksérelmet okozhat, az EU-törvényben szabályozott eljárás nem tartalmaz számos olyan garanciát, amely a rendőrségi panaszeljárásban megtalálható (így például végső soron a bírói felülvizsgálat lehetőségét). Ezt a problémát a javaslat megoldja, hiszen kimondja, hogy akinek az Rtv. IV. fejezetében meghatározott kötelezettség megsértése jogát vagy jogos érdekét érinti, az élhet a rendőrségi panaszeljárás adta lehetőségekkel.[7] Ez átvezet minket a javaslat egy következő pozitívumához: annak egyértelművé tételéhez, hogy a rendőrségi panaszeljárásban a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) rendelkezéseit kell alkalmazni.
A módosítás előtt az Rtv. csak annyiban hivatkozott a közigazgatási eljárásra, hogy kimondta: a rendőrségi panaszeljárásban hozott másodfokú határozat "közigazgatási határozat, amelynek bírósági felülvizsgálatát - a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó szabályok szerint - kérheti az, aki [...] panasz előterjesztésére jogosult".[8] Ebből ugyan az argumentum a contrario elve alapján következhetett volna, hogy akkor az elsőfokú határozat nem közigazgatási határozat; a gyakorlat az e tárgyban hozott 1/1999. számú közigazgatási jogegységi határozat meghozatalát követően következetes volt abban, hogy a rendőrségi panaszeljárást mindkét fokon az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.), majd a Ket. rendelkezései alapján kell lefolytatni. (A jogegységi határozat kimondta, hogy a felettes rendőri szerv vezetőjének a panasz elbírálása tárgyában másodfokon hozott határozata a bíróság által felülvizsgálható, hatósági államigazgatási ügyben hozott határozat, mivel a rendőri intézkedéseket és kényszerítő eszközöket a rendőrség mint "állami közhatalmat gyakorló, államigazgatási ügy intézésére feljogosított szerv [...] alkalmazza, közte és az intézkedés (kényszerítés) alanya között - annak minden jellemzőjével rendelkező - közigazgatási jogviszony jön létre".)
Mindazonáltal a jogbiztonság szempontjából fontos lépés volt annak egyértelmű rögzítése, hogy "az intézkedést foganatosító szervhez benyújtott panaszt az intézkedést foganatosító szerv vezetője közigazgatási hatósági eljárásban bírálja el".[9] Fontos ez azért is, mert megalapozza, hogy a javaslat összhangba hozza a panasz megtételére jogosult személyek körét a Ket. szerinti "ügyfél" fogalmával. A módosítás előtti szabályozás szerint "panasz előterjesztésére az jogosult, akivel szemben az intézkedést foganatosították".[10] Ez a rendelkezés több oldalról korlátozta a panaszjogot. Egyfelől szűkítette a panaszosok körét (kizárva például azt a szórakozóhely-üzemeltetőt, aki sérelmezi, hogy az általa működtetett diszkóból kilépő összes fiatalt igazoltatják, így potenciálisan rontva az üzletet), másfelől nem tette lehetővé az intézkedés elmulasztása miatti panaszt (hiszen egy valakivel szemben ténylegesen foganatosított intézkedést feltételezett). A javasolt módosítás mindkét problémát megoldja, hiszen kimondja, hogy bárki panaszt tehet, akinek az intézkedés jogát vagy jogos érdekét érintette,[11] és az intézkedés elmulasztását kifejezetten felsorolja a panaszjogot megalapozó magatartások között.[12]
Ugyancsak pozitív változás a panaszeljárások tárgyi illetékmentességének kimondása.[13] Ezzel egy korábbi jogalkotási csorbát köszörülhet ki az Országgyűlés. Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (Itv.) 33. § (2) bekezdés 29. pontja úgy rendelkezik, hogy egyes alkotmányos jogok érvényesítése, valamint a társadalmi igazságosság előmozdítása érdekében tárgyánál fogva illetékmentes a rendőrhatósági kényszerintézkedés alá helyezési eljárásban az eljárás alá vont személy által előterjesztett panasz és fellebbezés.
Bár az ország rendőri szerveinek nagy része ezt a szabályt a rendőrségi panaszeljárás illetékmentességét kimondó normaként kezelte, bizonyos szervek, így például a budapesti rendőr-főkapitányság a panaszeljárást e rendelkezés hatálybalépése után is illetékkötelesnek tekintette, mondván, "rendőrhatósági kényszerintézkedés" nem létezik. Ezzel a tétellel nehéz vitába szállni, hiszen a rendőrség vagy intézkedik vagy kényszerítő eszközt alkalmaz, kényszerintézkedés a Be.-ben szerepel, de az meg nem "rendőrhatósági", így az ügyészség is csak annyit válaszolt a Helsinki Bizottság óvás iránti kérelmére, hogy az eltérő jogszabály-értelmezés nem törvénysértő, így óvás és felszólalás előterjesztésére nincs lehetőség. (Arra a felvetésünkre már nem reagált az
- 122/123 -
ügyészség, hogy ez az egyébként rendszertanilag és logikailag sem helytálló interpretáció tulajdonképpen nem tekinthető jogértelmezésnek, hiszen gyakorlatilag megsemmisíti az értelmezés tárgyát képező a normát, mivel ha nincs olyan eljárás, amelyre nézve az illetékmentes panasszal és fellebbezéssel élni lehetne, akkor a rendelkezés soha nem alkalmazható, tehát az ilyetén értelmezés a rendelkezést gyakorlati hatását tekintve kiiktatja a jogrendszerből.) Mindez azonban jogtörténeti érdekességgé válik, amennyiben a javaslatnak a tárgyi illetékmentességre vonatkozó része hatályba lép.
További előrelépés, hogy a panasz előterjesztésére nyitva álló határidőt a javaslat harminc napban határozza meg. Tapasztalataink szerint a nyolc nap sokszor valóban kevésnek bizonyult: mire az ügyfelek eljutottak a Helsinki Bizottság ügyvédeihez, akik megfelelő tájékoztatást adtak a jogorvoslati lehetőségekről, sokan már kicsúsztak a határidőből, a rendőrség pedig nem fogadta el igazolási oknak a saját mulasztására való hivatkozást, azaz annak a felvetését, hogy a rendőri intézkedéssel nyilvánvalóan elégedetlen panaszos nem kapott az eljáró rendőrtől felvilágosítást a panasztétel lehetőségéről.
E vonatkozásban a parlamenti módosítások során következetlenség került a normaszövegbe. Megelőlegezve az írás második részét, itt szükséges elmondani, hogy a javaslat elfogadása esetén az alapjogi sérelmet jelentő (tág értelemben vett) rendőri intézkedésekkel szemben az érintett kétfajta panaszeljárás közül választhat majd: kérheti, hogy panaszát az országos rendőrfőkapitány a Független Rendészeti Panasztestület által lefolytatott vizsgálatot követően bírálja el, vagy választhatja a "hagyományos" panaszeljárást, amelynek keretében a panaszt az intézkedést foganatosító rendőri szerv vezetője bírálja el első fokon.[14] Ezzel szemben ha a jogsértés nem jelenti egyúttal valamely alapvető jog sérelmét is, a panaszos számára csak a hagyományos rendőrségi panaszeljárás áll majd nyitva.[15]
A javaslat eredeti szövegében mindkét esetben nyolc nap állt a panaszos rendelkezésére. A három fideszes képviselő (Lázár János, Kontrát Károly és Balog Zoltán) által benyújtott módosító indítvány[16] nyomán az intézkedést foganatosító rendőri szervhez benyújtott panaszok előterjesztésére nyitva álló idő nyolcról harminc napra nőtt,[17] ugyanakkor a panasztestülethez továbbra is csak a jogsérelemtől számított nyolc napon belül terjeszthető elő panasz.[18] A képviselői módosító javaslat indokolásából világos, hogy az előterjesztők abban a tévhitben fogalmazták meg javaslatukat, hogy abban a testület eljárására vonatkozóan indítványoznak változtatást, hiszen azzal érvelnek, hogy így a panaszosnak hosszabb ideje volna eldönteni, hogy a testülethez forduljon-e. Az eredmény azonban az lett, hogy a lényegesen bonyolultabb jogi kérdés (sértett-e az intézkedés alapvető jogot?) eldöntésére sokkal rövidebb idő áll rendelkezésre, mint a kisebb súlyú jogsértések esetére fenntartott hagyományos rendőrségi panaszeljárás megindítására.
Ezt elvileg korrigálhatja az a szintén módosító javaslat[19] folytán bekerült rendelkezés, mely szerint a testület a rendőri szerveknél előterjesztett panaszokról felvilágosítást kérhet, és amennyiben eljárásának feltételei fennállnak, erről értesíti a panaszost, aki az értesítés kézhezvételétől számított nyolc napon belül kérheti, hogy panaszát az országos rendőrfőkapitány a testület által lefolytatott vizsgálatot követően bírálja el.[20] Azt azonban kétlem, hogy az előreláthatóan igen túlterhelt testület ezzel a jogával nagyon gyakran élne majd.
Szintén elő'remutató az, hogy a javaslat nevesíti a jogvédelemmel foglalkozó társadalmi szervezeteket vagy alapítványokat, kisebbségi önkormányzatokat, valamint a jogi egyetemi oktatókat azok között, akik képviselőként eljárhatnak. Ez a rendelkezés egyébként csak a testület vonatkozásában lényeges, hiszen annak eljárási rendje még nem ismeretes (ezt saját maga fogja meghatározni ügyrendjében[21]). Miután a hagyományos rendőrségi panaszeljárás a Ket. szabályai szerint fog folyni, abban képviselőként - a Ket. vonatkozó rendelkezése[22] alapján - egyébként is bárki eljárhat, így mondjuk egy társadalmi szervezet munkatársa is. Mindenesetre ezeknek a szervezeteknek az explicit nevesítése mindenképpen pozitív üzenetet hordoz.
Elsődleges problémaként az merül fel, hogy bár a javaslat kiterjesztette a panaszjogot olyan rendőri magatartásokra is, amelyekkel kapcsolatban korábban nem állt rendelkezésre hatékony jogorvoslat, továbbra is vannak a rendőrségnek olyan lényegi tevékenységei, amelyek nem integrálódnak az általános panaszeljárási rendszerbe. Ilyen például a fogvatartás (előállítás, őrizet) végrehajtása. A rendőrségi fogdák rendjéről szóló 19/1995. (XII. 13.) BM rendelet (fogdaszabályzat) szerint a fogvatartott panasz előterjesztésére jogosult,[23] ez a panasz azonban nem függ össze az Rtv.-ben szabályozott panaszeljárással.
A fogdaszabályzat értelmében a fogvatartott a fogvatartással összefüggő ügyében hozott döntés (intézkedés, határozat), illetve annak elmulasztása miatt panasszal élhet a döntés közlésétől, illetve elmulasztásától számított tizenöt napon belül. Főszabályként
- 123/124 -
a fogda parancsnoka dönt a panaszról, az általa hozott döntés elleni, illetve a döntés elmulasztása miatti panaszt a fogvatartásért felelős bírálja el. A panaszt az érkezésétől számított tizenöt napon belül kell elbírálni, a határidő indokolt esetben egyszer harminc nappal meghosszabbítható. A panasz elbírálásáról a fogvatartottat tájékoztatni kell.[24] Bár a fogdaszabályzat szerint jogszabályban meghatározott esetekben a fogvatartott a döntés ellen keresettel fordulhat a bírósághoz,[25] nincs olyan jogszabály, amely ezt a lehetőséget biztosítaná.
A fentiekből egyértelmű, hogy alaktalan, eljárásjogilag nem szabályozott, jogorvoslati garanciákkal körbe nem bástyázott lehetőségről van szó, noha a fogvatartás végrehajtásának alapjogi vetületei nyilvánvalók. Ezt az anomáliát a javaslat nem küszöböli ki, fenntartva a panaszrendszer inkoherenciáját.
A javaslat megoldásaira áttérve, a legnehezebb kérdés nyilvánvalóan annak eldöntése lesz, hogy egy adott rendőri intézkedés alapvető jogot sért-e vagy sem, illetve sérti-e olyan mértékben a panaszos alkotmányos jogait, hogy az ügy kivizsgálása a panasztestületre tartozzon. A kérdés két irányból jelent gondot. Egyrészt a jogban járatlan panaszos számára közel lehetetlen lesz annak eldöntése, hogy az általa elszenvedett intézkedés alapjogi sérelemmel jár-e vagy sem. A Helsinki Bizottság tapasztalatai szerint a panaszosok az alkotmányos jogok sérelmét hajlamosak "kiterjesztően" értelmezni, így inkább az a valószínű, hogy többségük a testülethez fogja benyújtani a panaszt, és nem az intézkedést foganatosító rendőri szervhez. A testület jogosult az alapvető jogot nem sértő, valamint az alapvető jogot csekély mértékben sértő intézkedéssel szemben előterjesztett panaszt az intézkedést foganatosító szerv vezetőjéhez áttenni,[26] azonban a testület munkaterhének szempontjából nem elhanyagolható, hogy ezeket a panaszokat is meg kell vizsgálni, az alapvető jog sérelmének mértékét értékelni kell, ami időigényes feladat lehet.
A probléma másik - és ugyancsak a túlterheltséget növelő - vetülete, hogy a rendőri intézkedések nagy része érint (korlátoz) valamiféle alapvető jogot, így a testület - mint nyilvánvalóan a másik útra tartozót - valószínűleg csak kevés panaszt tud "kiszűrni" érdemi vizsgálat nélkül. Nyilvánvaló, hogy bizonyos idő elteltével ki fognak alakítani valamiféle tipológiát, bizonyos osztályozási elveket. Tekintettel azonban a testület kis létszámára és a költségvetési források várható szűkösségére (lásd később), félő, hogy a munkateher racionalizálásának érdekében korlátozó, a hatáskörébe tartozó panaszok körét szűkítő gyakorlatot lesz kénytelen kialakítani. A megválasztott tagok kilétének függvényében nem tartom kizártnak, hogy kiforrhat egy átgondolt, megalapozott és a potenciális panaszosok (vagy legalább jogi képviselőik) számára átlátható distinkciós gyakorlat, ehhez azonban a fenti veszélyt a testület tagjainak szem előtt kell tartaniuk, különösen a működés első időszakában.
Bár a panasz előterjesztésére nyitva álló határidő meghosszabbítása a panasz lehetőségéről való rendőri tájékoztatás elmaradásának kedvezőtlen hatásait enyhíti, továbbra is szükségesnek látom annak rögzítését, hogy legalább az Rtv. V. és VI. fejezetében foglalt intézkedések, illetve kényszerítő eszközök alkalmazását követően legyen köteles az eljáró rendőr az intézkedés alanyát tájékoztatni a panasz lehetőségéről és a tájékoztatás tényét írásban dokumentálni, oly módon, hogy a tájékoztatás tényének megtörténtét a panaszra jogosult személynek aláírásával kell igazolnia.
Ennél jelentősebb problémát jelent a testület eljárási-vizsgálati rendje. Érdemi rendelkezést e tekintetben csak a javaslat 93/A. § (1) bekezdése tartalmaz, mely szerint "A testület a vizsgálata során a rendőrségtől felvilágosítást kérhet. A testület az összes olyan iratba betekinthet, illetve iratról másolatot kérhet, adatot, körülményt, tényt, eljárást megismerhet, ami a vizsgált intézkedéssel összefügghet."
Nem egyértelmű, hogy ennek a rendelkezésnek (a felvilágosítás-kérési vagy a ténymegismerési jognak) az alapján lehetősége van-e arra a testületnek, hogy a rendőrséget felkérje bármilyen "eljárási cselekmény" elvégzésére, például a panasszal érintett rendőr parancsnoki meghallgatására vagy arra, hogy az adott rendőrrel a rendőri szerv vezetője jelentést írasson. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvényt (Obtv.) alapul véve hajlok rá, hogy nem. Ennek 18. § (2) bekezdése ugyanis a javaslat fent idézett rendelkezésével majdnem megegyező szabályozást tartalmaz ("az országgyűlési biztos bármely hatóságtól az általa lefolytatott eljárással, illetve az eljárás elmulasztásával kapcsolatban adatokat és felvilágosítást kérhet, továbbá a keletkezett iratokba betekinthet, annak megküldését, illetőleg, ha ez nem lehetséges, róluk másolat készítését kérheti"), azonban a jogalkotó az Obtv. megszövegezésekor jónak látta folytatni a vizsgálati jogosultságok felsorolását a (3) és a (4) bekezdés rendelkezéseivel, melyek szerint az országgyűlési biztos az általa vizsgált ügy intézőjét vagy az eljárást folytató szerv bármely munkatársát meghallgathatja, továbbá az érintett szerv vezetőjét vagy felügyeleti szervének vezetőjét, valamint az annak lefolytatására a jogszabály által egyébként feljogosított szerv vezetőjét vizsgálat lefolytatására kérheti fel, illetve az általa vizsgált ügyben bármely szervtől vagy an-
- 124/125 -
nak munkatársától írásbeli magyarázatot, nyilatkozatot, felvilágosítást vagy véleményt kérhet.
Amennyiben ezeket az Obtv.-ben szereplő jogosítványokat a jogértelmezés határait igencsak feszegetve nem lehet beleérteni a javaslat fent idézett rendelkezésébe, akkor a testület vizsgálati jogosultsága igencsak korlátozott lesz. Amennyiben a rend-őrség maga nem keletkeztet iratokat, adatokat és tényeket (például nem írat jelentést az intézkedő rend-őrrel), akkor a testületnek nemigen lesz mit vizsgálnia. Egy alapos vizsgálathoz elengedhetetlen olyan eljárási cselekményekre, mint az intézkedő rendőrök meghallgatása, esetleg a panaszossal való "szembesítésük", a testületnek nem lesz jogköre, ezek nélkül azonban csak hipotéziseket állíthat fel éppen azokban az esetekben, amelyekben a rendőri intézkedés alapvető jogot érint. Ezzel szemben a kisebb súlyú jogsértéseket továbbra is a Ket. szabályai alapján kell elintézni, amelyek tartalmazzák a hatóság tényállástisztázási kötelezettségét, és azokat az eszközöket is, amelyek e kötelezettség teljesítéséhez szükségesek.
A testület eljárásának és a Ket.-nek az ellentmondásai érdekes problémákat vethetnek fel a testület vizsgálata után az országos főkapitány elé kerülő ügyek esetében. A javaslat értelmében ugyanis "az országos rendőrfőkapitány a panaszról az állásfoglalás kézhezvételét követő tizenöt napon belül közigazgatási hatósági eljárásban dönt".[27] Ez azt jelenti, hogy a főkapitány - az egyébként irányadó elintézési határidőnél rövidebb, bár a Ket. szerint egyébként harminc nappal meghosszabbítható határidőn belül - köteles lesz tisztázni a tényállást, amit a testületnek a fent említett okoknál fogva nem biztos, hogy módjában áll megtenni. A főkapitánynak le kell folytatnia mindazokat a bizonyítási eljárásokat, amelyek ehhez szükségesek, és ennek során bizony módosulhat az a tényállás, amelyet a testület állásfoglalásának kialakításánál tételezett. Ily módon a testület ajánlásától való eltérést sem lesz nehéz megindokolni adott esetben.
A testület létrehozásának modelljéül szolgáló brit Independent Police Complaint Commission (IPCC; Független Rendőrségi Panaszbizottság) egyébként maga határozza meg, hogy milyen típusú megoldást választ egy panaszra. Bár a panaszok túlnyomó részét helyi szintre utalja és itt oldják meg - vagy egyezséggel, vagy a helyi rendőri szerv által lefolytatott vizsgálattal, amelynek eredménye ellen fellebbezni lehet az IPCC-hez -, a brit testületnek arra is lehetősége van, hogy felügyelete vagy irányítása alá vonja a rendőrségi vizsgálatot, vagy pedig - a legsúlyosabb esetekben - saját nyomozóival végeztesse el a vizsgálati cselekményeket.[28] Indokolt volna ehhez hasonlóan a súlyosabb jogsértésekhez hatékony vizsgálatot lehetővé tevő jogosítványokat biztosítani, ezért elengedhetetlenül szükségesnek mutatkozik a testületet felruházni legalább azokkal a jogosítványokkal, amelyeket az országgyűlési biztosok számára az Obtv. fent idézett rendelkezései biztosítanak.
A civil kontroll megerősítése érdekében a Független Rendészeti Panasztestület felállítása ellenére megfontolandónak tartom, hogy a jogalkotó a panaszügyekben döntő bíróságoknak ne csak kasszációs, hanem reformatórius jogkört is biztosítson. Arra a bíróságok nyilván nem alkalmasak, hogy a mulasztó, jogsértő rendőrökkel szemben szankciókat is alkalmazzanak (erre egyébként a jelenlegi szabályok szerint folyó panaszeljárásokban sincs lehetőség, amennyiben a rendőr eljárásának jogszerűtlensége megállapítást nyer, úgy meg kell indítani a fegyelmi- vagy a büntetőeljárást, hogy valamiféle jogkövetkezmény alkalmazható legyen). Ehhez hasonlóan a bíróságok is csupán a panasz megalapozottságának megállapítására kapnának jogot, azzal, hogy a bíróságnak a panasz megalapozottságát megállapító rendelkezése az intézkedést foganatosító rendőri szerv vezetőjének oldalán kötelezettséget keletkeztetne a szükséges intézkedések (figyelmeztetés, fegyelmi eljárás stb.) megtételére. Ezen intézkedésekről a rendőri szerv vezetője köteles lenne tájékoztatni a panaszost.
A javaslat értelmében a Független Rendészeti Panasztestület öt, az Országgyűlés által a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazatával hat évre megválasztott személyből áll, tevékenységét az Országgyűlés munkaszervezetében működő titkárság segíti, melynek munkatársai vonatkozásában a munkáltatói jogkört a testület elnöke gyakorolja.[29] Az alábbiakban néhány kritikai megjegyzést teszek a javaslat által vázolt struktúrával kapcsolatban.
Az első megjegyzés a testület tagjainak megválasztására vonatkozik. Az eredeti törvényjavaslatban még az szerepelt, hogy a testület tagjait a rendészeti miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki. Az új megoldás az Országgyűlés Honvédelmi és Rendészeti Bizottságának módosító javaslata alapján került a szövegbe.[30] A kinevezés megválasztással való felváltása látszólag erősíti a testület függetlenségét, a jelenlegi politikai helyzetben azonban nem feltétlenül szerencsés megoldás.
A 2006. őszi események óta a rendőrség megítélésének kérdése teljes mértékben átpolitizálódott. A két oldal nagy pártjai megnyilatkozásaikkal nyilvánvalóvá tették, hogy a rendészeti tevékenység értékelésében objektív szempontokat érvényesíteni nem
- 125/126 -
képesek (vagy hajlandók). Míg 2006 októberében a Fidesz és a KDNP csak békés tüntetőket és brutális rendőröket látott, addig az MSZP és az SZDSZ szinte kizárólag a zavargó huligánokról és a szakszerűen eljáró rendőrökről vett tudomást. A történtek elfogulatlan és a politikai érdekektől legalább részben mentesített értékelésére azóta sem tett kísérletet egyik oldal sem. Ebben a helyzetben a testület tagjainak kétharmados megválasztása nem lehet a függetlenség tényleges biztosítéka. Két lehetőség látszik kibontakozni: vagy kudarcot vall a jelölési folyamat, mivel a pártok nem tudnak megegyezni egymással, vagy olyan konfliktuskerülő, a rendészeti ügyektől korábban - például 2006 őszén - magukat távol tartó személyek kerülnek a testületbe, akik mindkét oldalnak megfelelnek, és akik éppen emiatt nem biztos, hogy megfelelnek azoknak a követelményeknek, amelyek alapján a testület működését valóban hatékonnyá tudják tenni. Nem állítom, hogy bizonyosan így lesz, de a pártoknak át kell ugraniuk a saját árnyékukat ahhoz, hogy kompromisszumok árán egy tényleg független és elkötelezett testületet válasszanak meg.
Nem tartom szerencsésnek, hogy a jogalkotási folyamatban módosult az eredeti törvényjavaslat azon kitétele, mely szerint nem lehet a testület tagja, aki a kinevezés (megválasztás) időpontjában vagy az azt megelőző tíz évben rendvédelmi szervvel foglalkoztatásra irányuló jogviszonyban állt. A módosító javaslatok nyomán ez az időtartam hat évre csökkent.[31] Érdekes módon abban, hogy a tíz év indokolatlanul hosszú idő, pártállástól függetlenül egyetértettek a képviselők.
Hankó-Faragó Miklós módosító javaslatának indokolása szerint[32] a tíz évre visszamenő összeférhetetlenséget "a módosító javaslat indokolatlanul hosszúnak tartja, ezért hat évben kívánja megállapítani az összeférhetetlenség ezen formáinak időtartamát". Hogy voltaképpen miért volna a tíz év túlzás, arra nem ad választ Hankó-Faragó Miklós, mint ahogy Balog Zoltán, Lázár János és Kontrát Károly sem, akik módosító javaslatuk[33] indokolásában szintén csak annak a kijelentésére szorítkoznak, hogy "a módosító javaslat [...] az indokolatlanul hosszú moratóriumot a volt rendvédelmi szervi, illetve honvédségi dolgozók számára hat évre rövidíti". (Végül a Honvédelmi és Rendészeti Bizottság elfogadott módosító javaslatába ez a verzió került bele.[34])
Úgy gondolom, hogy a testület nevében szereplő "független" szó nemcsak politikai függetlenséget kíván jelenteni, hanem - szerintem elsősorban - a rendvédelmi szervektől való függetlenséget, hiszen minél függetlenebb a testület a rendőrségtől, annál inkább "civil", márpedig az Rtv. módosításának célja a civil kontroll megteremtése volt. Nem hiszem, hogy vitatható az az állítás, mely szerint minél nagyobb az időbeli távolság a rendvédelmi szervnél való alkalmazástól, annál valószínűbb az adott személy függetlensége a rendőrségtől. Hat év után (de még tíz után is) könnyen belefuthat a testületi tag egy olyan ügybe, amelyben volt kolléga jár el, ami - talán ebben mindenki egyetért - nem kifejezetten szerencsés.
A brit IPCC tagja nem lehet olyan személy, aki valaha munkavégzésre irányuló jogviszonyban állt a rendőrséggel. Ez nem okoz problémát a testület működésében, hiszen a tagok megválasztásuk után képzésben részesülnek, illetve módjuk van rendészeti szakértőket igénybe venni, amennyiben a döntésükhöz valamilyen szakkérdésben való felvilágosítás szükséges. Úgy gondolom, hogy a magyar testületet is ezen elvek mentén volna érdemes kialakítani, az összeférhetetlenség időtartamának csökkentését pedig semmiképpen sem tartom elfogadhatónak. Őszintén szólva nem értem (és az indokolások nem magyarázzák meg), hogy a képviselő urak miért is ragaszkodtak ilyen egyöntetű konszenzussal a tíz év hatra csökkentéséhez. Nem tartom szerencsésnek azt sem, hogy a tagok hatéves mandátuma egyszerre jár le. sem a folyamatban lévő ügyek elbírálásának, sem pedig a hat év alatt felhalmozott tudás "átörökítésének" szempontjából nem jó ez a konstrukció. Jobb lenne, ha az első öt tag közül sorsolás útján kiválasztanának kettőt, akik mandátuma három vagy négy év után jár le, mivel ilyen módon biztosítható lenne a kontinuitás. Persze egy ilyen megoldás felboríthatja a kényes politikai egyensúlyt, ezért nem hiszem, hogy az ötlet lelkes fogadtatásra találna a pártok részéről.
Végül pedig néhány szó a testület létszámáról. Az ORFK adatai szerint 2006-ban körülbelül 7500 panaszt nyújtottak be országosan különböző rendőri intézkedésekkel kapcsolatban. Úgy vélem, a testület felállítása (főleg ha jó kommunikációval párosul) a panaszok számának ugrásszerű növekedéséhez fog vezetni (főleg az első időben), és a fentiekben kifejtetteknek megfelelően a hatáskör hiánya miatt átteendő panaszokat is meg kell vizsgálni bizonyos szinten ahhoz, hogy döntés születhessen az áttétel szükségességéről. Ez azt jelenti, hogy éves szinten akár 5000 panasz is a testület elé kerülhet, ami tagonként 1000 panaszt jelent. Ha ehhez hozzáveszem, hogy adott esetben szükséges lehet a vizsgálat során a pa-
- 126/127 -
nasz helyszínére való leutazás és szakértők igénybevétele is, úgy látom, hogy megfelelő költségvetés és nagy létszámú titkárság nélkül a testület munkája könnyen ellehetetlenülhet. Ha tehát a mindenkori kormány nem akarja, hogy a testület tevékenysége puszta formalitássá váljon, jelentős forrásokról kell gondoskodnia, amire a jelenlegi gazdasági helyzetben kicsinek tűnik az esély.
Mindezek ellenére úgy gondolom, hogy a Független Rendészeti Panasztestület felállítása fontos lépés. A civil kontroll ilyen jellegű, intézményesített megjelenése a rendészetben jogtörténeti jelentőségű fejlemény, de sikertelensége esetén óriási fiaskó is lehet (különösen annak köszönhetően, hogy az Rtv. kétharmados törvény, így nehéz a hibákat utólag korrigálni). A civilek ezzel betették a lábukat a rendészet egyik nehéz vasajtaja mögé: hogy beljebb tudnak lépni vagy az ajtó eltöri a lábukat, az most elsősorban nem a jogszabályi keretek tökéletességén múlik, hanem azon, hogy kik lesznek a testület első tagjai. A megoldás tehát - mint oly gyakran - most is a politika kezében van. ■
JEGYZETEK
[1] A rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény módosításáról szóló T/2916. számú törvényjavaslathoz.
[2] T/2916/38. számú egységes javaslat a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény módosításáról szóló T/2916. számú törvényjavaslathoz.
[3] 13. § (1) "A rendőr jogkörében eljárva köteles intézkedni vagy intézkedést kezdeményezni, ha olyan tényt vagy körülményt észlel, illetőleg hoznak tudomására, amely rendőri beavatkozást igényel."
[4] 24. § (1) "A rendőr köteles a feladatkörébe tartozó segítséget, illetőleg a hozzáfordulónak a tőle elvárható felvilágosítást megadni."
[5] 20. § (1) "A rendőrt az intézkedés során az egyenruhája és az azonosító jelvénye vagy a szolgálati igazolványa igazolja."
[6] EU-törvény, 141-143. §
[7] Javaslat, 92. § (1) és (2). (A jegyzetekben nem a javaslat szakaszszámait, hanem azokat a szakaszszámokat jelölöm, amelyek a javaslat elfogadása esetén az Rtv.-ben megjelennek.)
[8] 93. § (9).
[9] Javaslat, 93/B. § (1).
[11] Javaslat, 92. § (1) és (2).
[12] Javaslat, 92. § (1).
[13] Javaslat, 92. § (4).
[14] Javaslat, 92. § (1).
[15] Javaslat, 92. § (2).
[16] T/2916/24.
[17] Javaslat, 93/B. § (2).
[18] Javaslat, 93. § (1).
[19] T/2916/30.
[20] Javaslat, 93. § (3).
[21] Javaslat, 6/C. § (2).
[22] 40. § (1).
[23] 2. § (1) g).
[24] Fogdaszabályzat, 4. § (1)-(5).
[25] 4. § (7).
[26] Javaslat, 93. § (2).
[27] 93/A. § (7).
[28] Lásd http://www.ipcc.gov.uk/index/complainants/what_happens/how_resolved.htm.
[29] Javaslat, 6/A-6/C. §
[30] T/2916/34.
[31] Javaslat, 6/A. § (4).
[32] T/2916/15.
[33] T/2916/21.
[34] T/2916/34.
Visszaugrás
