Az európai integráció sajátos módon hat ki a tagállami közigazgatási eljárásjogra, közigazgatási perjogra, valamint a tagállami közigazgatási rendszerekre. Az uniós elvárások és jog - uniós szintű végrehajtásért felelős szervek hiánya miatt közvetett jellegű - végrehajtása máig a tagállami jogalkalmazók feladata. A közigazgatási eljárásjog, és a közigazgatási perjog általános szabályozása tekintetében elméletileg máig érvényesül a tagállami autonómia elve, míg a tagállami bíró az uniós jog bírájaként[1] jár el. Az Európai Bíróság (EuB) több évtizedes gyakorlata által lefektetett hatékony és egyenértékű jogvédelem követelménye[2], valamint az implied powers elve alapján az uniós jog szakpolitikáin keresztül közvetlenül csak a tagállamok ágazati szabályozását befolyásolhatja - az általános közigazgatási eljárási törvényekre és perjogi szabályozásra pedig az ágazati szabályozáson keresztül hathat vissza.[3]
Ugyanakkor az egyes uniós rendelkezések végrehajtása során megmutatkozó deficit több szempontból is meghaladottá tette a közvetett végrehajtás és a tagállami autonómia fogalmai által meghatározott viszonyrendszert. A közvetett végrehajtás során megmutatkozó deficit leküzdéseképpen felismerték az eljárásjogi pozíciók megerősítésének szerepét, ezzel együtt a jogérvényesítés eszközrendszerének fontosságát. A keresetindítási jog kiszélesítése a deficit leküzdésének egy olyan eszközévé vált, amely különös szerepet kapott az Európai Unió és a tagállami közigazgatási rendszerek, valamint közigazgatási bíróságok viszonyának meghatározásában. Az EuB ugyanis a Van Gend & Loos-ítélet óta szorgalmazza az uniós polgárok keresetindítási jogának kiszélesítését, mivel akként tekint rájuk, mint akik a nem feltétlenül lojális tagállami közigazgatással szemben elősegíthetik a tagállami bíróságok előtt az uniós jog végrehajtását.[4] A kiszélesítési tendencia fejlődése különös fordulatot vett az Európai Unió Bíróságának legújabb, az Aarhusi Egyezmény[5] (egyezmény) átültetéséhez kapcsolódó ítéleteiben. Az egyezmény - amely egyebek között szabályozza a környezetvédelemben a keresetindítási jog kiszélesítését - átültetésének vegyes egyezményi státusából fakadóan két szinten kellett megtörténnie, mind a tagállami, mind az uniós jogalkotó aktusaival. A luxemburgi esetjogban, a kapcsolódó eljárásjogi követelmények érvényre juttatásakor ugyanakkor sajátos ellentmondás húzódik. Tagállami szinten az EuB - a közigazgatási eljárásjogi és perjogi szabályozásban érvényesülő tagállami autonómia kárára - egyre gyakrabban juttatja kifejezésre aktivista szemléletét, amellyel szélesíteni kívánja az objektív, közérdekű jogvédelmi funkciót ellátó civil szervezetek keresetindítási jogát az egyezményre és a kapcsolódó uniós követelményekre hivatkozva. Ezzel e téren az EuB többek között a hatékony és egyenértékű jogvédelem biztosításaképpen, valamint az ágazatban megmutatkozó végrehajtási deficit leküzdéseképpen meghaladná az egyes tagállamok eljárásjogi tradícióit.[6] Mindeközben a saját maga előtt folyó eljárásokban - függetlenül az egyezmény uniós szintű átültetésének kiterjesztett jogvédelmi céljától - az EuB változatlanul ragaszkodik a felperesi fellépés korlátozásához. A nem feltétlenül következetes hozzáállás indoka az, hogy az EuB álláspontja szerint a hatékony és egyenértékű jogvédelem biztosításának szintje és feladata máig alapvetően a tagállamoké. Az egyidejűleg konzervatív és aktivista szerepfelfogás elemzése, valamint az emögött meghúzódó szándékok feltárása következtetni engednek mind a jogvédelem európai fejlődésének irányára, mind az Európai Unió Bíróságának esetleges jövőbeni szerepfelfogására is.
Jogforrási szempontból az Aarhusi Egyezmény az elsődleges és másodlagos jog közé ékelődött vegyes egyezmény.[7] A vegyes egyezmények léte abból fakad, hogy az adott szabályozási tárgykörben - jelen esetben a környezetvédelem területén[8] - sem a tagállamok, sem az Unió nem járhat el kizárólagos jogalkotóként. A tagállamok mellett az Európai Unió (akkori Európai Közösségek) egyaránt részes fele[9] az adott vegyes egyezménynek - így "a tagállamok a közösségi rendszerben a megállapodás megfelelő teljesítéséért felelősséget vállaló Közösség felé fennálló kötelezettségeiket teljesítik a közösségi intézmények által kötött megállapodásból származó kötelezettségvállalások tiszteletben tartásával"[10]. Ennek következtében a tagállamoknak több normaszinten megjelenő követelményeknek kell egy időben eleget tenniük, s az uniós jogalkotónak is eleget kell tennie az egyezményből fakadó elvárásoknak. A kettős átültetési kötelezettség miatt a nem-megfelelés az egyes tagállamokkal, valamint az Európai Unióval szemben is felmerülhet. Szerkezetileg az egyezmény három pillért határozott meg: elsőként az információhoz való hozzáférést, másodikként a nyilvánosság részvéte-
- 1/2 -
lét a döntéshozatalban és harmadikként - a keresetindítás kiszélesítéséhez közvetlenül kapcsolódóan - az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférést.
A keresetindítási jog kiszélesítéséhez kapcsolódóan, az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés aarhusi követelményeinek átültetése felemás módon történt meg az uniós jogalkotó döntéséből fakadóan. Ennek oka, hogy az átültető 2003/35/EK irányelv csak a környezeti hatásvizsgálati, valamint a környezetszennyezés integrált megelőzésére és csökkentésére irányuló irányelvek módosításával, az azok által szabályozott területen várja el, hogy az érintett nyilvánosság részvételét, valamint az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférését biztosítsák.[11] Ez azzal is együtt járt, hogy megtörtént az egyezmény 9. cikk (2) bekezdésének átültetése, de gyakorlatilag elmaradt a (3) bekezdésé. Az egyezmény 9. cikk (2) bekezdése[12], valamint az azt átültető 2003/35/EK irányelv[13] elvárja a tagállamoktól a második, az egyezmény döntéshozatali pillére szerinti eljárásban meghozott döntések megtámadhatóságának biztosítását. Látszólag az egyezmény és az irányelv hagy némi mozgásteret az egyes államoknak, amikor az érintett nyilvánosság igazságszolgáltatáshoz való hozzáférésének biztosításakor a nemzeti eljárási törvények esetleges előfeltételeire is tekintettel van, így a kellő érdekeltségre vagy jogsérelem állítására.[14] Ugyanakkor mind az egyezmény, mind az azt átültető irányelv egyértelműen rögzíti - elősegítendő a végrehajtási deficit valódi leküzdését -, hogy az 1. cikk (2) bekezdésében említett követelményeknek megfelelő nem kormányzati szervezetek érdekeltségét e pont alkalmazásában kellő mértékűnek kell tekinteni, továbbá, e szervezetek jogait a cikk alkalmazásában olyan jogoknak kell tekinteni, amelyek sérülhetnek.[15] Ezek alapján az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférést mindazoknak biztosítani kell, akik valamely projekt megtámadásában kellő mértékben érdekeltek, illetve akik jogát a projekt sérti - beleértve az egyezmény és az irányelv fogalomhasználata szerinti érintett nyilvánosság részeként a környezetvédelmi nem kormányzati szervezeteket is.
Ezzel szemben máig elmaradt az egyezmény 9. cikk (3) bekezdésének[16] átvétele az uniós jogalkotó által, annak ellenére, hogy korábban született egy irányelvtervezet[17], amely átfogó értelemben gondoskodott volna az egyezménykonform uniós átültetéséről, ám annak elfogadása elmaradt. Az Unió különböző intézményei - többek között az EuB aktivizmusa miatt - bár érzékelik a szabályozási kényszert, várhatóan továbbra is elmarad az áttörés az uniós jogalkotó részéről ebben a kérdésben.[18] A rendelkezés jelentősége abból fakad, hogy szélesebb körben várja el a hozzáférés biztosítását, mint a 9. cikk (2) bekezdése. A megtámadás ebben az esetben a hatóságok mellett a magánszemélyek lépései ellen is irányulhat, valamint a lépésekre és azok meghozatalának elmaradására, vagyis a mulasztásokra is kiterjed. Emellett a döntő tényező ennél a bekezdésnél hivatkozási alapként nem a nyilvánosság részvételére vonatkozó egyezményi és irányelvbeli rendelkezések, hanem általában véve a nemzeti környezetvédelmi szabályozás megsértése. Ugyanakkor az egyezmény 9. cikk (3) bekezdésének elvárásai ebben a tekintetben kevésbé konkrétak.
Az egyezmény uniós szintű átültetése bár formailag megtörtént az 1367/2006/EK rendelet[19] elfogadásával, ugyanakkor jelzésértékű, hogy az EuB máig ragaszkodik az előtte folyó eljárások tekintetében a saját esetjogában kidolgozott Plaumann-teszthez, amely a felperesi fellépés feltételéül szabja a személyes és közvetlen érintettséget a nem privilegizált felperesek esetén. Ezen az újraszabályozott elsődleges jog sem változtatott érdemben.
Az Európai Unió Bírósága legfrissebb ítélkezési gyakorlatában több alkalommal próbálta meg kibővíteni az érintett nyilvánosság eljárásjogi pozícióit - ezzel kifejezésre juttatva az uniós jog ágazati végrehajtásának, egyúttal az ehhez kapcsolódó végrehajtási deficit leküzdésének szükségességét. Annak eredményeként, hogy az EuB koncepcionális jelentőségű nemzeti eljárásjogi tradíciókat is meghaladottnak nyilvánított, az ágazati szabályozás szempontjából új frontot nyitott az Európai Unió és a tagállami közigazgatási rezsimek viszonyára vonatkozó vitában.
Egy svéd ügyben a vitatott tagállami átültetés egy villamos vezetékek elhelyezésére szolgáló alagút építése kapcsán merült fel, mivel a svéd környezetvédelmi törvény kizárta a helyi, kis környezetvédelmi egyesületek keresetindítási jogát környezetvédelmi ügyekben, azt kizárólag a legalább 2000 tagot számláló egyesületek számára biztosítva.[20] Az uniós jogalkotó a már idézett rendelkezéseknek megfelelően a nemzeti jogalkotó számára lehetővé teszi olyan követelmények meghatározását, amelyeket a fellépni kívánó környezetvédelmi nem kormányzati szervezeteknek teljesíteniük kell, ugyanakkor a nemzeti szabályoknak széles körű hozzáférést, valamint a környezeti hatásvizsgálati irányelv bírósági jogorvoslathoz való jogra vonatkozó rendelkezéseinek hatékony érvényesülését kell biztosítaniuk. Eltérő szakirodalmi állásfoglalások születtek, hogy a gyakorlatban a széleskörűség és a hatékony jogvédelem követelménye milyen széles mozgásteret biztosít a tagállamok számára az irányelvi célkitűzések átültetéssel való teljesítésekor.[21] Az EuB esetjogában egyébként is egyértelművé tette, hogy a környezeti hatásvizsgálatokkal kapcsolatos irányelvi célkitűzések megvalósítása során a tagállamok átültetési mozgástere viszonylag szűk.[22] A svéd ügyben az EuB elismerte a nemzeti feltételszabás olyan követelményét, amely előírja, hogy a projekteket bírósági úton megtámadni kívánó egyesület a környezet védelmével összefüggő társadalmi céllal, vagy minimális taglétszámmal rendelkezzen, ami rele-
- 2/3 -
váns lehet az egyesület tényleges létezéséről és működéséről való meggyőződés céljából.[23] Ugyanakkor az irányelvi célkitűzéssel ellentétes az a feltétel, amely a jogorvoslati eljáráshoz való jogot azokra a környezetvédelmi egyesületekre korlátozta, amelyeknek legalább 2000 tagja volt - lévén elenyésző számú szervezet tudta ezt a feltételt teljesíteni -, eleve kizárva a kisebb, helyi egyesületek fellépését.[24] Emellett egyértelműen kimondja az EuB ítélete - a többszintű átültetés és absztrakt célok egymásnak való megfeleltetési kötelezettségével összefüggésben -, hogy az irányelv célja az Aarhusi Egyezmény végrehajtásának biztosítása.[25]
Legújabb döntéseivel az EuB tovább erősítette annak igényét, hogy - akár a tagállami, akár az uniós szintű átültetéstől függetlenül - az egyezmény absztrakt követelményeinek végrehajtását követelje meg a tagállami jogalkalmazótól, átlépve a nemzeti eljárásjogok alapvető jelentőségű doktrínáin. Az utóbbi jelenségre példaként az EuB egy német létesítményengedélyezési eljárás kapcsán - a Trianel-ügyben[26] - ismét megvizsgálta a tagállami feltételszabás korlátait, valamint az egyezménykonform jogértelmezés követelményét.
Aggályos tagállami feltételként a német közigazgatási perjogi szabályozásnak a közjogi alanyi jogok megsértésére alapított keresetindítási követelménye[27] merült fel, amely kizárta a nem kormányzati szervezetek keresetindítását olyan esetekben, ha jogsérelmük olyan normával összefüggésben volt megállapítható, amely kifejezetten csak a közösség érdekeit védte. Ezt a megközelítést követte a 2003/35/EK irányelvet átültető német ágazati törvény[28] is, amelynek az irányelvi célkitűzésekkel való összeegyeztethetősége merült fel egy német szénerőmű építésére és üzemeltetésére vonatkozó engedély környezetvédelmi szervezet általi megtámadásakor. A tagállamok meghatározhatják, mit ismernek el jogsérelemnek, ugyanakkor ennek meghatározásakor figyelemmel kell lenniük arra a célkitűzésre, hogy biztosítsák az érintett nyilvánosságnak a bírósághoz fordulás széles körű jogát. Eszerint a környezeti hatásvizsgálat kapcsolódó rendelkezését úgy kell értelmezni, hogy az "olyan jogok között, amelyek sérülhetnek", és amelyekkel a környezetvédelmi egyesületek rendelkeznek, szükségszerűen szerepelniük kell az uniós környezetvédelmi jogot végrehajtó nemzeti jogi jogszabályoknak, valamint a közvetlenül hatályos uniós környezetvédelmi jogi jogszabályoknak.[29] A közvetlen hatályra való hivatkozás lehetőségét a 10a. cikk (3) bekezdésének utolsó két mondata[30] kapcsán, a nemzeti jogrend által meghatározható feltételek miatt zárták ki a német jogirodalomban.[31] Az EuB ugyanakkor egyértelművé tette, hogy a tagállamok nem rendelkeznek mozgástérrel ennél a rendelkezésnél, amikor a nemzeti szabályozás feltételeit meghatározzák.[32] Az EuB Trianel-ügyben hozott ítélete a környezetvédelemben összeegyeztethetetlennek minősítette a közjogi alanyi jogok megsértésére alapított keresetindítás német doktrínáját a kapcsolódó irányelvi célkitűzésekkel, amely a szervezeti keresetindítás feltételéül szabta, hogy a szervezet olyan uniós jogból fakadó környezetvédelmi szabály megsértésére hivatkozzon, amely a közösség mellett az egyén érdekeit is védi.[33]
Az EuB ítéletére reagálva a német jogalkotó bár törölte a kifogásolt törvényi rendelkezést - valószínűsíthető, hogy az ebben a tekintetben aktivista hozzáállású EuB a kiterjesztő jogértelmezése révén más esetekben is megköveteli majd, hogy a tagállamok kiterjesztő módon biztosítsák a közérdekű keresetindítást.[34] Ezt mintegy megelőzve, a Német Szövetségi Közigazgatási Bíróság legutóbbi döntésében már elismerte a civil szervezeti fellépés lehetőségét az irányelvi célkitűzések kiterjesztő értelmezésével egy levegőtisztaság-védelmi ügyben, többek között a szlovák barnamedvék ügyében hozott ítélet irányelvkonform értelmezése alapján.[35] Az EuB emellett az egyezményi és az uniós elvárások viszonyát illetően a Trianel-ítéletben is utalt rá - hasonlóan a svéd ügyhöz -, hogy a 2003/35/EK irányelv (5) preambulumbekezdésének megfelelően, az irányelvi rendelkezéseket az Aarhusi Egyezmény fényében és céljaira figyelemmel kell értelmezni, amellyel az uniós jogot "megfelelően össze kell hangolni."[36]
Bár a Trianel-döntés időben később született a szlovák barnamedvék ügyében hozott ítéletnél[37] - mégis az utóbbinak a Trianel-döntés függvényében történő bemutatása lehetővé teszi egyfajta fejlődési ív felvázolását. Ezt követve, az EuB kifejezésre juttatta, hogy a tagállami eljárásjogi szabályozásban meglévő korlátok ellenére, minél szélesebb körben kívánja elősegíteni az absztrakt elvárásokat tartalmazó egyezmény tagállami kikényszerítését, függetlenül attól, hogy ezen elvárások közvetlen átültetése megtörtént-e az uniós jogba.
A kapcsolódó előzetes döntéshozatali eljárásban - amely a barnamedvét védő uniós szintű természetvédelmi rendelkezések megsértése kapcsán indult Szlovákiában - az EuB megvizsgálta, hogy az egyezmény 9. cikk (3) bekezdésének van-e közvetlen hatálya, ha elmaradt a nemzeti, illetve az uniós szinten annak közvetlen átültetése. Saját esetjoga alapján, a vegyes egyezmények adott rendelkezésének közvetlen hatályáról abban az esetben dönthet az EuB, ha az Unió már élt a rendelkezés szabályozási tárgyában jogalkotási jogkörével.[38] Az egyezmény 9. cikk (3) bekezdése esetén az EuB hatáskörének hiányát, egyúttal a jogalkotási jogkör kimerítésének elmaradását támasztja alá az uniós csatlakozási határozat mellékletének állásfoglalása.[39] Emellett az Európai Bizottság máig elfogadásra váró irányelvtervezete, valamint annak ténye, hogy a barnamedvék védelme alapvetően a természetvédelmi anyagi jogi szabályok körébe sorolható, azt támasztja alá, hogy az Unió nem élt a kérdésben jogalkotási jogkörével. Ugyanakkor a környezetvédelemben az EuB gyakorlata megengedőbb, hiszen találunk arra is példát, hogy attól függetlenül vizsgálta meg a környezetvédelmi tárgyú vegyes egyezmény rendelkezésének közvetlen hatályát,
- 3/4 -
hogy elvégezte volna az adott szabályozási tárgyban a közösségi jogalkotási jogkör előzetes kimerítésének tesztjét.[40] Emellett a hatásköri aggályok[41] tükrében még nyilvánvalóbb a luxemburgi testület aktivista szemlélete, amellyel reagált az uniós, adott esetben pedig a tagállami jogalkotó késlekedésére - ezzel kifejezésre juttatva, hogy mindenféleképpen elsőbbséget élvez az uniós jog végrehajtása, közvetve pedig az uniós érdekeket szolgáló eljárásjogi pozíciók biztosítása. Egyrészt nem ismerte el az Egyezmény 9. cikk (3) bekezdésének közvetlen hatályát, mivel nem tartalmaz világos és pontosan meghatározott kötelezettséget a bekezdés, amelynek végrehajtása vagy hatálya semmilyen későbbi aktusnak nincs alárendelve.[42] Ám ezzel együtt az EuB azt is egyértelművé tette, hogy a nemzeti bíróságoktól megköveteli a nemzeti eljárási szabályok egyezmény-konform, ebből fakadóan kiterjesztő értelmezését, amely magában foglalja az uniós jog által biztosított jogok hatékony bírói védelmét - függetlenül attól, hogy a 9. cikk (3) bekezdésének közvetlen átültetése az uniós jogrendbe nem történt meg.[43] Érthető emellett az is, hogy a tagállami bíróságok a mindennapi jogalkalmazást megkönnyítő viszonyítási pontokat keresnek, amelyeknek fellelését nem könnyítik meg a luxemburgi ítéletek, túl az olyan jellegű problémákon, amelyek az EuB aktivista szerepfelfogásának egyfajta továbbgyűrűzéséből fakadnak, ahogyan a keresetindítási jog kiszélesítése szükségszerűen visszahat a nemzeti eljárásjogok egyéb jogintézményeire is.[44]
A szlovák barnamedve ügyben hozott ítélet alapján a tagállami bíróságoktól elvárt kiterjesztő jogértelmezés az EuB előtti keresetindítással összefüggésben is felvethető.[45] Ezt támasztja alá az EuB saját érvelése is, amely az említett ítéletben hivatkozik saját korábbi döntéseire. Eszerint kétségtelenül érdek fűződik ahhoz, hogy a jövőbeni eltérő értelmezések elkerülése végett, ha valamely rendelkezés mind a nemzeti jog, mind az uniós jog hatálya alá tartozó helyzetekre alkalmazandó lehet, akkor e rendelkezést egységesen értelmezzék, függetlenül azoktól a feltételektől, amelyek között e rendelkezés alkalmazandó.[46] Az okfejtés logikája alapján a kiterjesztő jogértelmezés érvényesítése elvárható az aarhusi követelmények uniós szintű átültetésekor és érvényesítésekor is. Mindez megkérdőjelezi az uniós jogalkotó és jogalkalmazó következetességét, amikor konzervatív hozzáállást tanúsít az uniós szintű igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés biztosításakor.
A keresetindításra jogosultak körének kiszélesítése, mint az Aarhusi Egyezmény átültetéséből fakadó követelmény, a tagállami szinten túl megjelenik uniós szinten is. Ugyanakkor a keresetindításra jogosultak körének szabályozását érdemes megvizsgálni a környezetvédelmi jogi követelményektől függetlenül is, ugyanis az ennek kapcsán kialakult esetjog máig visszahat az ágazati ügyek kapcsán felmerülő jogértelmezésre.
Az Európai Unió Bíróságnak, valamint az Elsőfokú Bíróságnak (Törvényszéknek) a tevékenységét elméleti szempontok alkalmazásával a közigazgatási bíráskodás körébe lehet sorolni, hiszen mindkét bírói fórum egyedi közigazgatási aktusok közhatalmi döntési jogosítványokkal felruházott jogszerűségi szempontú felülvizsgálatát végzi el a közigazgatástól független szervként.[47] A semmisségi eljárás kapcsán születtek meg a keresetindításra jogosultak körét érintő leglényegesebb esetek. Természetes és jogi személyeket a korábban hatályos EK-Szerződés alapján (a privilegizált felperesként azonosított tagállamokkal és az uniós szervekkel, intézményekkel szemben ők az ún. nem privilegizált felperesek), ha nem címzettjei a megtámadott aktusnak, a korábbi elsődleges jog, de lényegében a hatályos szövegváltozat szerint is csak személyes és közvetlen érintettségük alapján nyerhettek felperesként elismerést.[48] A közös agrárpolitika kapcsán született Plaumann-ítéletben fejtette ki az EuB e követelmény mibenlétét, amely szerint: "azon alanyok, akik nem címzettjei egy határozatnak, csak akkor állíthatják, hogy személyükben érintettek, ha ez a határozat sajátos jellemzőik vagy egy őket minden más személytől megkülönböztető ténybeli helyzet folytán vonatkozik rájuk, és ezáltal a címzetthez hasonló módon egyéniesíti őket."[49] Az idővel doktrínává merevedett Plaumann-teszt, amely a kérelmezővel szemben - többek között - az adott piaci tevékenység végzése szempontjából a zárt csoportba tartozást tette megkülönböztető tényezővé. A kérelmezők döntő többsége így nem tudott megfelelni az elismerési követelménynek.[50]
A megtámadható aktusok köre is korlátozó tényező lehetett, amennyiben rendeleti formában elfogadott határozatokat támadtak volna meg nem privilegizált felperesek. Rendeletek ellen ugyanis magánszemélyek nem indíthatnak semmisségi eljárást, így hivatkozni legfeljebb arra tudnak, hogy a határozatot rendelet formájában fogadták el, és az a kérelmezőt személyesen érinti. A Bíróság idővel az általános alkalmazhatóság tesztjét vezette be a megtámadott rendelet valós jellegének feltárására. A határozatok alapvető jellemzője ugyanis az, hogy korlátozott számú címzetthez szólnak, míg a rendeletek a személyek elvontan és összességükben meghatározott kategóriáira vonatkoznak. Azt kellett tehát vizsgálni, hogy az aktus meghatározott személyeket érintett-e személyesen, ami visszautal a Plaumann-tesztre. Ez azonban nem könnyítette meg a nem privilegizált felperesek helyzetét, a Bíróság ugyanis idővel a személyes érintettség és az általános alkalmazhatóság tesztjét összemosta.[51] Ennek ellenére előfordult, hogy valódi rendelet esetén is megállapították a személyes érintettséget, bár ekkor a rendelet kifejezetten névre szóló, bejegyzett védjegyoltalom gyakorlását tette lehetetlenné.[52]
A megkövesedett gyakorlattal szembeni lázadásként
- 4/5 -
volt felfogható, amikor az UPA-ügyben a főtanácsnoki indítvány[53] egyértelműen állást foglalt a Plaumann-teszt kiterjesztőbb értelmezése mellett. Az Elsőfokú Bíróság által a Plaumann-teszt alkalmazása révén elutasított kereset kapcsán benyújtott fellebbezésben sérelmezte a spanyol mezőgazdasági kisvállalkozókat képviselő érdekvédelmi szervezet a hatékony bírói jogvédelem hiányát, amikor természetes és jogi személyek egy őket közvetlenül érintő rendeletet támadtak meg. Jacobs főtanácsnok, megvizsgálva az európai egyezményi jog kapcsolódó követelményeit, arra a következtetésre jutott, hogy az elsődleges jog kínálta jogorvoslati lehetőségek nem feltétlenül felelnek meg az egyezményi jog követelményeinek, ha nincs a tagállami bíróság előtt megtámadható tagállami végrehajtási aktus. Az előzetes döntéshozatali eljárás ugyanis nem képes mindenben helyettesíteni a semmisségi eljárást, hiszen a tagállami bíróságtól közvetlenül nem kérhető az előzetes döntéshozatali eljárás megindítása, nem kerülhet sor az uniós jogi aktus megsemmisítésére az eljárásban, valamint az eljárás maga is hosszadalmas és költséges. Emellett a tagállami végrehajtási aktus hiányában az előzetes döntéshozatali eljárás megindításának egyedüli módja a kapcsolódó rendelkezések megsértése. Ennek következtében a főtanácsnok a Plaumann-teszt újraértelmezése mellett foglalt állást, amellyel a személyes és közvetlen érintettséget felcserélte volna a jelentős kedvezőtlen hatás meglétének vizsgálatára.
A főtanácsnoki indítvány a Jégo-Quéré-ügyben az Elsőfokú Bíróság hozzáállására[54] is kihatott. Az érintett halászati vállalkozás által kifogásolt bizottsági rendelettel kapcsolatban megállapította annak általános alkalmazhatóságát, és a Plaumann-teszt szerinti személyes és közvetlen érintettség hiányát. Egyúttal felvetette azonban a hatékony bírói jogvédelem biztosításaképpen a személyes érintettség fogalmának új értelmezési lehetőségét, igaz, nem irányzott elő olyan mértékű változtatást a jogértelmezésben, mint Jacobs főtanácsnok: "annak érdekében, hogy hatékony bírói jogvédelem biztosíttassék, egy természetes vagy jogi személy egy őt közvetlenül érintő általános hatályú közösségi jogi intézkedés személyes érintettjének tekintendő, amennyiben a kérdéses intézkedés kétséget kizáróan és azonnal érinti jogi helyzetét, korlátozva jogait vagy kötelezettséget róva rá". Emellett pedig hangsúlyozta az Elsőfokú Bíróság, hogy mindez nem vezethet az elsődleges jog által lefektetett jogorvoslati rendszer bírói úton történő megváltoztatásához.
Az UPA-ítéletben[55] az EuB végül felülbírálta a Plaumann-teszt újraértelmezését szorgalmazó állásfoglalásokat, majd módosította az Elsőfokú Bíróság ítéletét[56] a Jégo-Quéré-ügyben is. Ezzel megerősítette, hogy a közösségi jog olyan teljes jogorvoslati rendszert hozott létre, amelyben az előzetes döntéshozatali eljárás útján biztosítja az általános hatályú közösségi jogi rendelkezések közvetett bírói felülvizsgálatát, ha ez kizárt a semmisségi eljárás révén. Rámutatott, hogy a tagállami bíróságok feladata elsősorban a tagállami eljárási szabályok olyan módon történő értelmezése, hogy az említett rendelkezések bírói felülvizsgálhatóságát biztosítsák, ezzel a hatékony jogvédelem biztosítása - ebben a rendszerben - elsősorban a tagállamok feladata. Erre az elvre hivatkozva nem lehet kiüresíteni a személyes és közvetlen érintettség fogalmát, az attól való eltérés csak az alapszerződések módosításával lehetséges.[57]
Számos kritika érte a Plaumann-teszt kapcsán kialakult gyakorlatot a hiányos egyéni jogvédelem, valamint a következetesség hiánya miatt is - bár jellemző, hogy adott ügycsoportokban, valamint néha az eset körülményeire hivatkozva engedett a Bíróság a szigorú követelményekből. Kevésbé megszorító megközelítést alkalmazott egyes dömpingellenes, versenyjogi, valamint állami támogatásokkal kapcsolatos ügyekben.[58] Lényeges lazítást az elsődleges jog módosítása sem hozott a Lisszaboni Szerződés révén, hiszen a nem privilegizált felperesek fellépését szétválasztotta két esetkörre: a természetes vagy jogi személyek keresetindítására a nekik címzett vagy az őket közvetlenül és személyében érintő jogi aktusok ellen, valamint az őket közvetlenül érintő olyan rendeleti jellegű jogi aktusok ellen, amelyek nem tartalmaznak végrehajtási intézkedéseket.[59] Ezzel továbbra sem oldották fel a privilegizált és a nem privilegizált felperesek közötti különbségtételt, csak a rendeleti jellegű jogi aktusok bírói felülvizsgálatakor történt némi lazítás, amelyek fogalma ugyanakkor nem egyértelműen meghatározható.[60]
Ágazati szempontból, az ügyek környezetvédelmi jellege sem változtatott a bírói gyakorlat megszorító jogértelmezésén. Az aarhusi követelmények érvényesítése szempontjából jelzésértékű az Európai Bíróság Greenpeace-ügyben hozott ítélete.[61] Utóbbi arra is egyértelmű példaként szolgál, hogy - függetlenül a közösségi, majd uniós hatáskörök utóbbi évtizedekben végrehajtott bővítésétől - máig milyen mértékben meghatározó a közösségi jogértelmezésben az eredetileg gazdasági célzatú integráció közgazdasági érvrendszere, akár a belső piaci működésétől viszonylag független szakpolitikai területeken is. Az említett ügyben a kérelmezők, köztük egy környezetvédelmi nem kormányzati szervezet, valamint helyi lakosok az Európai Bizottság azon döntését támadták meg, amely a Kanári-szigeteken két szénerőmű finanszírozásának a tárgyában született. Kérelmükben arra hivatkoztak, hogy a döntés ellentmond a közösségi szabályozásnak, többek között a környezeti hatásvizsgálatok elvégzésére vonatkozó rendelkezéseknek, valamint az abban a nyilvánosság számára biztosított részvételi jogosultságoknak.[62] Az elutasító döntés indoklásában az EuB - alkalmazva a Plaumann-teszt közgazdasági eredetű jogvédelmi megközelítését - kifejtette, hogy a sérelmezett döntés olyan intézkedés volt, amelynek hatásai csak általános és absztrakt jelleggel érintették mind a magánszemély kérelmezőket, mind a fellépni kívánó nem kormányzati szervezetet, ha a szervezet tagjai szubjektív jogsérelme okán kívánt
- 5/6 -
kérelmezőként fellépni.[63] Ezt kiegészítette az EuB azzal is, hogy a környezeti hatásvizsgálatokban, a közösségi jog alapján biztosítandó jogosultságokat a finanszírozás kérdésében hozott döntések csak közvetetten érintik, zárt csoportot az egyes magányszemélyek semmiképpen nem alkotnak. A környezeti jogok megsértésével szembeni hatékony jogvédelem - álláspontja szerint - biztosított a tagállami bíróságok előtti fellépéssel, amely adott esetben előzetes döntéshozatali eljárás alapjául szolgálhat.[64] Összességében a kollektív érdekvédelmére létrejött szervek fellépése nem változtatott a megszorító gyakorlaton, csak akkor tette lehetővé az EuB a semmisségi eljárásban a keresetindítást, ha a tagokat személyesen és közvetlenül érintette a megtámadott aktus, azaz maguk a tagok rendelkeztek keresetindítási joggal, ami egyfajta kiterjesztését jelentette a Plaumann-tesztnek.
Az Aarhusi Egyezmény uniós szintű jóváhagyásával a közösségi jogalkotó el is kötelezte magát, hogy a meglévő uniós szabályozást összhangba hozza az egyezmény elvárásaival, amely formailag az Aarhus-rendelettel[65] történt meg. A rendelet szerint adott feltételeknek megfelelő nem kormányzati szervezetek semmisségi, valamint az uniós szervek jogellenes hallgatása esetén azokat eljárásra kötelező eljárást indíthatnak[66] az EuB előtt. Ennek bevezetése formailag mindenképpen előrelépést jelentett.[67] A bírói felülvizsgálatot előzi meg egy ún. belső felülvizsgálati eljárás, melynek keretében a nem kormányzati szervezet jogosult belső felülvizsgálat iránti kérelmet benyújtani azon közösségi (uniós) intézményhez vagy szervhez, amely a környezetvédelmi jog alapján igazgatási aktust fogadott el, vagy - feltételezett igazgatási mulasztás esetén - azt el kellett volna fogadnia.[68] Az EuB előtti fellépést meghatározott kritériumoknak[69] megfelelő nem kormányzati szervezetek számára kell lehetővé tenni, amelyek között szerepel a jogi személyiség megléte. Kérdéses, hogy a természetes személyek kizárása mennyiben egyeztethető össze az egyezmény 9. cikk (3) bekezdésével. Ennél problémásabb a bírói út igénybevételének előfeltételeként szabályozott, belső felülvizsgálatban megtámadható igazgatási aktus definíciója. Ezt ugyanis az Aarhus-rendelet valamely közösségi (uniós) intézmény vagy szerv által hozott, egyedi hatállyal, valamint környezetvédelmi jogon alapuló, jogilag kötelező és külső hatással bíró intézkedésként határozza meg.[70] Az egyedi hatály feltétele magában hordozza annak lehetőségét, hogy a Plaumann-teszthez hasonló megszorító jellegű ítélkezési gyakorlat alakul ki annak értelmezése révén. A környezetvédelmi jogon nyugvó követelmény pedig a fogalomban rejlő széles körű értelmezési lehetőségből fakadóan[71] nem képes a jogalkalmazói gyakorlatot orientálni. A korábban megfogalmazott szakirodalmi prognózis szerint is, az Aarhus-rendelet alapján kialakuló uniós joggyakorlat legfeljebb az egyes szervezetek rendelettel garantált eljárási jogait ismeri majd el, de semmiképpen sem biztosítja a tágabb értelemben vett uniós környezetjogi rendelkezések kikényszerítését.[72] A prognózist megerősítendő, a fellépni kívánó nem kormányzati szervezetek gyakorlati tapasztalatai azt mutatják, hogy az uniós szintű intézmények és szervek megszorító módon értelmezik a Aarhus-rendelet alapján egyébként biztosítandó fellépési jogokat.[73]
Túl az egyezményi követelményeknek való megfelelés kérdésén, az Európai Unió Bíróságának szerepfelfogására utaló következtetéseket lehet abból levonni, hogy a luxemburgi testületet milyen megfontolások vezérelhették a privilegizált felperesek keresetindítási jogának bírói kibővítésekor. Craig kifejezetten az UPA-ítélet, mint a megszorító jogértelmezését máig meghatározó döntés, valamint a privilegizált felperesek keresetindítási jogát kiterjesztő egyéb EuB-döntések összehasonlítása kapcsán hivatkozik a következetes jogértelmezés fontosságára.[74] Annak tükrében is különös figyelmet érdemel ez az összevetés, hogy az EuB a kiterjesztő felfogást képviselő ítéleteiben sokkal kevésbé értékelte akadályként az elsődleges jog kereteinek ilyen formában történő kiterjesztését.
A Les Verts-ügyben[75] még nem a kérelmezői státus elismerését biztosította, hanem az Európai Parlament harmadik személyre joghatással bíró döntését nyilvánította az EuB előtt a semmisségi eljárásban megtámadhatónak, holott az elsődleges jog akkor hatályos rendelkezése még nem tartalmazta ennek lehetőségét. Ugyanakkor az Európai Parlament az ügyben elismerte, hogy a Bíróság - az elsődleges jogban meghatározott általános jogvédelmi feladatával összhangban - olyan jogi aktusok jogszerűségét is vizsgálhatja, amelyeket nem a Tanács vagy a Bizottság fogadott el. Ennek eredményeként jutott arra a következtetésre, hogy a lehetséges alperesek felsorolása nem volt kimerítő jellegű.[76] Ezt érvelésében kiegészítette a saját esetjogában kidolgozott általános tétellel is, amely szerint a Szerződés rendszerében nyitva kell állnia a közvetlen kereset lehetőségének az intézmények által hozott és joghatás kiváltására irányuló minden rendelkezéssel szemben.[77] Már ekkor hangsúlyozta az Európai Parlament azt is, hogy a Szerződés vonatkozó rendelkezésének tág értelmezéséből, amely lehetővé tenné az általa elfogadott jogi aktusok megsemmisítése iránti kereset benyújtását, az következne, hogy Európai Parlament számára is biztosítani kellene a Tanács vagy az Európai Bizottság jogi aktusai ellen irányuló ilyen kereset benyújtásához való jogot.[78]
Ugyanakkor a Csernobil-ügyben hozott ítéletben[79] az EuB, felülbírálva korábbi álláspontját, elismerte az Európai Parlament keresetindítási jogát, amikor az ismét saját előjogai védelmében lépett fel. Az Európai Parlament keresetében azt sérelmezte, hogy a csernobili atomkatasztrófa következtében kiadott tanácsi rendelet elsődleges jogi alapjául az Euratom-Szerződés 31. cikke szolgált, ellentétben az EK-Szerződés 100a. cikkével, amely az Európai Parlament számára együttműködési eljárás keretében többletjogosítványokat garantált volna. Szemben a Komitológia-ügyben tett állásfoglalásával, az EuB itt megfontolandónak találta, hogy az Európai
- 6/7 -
Parlament saját előjogai védelmére biztosított eszközök elégtelenek és bizonytalanok lehetnek, mivel a sérelmezett aktus tekintetében nem feltétlenül kérnek előzetes döntéshozatali eljárást, illetve kezdeményeznek semmisségi eljárást.[80] Az előjogok védelme amiatt sem feltétlenül biztosított a Bíróság álláspontja alapján, mivel a felmerülő esetleges érdekellentét okán az Európai Bizottság - függetlenül attól, hogy elvileg köteles az Európai Parlament előjogainak tiszteletben tartását biztosítani - nem köteles az Európai Parlament álláspontját elfogadva semmisségi eljárást kezdeményezni.[81] Az érvelés részletes ismertetése annak érzékeltetéséhez szükséges, hogy a magánszemélyek fellépésének korlátozásakor hasonló okok merültek fel, mégis ellenkező előjelű következtetés meghozatalára késztette az Európai Bíróságot. Jelzésértékű a kiterjesztő jogértelmezés, hiszen - ellentétben a Plaumann-teszt kapcsán máig hangoztatott érvvel, amely kifejezetten kerüli az elsődleges jog kiterjesztő értelmezését - az elsődleges jog akkor hatályos rendelkezése nem sorolta a semmisségi eljárás privilegizált felperesei közé az Európai Parlamentet. Ennek alátámasztásaképpen tért ki az EuB az intézményi egyensúly biztosításának fontosságára a közösségi intézmények rendszerében, hangsúlyozva, hogy az Európai Parlament kérelmezőként való elismerésével az EuB az egyensúly őrének szerepét látja el.[82] Saját értelmezése alapján az elsődleges jog kereteit mégis tiszteletben tartotta azzal, hogy "konkrét feltételeket" szabott az Európai Parlament kérelmezőként való elismeréséhez, így a fellépés célja csak az előjogok védelme lehetett, valamint azok esetleges megsértésére kellett hivatkozni a sérelmezett aktussal szemben.[83] Az uniós jogalkotó erre is tekintettel, a Nizzai Szerződésben az Európai Parlamentet már teljes mértékben a privilegizált felperesi kategóriába sorolta, ami az Európai Parlament európai integrációban betöltött egyre jelentősebb szerepére is utal.[84]
A későbbiekben is született olyan kiterjesztő jogértelmezés, amelynek alkalmazásával kifejezte a luxemburgi testület, hogy az uniós szintű jogvédelem teljessége magában foglalja - akár konkrét elsődleges jogi rendelkezések hiányában is - adott aktusok minél szélesebb körű megtámadhatóságát. A Sogelma-ügyben[85] a dél-szláv államok újjáépítésének koordinálásáért felelős Európai Újjáépítési Ügynökség (EÚÜ) által kibocsátott aktusok felülvizsgálhatósága merült fel kérdésként az Elsőfokú Bíróság előtt. Ebben az Elsőfokú Bíróság ismét hivatkozott a Les Verts-ítélet megállapításaira, amelyek szerint az Európai Közösség olyan jogközösség, amelyben a Szerződés teljes jogorvoslati és eljárási rendszert hozott létre, ezek célja, hogy a Bíróságra ruházza az intézmények jogi aktusai jogszerűségének felülvizsgálatát.[86] Hasonlóan az eddigiekhez, elismerte az Elsőfokú Bíróság, hogy az EÚÜ nem szerepel az elsődleges jog közösségi intézményeket felsoroló rendelkezései között, ugyanakkor a jogállamiság egyfajta kifejezéseként, általános jelleggel állapította meg, hogy "egy jogközösségben elfogadhatatlan, hogy harmadik személyekre joghatással bíró aktusokkal szemben ne létezzen bírósági felülvizsgálat"[87]. Az uniós ügynökségek harmadik személyre joghatással bíró aktusainak bírói felülvizsgálati lehetősége sokáig nem volt általánosan biztosított.[88] Ennek okai többek között az egységes terminológia hiányából[89], valamint az egyes szerveknek a pillérszerkezet szempontjából különböző pillérek szerinti alapításából[90] fakadtak. Bár egységes ügynökségi fogalom[91] továbbra sem létezik, de az elsődleges jog legutóbbi módosítása már általánossá tette "az Unió szervei vagy hivatalai" által elfogadott jogi aktusok jogszerűségének bírói felülvizsgálatát az EuB előtt.[92] Bár a szubjektív jogvédelmi jelleget továbbra is jelzi, hogy alapvetően a harmadik személyekre joghatással bíró aktusok tartoznak ebbe a körbe.[93]
Az EuB privilegizált felperesek esetében a jogállamiság és az intézményi egyensúly absztrakt elveire hivatkozva, átlépett a kapcsolódó elsődleges jogi rendelkezéseken is, és utóbb biztosította a közvetlen fellépést. Ezzel szemben a nem privilegizált felperesek esetében az Európai Bíróság - többek között az elsődleges jog változatlanságára hivatkozva - máig korlátozza a felperesi elismerést. Bár a kérelmezőként való elismerést nem tette esetjogával teljesen feltételek nélkülivé az EuB, hiszen egyfajta szubjektív jogvédelmi irányultságot jelzett a Csernobil-ítéletben az Európai Parlament saját előjogainak sérelmeire való hivatkozás követelménye, ugyanakkor ebben az esetben (is) egyértelmű volt, hogy a luxemburgi bírák időben az uniós jogalkotó előtt és helyett jártak el. Ennek tükrében érdemes megvizsgálni, hogy a Plaumann-teszt máig tartó alkalmazása, valamint az idézett tagállami szintű aarhusi esetekben követett aktivista szerepfelfogás, tehát az eltérő jogértelmezési tendenciák mögött milyen megfontolások húzódhatnak.
A Plaumann-teszt máig tartó alkalmazásának lehetnek eltérő magyarázatai, amelyek utalnak az integráció fejlődésének azon jellegzetességére, hogy az Európai Unió egyes intézményei, így az EuB önhatalmúlag is képes saját mandátumát, valamint jövőbeni szerepfelfogását alakítani.
Az elsődleges jog módosításához való viszony alapján a jogirodalomban felvetették a racionális választás, valamint a historikus institucionalizmus elméletének alkalmazását az EuB hozzáállásának magyarázataként. A racionális választás elméletének institucionalista megközelítése alapján az EuB csak abban az esetben lép fel aktivista módon, amennyiben arra külső szereplők, így az uniós döntéshozatal szempontjából a Tanács, az Európai Bizottság, az Európai Parlament, legfőképpen pedig a tagállamok ösztönzik.[94] Bár elmaradt az elsődleges jog kapcsolódó rendelkezésének legutóbbi újra-
- 7/8 -
szabályozásakor a személyes és közvetlen érintettség egyértelmű kiiktatása a nem privilegizált felperesként való elismerés feltételei közül, ugyanakkor ez nem egyértelmű kifejezése annak, hogy az EuB ne lenne képes kifejezetten aktivista módon, akár az uniós jogalkotó helyett fellépni. Jelzi ezt az elsődleges jog meglévő kereteinek átlépése a Csernobil-ítélet alapján, valamint a másodlagos jog még el nem fogadott aktusainak egyfajta kipótolása a szlovák barnamedve ügyben hozott ítéletben.
A historikus institucionalizmus útján bemutatható, ahogyan az EuB - elválva az intézményalapítói akarattól - képes saját érdekeinek megfelelően fellépni, amelyet alátámasztanak az EuB aktivista szerepfelfogásában hozott ítéletek, a közvetlen hatály doktrínájának kidolgozása, de a felperesi ítélkezés kapcsán annak az esetleges szándéka is, hogy megőrizze az EU immunitását.[95] Az intézményi önérdek érvényesítésének lehetőségét több szerző álláspontja mellett az EuB esetjoga is alátámasztja. Rasmussen az integráció kezdeti évtizedeinek tapasztalatait, valamint az EuB kapcsolódó ítélkezési gyakorlatát elemezve, a Plaumann-teszt fenntartása mögött az EuB azon szándékát feltételezte, hogy az hosszabb távon fellebbviteli bíróságként kíván eljárni, így a teszt alkalmazásával megszűri az egyes ügyeket, azok egy részét tudatosan a tagállami bíróságoknak meghagyva.[96] Ezt a szándékot többek között az EuB tehermentesítése céljából az előszűrői szerepkört betöltő Elsőfokú Bíróság hatáskörének folyamatos bővülése is igazolja.[97]
További jogirodalmi vélekedések szerint a Bíróság elsősorban az Európai Bizottság policy jellegű döntéseinek felülvizsgálatától tartózkodik, lévén megfelelő erőforrásokkal sem rendelkezett a Plaumann-teszthez leginkább kötődő közös agrárpiaci ügyek elbírálásakor.[98] Ezzel szemben a dömpingellenes, versenyjogi, valamint állami támogatásokkal kapcsolatos ügyekben - az Európai Bizottság uniós versenyhatósági szerepköre miatt - az EuB kiterjesztőbb elismerési gyakorlatot követ, mivel az esetleges panaszosokat már eleve bevonhatják az előzetes eljárásokba.[99]
A demokratikus deficit, mint az Európai Unióval működésével szemben régebb óta felvetett probléma, nem feltétlenül csak az egyes uniós intézmények közvetlen elszámoltathatóságának hiányában mutatkozik meg, hanem az uniós aktusok felülvizsgálhatóságának mesterséges korlátozásában is. Utóbbi szükségszerű dilemmákat vet fel egy olyan jogközösséggel szemben, amely többek között a Les Verts-, valamint a Sogelma-ítélet szerint a harmadik személyekre joghatással bíró aktusok általános bírói felülvizsgálhatósága alapján a jogállamiság elvét mindenekelőtt érvényre kívánja juttatni.
A legújabb jogfejlődési tendenciák alapján másfajta megvilágításba is helyezhető a Plaumann-teszt fenntarthatósága, ha a Bíróság liberálisabb hozzáállásának előfeltétele a nem policy jellegű döntések felülvizsgálata, valamint az Európai Bizottság előzetes eljárásának léte. A közvetett végrehajtás válságjelenségeként[100] ugyanis egyre erősödik az egyes hatáskörök delegálása az uniós ügynökségekre.[101] Ezek elméletileg elláthatják a későbbi potenciális felperesek előszűrését a különböző szakpolitikai területeken. Ezen túlmenően az ügynökségek nem policy jellegű határozatok meghozatalára való felhatalmazása is felértékelődött.[102] Alapvetően változhat meg az uniós jog közvetett tagállami végrehajtásán alapuló hatáskör-megosztási doktrína, ha az ügynökségi határozathozatal biztosítása mellett a tagállami hatóságok nem kapnak azt kiegészítő végrehajtási hatásköröket[103], valamint folytatódik a korábbi tagállami közigazgatási hatáskörök európaizálódása[104]. Az uniós szervek és az uniós polgárok közötti ilyen jellegű jogviszonyok létrejötte, amely lehetőséget nyújthat a nem policy jellegű, egyedi határozatok kibocsátására, a bírói jogvédelem meglévő kereteinek újragondolását is magával vonhatja. Nehezen igazolható ugyanis, hogy az egyedi határozatok szempontjából nem-címzett uniós polgárok (bírói) jogvédelemét az egyik szakpolitika kapcsán kidolgozott teszt alkalmazásával kellene máig korlátozni - attól teljes mértékben eltérő jogvédelmi felfogású ágazati területeken is - egy olyan jogközösségben, amely egyébként a jogállamiság követelményét mindenekelőtt érvényre kívánja juttatni.
Az aarhus követelmények többszintű európai átültetésének kompromisszumai arra szolgálnak példaként, hogy az egyes ágazati kötődésű jelenségek révén feltárhatóak az uniós jogvédelmi rendszer egyes alapvető jellegzetességei is. A tagállami eljárásjogi rendszerek több hiányosságára mutatott rá kapcsolódó esetjogában az Európai Unió Bírósága, amely egyre több követelményt támaszt az uniós jog bírájaként eljáró tagállami bíróval szemben. Ugyanakkor a felperesként való elismerés terén kifejezetten megszorító jogértelmezést követ máig az EuB a (közvetlenül) előtte folyó ügyekben. Bár mind a privilegizált felperesek körének bírói jogértelmezéssel való kiterjesztését, mind a megtámadható aktusoknak ilyen formában való kibővítését felvállalta, határozottan tartózkodott ettől a magánszemély mint nem privilegizált felperesek esetében. Függetlenül az esetjog alakítása mögött meghúzódó esetleges szándékoktól, a luxemburgi testület jogértelmezése nem feltétlenül következetes, hiszen igen kérdéses, hogy a két felperesi körnél alkalmazott, merőben eltérő megközelítés milyen alapon igazolható.
A nem policy jellegű határozatokkal szembeni, valamint az előzetesen lefolyt eljáráshoz kötött megengedőbb felfogású felperesi elismerés a közvetett végrehajtás elvének válsága miatt új dilemmákat szülhet. Nehezen tűnik fenntarthatónak a megszorító felfogás az egyedi határozatok meghozatalára feljogosított ügynökségek elszaporodásának, valamint a korábban tisztán tagálla-
- 8/9 -
mi közigazgatási hatáskörök európaizálódásának idején. Az uniós ügynökségi határozatok nem-címzett személyek általi megtámadhatósága, az egyes szakpolitikáknak a belső piaci működés szükségleteitől eltérő jogvédelmi felfogása, valamint általános jelleggel a jogállamiság követelményének uniós szintű érvényre juttatása egyaránt felveti a Plaumann-teszt feloldásának szükségességét. ■
JEGYZETEK
[1] Lenaerts a francia terminológia alapján a "juge de droit commun of Community law" kifejezéssel utalt arra, hogy a tagállami bíróra a közösségi jog alkalmazójaként kell tekinteni (lásd bővebben Lenaerts, Koen: The rule of law and the coherence of the judicial system of the European Union, Common Market Law Review, 2007. Vol. 44., 1625-1659. 1659.).
[2] Ez a kifejezés a francia Államtanács (Conseil d'Etat) II. világháborút követő joggyakorlatában tűnt fel, és onnan került át az Európai Bíróság (EuB) szóhasználatába. A Milchkontor-ügyben született ítélet szerint a hatékony jogvédelem szerint a nemzeti eljárási jog nem akadályozhatja, illetve aránytalanul nem nehezítheti meg az uniós jog végrehajtását (Bíróság 205-215/82. sz. Deutsche Milchkontor GmbH és társai kontra Németországi Szövetségi Köztársaság egyesített ügyekben hozott 1983. szep-tember 21-i ítélete [EBHT 1983., 02633.] 22-24. pontjai). Ezt a Johnston-ügy kapcsán annyiban egészítette ki az EuB, hogy a hatékony jogvédelem lényeges előfeltétele a közigazgatási döntések bíróság előtti megtámadásának lehetőségét (Bíróság Deutsche 205-215/82. sz. Milchkontor GmbH és társai kontra Németországi Szövetségi Köztársaság egyesített ügyekben hozott 1983. szeptember 21-i ítélete [EBHT 1983., 02633.]). Idővel pedig egyre inkább a hatékonyság követelményére került a hangsúly.
[3] Lásd Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog - Általános rész III., ELTE Eötvös Kiadó, 2013., Bp., S. 259-275. 273.; Götz, Volkmar: Europarechtliche Vorgaben für das Verwaltungsprozessrecht, Deutsches Verwaltungsblatt 1/2002. 1-7. 2.
[4] Lásd bővebben Wegener, Bernhard W.: Rechtsschutz für gesetzlich geschützte Gemeinwohlbelange als Forderung des Demokratieprinzips? Humboldt Forum Recht 2000, Beitrag Nr. 3 [http://www.humboldt-forum-recht.de/druckansicht/druckansicht. php?artikelid=35ml], Letöltés dátuma: 2013. november 22. 1-16. 2.
[5] Az ENSZ Európai Gazdasági Bizottsága keretében létrejött Egyezményt a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról Aarhusban, 1998. június 25-én fogadták el, amely 2001. október 30-án lépett hatályba (Aarhusi Egyezmény). Annak magyar kihirdetése a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. június 25-én elfogadott Egyezmény kihirdetéséről szóló 2001. évi LXXXI. törvényben történt meg.
[6] Több térségbeli tagállam jogalkotói és jogalkalmazói gyakorlatának összehasonlításáról lásd bővebben Szegedi László: Az uniós jognak való megfelelés dilemmái Közép-Európában az Aarhusi Egyezmény harmadik pillére tükrében, Pro Publico Bono 2011/2. S. 57-73.
[7] Az Európai Unió, valamint a tagállamok jogrendjében a vegyes egyezmények jogforrási szerepéről, különösen az Aarhusi Egyezmény jogi természetéről lásd bővebben Szegedi László i. m. 66-70.
[8] Európai Unió működéséről szóló szerződés 4. cikk (2) bekezdés e) pont.
[9] A Tanács 2005/370/EK határozata (2005. február 17.) a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló egyezménynek az Európai Közösség nevében való megkötéséről
[10] A vegyes egyezmények alapján a tagállamoknak az Európai Közösségekkel (Unióval) szemben fennálló megfelelési kötelezettségeiről lásd bővebben: Bíróság C-13/00. sz. Bizottság kontra Írország ügyben 2002. március 19-én hozott ítélet (ECR 2002., I-02943.) 15. pont; C-239/03. sz. Bizottság kontra Franciaország ügyben 2004. október 10-én hozott ítélet (EBHT 2004., I-9325.) 26. pont; C-459/03. sz., Bizottság kontra Írország ügyben 2006. május 30-án hozott ítélet (EBHT 2006., I-4635.) 85. pont.
[11] 2003/35/EK irányelv a 85/337/EGK (környezeti hatásvizsgálati) és a 96/61/EK tanácsi (környezetszennyezés integrált megelőzésére és csökkentésére irányuló) irányelv módosításával csak az ezek által szabályozott területeken várja el a nyilvánosság részvételének, valamint az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférésnek a biztosítását. Bár az utóbbi irányelv rendelkezéseit lényegében újraszabályozta az Európai Parlament és a Tanács 2010/75/EU irányelve (2010. november 24.), az ipari kibocsátásokról, az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférésre vonatkozó 25. cikk rendelkezései a korábbiakhoz képest lényegében változatlanok maradtak.
[12] Valamennyi Fél, nemzeti jogszabályainak keretein belül, biztosítja az érintett nyilvánosság azon tagjai számára, akik
a) kellő érdekeltséggel bírnak a döntésben, vagy alternatívan,
b) jogaik sérülését állítják, amennyiben a Fél közigazgatási eljárási törvénye ennek fennállását előfeltételként szabja a felülvizsgálati eljárás hozzáférhetőségét bíróság és/vagy más, a jogszabályok által kijelölt független és pártatlan testület előtt, hogy megtámadják bármely döntés, intézkedés vagy mulasztás anyagi vagy eljárási törvényességét, amely ütközik a 6. cikk rendelkezéseivel […].
[13] 2003/35/EK irányelv 10a; 15a cikkei szerint a tagállamok biztosítják, hogy vonatkozó nemzeti jogrendszerükkel összhangban az érintett nyilvánosság azon tagjainak, akik:
a) kellő mértékben érdekeltek; vagy
b) jogsérelemre hivatkoznak, amennyiben a tagállam közigazgatásieljárás-joga ezt előfeltételként írja elő, a bíróság vagy a törvény értelmében létrehozott, más független és pártatlan testület előtt felülvizsgálati eljáráshoz legyen joguk a határozatok, jogi aktusok és mulasztások anyagi vagy eljárási jogszerűségének kifogásolása céljából ezen irányelvnek a nyilvánosság részvételére vonatkozó rendelkezéseire is figyelemmel.
[14] Egyezmény 9. cikk (2) bekezdése; 2003/35/EK irányelv 10a; 15a cikkei.
[15] Aarhusi Egyezmény 9. cikk (2) bekezdésének második albekezdése; 2003/35/EK irányelv 10a; 15a cikkeinek (3) bekezdése.
[16] A fenti (9. cikk) 1. és 2. bekezdésben tárgyalt felülvizsgálati eljárások szabályainak csorbítása nélkül valamennyi Fél biztosítja, hogy a nyilvánosság azon tagjai számára, akik a nemzeti jogrendszerben lefektetett kritériumoknak, amennyiben vannak ilyenek, megfelelnek, a közigazgatási és bírói eljárásokhoz való hozzáférés biztosított legyen, hogy megtámadhassák magánszemélyek és hatóságok olyan lépéseit és mulasztásait, amelyek ellentmondanak a környezetre vonatkozó nemzeti jog rendelkezéseinek.
[17] Az Európai Bizottság COM (2003) 624. sz. irányelvtervezete a környezeti ügyekben az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférésről.
[18] Az Európai Parlament több határozatában hívta fel a Tanácsot az Aarhusi Egyezmény, különösen az igazságszolgáltatáshoz való hozzáférés rendelkezéseinek teljes körű átültetésére [Európai Parlament 2011/2914(INI) és 2012/2104(INI) sz. határozatai]. Az Európai Bizottság nyilvános konzultációt hirdetett meg a témakörben (A konzultáció részletei elérhetőek az alábbi internetes oldalon: http://ec.europa.eu/environment/consultations/pdf/access.pdf). Ugyanakkor az Európai Bizottság általános szabályozási kérdésekkel foglalkozó tájékoztatójában már azzal számol, hogy "alternatív módon" próbálnák meg az Aarhusi Egyezmény kapcsolódó követelményeinek eleget tenni [Európai Bizottság COM (2013)685. sz. "Regulatory Fitness and Performance" c. tájékoztatója].
[19] Az Európai Parlament és a Tanács 1367/2006/EK rendelete (2006. szeptember 6.) a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Aarhusi Egyezmény rendelkezéseinek a közösségi intézményekre és szervekre való alkalmazásáról (Aarhus-rendelet).
[20] Az Európai Bíróságnak a C-263/08 sz. ügyben Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening és Stockholms kommun genom dess marknämnd között, 2009. október 15-én hozott ítélete (EBHT 2009., I-09967.) 40-52 pontjai.
[21] Danwitz szerint hiányoztak azok a támpontok, mind az Aarhusi Egyezményből, mind a 2003/35/EK irányelvből, amelyek a nem-kormányzati szerveztek természetes és/vagy jogi személyekkel szembeni privilegizálását követelnék meg. Így a tagállamok az átültetés során - a szükségszerűen fennálló mozgásterük keretein belül - nem kötelesek az említett szervezetek számára kiemelt pozíciót biztosítani (v. Danwitz, Thomas: Zur Ausgestaltungsfreiheit der Mitgliedstaaten bei Einführung der Verbandsklage anerkannter Umweltschutzvereine nach den Vorgaben der Richtlinie 2003/35/EG und der sog. Aarhus-Konvention, Rechtsgutachten erstattet dem Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V., Köln, 2005.). Koch szerint helytelen Danwitz fogalomhasználata, mivel a 2003/35 irányelv nem valamely kiemelt pozíció biztosítását várja el, speciális eljárásjogi pozíciójuk a szervezetek speciális feladatából fakad, tudniillik hogy a társadalmi közösség egészének jogvédelmét vállalják fel a környezetjog keretében (Koch, Hans-Joachim: Die Verbandsklage im Umweltrecht, Neue Zeitschrift füt Verwaltungsrecht, Heft 4. 2007. S. 378.). Az irányelv 10a. és 15a. cikkek "széles körű hozzáférése" - Kremer és Schmidt szerint - határozott, a tagállam által elérendő célkitűzés, amelyből konkrét követelmények fakadnak a jogvédelem biztosítására (Kremer, Peter-Schmidt, Alexander: Das Umwelt-Rechts-behelfsgesetz und der "weite Zugang zu Gerichten" - Zur Umsetzung der auf den Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten bezogenen Vorgaben der sog. Öffentlichkeitsrichtlinie 2003/35/EG, Zeitschrift für Umweltrecht, 2/2007. S. 57-63.). Ewer ezt azzal egészítette ki, hogy az Aarhusi Egyezmény előzményének tekinthető Riói Nyilatkozat is világossá tette, hogy a jogvédelmi eszközöknek biztosítaniuk kell azon rendelkezések megsértése esetén való fellépést, melyek célja a hosszú távú, konkrét környezeti károkozásokkal nem járó magatartásokkal szembeni küzdelem (Ewer, Wolfgang: Ausgewählte Rechtsanwen-dungsfragen des Entwurfs für ein Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, Heft 3. 2007. S. 272.).
[22] Adott projektek környezetihatásvizsgálat-köteles jellegének besorolásakor az EuB esetjoga szerint az a tagállam, amely úgy rögzíti a kritériumokat és/vagy a küszöbértékeket, hogy a projekteknek csak a méretét veszi figyelembe, és figyelmen kívül hagyja azok jellegét és elhelyezkedését - átlépi az irányelv alapján rendelkezésére álló mérlegelési mozgásteret (lásd bővebben Az Európai Bíróság C-392/96. sz. Európai Közösségek Bizottsága kontra Írország ügyben 1999. szeptember 21-i ítélete [EBHT 1999., I-05901.] 65. és 72. pontjai; C-66/06 sz. Európai Közösségek Bizottsága kontra Írország ügyben 2008. no-vember 20-i ítélete, [EBHT 2008., I-00158.] 64. pontja; C-255/08 sz. Európai Közösségek Bizottsága kontra Holland Királyság ügyben 2009. október 15-i ítélete, [EBHT 2009., I-00167.] 32-39. pontjai; C-435/09 sz. Európai Bizottság kontra Belga Királyság ügyben 2011. március 24-i ítélete [EBHT 2011., I-00036.] 52. és 55. pontjai).
[23] C-263/08 sz. ítélet 46-47 pontjai.
[24] C-263/08 sz. ítélet 50-52 pontjai.
[25] C-263/08 sz. ítélet 51 pontja.
[26] Európai Unió Bíróságának C-115/09 sz. ügyben, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein Westfalen eV és Bezirksregierung Arnsberg között, 2011. május 12-én hozott ítélete (EBHT 2011., I-03673.).
[27] Ez a német közigazgatási perjogi kritérium a közérdek mellett az egyéni érdekeket is szolgáló közjogi norma létét követeli meg a nem-címzettek keresetindítási jogának elismeréséhez. A norma léte emellett feltételezi egy, a társadalmi közösség egészétől elkülönülő, a norma által védeni kívánt személyi kör különválasztását is, akik a közigazgatási per potenciális felpereseként hivatkozhatnak a normában biztosított jogaik megsértésére (lásd bővebben Schwerdtfeger, Gunther: Öffentliches Recht in der Fallbearbeitung, 12. Auflage, München, 2004. 86.).
[28] Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz (UmwRbG) 2. § (1) bek. 1. pont: "...geltend macht, dass eine Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 oder deren Unterlassen Rechtsvorschriften, die dem Umweltschutz dienen, Rechte Einzelner begründen..." (UmwRbG 2006. dec. 7-i elfogadásakor (Bundesgesetzblatt I S. 2816), hatályba lépett: 2006. dec. 15-i szövegváltozata szerint).
[29] C-115/09 sz. ítélet 48. pontja.
[30] 2003/35/EK irányelv 10a. cikk (3) bekezdésének utolsó két mondata szerint, ha a nemzeti szabályozás kellő mértékű érdekeltséget vagy a jogsérelemre hivatkozást szabja a felülvizsgálati eljárás feltételül, adott szervezetek érdekeltségét kellő mértékűnek vagy olyan jogoknak kell tekinteni, amelyek sérülhetnek.
[31] Alleweldt, Ralf: Verbandsklage und gerichtliche Kontrolle von Verfahrensfehlern: Neue Entwicklungen im Umweltrecht - Zum Einfluss der Aarhus-Konvention und der Richtlinie 2003/35/EG auf die deutsche Rechtsordnung, Die öffentliche Verwaltung, Heft 15. 2006. S. 621-631. 630.
[32] C-115/09 sz. ítélet 42; 55-58. pontjai.
[33] Berkemann, Jörg: Die unionsrechtliche Umweltverbandsklage des EuGH - Der deutsche Gesetzgeber ist belehrt >so nicht< und in Bedrängnis, Deutsches Verwaltungsblatt 2011. S. 1258-60.
[34] Berkemann valószínűsíti, hogy a német szövetségi imisszió-védelmi törvénnyel szemben is kifogásokat emelhet az Európai Unió Bírósága, tekintettel az elővigyázatosság elvének nem kellő mértékű érvényre juttatása miatt (lásd bővebben Berkemann, Jörg i. m. S. 1260-62).
[35] A Német Szövetségi Közigazgatási Bíróság (Bundesverwal-tungsgericht) 'Luftreinhalteplan Darmstadt' 7 C 21.12 sz. 2013. szeptember 5-i ítéletének 48. pontja.
[36] C-115/09 sz. ítélet 41. pontja.
[37] Az Európai Unió Bíróságának C-240/09. sz. Lesoochranárske zoskupenie VLK kontra Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky ügy 2011. március 8-i ítélete (EBHT 2011., I-01255.).
[38] Az Európai Unió Bíróságának C-431/05. sz. Merck Genéricos - Produtos Farmacêuticos Ld kontra Merck & Co. Inc. és Merck Sharp & Dohme Ld. ügyben 2007. szeptember 11-i ítélete (EBHT 2007., I-7001.) 34-38. pontjai.
[39] A Tanács 2005/370/EK határozatának melléklete szerint: "Az Európai Közösség különösen hangsúlyozza, hogy a hatályos jogi eszközök nem szabályozzák teljeskörűen az egyezmény 9. cikkének (3) bekezdésében meghatározott kötelezettségek végrehajtását, amennyiben magánszemélyek vagy a 2. cikk (2) bekezdésének d) pontjában szabályozott európai közösségi intézményektől eltérő hatóságok intézkedéseik és mulasztásaik miatti felelősségre vonására szolgáló közigazgatási és igazságügyi eljárásokra vonatkoznak, következésképpen a tagállamok felelősek ezen kötelezettségek teljesítéséért az egyezménynek az Európai Közösség általi jóváhagyása időpontjában, és felelősek maradnak mindaddig, amíg a Közösség, az EK-Szerződés alapján meglévő hatáskörét gyakorolva, el nem fogad közösségi jogszabályokat azon kötelezettségek teljesítésének szabályozásáról."
[40] Az Európai Unió Bíróságának C-213/03. sz. a Syndicat professionnel coordination des pêcheurs de l'étang de Berre et de la région kontra Électricité de France (EDF) ügyben 2004. július 15-i ítélete (EBHT 2004., I-07357.) 39-48. pontjai.
[41] Már az ítélet meghozatalát megelőző főtanácsnoki indítvány is ezen az állásponton volt, amelyet megerősített több szerző okfejtése is [lásd bővebben Jans, Jan H.: Who is the Referee? Access to Justice in a Globalised Legal Order: A Case Analysis of ECJ Judgment C-240/09 Lesoochranárske Zoskupenie of 8 March 2011 (May 7, 2011). Review of European Administrative Law 2011/1, S. 85-99; Schink, Alexander: Der slowakische Braunbär und der deutsche Verwaltungsprozess, Die öffentliche Verwaltung 2012. S. 625-626., Eckes, Christina: Environmental Policy "Outside-In": How the EU's Engagement with International Environmental Law Curtails National Autonomy, EU Law qua Global Governance Law; German Law Journal Vol. 13, No. 11, p. 1168.]. Walter ugyanakkor kifejezetten az Aarhusi Egyezményt tekintette korábban olyan példának, amelyben a szűkebb értelemben vett anyagi jogi és eljárásjogi rendelkezések már nem választhatóak el egymástól (Walter, Christian: Internationalisierung des deutschen und Europäischen Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrechts - am Beispiel der Aarhus Konvention, 2005. Heft 3. Europarecht, S. 302-339. 316.).
[42] C-240/09. sz ítélet 45. pontja.
[43] C-240/09. sz ítélet 37-43. pontjai.
[44] A Križan-ügyben az Európai Unió Bírósága kifejtette, hogy a 96/61/EK tanácsi (környezetszennyezés integrált megelőzésére és csökkentésére irányuló) irányelv 15a. cikke alapján az érintett nyilvánosság számára lehetőséget kell biztosítani arra, hogy a bíróságtól az említett irányelv 4. cikke szerinti engedélyeknek a végleges döntés meghozataláig való felfüggesztését kérje (C-416/10. sz. Jozef Križan és társai kontra Slovenská inšpekcia životného prostredia ügyben 2013. január 15-i ítélete [EBHT-ban még nem tették közzé] 105-110. pontjai). Az Altrip-ügyben az EuB pedig érvényre juttatva a hatékony és egyenértékű jogvédelem követelményét, megállapította, hogy a 2003/35/EK irányelv 10a. cikkének időbeli hatályát, valamint a felülvizsgálat terjedelmét - lehetővé téve mind az elmaradt, mind a szabálytalanul elvégzett hatásvizsgálatok felülvizsgálatát - kiterjesztően kell értelmezni. Ugyanakkor a tagállami autonómia keretében továbbra is lehetővé teszi az EuB, hogy a tagállami jogalkalmazó az eljárási szabálysértés súlyát megítélve tegye lehetővé a jogsérelemre hivatkozással történő fellépést (C-72/12. sz. Gemeinde Altrip és társai kontra Land Rheinland-Pfalz ügyben hozott 2013. november 7-i ítélet [EBHT-ban még nem tették közzé]).
[45] Lásd bővebben JANS, Jan H., i. m. p. 98.
[46] Az Európai Bíróság C‑130/95. sz. Bernd Giloy kontra Haupt-zollamt Frankfurt am Main-Ost ügyben 1997. július 17-én hozott ítélete (EBHT 1997., I.4291.) 28. pontja és a C53/96. sz. Hermès International (société en commandite par actions) kontra FHT Marketing Choice BV. ügyben 1998. június 16‑án hozott ítélete (EBHT 1998., I3603.) 32. pontja.
[47] Lásd Rozsnyai Krisztina: A közigazgatási bíráskodás európai dimenziója, Jogtudományi Közlöny, 9/2007. 385.
[48] Európai Közösséget létrehozó szerződés 230. cikk (4) bekezdése.
[49] Bíróság 25/62. sz. Plaumann & Co. kontra az Európai Gazdasági Közösség Bizottsága 1963. július 15-i ítélete (ECR 1963., 00199.).
[50] Az Eridania-ítélet meghozatalakor egyértelműen egy meghatározott időszakra vonatkozó zárt csoporttal szemben ismerte el a Plaumann-teszt teljesíthetőségét az EuB (A Bíróság 10-68. és 18-68. sz. Società "Eridania" Zuccherifici Nazionali és társai kontra az Európai Közösségek Bizottsága, támogatja: Co. Pro. B. - Cooperativa Produttori Bieticoli és társai egyesített ügyekben hozott 1969. december 10-i ítélete [ECR 1969., 00459.]). A Toepfer-ügyben hozott ítélet pedig azon kevés kivétel közé tartozik, amikor teljesíthetőnek bizonyult a Plaumann-teszt, ugyanis a kérelmezők, mint adott időszakban importengedélyért folyamodó kukoricakereskedők száma már megtörtént múltbéli eseményhez köthetően eleve ismert és változatlan volt, így az EuB akkori álláspontja szerint a címzettekhez hasonlóan megkülönböztethető volt a kérelmezők személye (A Bíróság 106-63. és 107-63. sz. Alfred Toepfer és Getreide-Import Gesellschaft kontra az EGK Bizottsága egyesített ügyekben hozott 1965. július 1-jei ítélete [ECR 1965., 00525.]).
[51] A kapcsolódó esetjogról lásd bővebben Kende Tamás-Szűcs Tamás (szerk.): Európai közjog és politika, Complex Kiadó, Bp. 2007. 693-696. o.
[52] A Bíróság C-309/89. sz. Codorníu SA kontra az Európai Unió Tanácsa ügyben hozott 1994. május 18.-i ítélete [EBHT 1994., I-1853.]
[53] Az Elsőfokú Bíróság T-173/98. sz. Unión de Pequeños Agricultores (UPA) kontra az Európai Unió Tanácsa ügyben hozott 1999. november 23-i végzése [EBHT 1999., II-03357.] kapcsán született 2002. március 21-i főtanácsnoki indítvány.
[54] Az Elsőfokú Bíróság T-177/01. sz. az Európai Közösségek Bizottsága kontra Jégo-Quéré & Cie SA. ügyben hozott 2002. május 3-i ítélete (ECR 2002., II-02365.)
[55] Az Európai Bíróság C-50/00. P. sz. Unión de Pequeños Agricultores (UPA) kontra az Európai Unió Tanácsa ügyében hozott 2002. július 25-i ítélete (EBHT 2002., I-06677.).
[56] Európai Bíróság C-263/02. P. sz. az Európai Közösségek Bizottsága kontra Jégo-Quéré & Cie SA. ügyben hozott 2004. április 1-jei ítélete (EBHT 2004., I-03425.).
[57] Lásd Rozsnyai Krisztina, i. m. 391. o.
[58] Lásd bővebben Kecskés László-Lomnici Zoltán-Maczonkai Mihály: Az Európai Közösségek Bírósága, HVG-Orac Kiadó, Bp. 2000. 85-90.; Kende Tamás-Szűcs Tamás (szerk.), i. m. 701-704. o.
[59] Európai Unió működéséről szóló szerződés 263. cikk (4) bekezdése.
[60] Lásd bővebben Osztovits András (szerk.): Az Európai Unió működéséről szóló szerződés magyarázata, Complex Kiadó, Bp. 2011. 2970.; Poncelet, Charles, i. m. p. 302-303.
[61] Európai Bíróság C-321/95. P. sz. Stichting Greenpeace Council (Greenpeace International) és társai kontra az Európai Közösségek Bizottsága ügyben hozott 1998. április 2-i ítélete (ECR 1998., I-01651.).
[62] C-321/95. P. sz. ítélet 22. pontja.
[63] C-321/95. P. sz. ítélet 28-29. pontjai.
[64] C-321/95. P. sz. ítélet 30-33. pontjai.
[65] Az Európai Parlament és a Tanács 1367/2006/EK rendelete
[66] 1367/2006/EK rendelet 12. cikk.
[67] Lásd bővebben Pallemaerts, Marc (ed.), i. m. pp. 309.
[68] 1367/2006/EK rendelet 10. cikk (1) bekezdés.
[69] 1367/2006/EK rendelet 11. cikke alapján a tagállam nemzeti joga vagy joggyakorlata szerint független, nonprofit jogi személy; elsődleges kinyilvánított célja a környezetvédelemnek a környezetvédelmi jog értelmében való támogatása; két évnél hosszabb ideje létezik, és aktívan az említett cél érdekében folytat tevékenységet; végül a belső felülvizsgálat iránti kérelem tárgya céljai és tevékenysége körébe tartozik.
[70] 1367/2006/EK rendelet 2. cikk (1) bekezdésének g) pontja.
[71] A környezeti ügyek körének értelmezése kapcsán kialakult magyar helyzetről lásd bővebben Rozsnyai Krisztina-Szegedi László: A Kúria döntése a repülőtéri postai kicserélő üzem építési engedélyének jogszerűségéről - A környezetihatás-vizsgálat-köteles jelleg, illetve a helyi önkormányzat quasi ügyféli jogállása a közigazgatási hatósági eljárásban, Jogesetek Magyarázata, 2013/4. szám 48-61. o.
[72] Lásd bővebben Pallemaerts, Marc (ed.), i. m. pp. 310-312.
[73] Lásd bővebben Justice and Environment: Public Guidance on Practical Application of the Request for Internal Review (Regulation 1367/2006/EC), 2011.; [http://www.justiceandenvironment.org/_files/file/2011%20RIR%20Guide%20final.pdf]; Letöltés dátuma: 2013. november 25.; Poncelet, Charles, i. m. pp. 307-308.
[74] Craig, Paul (a): The ECJ and ultra vires action: a conceptual analysis, Commom Market Law Review 48/2011. pp. 395-437., 399.
[75] A Bíróság 294/83. sz. Parti écologiste "Les Verts" kontra Európai Parlament ügyben hozott 1986. április 23-i ítélete (ECR 1986., 01339.).
[76] 294/83. sz. ítélet 22. pontja.
[77] 294/83. sz. ítélet 24. pontja visszautal a Bíróság a 22/70. sz. Bizottság kontra Tanács ügyben 1971. március 31-én hozott ítéletére (ECR 1971., 00263.).
[78] 294/83. sz. ítélet 22. pontja.
[79] A Bíróság C-70/88. sz. Európai Parlament kontra az Európai Közösségek Tanácsa ügyben hozott 1990. május 22-i ítélete (ECR 1990., I-02041.).
[80] C-70/88. sz. ítélet 16-18. pontjai.
[81] C-70/88. sz. ítélet 19. pontja.
[82] C-70/88. sz. ítélet 23-26. pontjai.
[83] C-70/88. sz. ítélet 27. pontja.
[84] Lásd Kende Tamás/Szűcs Tamás (szerk.), i. m. 688. o.
[85] Az Elsőfokú Bíróság T-411/06. sz. Sogelma - Societá generale lavori manutenzioni appalti Srl kontra Európai Újjáépítési Ügynökség (AER) ügyben hozott 2008. október 8-i ítélete (EBHT 2008., II-02771.).
[86] Az Elsőfokú Bíróság T-411/06. sz. ítéletének 36. pontja.
[87] Az Elsőfokú Bíróság T-411/06. sz. ítéletének 37. pontja.
[88] A EuB kapcsolódó esetjogáról lásd bővebben Craig, Paul (b): Legitimacy in Administrative Law: European Union, In: Ruffert, Matthias (ed.): Legitimacy in European Administ-rative Law, European Law Publishing, Groningen, 2011. pp. 201-205.
[89] Az Elsőfokú Bíróság az akkor hatályos elsődleges jogot megszorító módon értelmezve, a Belső Piaci Harmonizációs Hivatal aktusának bírói felülvizsgálhatóságát megtagadta mintegy tíz évvel a Sogelma-döntés meghozatala előtt [lásd bővebben T-148/97. sz. David T. Keeling kontra Belső Piaci Harmonizációs Hivatal ügyben hozott 1998. június 8-i végzése (EBHT 1998., II-02217.) 31-32. pontja].
[90] A Bíróság C-354/04 P. sz. Gestoras Pro Amnistía, Juan Mari Olano Olano és Julen Zelarain Errasti kontra az Európai Unió Tanácsa ügyben hozott 2007. február 27-i ítélete, (EBHT 2007., I-01579.) 46-48. pontjai; C-160/03. sz. Spanyol Királyság kontra Eurojust ügyben hozott 2005. március 15-i ítélete (EBHT 2005., I-02077.) 38. pontja.
[91] Az Európai Bizottság korábban javaslatot tett az egységes elsődleges jogi alapok lefektetésére az európai ügynökségek számára [Communication Paper for European Agencies - The Way Forward; COM (2008) 135.].
[92] Az európai ügynökségekről, valamint azok nem policy jellegű döntések meghozatalával való megbízásáról lásd bővebben Hofmann, Herwig C.H. - Morini, Alessandro: The Pluralisation of EU Executive - Constitutional Aspects of 'Agencification', European Law Review, 2012, vol. 37, issue 4, pp. 419-443; Griller, Stefan-Orator, Andreas: Everything under Control? - The "Way forward" for European Agencies in the Footsteps of the Meroni doctrine, European Law Review, 2010, issue 1, pp. 3-35.
[93] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 263. cikk (1) bekezdése szerint az Európai Unió Bírósága megvizsgálja az Unió szervei vagy hivatalai által elfogadott, harmadik személyekre joghatással járó jogi aktusok jogszerűségét. Ugyanezen cikk (5) bekezdése annyiban további korlátot szab meg, amennyiben az Unió szerveit és hivatalait létrehozó jogi aktusok külön feltételeket határozhatnak meg, amelyek alapján egy természetes vagy jogi személy az e szervek és hivatalok által elfogadott, rá nézve joghatás kiváltására irányuló jogi aktusokkal szemben keresettel élhet.
[94] Eliantonio, Mariolina: From Plaumann, Through UPA and Jégo-Quéré, to the Lisbon Treaty: The Locus Standi of Private Applicants Under Article 230(4) EC Through a Political Lens (January 21, 2010), Maastricht Faculty of Law Working Paper , Vol. 5, No. 13, 2009. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1539997; 1-15. 9; Rasmussen, Hjalte: Why is Article 173 Interpreted against Private Plaintiffs?, European Law Review, 1980, vol 5, 112-127., pp. 117-118.
[95] Eliantonio, Mariolina, i. m. p. 10.
[96] Lásd bővebben Rasmussen, Hjalte, i. m. pp. 122-127.
[97] Lásd bővebben Osztovits András (szerk.), i. m. 2906-2909.; Lenaerts, Koen, i. m. 1650-1658. o.
[98] Lásd bővebben Kende Tamás-Szűcs Tamás (szerk.), i. m. 705.
[99] Lásd bővebben Whish, Richard: Versenyjog (Whish Compe-tition Law c. könyve hatodik kiadásának magyar fordítása), HVG-Orac Kiadó, Bp. 2010. 242-281.; Tóth Tihamér: Az Európai Unió versenyjoga, Complex Kiadó, Bp. 2007. 605. o.; Kende Tamás-Szűcs Tamás (szerk.), i. m. 705. o.
[100] Az uniós jogalkotó az elsődleges jogi keretek legutóbbi módosításakor [Európai Unió működéséről szóló szerződés 291. cikk (2)-(3) bekezdései] már számolt a közvetlen végrehajtás jogi lehetőségével, így az Európai Bizottságot végrehajtási hatáskörökkel ruházták fel a tagállamokban egységesen végrehajtandó uniós jogi aktusok kibocsátásának biztosításaképpen (ld. bővebben Guckelberger, Annette: Gibt es bald ein unionsrechtliches Verwaltungsverfahrensgesetz?, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht [NVwZ], Heft 10. 2013. S. 601-611. 602.).
[101] Az Európai Bizottság egyes hatásköreinek delegálása az európai ügynökségekre, valamint azok nem policy jellegű döntések meghozatalával való megbízása felvetette, hogy ez mennyiben felel meg az ezt korlátozó, egyébként az EuB által kidolgozott Meroni-doktrínának (lásd bővebben Hofmann, Herwig C.H.-Morini, Alessandro, i. m. 4 pp. 19-443.; Griller, Stefan-Orator, Andreas, i. m. pp. 3-35.).
[102] Az európai (pénzügyi) felügyeleti hatóságok egyedi határozatok meghozatalával való megbízásának dilemmáiról lásd bővebben Szegedi László (b): A pénzügyi piacok közvetlen európai felügyeletének kihívásai, Pénzügyi Szemle, 2012/3. 368-379. o.
[103] Az Európai Repülésbiztonsági Ügynökség kizárólagos hatáskörrel módosíthatja, felfüggesztheti vagy visszavonhatja a légialkalmassági és környezetvédelmi tanúsítványokat [Az Európai Parlament és a Tanács 1592/2002/EK-rendelete (2002. július 15.) a polgári repülés területén a közös szabályokról és az Európai Repülésbiztonsági Ügynökség létrehozásáról 15. cikk (1) bekezdés i) pontja]; A hitelminősítő intézetekről szóló 1060/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 513/2011. számú módosítása kizárólagos felügyeleti hatásköröket biztosít az Európai Értékpapír-piaci Hatóság számára az uniós hitelminősítőkkel szemben.
[104] Lásd bővebben a bankunió kialakítása kapcsán a Tanács 1024/2013/EU rendeletét (2013. október 15.) az Európai Központi Banknak a hitelintézetek prudenciális felügyeletére vonatkozó politikákkal kapcsolatos külön feladatokkal történő megbízásáról.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD-hallgató, Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar
Visszaugrás
