A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény módosítása a rendszerváltás óta időről időre előkerülő kérdés. Számos javaslat, kezdeményezés indult a törvény módosítására mind szakmai, mind politikai berkekből. Mégis úgy tűnt, hogy a gyakorlati megvalósítás politikai akadályokba és szakmai egyet nem értésbe ütközik, A jogalkotásról szóló törvény módosítása kétharmados támogatottságot igényel, emiatt nehéz a politikai konszenzus megteremtése. A rendszerváltást követő többszöri sikertelen módosítási kísérlet után a jelenlegi kormány is kezdeményezte a jogalkotásról szóló törvény reformját. Ez év januárjában az Igazságügyi Minisztérium elkészítette a jogalkotásról szóló új törvény koncepcióját, majd áprilisra annak tervezetét. A tervezet a törvény több, elavult szabályának rendezésére nyújt - megítélésem szerint - jó megoldást,
E tanulmányban a jogalkotásról szóló törvénytervezet azon részével foglalkozom, amely a civil szervezetek véleményezési jogának gyakorlására vonatkozik, az alábbi szempontokból: mennyiben oldják meg a tervezet elgondolásai a hatályos szabályok és a gyakorlat problémáit; mely kérdések várnak még megoldásra ahhoz, hogy a jogalkotás valóban teljesen nyitottá váljon; továbbá milyen kezdeményezések segítenék elő azt, hogy a civil "lobbi" a jogalkotás parlamenti szakaszában is hatékony lehessen.
A Társaság a Szabadságjogokért (TASZ) jogvédő szervezet munkatársaként gyakran tapasztalom, hogy egy civil szervezet, ha élni szeretne a véleményezési jog törvény adta lehetőségével, számos akadályba ütközik. A TASZ tapasztalatai, amelyeket e tanulmány megírásához felhasználtam, alátámasztják azt, hogy a jogalkotásról szóló hatályos törvénynek a véleményezési jogra vonatkozó rendelkezései módosításra szorulnak, annak érdekében, hogy a civil szervezetek tapasztalataik megismertetésével ténylegesen hozzá tudjanak járulni a jogszabályok megalkotásához.
Tekintettel a napjainkra jellemző felgyorsult jogalkotási munkára, még nagyobb hangsúlyt kell helyezni a jogrendszer hatékony működése, a jogszabályok érvényesülése, az életviszonyok reális módon való szabályozása érdekében arra, hogy a szakmai és társadalmi érdekek kellő mértékben hangot kapjanak a jogszabályok megalkotásánál. A civil szervezetek tapasztalataik alapján kialakított véleménye ugyanis növelheti a jogalkotás eredményességét, hiszen ezek a szervezetek más szemszögből láthatnak egy szabályozásra kerülő kérdést. Míg a jogszabályt előkészítő minisztérium kodifikátorai a szabályozandó terület elméleti kérdéseit, annak a jogrendszer koherenciájában elfoglalt helyét ismerik és vizsgálják, addig a civilek a napi munkájukon keresztül inkább gyakorlati problémákkal találkoznak, ezekkel az aspektusokkal ismertethetik meg a jogalkotót. Törekedni kell tehát arra, hogy minél több szempont jelenhessen meg a jogszabályok kialakításakor annak érdekében, hogy az "ideális", a társadalom elvárásainak leginkább megfelelő megoldás születhessék meg.
A minőségi jogalkotáshoz nélkülözhetetlen, hogy a jogi szabályozás mögött álljon "egy perspektívákban gondolkodó, sokoldalúan megalapozott, társadalmi közmegegyezésen nyugvó stratégia."[1] Így például az emberi jogi tárgyú törvénytervezetek kidolgozói nem nélkülözhetik a jogvédő, jogfejlesztő szervezetek észrevételeit, vagy éppen a környezetvédelemmel kapcsolatos tervezetek esetén a zöld szervezetek tapasztalatai nem hagyhatók figyelmen kívül.
A civil részvétel nem csupán tudást és tapasztalatot kínál, hanem növeli a jogalkotást kísérő társadalmi konszenzust és javítja a jogkövetést is. Emellett szélesebb nyilvánosságot eredményez, így nagyobb átláthatóságot és kiszámíthatóságot is jelent, ez pedig a demokrácia működéséhez elengedhetetlen. A jogalkotásban való társadalmi részvétel tehát hozzá tartozik annak demokratizmusához. Mindezek biztosítása természetesen nem változtatna azon, hogy a törvényalkotás feladata és politikai felelőssége ott maradna, ahová az alkotmány jelenleg is helyezi, az Országgyűlésnél.
A jogalkotási folyamatba a társadalmi szervezetek két ponton kapcsolódhatnak be: a minisztériumokban zajló jogszabály-előkészítés során, valamint a parlamenti munka időszakában. A jogszabályok előkészítésének szakasza a parlamenti szakasznál jóval kevés-
- 155/156 -
bé átpolitizált, ilyenkor több lehetőség nyílik a szakmai érveken nyugvó befolyásolásra.
A társadalmi szervezetek véleményezési joga a jogszabályok előkészítésének szakaszában a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvényből fakadó jogosultság. A hatályos törvény több explicit rendelkezést is tartalmaz a társadalmi szervezetekkel folytatandó egyeztetési eljárásról. Ezek közül kiemelendő a törvény 20. §-a, amely alapján a társadalmi szervezeteket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az "általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik", A 27. § b.) pontja alapján "a társadalmi szervezetek véleményt nyilvánítanak a kormány elé terjesztendő jogszabálytervezetekről". Ezeket a szabályokat támogatja az alkotmányból fakadóan a kormányzati munka társadalmi nyitottságának követelménye. Az alkotmány 36. §-a így rendelkezik: "Feladatának ellátása során a kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel." Az esetek jelentős részében a tárca-előkészítés döntően kihat a törvény végleges formájára, ezért mindenképpen nélkülözhetetlen, hogy a civil szervezetek áttekinthető eljárás során kapcsolódhassanak be a jogalkotás e szakaszába.
Ugyanakkor mód van arra is, hogy a társadalmi szervezetek a jogszabályjavaslatok parlamenti vitájakor ismertessék meg álláspontjukat a képviselőkkel. Ezt a szakaszt azonban sem a jogalkotásról szóló hatályos törvény, sem az új törvénytervezet nem szabályozza. A parlamenti vita időszakáról ugyanakkor elmondhatjuk, hogy ilyenkor valóban érvényesül a nyilvánosság. Míg a törvénytervezetek esetében vita folyik azok közérdekű adatként való kezeléséről, addig a törvényjavaslatoknál ez nem merül fel. tehát ha egy tervezetet a kormány elfogadott és benyújtott az Országgyűlésnek, az már közérdekű adatnak tekinthető. A civil szervezetek "lobbizásának" a parlamenti vita időszakában is jelentősége lehet. A Társaság a Szabadságjogokért ebből a célból létrehozott egy sorozatot TASZ-Álláspont címmel, amelynek egyes számait a törvényjavaslatok parlamenti vitájára, egy adott - leginkább emberi jogi tárgyú - törvényjavaslathoz készíti el és küldi meg a kérdéssel foglalkozó képviselőknek. Az Álláspontok, a törvényjavaslatokhoz fűzött véleményt, módosítási javaslatokat tartalmazzák.
Azok a szervezetek, amelyek a véleményezési jog gyakorlásával a jogszabályok előkészítése során kívánják érvényesíteni az általuk képviselt érdekeket - így például a TASZ az emberi jogi szempontokat -, számos akadályba ütköznek, A TASZ 2000-ben felmérést készített a társadalmi szervezetek jogalkotásban való részvételének lehetőségéről, amelynek eredményeit egy kötetben összegezte.[2] A kötet rávilágított arra, hogy jó néhány probléma nehezíti a civilek részvételét a jogalkotásban, annak ellenére, hogy többé-kevésbé léteznek erre vonatkozó jogszabályok.
A legfőbb gondot az jelenti, hogy a jogalkotásra vonatkozó eljárási szabályokat, illetve a társadalmi szervezetekkel való együttműködés kötelezettségét szinte minden minisztérium másként értelmezi. Ez az együttműködés ugyanis feltételezi, hogy a minisztériumok elküldjék az érintett szervezeteknek az általuk kért tervezeteket. A tárcák egy része azonban nem ismeri el a társadalmi szervezetek alkotmányos jogát arra, hogy véleményt nyilvánítsanak a jogszabálytervezetekről, és a véleményeztetést csak egy meghatározott körben hajlandók lefolytatni. A legtöbb minisztérium vezet tárca listát, amelynek célja, hogy nyilvántartsák azokat a szervezeteket, amelyekkel a jogszabályok előkészítése során együttműködnek, ezek a listák azonban nem alkalmasak a társadalmi szervezetekkel való együttműködés biztosítására. Van olyan minisztérium, ahol a listát abszolút önkényesen állítják össze, és csakis azokkal a szervezetekkel egyeztetnek, amelyek rajta vannak ezen a listán. Van olyan misztérium, ahol úgynevezett tanácsokat hoznak létre, ahová a minisztérium által kiválasztott szervezeteket hívják meg, és kizárólag velük egyeztetnek. Ez a megoldás sem válthatja ki a jogalkotás során a társadalmi szervezetekkel való együttműködés kötelezettségét. A tanácsokkal való egyeztetés egyébként azért is aggályos, mert nincs egységes képviselet a társadalmi szervezetek között, tehát ez a kizárólagos eljárás semmiképp nem fogadható el. Ugyanakkor van olyan tárca is, amelynek listájára bárki bejelentkezhet, azonban sokszor még ez sem garancia arra, hogy a tervezeteket meg is kapják véleményezésre a civil szervezetek. A tárca-lista módszer és a tanácsokkal való egyeztetés önmagában nem jelentene problémát, csak ezek kizárólagos alkalmazása. Egyik eljárás sem eredményezheti ugyanis azt, hogy az a társadalmi szervezet, amelyik élni kíván véleményezési jogával, ezt mindenképpen megtehesse. A társadalmi szervezetek számára biztosítani kell, hogy szabadon dönthessenek arról, mely témakörben érzik érintettnek magukat, amellyel kapcsolatban véleményezési jogukkal élni kívánnak. Általánosságban elmondhatjuk, hogy a civil szervezetek információhiányban szenvednek: nem tudnak a tervezett szabályozásokról, nem ismerik a tárcák jogalkotási programját. A civil szervezetek a törvények kodifikációjáról rendszerint csak a sajtóból értesülnek.
- 156/157 -
További akadálya az érdemi, megalapozott véleményalkotásnak, hogy a civilek véleményezésére nagyon kevés időt hagynak a tárcák. A Társaság a Szabadságjogokért gyakran találkozott ezzel a problémával. Példaként állhat itt az abortuszszabályok módosításáról szóló tervezet, amelyet a TASZ csak többszöri kérés után, két napra kapott meg véleményezésre.
Előfordul az is, hogy a megküldött tervezetekre a "nem nyilvános" pecsét kerül az adatvédelmi törvény[3] 19. § (5) bekezdésére való hivatkozással. Ennek értelmében a tárcák a tervezetet belső használatra készített, döntés-előkészítő anyagként kezelik, ami az adatvédelmi törvény alapján annyit jelent, hogy az anyag a keletkezését követő harminc éven belül nem nyilvános. Ez az eljárás megakadályozhatja azt, hogy a véleményező szervezetek az adott tervezettel kapcsolatos véleményüket megismertethessék a közvéleménnyel. A minisztériumok gyakorlata nem egységes abban, hogy az általuk készített jogszabálytervezeteket az előkészítés mely fázisáig tekintik döntés-előkészítő iratnak és mikortól nyilvános, közérdekű adatnak. Ennek egyértelművé tétele szükségességére egyébként már az adatvédelmi biztos is felhívta a figyelmet.[4] Erősen megkérdőjelezhető az, hogy az úgynevezett tárcaközi körözésre a társadalmi szervezetekkel való egyeztetéssel egy időben megküldött anyagok egyáltalán döntés-előkészítő iratoknak tekinthetők, amelyek esetében egyébként indokolt lehet a nem nyilvános kezelés. Egy véleményezésre elküldött tervezetnek annyira már kimunkált állapotban kell lennie, hogy arról a tárcaközi körözésben érintett minisztériumok érdemben véleményt tudjanak adni. A jogalkotás e fázisában lévő anyag esetében véleményem szerint nem indokolt az előkészítő anyagként való, "nem nyilvános" kezelés, különösen, hogy a folyamatnak ez a szakasza a leginkább alkalmas megismertetni a kormányzati szerveket más, szakmai véleményekkel, ezáltal elősegíteni a szélesebb szakmai és társadalmi konszenzust. Egyébként a tervezet nyilvános kezelése nem zárná ki azt sem, hogy az akár ismét úgynevezett döntés-előkészítő fázisba kerüljön a minisztériumon belül, amikor indokolt és szükséges az anyag ismételt nem nyilvános kezelése.
Alapvető problémaként jelenik meg a civilekkel való együttműködésben a minisztériumok hozzáállása is: a legtöbb tárcánál nyűgnek és felesleges dolognak tartják a civil szervezetek véleményének kikérését.
A felvázolt nehézségek nagy részére megoldást kínál az új törvénytervezet. A tervezet alapján a kormány és az egyes minisztériumok kötelesek lesznek jogalkotási terveiket közzétenni az interneten. Ez mindenképpen segíti majd az állampolgárok tájékoztatását, szolgálja a közérdekű adatok megismerhetőségét. A civil szervezetek számára különösen fontos a jogalkotási tervek megismerhetősége, mert ily módon biztosabban értesülhetnek a tárcáknál folyó, illetve a tervezett jogalkotási munkákról. Lehetőségük nyílik előre megtervezni, mely jogszabályok esetén kívánnak élni véleményezési jogukkal. Az új jogalkotási törvény hatékony mechanizmust állítana fel a jogszabálytervezetek véleményezésére is: a tervezeteket a minisztériumok kötelesek megjeleníteni honlapjukon. A civil szervezetek, köztük a TASZ, ezt a megoldást egyébként már régóta szorgalmazta.[5]
A javaslat különválasztja a véleményezésben kötelezően részt vevők körének - így például az érintett minisztériumok, országos hatáskörű szervek - véleménynyilvánításától annak a lehetőségét, hogy bármely szervezet saját elhatározásából nyilvánítson véleményt az általa képviselt és védett érdekeket érintő, valamint tevékenységi köréhez kapcsolódó kérdésekről. A tervezetek interneten való hozzáférhetősége lehetővé teszi, hogy a társadalmi szervezetek szabadon válogathassanak az általuk véleményezni kívánt témák és szabályozási körök között, és hogy az ő kezükben legyen a véleményezési eljárás kezdeményezésének joga és lehetősége. Ez a megoldás kiküszöböli, hogy a minisztériumok döntsék el, mely szervezet kompetens az adott kérdés véleményezésében. Fontos azonban kiemelnünk: az a kérdés, hogy egy adott törvénytervezet a véleményt benyújtani kívánó társadalmi szervezet tevékenységi, illetve érdekkörébe tartozik-e vagy sem, kizárólag a szervezet saját döntése lehet, tehát a minisztérium nem határozhat úgy, hogy a véleményt "tevékenységi vagy érdekkör hiányában" nyújtották be, és ezért azt nem veszi figyelembe.
Ahhoz, hogy a tervezet által bevezetendő mechanizmus ténylegesen működjön, megvalósuljon a nyitott jogalkotás, elengedhetetlen, hogy a véleményezés lehetővé tétele érdekében valamennyi tervezet kerüljön fel a honlapra, és ne a minisztériumok döntsenek arról, mely tervezetek igényelnek szélesebb körű egyeztetést. Az interneten való megjelenítés további előnye, hogy költségkímélőbb, mint postai úton megküldeni a tervezeteket, valamint így egyértelművé válik, hogy a törvénytervezetek közérdekű adatok, hiszen a honlapon bárki számára hozzáférhetővé válnak. A véleményezésre nyitva álló rövid idő problémájára is megoldást nyújt a tervezet: az elképzelések szerint a határidő nem lehet rövidebb tizenöt napnál, jelentős jogszabálytervezet esetében pedig harminc napnál.
- 157/158 -
A hatályos törvény gyengeségeinek tárgyalása kapcsán felmerült, hogy a törvény 20. §-a potenciális értelmezési zavar forrása. Mégis meggondolandó, hogy az új törvényben benne maradjon ez a generálklauzula, mely szerint a "társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik". Ez nem csupán szimbolikus jelentéssel bírna, hanem lehetne hivatkozni arra, hogy a minisztériumok általános kötelezettsége a társadalmi szervezetekkel való együttműködés, így garanciát jelentene a véleményezési jog biztosítására.
A tervezetek interneten való közzététele jó megoldás ugyan, de a nyilvánossá tétel kikényszeríthetőségére semmilyen garanciát nem ad a tervezet. Nincs szabály arra nézve, mi történjék akkor, ha egy minisztérium nem tesz eleget adatközlési kötelezettségének. Az ilyen mulasztást nem szankcionálná az új törvény. Érdemes volna ennek kapcsán definiálni az adatvédelmi törvényben,[6] mi tekinthető döntés-előkészítő iratnak, tehát meddig lehet nem közérdekű adat. Ez a szabályozás hivatkozásul szolgálhatna a tervezetek kikényszeríthetőségére.
Az új törvénytervezetben szerepel az előkészítők azon kötelezettsége, hogy összegezzék és értékeljék a véleményezők által megküldött észrevételeket és arról tájékoztassák a jogalkotót. Szerencsés volna, ha ezek az összefoglalók szintén nyilvánosságot kapnának és elérhetők lennének a tárcák honlapján. Így lehetőség nyílna arra, hogy a véleményezők és az állampolgárok megismerhessék, milyen szempontok alapján mérlegeltek a tárcáknál a jogszabály előkészítése során, kiknek a javaslatait vették figyelembe, illetve mely észrevételek nem kerültek be a tervezetbe és milyen indokkal. Íly módon az egyeztetés is nagyobb hangsúlyt és nyilvánosságot kapna.
A Társaság a Szabadságjogokért tapasztalata azt mutatja, hogy a társadalmi szervezeteknek fontos szerepe lehet az Országgyűlésben zajló jogalkotási fázisban is. A civileknek nem csupán a jogszabályok előkészítése során kell biztosítani a véleményezési jogot, célszerű azt a parlamenti szakaszban is elősegíteni az érdekérvényesítés céljából. Bár ebben a szakaszban jóval meghatározóbb a politika, kisebb a lehetőség arra, hogy figyelembe vegyék a társadalmi szervezetek véleményét, a Társaság a Szabadságjogkért gyakorlatában mégis előfordult, hogy álláspontja nyomán jelentősen változott a törvény véglegesen elfogadott szövege. Példaként állhat itt a gondnoksági szabályokra vonatkozó módosítás. Az erről szóló TASZ-Álláspontnak, amelyet valamennyi bizottság támogatott, nagy szerepe volt abban, hogy a korlátozottan cselekvőképesek esetében a törvény ne arra kötelezze a bíróságokat, hogy azokat az ügyköröket határozzák meg, amelyekben a gondnokolt cselekvőképessége nincs korlátozva (ez volt az előterjesztő javaslata), hanem azokat, amelyekben a gondnokolt cselekvőképessége korlátozott. Módosítási javaslatunkat a parlamenti vitában egyébként a javaslat előterjesztője is támogatta.[7] Ez a konkrét példa szemlélteti, hogy jelentősége lehet annak, hogy egy civil szervezet a képviselőkkel - elsősorban a törvényjavaslat tárgyalására kijelölt bizottság(ok) tagjaival - megismertethesse a véleményét. A civil szervezetek ebben a fázisban tehát az országgyűlési bizottságokkal keresik a kapcsolatot. A parlamenti bizottságokban az adott szakterület legfelkészültebb képviselői ülnek, s ez még akkor is így van, ha a bizottsági döntések során a politikai szempontok gyakran nagyobb hangsúlyt kapnak a szakmaiaknál. A bizottságok döntenek a törvényjavaslatok általános vitára való alkalmasságáról, a módosító indítványok benyújtásának elfogadásáról. A bizottságok téma szerinti szerveződése biztosítja, hogy az adott szakterületen tevékenykedő képviselők az Országgyűlés elé tárják egy-egy probléma szakmai megítélését, ezzel is iránymutatást nyújtva a vita és a szavazás menetére, az érvrendszer kialakítására.
A nyitott jogalkotás feltételeinek megteremtésekor mindezek alapján érdemes lenne végiggondolni a társadalmi szervezetek szerepét az Országgyűlés bizottságai előtt is, és ennek kapcsán azt, hogy a hatályos szabályok mennyiben alkalmasak ennek biztosítására. Jelenleg a társadalmi szervezetek szerepe a bizottságok munkájában leginkább az adott bizottság elnökének együttműködésétől függ. A házszabály 81. §-a ugyanis csupán annyit mond, hogy a képviselők számára lehetőséget kell biztosítani az adott ügyben érintett országos érdekképviseletek és társadalmi szervezetek véleményének megismerésére. Az ügyrendi bizottság úgy foglalt állást a házszabály e rendelkezése kapcsán, hogy a társadalmi szervezeteket nem kell meghívni a bizottsági ülésekre, azonban a házszabály nem tiltja, hogy a meghallgatásukat el lehessen rendelni.[8] Az állásfoglalás szerint amennyiben írásbeli anyag - észrevétel, vélemény, megkeresés-érkezik a civilektől, akkor azt a bizottság elnöke köteles megismertetni a bizottság tagjaival.
A Társaság a Szabadságjogokért tapasztalata alapján az Országgyűlés bizottságainak gyakorlata válto-
- 158/159 -
zatos képet mutat arról, hogy mekkora a hajlandóság a civilekkel való együttműködésre, valamint a fogadókészség a civil kezdeményezések iránt. A bizottságok gyakorlatának egységesítésére alkalmas lenne az a megoldás, hogy azok a társadalmi szervezetek, amelyek érdemi javaslatot nyújtanak be a napirenden szereplő törvényjavaslathoz, kapjanak meghívást az adott bizottsági ülésre, vagy pedig a bizottságok tartsanak külön meghallgatást a civil szervezetek számára. Az utóbbi különösen ajánlott nagyobb kodifikációk esetében. Ilyen típusú meghallgatásra egyébként találunk példát Európában, így Németországban, A civil szervezetek meghívása esetén a képviselők az érintett szervezet képviselőjétől kaphatnának választ kérdéseikre. A TASZ ennek érdekében javasolta, hogy a kormány a jogalkotásról szóló tervezet benyújtásával egyidejűleg tegyen javaslatot a házszabály ilyen irányú módosítására is.
A jogalkotás parlamenti szakaszában az eddig elmondottakon kívül további kérdések merülnek fel, amelyek megoldása hozzásegítene a nyitott jogalkotás kiteljesedéséhez. Ilyen a törvényjavaslatokhoz benyújtott módosító javaslatok elérhetőségének és a bizottsági jegyzőkönyvek nyilvánosságának kérdése. Az Országgyűlés Hivatala által működtetett honlap alkalmas lehetne a parlamenti szakaszban lévő javaslatok közzétételére. Abból a szempontból a rendszer jól működik, hogy hozzáférhetők a benyújtott jogszabályjavaslatok, valamint a honlapon keresztül lehetőség van megtekinteni az Országgyűlés üléseinek jegyzőkönyvét, néhány nappal az adott ülést követően. A jogszabályjavaslatokhoz kapcsolódó anyagok teljes körű nyomon követését azonban akadályozza az, hogy a bizottságok jegyzőkönyvei nem kerülnek fel az Országgyűlés honlapjára, annak ellenére, hogy ezek néhány kivételtől eltekintve (zárt tárgyalás) a házszabály alapján is nyilvános adatok. Mindenképpen hozzá tartozna a jogalkotás nyilvánosságához, illetve segítené az érdeklődők tájékozódását, a bizottsági tagok álláspontjának megismerhetőségét, ha a bizottsági jegyzőkönyvek hozzáférhetők lennének az interneten. További akadálya a jogalkotás nyomon követésének az, hogy a törvényjavaslatokhoz benyújtott módosító javaslatok nagy része sem érhető el az Országgyűlés honlapján. Ezek közzétételének leginkább technikai akadályai vannak. A képviselők nagy része ugyanis a módosító javaslatokat papíron, nem pedig elektronikus formában nyújtja be, mert a házszabály ezt nem írja elő. A módosító javaslatok megismerése elengedhetetlen lehet a jogalkotás folyamatában az esetleges érdekérvényesítés gyakorlásához, nem beszélve arról, hogy a módosító javaslatok hozzáférhetőségének biztosítása része kell legyen az Országgyűlés házszabályon alapuló tájékoztatási kötelezettségének is. Hiszen a módosító javaslatok ugyanúgy, mint a maguk a törvényjavaslatok, közérdekű adatnak minősülnek. Tehát szükséges volna a házszabály olyan módosítása, amelynek értelmében a képviselőknek nemcsak papíron, hanem (mellette vagy helyette) elektronikus formában is be kellene nyújtaniuk a módosító javaslatokat, hogy azok is közzétehetővé váljanak az Országgyűlés honlapján.
A nyitott jogalkotás szükségességére egyre nagyobb hangsúly helyeződik nemzetközi szinten is. Számos fórumon felismerték már, hogy minél szélesebb körű a jogalkotásban való részvétel, annál hatékonyabbá, demokratikusabbá és ellenőrizhetőbbé válik a jogalkotás folyamata.
A közösségi részvétel legnagyobb hagyományával talán a zöld szervezetek bírnak. 1998-ban harminchat állam írta alá Aarhusban azt az egyezményt, amely a környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban való részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szól, Az aarhus-i egyezmény mindenképpen úttörő kezdeményezés, amely azon a felismerésen alapul, hogy a szélesebb részvétel a döntésekben, a kellő tájékoztatás nem csupán kontrollja a környezettel kapcsolatos kérdéseknek - ami a környezetvédelmi ügyek kapcsán különösen fontos -, hanem a szabályozás hatékonyságát, a több szempontú megközelítést, az átláthatóságot és a demokrácia erősítését is szolgálja. Az egyezmény kiemeli, hogy a környezetvédelem területén az információ jobb hozzáférhetősége és a nyilvánosság részvétele a döntéshozatalban javítja a döntések minőségét és végrehajtását, valamint hozzájárul a nyilvánosságnak a környezeti kérdésekkel kapcsolatos tudatosságához. Az egyezményt a magyar kormány is ratifikálta és a 2001. évi LXXXI. törvénnyel beemelte a magyar jogrendszerbe.
Az egyezmény által létrehozott mechanizmus több szempontból is példaként szolgálhat az egyéb területekre vonatkozó hasonló kezdeményezésekhez: egyfelől erősíti a közérdekű adatok szerepét, tudatosítja az állampolgárok számára a környezetüket érintő információ megismerhetőségének jelentőségét, másfelől - ami a nyitott jogalkotás szempontjából különösen fontos - szabályozza a nyilvánosság részvételét a döntéshozatalban, Az utóbbi jelenti a konkrét, környezetet érintő közigazgatási döntésekben és az általános érvényű jogszabályok, valamint tervek és programok megalkotásában való közreműködést. A részvétel feltételeiről is szól az egyezmény, így a vélemé-
- 159/160 -
nyezés lehetőségéről, az információkhoz való hozzáférés és a hatékony részvételhez szükséges időkeret biztosításáról, valamint az észrevételeknek a lehető legnagyobb mértékben való figyelembevételéről,
A nyitott jogalkotás követelményét az Európai Unió is kiemelte az európai kormányzásról szóló, 2001-ben kiadott úgynevezett Fehér Könyvében.[9] Bár ez a kiadvány az Európai Bizottság politikai terve, iránymutatása, elsősorban az Európai Unió politikájára nézve, az annak érvényesítésére vonatkozó reformelképzeléseket tartalmazza, mégis nélkülözhetetlen ahhoz, hogy a reformtervben szereplő elveket a tagállamok nemzeti szinten is figyelembe vegyék. Az öt meghatározó politikai elv, amelyre a Fehér Könyv épít. a nyitottság, a részvétel, a számonkérhetőség, a hatékonyság és a koherencia.
A Fehér Könyv létrehozóit elsősorban annak megvalósítása motiválta, hogy erősödjön az emberek bizalma az európai politikákban, hogy ezek közelebb kerüljenek hozzájuk, könnyebb legyen megértésük. A bizottság ennek érdekében szorgalmazta azt, hogy minél több ember és szervezet vegyen részt az európai jogalkotásban, valamint a szabályozások megvalósításának folyamata váljék nyitottabbá. Ez ugyanis növeli a politikák legitimitását, és hozzásegít ahhoz is, hogy minél több érdek képviselete jelenjen meg a szabályozásban. Kezdeményezi a konzultációs mechanizmusok feltételeinek kidolgozását, valamint az interaktív véleménycsere megvalósítását, azaz hogy ne csupán a tervezetek legyenek hozzáférhetők és véleményezhetők, hanem maguk a vélemények is kapjanak nyilvánosságot. A Fehér Könyv hangsúlyozza, hogy a jó kormányzás feltétele, hogy az minél demokratikusabb legyen, ezért fontos, hogy a jogalkotók minél több információt adjanak és hatékony kommunikációt alakítsanak ki az érdekeltekkel. A Fehér Könyv szerint a civil szervezeteknek fontos szerepe van az állampolgárok érdekeinek közvetítésében, mivel ezek a szervezetek jelentős tapasztalattal rendelkeznek. Szükséges megteremteni a konzultáció és a párbeszéd kultúráját, a konzultációs mechanizmusok egységes szabályainak kidolgozását - olvashatjuk a bizottság politikai tervében. Az Európai Unió egyébként már régóta támogatja a társadalmi párbeszéd erősítését. A bizottság véleménye szerint a csatlakozó országok elmaradottak e téren, így ott a társadalmi párbeszédet mindenképen erősíteni kell. Fontos tehát, hogy Magyarországon is kialakuljanak a civil szervezetekkel való konzultációs mechanizmusok, megvalósuljon annak a kultúrája, hogy a döntéshozatalba minél több szereplőt vonjanak be, és hogy az minél nyitottabb formában működjön.
Láthatjuk, hogy a nemzetközi tendencia - és egyre inkább a hazai is - a nyitott jogalkotás felé halad. Ez mindenképpen üdvözlendő, hiszen elmondhatjuk, hogy napjainkra a társadalmi részvétel biztosítása a demokrácia követelményévé vált. A 2003 tavaszára elkészült, a kormányzat civil stratégiájáról szóló dokumentum[10] alapelvei között is szerepel az a kötelezettségvállalás, hogy a kormány a nyitott jogalkotás szellemében biztosítja a civil szervezetek részvételének lehetőségét a jogszabályok előkészítésében Ennek ellenére félő, hogy a jogalkotásról szóló törvényjavaslat elfogadása nem lesz zökkenőmentes Feltehetőleg nemcsak a politikai pártok csatározása veszélyezteti majd a kétharmados törvény elfogadását, hanem az is, hogy a központi közigazgatás is ellenáll néhány kérdésben, így például számos tárca ódzkodik a tervezetek interneten való közzétételétől.[11]
Összegzésül mégis megállapíthatjuk, hogy a jogalkotásról szóló törvénytervezet jelentős kezdeményezés a civilek véleményezési jogának szempontjából. Remélhetőleg valóban megindulhat az a folyamat, melynek eredményeként megvalósul a jogalkotás nyitottsága, és a véleményalkotás a kiválasztott szervek privilégiuma helyett saját kezdeményezésű, az érdekeltek teljes körű részvételének lehetőségét biztosító, számonkérhető eljárás lesz. ■
JEGYZETEK
[1] Kiss László: A jogalkotás és a jogforrási rendszer néhány időszerű kérdése, in A közigazgatás szerepe a jogalkotásban. Tanulmányuk a közigazgatás továbbfejlesztéséről, szerk, Fogarasi József Budapest, Unió Kiadó, 1996, 7.
[2] Társadalmi szervezetek a jogalkotásban, szerk. Fridli Judit, Paskó Ildi, Budapest, Társaság a Szabadságjogokért, 2000.
[3] 1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról.
[4] Az adatvédelmi biztos állásfoglalása, 903/J/2000.
[5] Lásd bővebben: Társadalmi szervezetük a jogalkotásban, id. kiad., 54.
[6] 1992. évi LXIII. törvény a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról.
[7] Lásd bővebben: Ki a kompetens? A Polgári Törvénykönyv gondnoksági szabályainak reformja, szerk. Fridli Judit, Budapest, Társaság a Szabadságjogokért, 2001, 67.
[8] Az Országgyűlés Alkotmány- és igazságügyi bizottsága elnökének AIB/181-1/1999. számú megkeresésére -28/1998-2002. ÜB általános érvényű állásfoglalás.
[9] Comission of the European Communities, European Governance a White Paper, COM (2001) 428.
[10] http://www.civilegyuttmukodes.hu/docu/civstrat3terv5-03-03.rtf.
[11] Virág Tamás: Civil szervezetek bevonása a jogalkotásba, Érted vagy veled, Magyar Narancs, 2003. 04. 17.
Visszaugrás
