Az 1990-ben bevezetett, az angol centralizáció és a francia decentralizáció szintéziseként létrejött[1] önkormányzati rendszerünk jellemzése tárgyában született korábbi tanulmányok szinte kivétel nélkül azt hangoztatják, hogy ez a rendszer alapvetően bevált,[2] strukturális változtatások végrehajtását nem igényli, csak a működésében kell tökéletesíteni, korrigálni. Napjainkban azonban egyre több kritika lát napvilágot ezt a szabályozást érintően, aminek okaira megpróbálok rávilágítani ennek a rövid tanulmánynak a keretében.
Az 1990-től hatályos önkormányzati törvény (a továbbiakban Ötv.) megalkotásának egyik fő célkitűzése egy olyan szabályozási konstrukció megteremtése volt, amely tartalmában és szellemében egyaránt teret enged az önálló, demokratikusan és átfogó felelősséggel működő önkormányzati rendszernek, amely alkalmasnak bizonyul a mindenkori közhatalom gyakorlására.[3] Ezt a fent leírt célkitűzést a magyar szabályozás meg is valósította, melynek az eredménye egy meglehetősen széleskörű önkormányzati autonómia lett, amely megmutatkozik a helyi önkormányzatoknak a más szervektől való relatív függetlenségében, továbbá a törvényi szabályozás által biztosított védelemben, valamint kis fenntartással - hiszen ez sok esetben terhet is jelent a helyi szervek számára[4] - ide sorolható az általuk
- 107/108 -
ellátandó feladatok szélesre szabott skálája is. Ezen a ponton azonban érdemes megállnunk, hiszen ahogyan azt már fentebb is kifejtettük értékelhetjük egyrészről az autonómia elemeként, másrészről az önkormányzati rendszerünk egyik neuralgikus pontjaként. A magyar közigazgatási rendszer alapintézményei ugyanis differenciálatlan,[5] ugyanakkor nagy mennyiségű feladat- és hatáskörrel rendelkeznek, amelyek meghaladják a helyi szervek teljesítő képességét.[6] Ennek a problémának a megoldásaként jelentős előrelépésként könyvelhetnénk el, ha a nyugat-európai országok gyakorlatában meghonosodott differenciált hatáskör- és feladatmegosztás a magyar szabályozásban is létjogosultságot nyerne. A differenciálás alapja nálunk is, mint más országokban a lakosság száma lehetne.
Összefoglalóan elmondható, hogy a '90-es reformok meglehetősen messzire mentek. Megjegyzem egyes szakemberek szerint[7] a '90-es reformokkal jobb volt túl messzire menni, mint nem elég messzire, bár ennek az álláspontnak a cáfolata lehet az a megállapítás, mely szerint ez a nagymértékű autonómia veszélybe sodorhatja a közigazgatás rendszerének egységét, továbbá a közigazgatás rendeltetésének és feladatainak ellátása szempontjából sem vált ki kedvező hatást.
A helyi önkormányzatokról szóló törvény továbbfejlesztésének igénye már az önkormányzatok megalakulását követő néhány éven belül felmerült, hiszen az új típusú jogállam intézményi formái vonatkozásában alkotott törvényi szabályozás csak a rendszerváltás és annak körülményei együttes ismeretében volt értelmezhető.[8]
Így 1993-tól megkezdődött a rendszer modernizációs célú továbbfejlesztése. Ennek a modernizációs hullámnak az eredményeként értékelhet-
- 108/109 -
jük, hogy néhány területen más igazgatási típusmegoldásra tértünk át. Ilyen új megoldásnak minősült a polgármester közvetlen választásának a bevezetése, vagy a köztársasági megbízott intézménye helyett a megyei közigazgatási hivatalok általi törvényességi ellenőrzés megteremtése.
A törekvések ellenére azonban mostanáig nem sikerült valamennyi problémát orvosolni, ezért valamennyi Kormány programjában helyet kapott a közigazgatás egy vagy mindkét alrendszerének a reformja.[9] A jelenlegi kormány a 2002-2006-os Kormányprogramban átfogó reformot ígért, amely a közigazgatás mindkét alrendszerét és valamennyi szintjét érinti.
A főbb rendezőelvek a következők:
- az önkormányzati autonómia megerősítése;
- a hatékonyság, szakszerűség növelése;
- a szétaprózottság mérséklése;
- decentralizáció;
- a közigazgatás szolgáltató jellegének hangsúlyozása;
- a közszolgáltatások színvonalának az emelése.
A reformcsomag négy pillére:
- A közszolgáltatások területi rendszerének korszerűsítése (kistérség, régió);
- Területfejlesztés;
- A szolgáltató típusú állam erősítése;
- A közszolgálat emberi erőforrásainak fejlesztése.[10]
A fent elmondottakból egyértelműen az tűnik ki, hogy a közigazgatás önkormányzati alrendszerén belül is jó néhány változtatásra vagy megoldásra váró probléma gyűlt össze mostanra, amelyek közül egy néhányat - amelyet személy szerint sürgősen megoldásra váróként értékelek - kiemelnék.
Ezek a következők:
Elsőként azt a problémakört említeném, amelyet szinte valamennyi helyi önkormányzatokkal foglalkozó írásban olvashatunk,[11] amely nem más,
- 109/110 -
mint az a tény, hogy a magyar település szerkezet jellemző vonása, hogy magas a községek száma és ezen belül nagy aránnyal képviseltetik magukat a csekély vagy kis lélekszámú települések.[12] Ezért a jövőben indokolt a települések további szétaprózódását megakadályozni, amelynek egyik módja az lehetne, hogy új község alakítása esetén a minimális lakosságszámot a jelenlegi 300-ról[13] legalább 1000 főre emelné fel a jogalkotó. Kívánatos megakadályozni továbbá, hogy a városokról levált jelentős helyi bevételt eredményező városrészek különválása ellehetetlenítse, vagy legalábbis nagymértékben megnehezítse a városok működését.[14] Itt meg kívánom jegyezni, hogy a Magyarországra jellemző szétaprózott települési rendszer mint jelenség, nem egyedüli Európában - hiszen Franciaországban 36.772 a települési önkormányzatok száma, amelyekhez 0 és 2.175.000 közötti lakosságszám párosul, vagy Olaszországban 8104 község és 334 hegyvidéki települési önkormányzat működik - azzal a különbséggel, hogy ezekben az országokban szűkebbre szabott az önkormányzatok feladat- és hatásköre -, míg nálunk meglehetősen széles spektrumon mozog[15] -, illetve a szolgáltatások nagyobb részét társulásos formában végzik.
A magyar helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörének szabályozása kettős alapon nyugszik. Szabályozza egyrészről az Alkotmány 44/A §-ának (1) bekezdése a képviselő testület, illetve a 44/B §-ának (2) és (3) bekezdése a polgármester, valamint a jegyző feladat és hatáskörét, másrészről ehhez a szabályozáshoz szervesen kötődve, részben azt megismételve a helyi önkormányzatokról szóló 1990: LXV. tv. (a továbbiakban Ötv.) is megteszi ezt.
A feladat és hatáskör telepítés problémaköre onnan eredeztethető, hogy az Önkormányzati törvény megalkotásakor nem lehetett elvárni a jogalkotóktól, hogy elkészítsék az önkormányzatok feladat- és hatásköré-
- 110/111 -
nek egyfajta katalógusát, mivel az önkormányzatoknak nem lehetett kevesebb feladata, mint a korábbi tanácsoknak, így nem tehettek és nem is tettek mást, mint a tanácsok feladatát képező tárgyköröket felosztották a helyi önkormányzatok képviselő-testülete és szervei között.[16]
Ezt követően megalkotta az Országgyűlés a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak valamint a centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköréről szóló törvényt,[17] amely valójában nem jelentett megoldást a vázolt problémákra. De nemcsak ez a jogszabály, hanem az ezt követő szabályozási kísérletek sem rendezték megnyugtatóan a problémát.[18]
A helyi önkormányzatok által ellátandó feladatok esetén a legnagyobb problémát azok mennyisége mellett a megvalósításhoz szükséges anyagi eszközök hiánya, valamint az okozza, hogy a tanácsrendszer idején a kis lélekszámú települések látszólag önkéntes, de valójában önkényes közös tanácsokba kényszerítése miatt, amely a nem székhely társközségekre nézve gyakran hátrányos volt, az Ötv.-ben nevesített társulási formákat illetően, az állampolgárokban ellenérzések alakultak ki. Ennek ellensúlyozása érdekében a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályozás megalkotásakor a jogalkotó a társulási szabadságot, az önkormányzatot megillető alapjogként deklarálta. Az Alkotmány 44/A. § (1) bek. h. pontja alapján, amely kimondja, hogy bármely képviselő-testület más testülettel szabadon társulhat, illetve a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának 10. cikkelye alapján, amely rögzíti a helyi önigazgatási szervek jogát arra vonatkozóan, hogy feladataik megvalósítása során egymással együttműködjenek és más helyi hatóságokkal
- 111/112 -
társuljanak a közös érdekeltségű feladatok ellátására. Ennek alapján az Ötv. a következő társulási formákat különbözteti meg: a hatósági igazgatási társulást az államigazgatási ügyek szakszerű intézésére, a meghatározott intézmények közös fenntartására létrehozott intézményirányító társulást, a közös képviselő-testületeket, valamint külön nevesíti a törvény a körjegyzőségeket,[19] azzal a megjegyzéssel, hogy a társulásnak más formái is lehetnek. Ehhez kapcsolódik a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997:CXXXV. törvény is, amely keretjelleggel rögzíti a helyi önkormányzatok társulásainak alapvető szabályait, illetve intézményesít bizonyos társulási típusokat is.[20] A jelenlegi felsorolás tehát nem taxatív, s a közeljövőben amennyiben a Kormány reformelképzelései megvalósulnak, várható újabb, törvényben nevesített társulási forma beiktatása.[21]
Kiindulási pontként rögzíthetjük, hogy a jövőben kívánatos lenne a körjegyzőségek számának növelése, amelynek ösztönzésére több lehetséges alternatíva is elképzelhető. Az egyik megoldás az az lehetne, hogy az Alkotmányban rögzítve a törvényhozás felhatalmazást kapna arra, hogy meghatározott feladatokra kötelező körjegyzőség létrehozását irányozza elő. Igaz ugyan, hogy a jelenleg hatályos Ötv. tartalmaz egy meglehetősen gyengének mondható kötelezést a társulásra az ezernél kevesebb lakosú, megyén belül egymással határos községek vonatkozásában, ha nincs megfelelő képzettséggel rendelkező jegyzőjük,[22] azonban ez a rendelkezés nem bír különösebb ösztönző erővel. Érdemes elgondolkodni azon, hogy indokolt-e fenntartani a jövőben az Ötv. 39. § (2) bekezdésében foglaltakat, amely szerint körjegyzőség létrehozására csak megyén belül egymással határos településeknek van lehetősége. Gondot okozhat ez abban az esetben, ha a szomszédos községek bizonyos múltbeli vélt vagy valós sérelmek miatt nem hajlandóak együttműködni. Ilyen helyzetben talán célszerűbb lenne egy olyan passzus beépítése a jogszabályba, amely megfelelő infrastrukturális adottságok megléte esetén nemcsak egymással közvetlenül szomszédos, hanem földrajzilag egymás közelében fekvő települések számára is
- 112/113 -
lehetővé tenné a körjegyzőségbe tömörülést. A kötelező körjegyzőségi modell, mint lehetséges alternatíva létjogosultságát vizsgálva abból a szabályozási elvből indulhatunk ki, hogy a törvényhozásnak ugyan joga van kötelező feladatokat előírni az önkormányzatok számára, ehhez azonban célszerű lenne, ha a végrehajtás módjának befolyásolása terén is valamilyen jogosítvánnyal rendelkezne, természetesen megfelelő garanciákkal körülbástyázva és a bírói jogvédelem egyidejű biztosítása mellett.[23] Másrészről viszont nagyobb figyelmet kellene fordítani annak a hangsúlyozására, hogy a tévképzeteket, amelyek az Ötv.-ben szabályozott körjegyzőségi modell és a tanácsrendszer közös tanácsai közé egyenlőségjelet tesznek, eloszlassuk, és nyomatékosítsuk, hogy a társulás egyenjogú felek között jön létre, azok szabad akarat elhatározásából,[24] illetve tartalmát tekintve is különböző ez a két jogintézmény.
Ez pedig annyit jelent, hogy ily módon a kötelező társulás az önkormányzatok autonómiáját sem csorbítaná jelentős mértékben, továbbá az Alkotmány 44. § (1) bekezdésében foglaltakkal sem állna ellentétben, csak a feladatok ellátása terén eredményezne költségmegtakarítást, hatékonyságnövekedést, illetve színvonal emelkedést. Mindez pedig nem ellentétes az Alkotmánybíróság több döntésében kifejtettekkel, melyek szerint az alkotmányi szabályozás elsősorban a kormánnyal és az államigazgatás szerveivel szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok részére.[25] Az önkormányzati autonómiát talán jelenleg sokkal inkább érzékenyen érinti az önkormányzati feladatok megfelelő színvonalon történő ellátásának biztosításához szükséges erőforrások (pénzeszközök, szakképzett munkaerő) hiánya.[26]
A kötelező körjegyzőségi modell megvalósítása azonban Alkotmány és Ötv. módosítást igényelne, amely azonban kétséges, hogy megvalósítható, tekintettel arra, hogy mindkettő 2/3-os törvény.
- 113/114 -
A másik lehetséges alternatíva az önkéntes alapon szerveződő körjegyzőségek létrejöttének ösztönzésére az az lehetne, ha a jogalkotó pénzügyi oldalról közelítené meg az adott tárgykört, és az Alkotmány mondaná ki, hogy az állam gazdasági eszközökkel segíti elő az önkormányzatok önkéntes társulásait. Jelenleg a körjegyzőségek működéséhez nyújtott támogatásoknak - igaz nem az Alkotmányban tételezve - két formája létezik, nevezetesen az alap hozzájárulás és az ösztönző hozzájárulás (ez utóbbi a lakosság számának függvényében vehető igénybe).[27] A jövőben célszerű lenne hozzájárulási rendszerünket szélesíteni, s az érintettek körében "népszerűsíteni". Ennek az önkéntes alapon szerveződő társulásnak, mint megoldásnak viszont az a hátránya, hogy az erőteljes pénzügyi ösztönzések ellenére sem szerveződnek gyors ütemben a társulások.
A körjegyzőség kapcsán azonban mindenképpen hangsúlyoznunk kell, hogy itt csak és kizárólag közös hivatali szervezet működtetéséről, illetve a körjegyző személye miatt az államigazgatási feladat- és hatáskörök közös ellátásáról van szó s nem az önkormányzati feladat- és hatáskörök társításáról. Tehát a körjegyzőség "csak" a képviselő-testület döntéseinek előkészítésére és végrehajtására, valamint az államigazgatási ügyek intézésére hivatott. Így ez az alternatíva elsősorban azoknak a kis létszámú községeknek jelenthet megoldást, amelyek önállóan nem képesek hivatali apparátus fenntartására, illetve a helyi szintre telepített államigazgatási ügyek intézésére.
A kötelező társulási formák vizsgálata kapcsán mindenképpen érdemes kitérnünk hatályos szabályozásunk egyik legérzékenyebb pontjára, az önkormányzati autonómia kérdésére. Ezt a rövid kitekintést az indokolja, hogy a kötelező társulásokkal szemben tanúsított ellenállás kapcsán az önkormányzatok arra hivatkoznak, hogy ezen jogintézmény bevezetése sértené az önkormányzati autonómiát. Megjegyzem, hogy a jelenlegi Kormányprogramban is prioritást élvez az önkormányzati autonómia erősítése, ami arra enged következtetni, hogy a közigazgatási szolgáltatások reformja és az önkormányzati autonómia megtartása egymásnak nem kizáró tényezői. Valóban igaz, hogy a kötelező jelleg eltúlzása veszélybe sodorhatna az önkormányzati autonómia jelenleg meglévő elemei közül néhányat,[28] de egy célszerűségi, gazdaságossági szempontokat szem előtt tartó szabá-
- 114/115 -
lyozás nem rejt magában ilyen nagy fokú veszélyfaktort. Azonban az is nyilvánvaló, hogy a reform nem valósulhat meg minden áldozat nélkül. Értem ezalatt azt, hogy a kötelező társulások kialakításának kötelezettsége egyúttal azt is maga után vonja, hogy az önkormányzatok működési kereteik kialakításában illetve a közösen ellátandó feladatok vonatkozásában kevesebb önállósággal rendelkeznének, valamint a gazdálkodás terén is - amely a másik szenzitív pontja önkormányzati rendszerünknek - jelentősebb beavatkozó szerep illetné meg az államot.
1990-ben a Kormány előtt - amely elkészítette a helyi önkormányzatokról szóló jogszabály tervezetét -, teljesen egyértelmű volt, hogy községi integrációra az akkori politikai viszonyok között nem volt lehetőség. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy a jogalkotó hosszú távú szándékai között ne szerepelt volna az átfogó társulási rendszer kialakításának koncepciója.[30]
Helyi önkormányzati rendszerünk azonban mostanra talán fejlődésének abba a periódusába érkezett, amikor minden helyi szintű szervnek egyértelműen el kell tudnia különíteni - az elmúlt több mint tíz év tapasztalata alapján - azokat a közszolgáltatásokat, amelyeket a településen belül, saját maga is képes szakmailag megfelelő színvonalon, gazdaságosan ellátni, azoktól a feladatoktól, amelyek vonatkozásában széles körű, átfogó társulási szerkezetet kellene kiépíteni. Hiszen a közigazgatás - ahogyan azt Magyary Zoltán megfogalmazta - az emberek közérdekű, vagy közösen jobban megoldható szükségleteinek kielégítésére hivatott.[31] Ennek a célnak az érvényre juttatásában játszhatnának nagyon fontos szerepet a fent már említett újonnan bevezetendő társulási formák a többcélú kistérségi társulások. A jelenlegi koncepció szerint minden önkormányzat csak egy kistérségi tárulás tagja lehetne. A társulás jogi személyiséggel bírna, amely alapján alanyi jogon normatív támogatásra lenne jogosult feladatainak ellátásához. A társulás feladat- és hatásköre háromirányú, hiszen
- 115/116 -
egyrészről feladatokat és hatásköröket ruházhatnak át rá, másrészt közvetlenül is önkormányzati és területfejlesztési hatáskörök címzettje lehetne a kötelező társulási alternatíva megvalósulása esetén.
A szabályozásnak itt is két lehetséges alternatíváját lehet felvázolni. Az egyik alapján a többcélú kistérségi társulást kötelező társulás formájában kellene megvalósítani.[32] Természetesen ennek a megoldásnak egyaránt vannak ellenzői és támogatói. Ezen megoldás hívei azt hangoztatják, hogy ezáltal egy homogénebb szakmai szempontrendszer biztosítására nyílik lehetőség, valamint ezekkel a társulásokkal az ország egész területének lefedettsége biztosítható, illetve közvetlenül hozzájuk lehetne telepíteni a feladat- és hatásköröket.
Az ellenzők ezzel szemben azt emelik ki, hogy ennek a kötelező társulási formának a bevezetéséhez módosítani kell az Alkotmányt, illetve az Önkormányzati törvényt, amelyek, ahogyan azt már fentebb említettük, 2¤3-os törvények, valamint ez jelentős mértékben csökkentené az önkormányzatok autonómiáját.
A másik lehetséges alternatíva a szabályozásra az az lehetne, ha a kistérségi társulást külön társulási típusként, külön törvény rögzítené. Ennek a megoldásnak az előnye abban rejlik, hogy a társuláshoz való csatlakozás az önkormányzatok önálló akarat elhatározásán alapulna, így annak elfogadottsága magas szintű lehetne. Ennek a megoldásnak a hátránya viszont éppen abban rejlik, amiben az előnye, méghozzá az önálló választás lehetőségében, hiszen a komplex jelleg ezáltal háttérbe szorul.[33] Ezen túlmenően pedig a a társulások csak nagyon lassan alakulnának ki.
Mérlegelés tárgyává kell tehát tenni, melyek azok a közszolgáltatások, amelyeket érdemes kistérségi szintre telepíteni. Kistérségi szinten ellátandó feladatok nyilvánvalóan azok lehetnének, amelyek komplex megoldást igényelnek, azonban ezek köre átgondolást igényel.
A jelenleg hatályos szabályozás szerint az Ötv. megkülönböztet kötelező - amelyek az Ötv. 8. §. (4) bekezdésében foglaltaknak megfelelően a következők: az egészséges ivóvízellátás, az óvodai nevelés, az általános iskolai oktatás és nevelés, az egészségügyi és a szociális alapellátás, a közvilágítás, a helyi közutak és a köztemető fenntartása; valamint köteles biztosítani a
- 116/117 -
nemzeti és az etnikai kisebbségek jogainak érvényesülésének biztosítása - és fakultatív - ezek az Ötv. 8. §. (1) bek. értelmében a következők: településfejlesztés, településrendezés, épített és természeti környezet védelme, lakásgazdálkodás, vízrendezés, csapadékvíz elvezetés, csatornázás, közterületek fenntartása, helyi tömegközlekedés, a köztisztaság és településtisztaság biztosítása; a helyi tűzvédelemről továbbá a közbiztonság helyi feladatairól, közreműködés a helyi energiaszolgáltatásban, valamint a foglalkoztatás megoldásában; az óvodákról, az alapfokú nevelésről, oktatásról, az egészségügyi, a szociális ellátásról, valamint a gyermek és ifjúsági feladatokról való gondoskodás, a közösségi tér biztosítása, közművelődési, tudományos, művészeti tevékenység, sport támogatása; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai érvényesítésének a biztosítása, az egészséges életmód közösségi feltételeinek elősegítése - feladat- és hatásköröket a települési önkormányzatok és a megyei önkormányzatok[34] által ellátandó feladatok sorában.
A kistérségi szint a következő funkciók köré szervezhető:
- önkormányzati közszolgáltatás;
- területfejlesztés;
- államigazgatás.
Az önkormányzati közszolgáltatási funkciók körében kötelező társulás esetén elláthatná a törvényben meghatározott, valamint az önkormányzatok által átruházott feladat- és hatásköröket. Célszerű és ugyanakkor gaz-
- 117/118 -
daságos lenne, ha az 500 fő alatti, de még jobb lenne, ha az 1000 lakosságszám alatti önkormányzatok esetén a törvényben taxatíve felsorolt kötelezően ellátandó feladatok megvalósítására kötelező társulást írna elő a jogalkotó. Azonban akkor, ha az állam kiegészítő támogatást nyújt a "nehéz helyzetbe" került, ezért kötelező feladataik ellátására önerejükből képtelen önkormányzatok számára például az óvoda, vagy alapfokú oktatási intézmény fenntartására, akkor a települési önkormányzatokat megfosztjuk attól, hogy önállóan ismerjék fel e lépés kulcsfontosságát és szükségességét. Hiszen ha az állam úgyis segít, akkor soha nem alakulhat ki az egymásra utaltság érzése.
A kérdés viszont ebben az esetben az, hogy konkrétan melyek azok a feladatok, amelyeket csak és kizárólag a helyi önkormányzatok láthatnak el a jövőben is, amelyeket a helyi önkormányzat nem ruházhat át a kistérségi társulásra, illetve jogszabály sem telepítheti más szervhez. Fontos ennek a kérdésnek a megválaszolása, hiszen abban az esetben, ha a jogalkotó a feladatoknak ezt a fajta katalógusát nem állítja fel, úgy félő, hogy az önkormányzati alapjogok egy része, amelyet az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése rögzít, kiüresedik, hiszen nem lesz határa a kistérségi társulások által ellátandó kötelező feladatoknak. Így a jogalkotó szándékával ellentétben a kistérség nem egy önkormányzatok feladatellátását is segítő új szintként jön létre, hanem egy olyan szintként, amely felváltja a jelenlegi önkormányzati szintet. Az alapjogok, - ahogyan azt az Alkotmánybíróság is hangsúlyozza - az önkormányzatok önállóságának biztosítására hivatottak, s így nem lehetséges a helyi szervek autonómiáját sem normatív, sem pedig egyedi döntésekkel korlátozni. Mindebből pedig az következik, hogy ennek a szabályozásnak a hiánya, a jogalkotó részéről mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet eredményez.
A feladatok másik csoportját, ahogyan azt már fent is jeleztem a megyei önkormányzatoktól, illetve a megyei területfejlesztési tanácsoktól átvett funkciók alkotnák. Ezek például a következők lehetnének: középfokú oktatási intézmények fenntartása, kollégiumi ellátás biztosítása, pedagógiai szakszolgálat működtetése, idegenforgalmi feladatok.[35]
A kistérségi szint tehát a fent vázoltak szerint az önkormányzatok együttműködésének hatékony kereteit biztosítaná a közszolgáltatások ellátása terén, valamint ellátna még igazgatási és területfejlesztéshez kap-
- 118/119 -
csolódó funkciókat, továbbá magasabb szaktudást igénylő államigazgatási feladat- és hatásköröket is.
A fent vázolt koncepció tehát megoldásként is értékelhető arra a problémára, mely szerint az önkormányzatok számára előírt feladatok mennyisége meghaladja ezen szervek kapacitását illetve teljesítőképességét.
A problémafelvetést és a megoldáskeresést az Európai Unióhoz való csatlakozás még inkább indokolttá teszi, hiszen a csatlakozás folyamatában az önkormányzatok számára is elengedhetetlen követelmény a közösségi vívmányokhoz való igazodás. Ennek érdekében a csatlakozásig felül kell vizsgálni valamennyi önkormányzati rendeletet és a közösségi jogba ütközőket feltétlenül hatályon kívül kell helyezni, valamint hangsúlyt kell fektetni a közösségi joganyag megismerésére, tekintettel arra, hogy a helyi szervek rendeletalkotásának a szubszidiaritás és a lojalitás elvének kell a jövőben megfelelni.[36]
A legnagyobb problémát azonban ott vélem fölfedezni, hogy mi a helyzet akkor, ha a tagállam, illetve egészen pontosan a helyi, területi vagy központi szinten működő szervei által tevésben vagy mulasztásban megnyilvánuló közösségi jogsértés következik be. Ebben az esetben a nemzeti kormányok felelnek az Európai Bíróság előtt, amely a jogsértés tényének megállapításán túlmenően pénzbírságot is jogosult kiszabni. Megoldandó kérdés, hogy ebben az esetben ki viseli a "közösségi jogsértés árát", maga az állam vagy esetleg ezt követően valamilyen módon lehetőséget teremt a belső jog arra, hogy az állam a mögöttes felelősségvállalás okán kifizetett bírság összege vonatkozásában megtérítési igénnyel lépjen fel egy meghatározott tagállami fórum előtt a jogsértést elkövető szervvel szemben? Jelenleg azonban a Legfelsőbb Bíróság joggyakorlata egyértelműen amellett foglal állást, hogy a jogalkotót az általa alkotott jogforrás vonatkozásában nem terheli kártérítési felelősség. A Legfelsőbb Bíróság ugyanis egyértelműen kifejtette döntéseiben, hogy a jogalkotásra, mint általános és absztrakt magatartási szabályok létrehozására irányuló tevékenységre és a hozzá kapcsolódó felelősségre hatályos jogunkban a közjog szabályai
- 119/120 -
vonatkoznak, ami annyit jelent, hogy a jogalkotó immunitást élvez.[37] A leírtakból pedig egyenesen következik, hogy e felfogás alapján a tagállam nem léphet fel viszontkeresettel a tevésben vagy mulasztásban megnyilvánuló jogalkotásával ténylegesen kárt okozó szervvel szemben. Érdemes lenne ezt a joggyakorlatot a fent kifejtettek miatt újragondolni, és megtalálni annak a módját, hogy hogyan lehetne nagyobb felelősségérzettel felruházni a jogalkotót, ami megjegyzem a jogalkotás minőségére is pozitív hatást gyakorolhatna.
A másik problémakör a mulasztásban megnyilvánuló jogsértések csoportja. A kérdés tulajdonképpen nem újkeletű, hiszen az önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének továbbfejlesztése kapcsán írt munkákban[38] már jó néhányszor elhangzott, hogy a törvényességi ellenőrzés eszközrendszerét a hatékonyság növelése érdekében indokolt lenne felügyeleti típusú eszközökkel megerősíteni. Ez az elképzelés azonban mind a mai napig elvi síkon maradt, ugyanis az önkormányzati autonómia megsértésére hivatkozással eddig senki sem merte ennek gyakorlati megvalósítását felvállalni. Most ez a probléma vissza köszön és a kérdés újra felvetődik: nem lehetne-e a nyugati demokráciákban jól bevált pótlás jogintézményét átültetni a magyar gyakorlatba? Ez azt jelentené, hogy valamely központi jogalkotó szerv jogosult lenne a helyi szerv mulasztásának pótlására. Ez, a központi szerv által kibocsátott normatív aktus pedig mindaddig hatályban maradna, amíg az önkormányzat a szükséges intézkedést meg nem teszi. Mindez azonban egy új kérdést vet fel, nevezetesen azt, hogy a központi szerv mikor legyen jogosult a hiányzó aktus kibocsátására, csak abban az esetben, ha az Európai Bíróság ezt megállapítja a magyar állammal szemben, vagy már akkor, amikor a Kormány érzékeli a szükséges intézkedések elmulasztását. Ez az út azonban, a jelenlegi magyar önkormányzati rendszerben a települési önkormányzatok nagy száma miatt aligha járható, így ez a kérdés továbbra is nyitott marad. Erre a problémára egyébként a Kormány által T/4488. szám alatt benyújtott, a jogalkotásról szóló törvényjavaslat sem ad megoldást.
- 120/121 -
Magyarországon az önkormányzatok felett a törvényességi ellenőrzést a Kormány területi államigazgatási szervei,[40] a közigazgatási hivatalok gyakorolják, amelyek a köztársasági megbízotti intézményt felváltva 1995. január 1-jén kezdték meg működésüket. Ez a jelenlegi ellenőrző tevékenység azonban nem azonos a korábbi Tanácstörvényben, illetve annak végrehajtási rendeletében szabályozott felügyelettel. Az eltérés oka főként abban keresendő, hogy míg a tanácsrendszerben széleskörű eszközrendszer állt a törvényességi felügyeletet ellátó szerv rendelkezésére, addig a törvényességi ellenőrzést ellátó közigazgatási hivatalok kezéből napjainkban ez hiányzik. Jóllehet voltak törekvések arra, hogy a hivatalok eszköztárát kibővítsék, ezek azonban mind a mai napig nem realizálódtak, hiszen továbbra sem illeti meg ezeket a közigazgatási szerveket az ellenőrzés során törvénysértőnek tartott rendeletek, határozatok végrehajtásának felfüggesztésének, megsemmisítésének a joga, illetve a mulasztásban megnyilvánuló jogszabálysértések esetén a pótlás joga.[41] Ennek "a gyenge szabályozásnak" az oka abban keresendő, hogy ezeknek a hivataloknak a törvényességi ellenőrzés terén, ilyen típusú jogosítványokkal történő felruházása egyértelműen az állam beavatkozó szerepét erősítené az önkormányzati autonómiába.[42]
Törvénysértő rendelkezés esetén a hivatalvezető határidő kitűzése mellett felhívja a képviselő-testületet a rendelkezés jogszabálysértő voltának a kiküszöbölésére. Abban az esetben ha ez a felhívás nem vezet eredményre, akkor rendelet esetében a hivatalvezető az Alkotmánybírósághoz, míg határozat esetében a rendes bírósághoz fordulhat, s kezdeményezheti a döntések felülvizsgálatát. Addig azonban, amíg a bíróságok nem hozzák meg döntésüket, az önkormányzatok továbbra is alkalmazhatják az általuk alkotott, de a közigazgatási hivatalok álláspontja szerint jogszabálysértő rendeletet vagy határozatot. Ezt a joghézagot az önkormányzatok ki is használják.
- 121/122 -
További problémát vet fel, hogy a bíróság döntése nem visszamenőleges hatályú, így sok esetben a jogszabálysértő döntés végrehajtásának fel nem függesztése miatt maguk az állampolgárok is károsodhatnak. A károsultak kártalanítására azonban csak akkor kerül sor, ha ők maguk ezt követően bírósághoz fordulnak, mindez pedig jogállami keretek között megengedhetetlen.
Tovább nehezíti a helyzetet a jegyzők - akiknek elvileg a törvényesség szolgálatában kellene állniuk - kiszolgáltatottsága a fölöttük munkáltatói jogot gyakorló polgármesterrel és a képviselő-testülettel szemben, ami sok esetben arra kényszeríti a jegyzőt, hogy akár a törvényesség feláldozása árán is, de ne helyezkedjen szembe akaratukkal. A fent vázoltakat pedig azért is teheti meg, mivel az állam nem tud fellépni a jogszabályban meghatározott feladatokat szakmailag nem megfelelően ellátó, vagy egyáltalán el sem látó jegyzővel szembe.
Elöljáróban rögzíteni kívánom, hogy önkormányzati rendszerünknek ez az a területe ahol eddig a legkevesebb korrekció történt. Annak ellenére, hogy az önkormányzati finanszírozás kérdéskörére mind,[43] mind a közigazgatási szolgáltatások korszerűsítéséről szóló 1113/2003. (XI. 11.) Korm. határozat,[44] mind pedig a közigazgatási rendszer korszerűsítésével kapcsolatos feladatokról szóló 2198/2003. (IX. 1.) Korm. határozat[45] hangsúlyt fektet, a reformjavaslat részletes kidolgozására ezidáig mégsem került sor. Ennek oka, hogy a jelenlegi magyar rendszerben nincs lehetőség pótlólagos forrás bevonására, tekintettel arra, hogy ez csak az adóterhek növelésével lenne elérhető, ami a magyar kistelepülési szerkezet esetében a legkevésbé életképes megoldás lenne. Így tehát csak arra nyílik lehetőség, hogy a meglévő forrásokból származó bevételeket átcsoportosítsák, ami azonban egyúttal azt is jelenti, hogy továbbra sem áll majd rendelkezésre a megfelelő mennyiségű pénzeszköz, így az önkormányzatok finanszírozásának megoldása csak részlegesen valósulhat meg.
- 122/123 -
Alapvetően e téma kapcsán az önkormányzatok működőképességének a biztosítását, valamint a forrásszabályozás kiszámíthatóságának a megteremtését kell a jövőben a középpontba állítani. A reform kulcsa a saját bevételek skálájának szélesítésében, a források felhasználása felett megfelelő ellenőrző mechanizmus, monitoring rendszer kiépítésében, illetve az önkormányzatok Uniós pályázatok lehívására alkalmassá tételében rejlik.[46]
A saját bevételek növelésének módszerét illetően a szakemberek álláspontja szinte kivétel nélkül megegyezik abban, hogy a legfontosabb szerephez ezen a területen a helyi adóztatásból származó bevételek jutnak. Ennek elérése érdekében megfontolás tárgyává kell tenni bizonyos adónemek önkormányzati bevétellé alakítását,[48] továbbá a központi és a helyi szint között megosztott bevételként jelentkező források körét bővíteni kell,[49] illetve a jelenlegi megosztott bevételek esetében a helyi önkormányzatokat megillető rész mértékét növelni kell.[50] Ezen túlmenően szűkíteni kellene a normatívák számát és a szolgáltatások "feladat- és költségarányos" finanszírozására kell törekedni.
A fentebb kifejtett okok miatt a helyi adók mértékének a növelése, illetve új adónemek bevezetése nem járható út.
A helyi önkormányzatok gazdálkodásának külső ellenőrzését az Állami Számvevőszék végzi, ahogyan azt a helyi önkormányzatokról szóló 1990: LXV. tv., valamint az Állami Számvevőszékről szóló 1989:XXXVIII. tv. 2. § (3) bekezdése rögzíti, míg belső ellenőrzését az önkormányzat maga végzi. A külső ellenőrzés hatékonysága tekintetében azonban kétségek fogalmazódnak meg, hiszen
- 123/124 -
hogyan lehet egy olyan rendszert hatékonyan működőként aposztrofálni, amelyikben az ellenőrzést végző szerv évente csak néhány tíz önkormányzat gazdálkodásának jogszerűségét képes vizsgálni? Mindezek pedig oda vezettek, hogy megfogalmazódtak olyan gondolatok, amelyek szerint meg kellene erősíteni az Állami Számvevőszéket, míg mások szerint célszerűbb lenne a helyi önkormányzatok gazdálkodásának ellenőrzését az Állami Számvevőszék helyett egy másik szerv, például a Területi Államháztartási Hivatal vagy a megyei közigazgatási hivatalok feladat- és hatáskörébe utalni. Ez utóbbi megoldás azért is mutatkozik célszerűnek, mivel az önkormányzatok által alkotott rendeletek és határozatok törvényessége felett is ezek a dekoncentrált szervek gyakorolják a törvényességi ellenőrzést. Megjegyzem, hogy abban az esetben, ha praktikus szempontokat tartunk szem előtt, akkor valóban indokolt lenne ezt a hatáskört a közigazgatási hivatalokhoz telepíteni, de az alkotmányossági szempontok az Állami Számvevőszék megerősítése mellett szólnak.
Ami a fent elmondottakból egyértelműen kitűnik az az, hogy a gazdálkodás ellenőrzésének mechanizmusa vonatkozásában szigorúbb szabályokra van szükség, s ily módon a mediterrán modellhez hasonlóan egy a jelenleginél erőteljesebb állami ellenőrzési rendszert kellene kialakítani.
Azt hiszem azzal valamennyien egyet érthetünk, hogy ilyen terjedelmi korlátok között nem lehet átfogó, valamennyi problémakört érintő értékelést nyújtani a magyar helyi önkormányzati rendszerről, mivel a problémakör ennél jóval nagyobb és összetettebb.
Összegzésként úgy vélem érdemes lenne a fent vázolt téziseket, illetve az azokra adandó válaszokat áttekinteni.
Az első problémakör, az nem más, mint az önkormányzati feladatok differenciálatlan telepítése. A jövőben a feladatellátás színvonalának emelése, illetve a gazdasági hatékonyság követelményének megfelelően a jelenlegi rendszert jogilag szabályozott differenciált feladat és hatáskör telepítésnek kellene fölváltania. Ennek megfelelően az önkormányzatok méretétől függően eltérőek lehetnének a kötelező feladatkörök.
A következő tézis az önkormányzatok által ellátandó feladatatok nagy mennyisége, illetve az ezek megvalósításához szükséges pénzeszközök hiánya. Megoldási alternatívaként álláspontom szerint a társulási rendszer ösztönzése, az átfogó társulási rendszer kialakítása szolgálhat. Kis
- 124/125 -
lélekszámú települések esetén, ahol magának a hivatalnak az önálló fenntartása is jelentős problémát okoz célszerű a körjegyzőségek kialakítása, míg a közszolgáltatások megfelelő színvonalon történő ellátása érdekében, illetve költségtakarékosság szempontjából bizonyos intézmények közös fenntartására az önkormányzatok intézményfenntartó társulást hozhatnának létre. Indokolt lehet ez elsősorban kis lélekszámú településeken egészségügyi, oktatási intézmények esetén.
Kívánatos lenne az átfogó társulási rendszer megvalósítása, amelyet leginkább a kötelező többcélú kistérségi társulások bevezetése szolgálna, amelynek megvalósítására a fentebb vázolt okok miatt azonban kevés az esély. Meg kell jegyezni azonban, hogy a társulási szabadság elve alapján kialakítandó kistérségi társulások is jelentős előrelépésként lennének értékelhetők, de csak akkor, ha ehhez a megfelelő ösztönző rendszer is kialakításra kerül. Enélkül ugyanis félő, hogy a kistérségi társulások típusa a jelenleg szabályozott társulási típusokhoz hasonlóan nem fog széles körben elterjedni.
A társulások kialakításának ösztönzése problematikája rögtön elvezet bennünket a legérzékenyebb területre, az önkormányzatok gazdálkodásának a kérdésköréhez. Ez a legkevésbé kidolgozott eleme a rendszernek, amely az újabb források bevonásának lehetetlensége miatt félő, hogy továbbra is a leggyengébb láncszem marad. Ezen a fennálló állapoton is javíthatna a kötelező társulási rendszer bevezetése, amely jelentős költségmegtakarítást eredményezhetne a feladatellátás színvonalának és hatékonyságának növekedése mellett.
Átgondolást igényel, hogy megfelelő-e a jelenlegi normatív támogatási rendszer, hiszen ebben a konstellációban a települési mutatók alapján járó normatív állami támogatások elosztásánál a kis lélekszámú települések mindig hátrányos helyzetbe kerülnek. Ezen túlmenően a kérdés az, hogy ez a jelenlegi normatív támogatási rendszer, amely különböző mutatók alapján differenciál, eleget tesz-e az Ötv. 1. § (5) bekezdésében foglaltaknak, mely szerint az Országgyűlés a kötelezően ellátandó feladat- és hatáskörök meghatározásával egyidejűleg biztosítja az ellátásukhoz szükséges anyagi feltételeket, a jelenlegi differenciálatlan feladat- és hatáskörtelepítési rendszerben.
Amint azt már fentebb tárgyaltuk a helyi adók mértékének növelése nem bizonyulhat életképes megoldásnak, különösen nem a kistelepüléseknél. Így tehát mindösszesen a jelenleg meglévő forrásokból származó bevételek átcsoportosítása jöhet szóba, illetve a kötelező társulási rendszer bevezetése esetén elérhető költségmegtakarításra lehet számítani.
- 125/126 -
Megoldásra vár a helyi önkormányzatok által alkotott rendeletek, határozatok felett gyakorolt törvényességi ellenőrzési rendszer megreformálása. Ezen a területen indokolt a törvényességi ellenőrzés eszköztárának felügyeleti típusú eszközökkel történő kibővítése, nevezetesen meg kell hogy illesse az ellenőrzést végző szervet a törvénysértőnek tartott döntés végrehajtásának a felfüggesztési illetve a megsemmisítési joga, továbbá a mulasztásban megnyilvánuló jogszabálysértések esetén a pótlás joga. A kérdés már csak az, hogy mely szerv lenne a jogosult a pótlásra, hiszen az önkormányzatok száma rendkívül magas, ami pedig azt eredményezné, hogy jelentős munkateher hárulna a pótlásra jogosult szervre.
Mindezek alapján elmondható, hogy az 1990-ben megteremtett magyar önkormányzati rendszer értékeit alapjában véve sem a magyar, sem a külföldi szakemberek nem vonják kétségbe. Mindez azonban nem azt jelenti - ahogyan ez a fent vázoltakból is kitűnik -, hogy az idő előrehaladtával ne lenne szükség ezen rendszer tökéletesítésére, korrekciójára. Mi sem bizonyítja ezt jobban mint az a tény, hogy minden egyes Kormány megpróbálta az önkormányzati rendszer korrekcióját véghezvinni, a rendszerben torzóként bennmaradt elemek megreformálásával vagy kiiktatásával, de ez a próbálkozás eddig még nem igazán vezetett eredményre.
Jelenleg a fejlődés folyamatának egy újabb állomásához érkeztünk el, amiben kétséget kizáróan nagy, de nem kizárólagos szerep tulajdonítható az Európai Unióhoz való csatlakozásnak. Már csak azért sem lehet a csatlakozás a fejlődés folyamatának kizárólagos indukálója, mivel az Unió nagy önállóságot biztosít a tagországoknak a közigazgatást illetően, mivel azt nemzeti belügynek tekinti. A tagállamokban a települések együttműködésének ösztönzése, a társulások megvalósítása is mindenesetben az adott ország fejlettségi szintje és tradíciói alapján alakult. Így hazai szabályozásunkban a célszerűség és gazdaságosság elveinek szem előtt tartásával kell a reformot véghez vinni, mivel a megvalósításra vonatkozóan kötelező előírás nincs.
Zárógondolatként elmondható továbbá, hogy a politikai élet mindkét pólusának, tehát mind a kormánypártnak, mind a jelenlegi ellenzéknek a közigazgatási korszerűsítési programjában[51] ugyanazon fő célkitűzések szerepelnek, vagyis az integráció, a regionalizáció és a gazdasági refor-
- 126/127 -
mok. Eltérés csak abban a tekintetben érzékelhető, hogy ezek a meghatározó politikai tényezők meddig kívánnak elmenni a reformokkal, illetve a kívánt célkitűzéseket milyen eszközökkel kívánják elérni. Ami azonban a legfontosabb, hogy nem vitatott az a tény, hogy a közigazgatás reformjára szükség van, a kérdés csak az, hogy milyen módon fogjuk megvalósítani.
* * *
by Anita Szabó
The values of the Hungarian system of self-governments (set up in 1990), are not questioned by either Hungarian or foreign experts. Of course, it does not mean that there is no room for improvement as time passes. The government has decided on the ways of modernisation and determined its tasks in its decree 2198/2003 (IX. 1.) on the orientation of the modernisation of public administration. The modernisation programme will have a heavy impact on the loval governments as the government is willing to set up a system of micro-regional level institutions in order to further strengthening the cooperation of settlements. In this essay, I feature the reform ideas affecting the local governments and, in regard to issues not or not properly regulated, I try to offer possible solutions.■
- 127 -
JEGYZETEK
[1] TÓTH L.: A magyar önkormányzatiságról a harmadik évezred elején. Comitatus, 2001. március.
[2] Lásd erről többek között FÜRCHT P.: A helyi önkormányzati rendszer fejlesztésének egyes kérdései. Magyar Közigazgatás, 1994. december, 715.
[3] Ez a megállapítás olvasható az 1994 és 1998 közötti kormányciklusban hatalmon levő kormány programjában.
[4] A széleskörű feladatellátás azért nem értelmezhető egyértelműen a széleskörű autonómia egyik elemeként, mivel a rendszerváltás időszakában lezajlott decentralizációs "kényszer" - amelynek csillaga a nyugati államokban ekkorra már leáldozóban volt -, valamint a gazdasági körülmények együttesen eredményezték a szolgáltatási kötelezettségeknek a helyi szervekre történő átruházását, amely szervek kezdetben nem ismerték fel a reájuk helyezett feladat súlyát, a szolgáltatási krízis mélységét. Lásd erről bővebben: LŐRINCZ L.: A decentralizáció apályai és dagályai. In.: Egy évtized önkormányzati mérlege és a jövő kilátásai (szerk.: Verebélyi Imre). Budapest, 2000. 102-108.
[5] Megjegyzem, hogy 1990 óta hazai jogunk is megteremtette az Alkotmány és az Ötv. differenciálás lehetőségét. Differenciált a feladat- és hatáskör telepítés hazai szabályozásunkkal ellentétben például Franciaországban vagy Ausztriában, amely országokban a nagyobb lakosságszámú települési önkormányzatok többletfeladatokkal rendelkeznek.
[6] FÜRCHT P.: A településközi együttműködés egyes kérdései. Magyar Közigazgatás, 2000. szeptember, 532.
[7] Lásd KENNETH D.: A magyar reformok európai szemszögből. In.: Egy évtized önkormányzati mérlege és a jövő kilátásai. i. m. 45.
[8] FÜRCHT: i. m. 532.
[9] Az 1994-1998 között hatalmon lévő kormány az államszervezet reformját tűzte ki célul, míg az ezt követő kormány a reformtervek középpontjában az Uniós csatlakozásra történő felkészítés állt.
[10] Kormányprogram 2002-2006.
[11] Ez a problémafelvetés megjelenik többek között Fürcht P.: A településközi együttműködés fejlesztési irányai. In.: Régió, közigazgatás, önkormányzat (szerk.: Szigeti Ernő). MKI, 2001. 327. munkáiban.
[12] Ez jelenleg konkrétan azt jelenti, hogy 3168 települési önkormányzatunkból 1709 önkormányzat 500 és 1000 fő közötti lakossággal, míg 1015 települési önkormányzat 500 fő alatti lakossággal rendelkező településen szerveződött.
[13] Ötv. 52 § (1) bek.
[14] Belügyminisztérium Önkormányzati Munkacsoport: A helyi önkormányzati rendszer fejlesztésének fő irányai, Magyar Közigazgatás, 2001/3. szám 138-139.
[15] Talán érdemes megjegyeznünk, hogy Olaszország gyakorlata áll a legközelebb a magyarhoz a feladat és hatáskörök szabályozása tekintetében, mert a többi országhoz képest itt is meglehetősen széles a skála.
[16] IVANCSICS I.-TILK P.: Az önkormányzatok feladat- és hatáskörének permanens felülvizsgálatáról. Comitatus, 2003. január-február, 9., valamint CSEFKÓ F.: A települések differenciált hatásköri rendje kialakításának elvi alapjai. Magyar Közigazgatás, 2000. február, 66-82.
[17] 1991. évi XX. törvény.
[18] A szabályozási kísérletek sorában kell szólnunk a hatásköri törvény megalkotását követően az 1026/1992. (V. 12.) Kormány határozatról, amely a közigazgatás korszerűsítéséről szólt, továbbá a területi államigazgatási szervek reformjának fő irányairól szóló (1105/1995. (XI. 1.) Kormány határozatról, valamint az ennek végrehajtásáról szóló 1094/1996. (VIII. 30.) Korm. Határozatról, valamint a közigazgatás reformjáról szóló 1100/1996. (X. 2.) és 2039/1997. (V. 12.) Korm. határozatok és végül a közigazgatás fejlesztéséről szóló 1052/1999. (V. 21.) Korm. határozatot.
[20] 1997. évi CXXXV. tv. 7-9. §.
[21] A Közigazgatási Szolgáltatások Korszerűsítési Programja. A közigazgatási kistérség (vitaanyag). Belügyminisztérium IDEA, BM Kiadó.
[22] Ötv. 39. § (2) bek.
[23] IVANCSICS I.: A helyi önkormányzatok alkotmányos szabályozásának néhány kérdése, Magyar Közigazgatás, 1994. október, 599.; Szente Z.: A helyi-területi önkormányzatok alkotmányos szabályozásnak elvei de lege ferenda, Magyar Közigazgatás, 1994. június-július, 381.
[24] A társulás fogalom kritériumainak meghatározásáról lásd bővebben FÜRCHT P.: Az önkormányzatok társulásai. In.: A helyi képviselők és polgármesterek kézikönyve (szerk.: Verebélyi Imre). Budapest, 1991. 60.
[25] SZALAI É.: Az Alkotmánybíróság és az önkormányzatok. In.: Alkotmánybíráskodás. Budapest, 1991. 60.
[26] A finanszírozás kérdésének megoldása onnan is eredeztethető, hogy az önkormányzati feladatellátáshoz nyújtott állami támogatás vonatkozásában az Alkotmány 44/A § (1) bekezdése valamint az Ötv. 1. § (5) bekezdése nem koherens.
[27] SZIGETI E.: Község, város, jogállás. A magyar településhálózat közigazgatási térszerkezetének néhány kérdése. MKI. 2002. 111.
[28] Lásd az önkormányzati autonómia vonatkozásában a jelen tanulmányban fentebb kifejtetteket, ahol arra a megállapításra jutottam, hogy az 1990-ben bevezetett önkormányzati rendszerben a helyi önkormányzatok autonómiája eltúlzott mértékűre sikerült, ami nagymértékben összefügg az akkori politikai helyzettel.
[29] Lásd erre vonatkozóan a Kormány tervei szerint rövidesen benyújtandó, a helyi önkormányzatokról szóló 1990: LXV. törvény módosítására, valamint a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásaira vonatkozó javaslatát.
[30] Lásd ennek az elképzelésnek a megjelenését az önkormányzatokról szóló '90-es törvényjavaslat indokolását.
[31] MAGYARY Z.: Magyar közigazgatás. A közigazgatás szerepe a XX. sz. államában. A magyar közigazgatás szervezete, működése és jogi rendje. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942. 39.
[32] Ezt a megoldást preferálja egyébként a Kormány is a közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programjáról szóló 1113/2003. (XI. 11) Korm. határozatának a kistérségekről szóló I. pontjában.
[33] Közigazgatási Szolgáltatások Korszerűsítési Programja. A közigazgatási kistérség (vitaanyag). Belügyminisztérium IDEA, BM Kiadó.
[34] Az Ötv. 70. § (1) bek. szerint a megyei önkormányzat kötelező feladatként gondoskodik különösen a következőkről:
a) a középiskolai, szakiskolai és kollégiumi ellátásról, amennyiben azt a külön törvény szerint ellátást biztosító települési önkormányzat nem vállalja; a természet és a társadalom megyében levő kulturális javainak, valamint a történeti iratoknak a gyűjtéséről, őrzéséről, tudományos feldolgozásáról; továbbá a megyei könyvtári szolgáltatásokról, a pedagógiai és közművelődési szakmai tanácsadásról és szolgáltatásokról; a megyei testnevelési-, sportszervezési, valamint a gyermek- és ifjúsági jogok érvényesítésével kapcsolatos feladatokról;
b) az egészségügyi intézményekben tartós gyógykezelés alatt álló gyermekek oktatásáról, a többi tanulóval együtt nem foglalkoztatható fogyatékos gyermekek oktatásáról, neveléséről, gondozásáról; az alapellátást meghaladó egészségügyi szakellátásról, amennyiben azt a külön törvény szerint ellátásra kötelezett települési önkormányzat nem vállalja, valamint a gyermek- és ifjúságvédelmi szakellátásról; a szakosított szociális szolgáltatások területi összehangolásáról; továbbá gondoskodik egyes, szakosított ellátás körébe tartozó feladatokról;
c) az épített és természeti környezet védelmével, a térségi területrendezéssel kapcsolatos feladatok összehangolásáról, a megyei idegenforgalmi értékek feltárásáról, a megyei idegenforgalmi célkitűzések meghatározásáról, a teljesítésükben részt vevők tevékenységének összehangolásáról; továbbá közreműködik a térségi foglalkoztatási feladatok és a szakképzés összehangolásában, valamint részt vesz a területi információs rendszer kialakításában.
[35] Itt jegyzem meg, hogy ez a "feladatátadás" pedig nyilvánvalóan csak abban az esetben valósulhat meg, ha a kistérségek berendezkedése ezt a szintet középfokú feladatok ellátására is alkalmassá tenné.
[36] SZEGVÁRI P.: Európai integráció - helyi önkormányzatok - alkotmányos szabályozás. Comitatus, 2002/november-december. 10-11.
[37] Lásd erre vonatkozóan a BH 1994/6. 312. sz. jogeset. Legfelsőbb Bíróság Pfv. X. 23.120/1993/4, amely döntésre több BH is visszautal, mint például a BH 1997. 276. számú vagy a BH 1998. 334. számú.
[38] Lásd erről például Fürcht Pál, Szabó Lajos, Kaltenbach Jenő tanulmányait.
[39] Lásd erről FÜRCHT P.: A helyi önkormányzatok ellenőrzési rendjéről, Magyar Közigazgatás, 1997. december, 731-732., vagy ÉLLŐ M.: A törvényességi ellenőrzés eszközrendszere és munkamódszerei. Magyar Közigazgatás, 1997. augusztus, 471-476.
[40] Ezt a 191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet 1. §-a mondja ki.
[41] Lásd ennél a problémakörnél a helyi önkormányzatok jogalkotása kapcsán kifejtetteket.
[42] Ez is azt támasztja alá, amit fentebb már kifejtettem, nevezetesen azt, hogy az önkormányzati autonómia jelenleg kissé eltúlzott mértékű.
[43] Lásd erre vonatozóan a Kormányprogram 8. pontját, amely az önkormányzati finanszírozás alcímet viseli.
[44] Lásd erre vonatkozóan a hivatkozott Korm. határozat IV. Az önkormányzati rendszer korszerűsítéséről szóló fejezetét.
[45] Ezzel a kérdéskörrel foglalkozik a Korm. határozat 5. pontja
[46] 2198/2003 (IX. 1.) Korm. határozat a közigazgatási rendszer korszerűsítésével kapcsolatos feladatokról.
[47] Lásd erről bővebben: PITTI Z.: Az önkormányzati finanszírozás korszerűsítése. Magyar Közigazgatás, 2003/6. 327-341., LACÓ B.: A kistérségi közigazgatás forrásrendszere, finanszírozás elvei. Magyar Közigazgatás, 2003. augusztus, 449-457., illetve HOFFMANNÉ NÉMET I.-HOFFMAN I.: Gondolatok a közszolgáltatásoknak a települések teherbíró képességéhez igazodó községi, mikrokörzeti és kistérségi differenciált szervezéséről, néhány a finanszírozást érintő javaslattal, Magyar Közigazgatás, 2003. augusztus, 458-473.
[48] Ilyen lehetne például az energiaadó vagy környezetvédelmi adó.
[49] Gondoljunk itt az SZJA-ra, amelynek jelenleg 40%-a illeti meg a településeket.
[50] A bővítés irányai lehetnének az ÁFA vagy a társasági adó.
[51] A hivatkozott közigazgatási korszerűsítési programok: 1113/2003. (XI. 11.) Korm. hat. a közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programjáról, valamint az 1057/2001. (VI. 21.) Korm. hat. a közigazgatás továbbfejlesztésének 2001-2002. évekre szóló kormányzati feladattervéről
Lábjegyzetek:
[1] Szabó Anita, Tudományos segédmunkatárs, MTA Jogtudományi Intézet, Budapest; egyetemi tanársegéd, DE-AJK, E-mail: szaboa.jog.mta.hu
Visszaugrás
