A rovat írásaiban Chronowski Nóra, Gárdos-Orosz Fruzsina, Somody Bernadette, Tilk Péter és Vissy Beatrix kifejezetten a magyar AB-val foglalkozik, különös tekintettel a 4. Alaptörvény-módosítás óta eltelt időszak joggyakorlatára mind elméleti, mind gyakorlati megközelítésben, olyan konkrét kérdésekre kitérve, mint például az alkotmányjogi panasz hatékonysága, illetve a populáris akció, a pénzügyi-költségvetési tárgyú kérdésekben való hatáskör, valamint a korábbi esetjogra való hivatkozás hiánya.
Amióta a civil szféra nem absztrakt normakontroll indítványokkal, hanem a különböző típusú alapjogi panaszokkal aktivizálja az Alkotmánybíróságot, a testület soha nem látott mértékben duzzasztja az indítványokat visszautasító végzések állományát. 2012 előtt az Alkotmánybíróság jóval ritkábban tűnt fel nem érdemi döntéshozóként. Természetesen volt mód az actio popularisra indult ügyek érdemi vizsgálat nélkül visszautasítására is. Erre azonban nem a civil indítványok rostálását célzó, mérlegelést engedő szempontok, hanem olyan eljárási korlátok alapján kerülhetett sor, amelyek magától értetődően zárták ki a további eljárást (úgymint az Alkotmánybíróság joghatóságának vagy hatáskörének hiánya, az indítvány elbírálását akadályozó kellékhiányosság, vagy a támadott norma hatályvesztése miatti okafogyottság). Ezek a visszautasítási okok nem biztosítottak az Alkotmánybíróságnak a jelenlegihez hasonlítható döntési mozgásteret; az indítvány benyújtása és elbírálása közé nem is ékelődött az érdemi döntéshozatali eljárástól szerkezetileg elkülönülő, deliberatív természetű befogadási procedúra. Meg kell jegyezni ugyanakkor, hogy az Alkotmánybíróság akkoriban is számos ügyet hárított el, csak ezt indirekt módon, kevésbé látványosan tette. Az eljárás lefolytatására irányadó határidő hiányában az Alkotmánybíróság egy közismert technikával, nevezetesen hallgatással, könnyedén megkerülte, hogy minden egyes actio popularis indítványban felvetett alkotmányossági kérdésben állást foglaljon. Ennek következtében pedig számos ügy került bizonytalan ideig parkolópályára (mígnem a jogalkotó végül, egy aligha megbocsátható aktussal, örökre "megszabadította" a testületet ezektől).
A végzések magas statisztikai aránya kódolva van az Alaptörvény előidézte alkotmánybírósági profilváltásba, hiszen az alapjogi bíráskodási funkció térnyerésével a korábbinál sokkal szigorúbb mércék társultak a civil indítványok befogadásához. A szabályozás különböző tartalmi befogadási kritériumokkal védi az egyes panaszmechanizmusok - s ezzel az Alkotmánybíróság - alkotmányos funkciójának integritását, amelyet számos, az eljárás természetéből (kérelemhez kötöttség, iratokon alapuló döntéshozatal stb.) fakadó formai követelmény egészít ki. Es bár ezeket az akadályokat nehéz megugrani, az alkotmányjogi panaszban rejlő jogorvoslati potenciál természetszerűleg csalogatja a polgárokat.
Nem gondolom, hogy a végzésekkel lezárt ügyek mennyiségéből messzemenő következtetéseket lehetne levonni arra vonatkozóan, hogy az Alkotmánybíróság teszi-e a dolgát, illetve azt teszi-e, ami a dolga. E mennyiségi mutató árulkodhat és árulkodik is lényeges kérdésekről (pl. az alkotmányjogi panasz hatékonysága), de önmagában nem enged funkcionális deficitre következtetni. Egy a testület visszautasítási gyakorlatára irányuló vizsgálódásnak e helyett azt érdemes célkeresztbe vennie, hogy az Alkotmánybíróság mely ügyekben és azokban milyen indokkal fordít hátat a panaszosoknak. A kritikák mércéjét pedig ennek megfelelően mindenekelőtt az alkotmányjogi panasz útján nyerhető jogvédelem terjedelme adja, amelyet a befogadás normatív mércéken alapuló feltételrendszere rajzol ki.
De vajon e mércék fényében lehet-e egyáltalán a testület gyakorlatán fogást találni? Hiszen közismert, hogy a befogadhatósági vizsgálat szempontjaira vonatkozó szűkszavú és meglehetősen képlékeny tartalmú normaszövegben csak kontúrjait lehet felfedezni azoknak a határvonalaknak, amelyek kijelölik az alkotmányjogi panasz által garantált jogvédelem hatósugarát. A testület döntési mozgásterét ráadásul még azzal is fokozni látszik a szabályozás, hogy a befogadási szűrőn fennakadt panaszokat "rövidített" indokolással engedi kizárni a további eljárásra érdemesnek tartott ügyek sorából.
A normatartalom bizonytalansága azonban nem egy viszonylagosan jól körülhatárolt befogadási szempontrendszer hiányát legitimálja, hanem csupán arra ad felhatalmazást, hogy azt az Alkotmánybíróság autonóm módon maga alakítsa ki. Ezért ha nem körvonalazódnak azok a megfontolások, amelyek az indítványok szűrését vezérlik, azt mindenképpen negatív előjellel kell a testület számlájára írni. Ennek alátámasztására a továbbiakban először amellett fogok érvelni, hogy a szabályozásból következik egy minél világosabb, nyomon követhető és megközelítőleg egységesen alkalmazott befogadási szempontrendszer
- 81/82 -
alkotmánybírósági kidolgozásának és érvényesítésének kényszere. Majd e követelményt vetítem a gyakorlatra.
A befogadhatósági vizsgálat a közgondolkodásban alighanem a jogorvoslást kereső magánszemélyek "mumusa". Arra feltehetőleg csak kevesen gondolnak úgy, ha egyáltalán bárki, mint a panaszban rejlő alanyi alapjogvédelmi potenciált védelmező eljárásjogi mozzanat. Ezen aligha lehet csodálkozni. Míg ugyanis a "kimeneti" oldalon a panasz az individuális alapjogvédelem eszköztárának leghatékonyabb jogorvoslatát, a bírói jogvédelmet kínálja, a "bemeneti" oldalon a szabályozás olyan eljárásjogi akadályrendszert állít, amellyel csak az esetek rendkívül szűk körében teszi elérhetővé azt. Az eljárás során vizsgált szempontrendszer ráadásul amellett, hogy a panasz által garantált alanyi alapjogvédelem határait messzemenőkig kiszolgáltatja a testület mérlegelésének, mindehhez olyan vezérfonalakat ad, amelyek az alkotmányjogi panasz szubjektív jogvédelmi funkcióját szemmel láthatóan alárendelik e mechanizmus objektív jogvédelmi rendeltetésének (vö. alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésekre korlátozódó felülvizsgálat). A befogadhatóság kritériumai a jogvédelem hatókörének beszűkítésével gondoskodnak arról, hogy az Alkotmánybíróság saját szerepét elsősorban ne az egyéni jogsérelmek orvoslásában találja meg, hanem abban, hogy az alapjogokra "hangolja" a közhatalmi akaratképzést, és tekintetét mindenekelőtt az objektív alkotmányos rend fenntartása, valamint az alapvető alkotmányjogi jelentőségű jogértelmezési kérdések eldöntése szempontjából jelentős ügyekre fordítsa. Emiatt a panasz az alapjogvédelem szubjektív és objektív dimenziójának állandó feszültségétől terhes. Ebben a megvilágításban pedig a befogadási eljárás nem a panaszban rejlő jogorvoslati potenciált védelmező, hanem éppen hogy azt aláásó, annak szűkösségét megtestesítő jogintézmény.
Van ugyanakkor ennek a befogadási szisztémának egy olyan eleme, amely kifejezetten a panaszost tartja szem előtt, amelybe akár kapaszkodhatnának is az Alkotmánybíróság előtt jogvédelmet kereső polgárok. Nevezetesen az, hogy nekik, feltéve, hogy olyan ügyet teszek az Alkotmánybíróság asztalára, amely megfelel a befogadási feltételeknek, joguk van ahhoz, hogy ügyüket az Alkotmánybíróság érdemben elbírálja. Az alkotmányjogi panaszok befogadása ugyanis a szabályozás szerint nem szabad, hanem kötött rendszerben történik. Utóbbi azt jelenti, hogy az Alkotmánybíróság nem válogat az ügyek közül, hanem előre meghatározott szempontok szerint szűri azokat. A befogadó, noha széles mérlegelési joggal bír, nem élvez diszkréciót, a formai és tartalmi követelményeknek megfelelő panaszok érdemi elbírálása számára nem lehetőség, hanem kötelezettség (s így a panaszos oldalán jogosultság). Az alkotmánybírósági törvény nyelvtani értelmezése ("befogadja") mellett a rendszertani olvasat is ezt támasztja alá, ti. az, hogy a visszautasítási végzéseket a testület - még ha röviden is - indokolni köteles. Az Alkotmánybíróságnak tehát minden esetben számot kell adnia az indítványozónak arról, hogy az általa megfogalmazott panasz miért esik kívül az alkotmánybírósági jogvédelem hatókörén. Az alkotmányjogi panaszok befogadásának rendszere tehát nem összetéveszthető az amerikai legfelső bírósághoz benyújtott petíciókhoz (writ of certiorari) kapcsolódó befogadási eljárással. Abban az eljárásban a Supreme Court diszkrecionális jogkörében teljesen szabadon dönt arról, hogy melyik ügyet vonja felülvizsgálat alá, anélkül, hogy köteles lenne elszámolni a hozzá forduló pervesztes félnek azzal, hogy miért nem foglalkozik érdemben az ügyével. Miként a legfelső bíróság szabályzatának 10. rendelkezése fogalmaz: "Review on a writ of certiorari is not a matter of right, but of judicial discretion."
Az, hogy a magyar szabályozás (a német mintát követve), ha rugalmas madzaggal is, de megköti az Alkotmánybíróság kezét, és így a panaszos igényt formálhat a befogadásra, a panasz szubjektív jogvédelmi rendeltetéséhez köthető, annak garanciájaként értékelhető. Azt juttatja kifejezésre, hogy a jogorvoslás, ha nem is elsődleges, de konstitutív funkciója az alkotmányjogi panasznak. Ez a rendszer ugyanis nem adja meg az Alkotmánybíróságnak azt a felhatalmazást, hogy az eljárás során teljesen szem elől veszítse a panaszost, minden esetben törvényes okot kell adnia arra, hogy ügyének felülvizsgálatát elhárítja. Ha ilyen ok nincs, a panaszt el kell bírálni. Így válnak - paradox módon - a panasz objektív jogvédelmi rendeltetését hangsúlyozó befogadási korlátok egyúttal a panaszban rejlő szubjektív jogvédelem garanciáivá.
Az Alkotmánybíróság széles döntési szabadságának fényében jelentéktelennek tűnhet a két fajta befogadási rendszer között különbség. Miután ráadásul az Alkotmánybíróság csúcsszerv, értelmetlennek látszik a befogadáshoz való jogosultság hangsúlyozása, hisz nincsen olyan szerv, aki kényszeríthetné azt. A kétféle rendszer ennek ellenére nem mos-
- 82/83 -
ható össze. A köztük lévő leglényegesebb különbséget abban látom, hogy a kötött befogadási rendszerben a panasz által tartogatott alanyi alapjogvédelemhez való hozzáférés jogegyenlőségi kérdés. Ennélfogva ennek a jogorvoslatnak a hatékonyságát kizárólag szűkössége relativizálhatja, az esetlegesség nem. Magyarán a törvény előtti egyenlőség követelményének az Alkotmánybíróság csakis akkor felel meg, ha kizárja az esetlegességet. Ennek egyetlen módja az, ha az egyes panasztípusokhoz kapcsolódó eljárásai során egy megismerhető, cizellált, egységes szempontrendszer kiépítésén és alkalmazásán fáradozik.
Eleget tesz-e az Alkotmánybíróság ennek az elvárásnak? Menynyiben törekszik az esetlegesség kiküszöbölésére? E rövid írás nyilvánvalóan nem vállalkozhat a joggyakorlat átfogó elemzésére. A következőkben ezért - a hozzászólás műfajának kereteihez igazodva - csak rá szeretnék mutatni a gyakorlat néhány olyan vonására, tendenciájára, amelyek meglátásom szerint egy kevésbé kiszámítható bíráskodás felé mutatnak, és így végső soron magukban hordozzák a befogadási szűrők akár önkényes kalibrálásának a veszélyét is.
Teljesen világos, hogy a befogadhatósági vizsgálat alapjául szolgáló, az alapjogvédelem terjedelmét kijelölő szabályok tartalmának megállapításához az Alkotmánybíróságnak összetett érvkészlettel kell dolgoznia. Vannak olyan befogadási követelmények, amelyek jelentését az anyagi jogi szabályokra épülő alapjogi dogmatika jelöli ki (pl. az alapjogsérelem mibenléte). Míg más feltételek jelentése (pl. az alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés fogalma) alapvetően az alkotmányjogi panasz és az Alkotmánybíróság alkotmányos funkciója fényében nyerhet értelmet, erre alapított érvekkel tölthető meg tartalommal. Következésképpen a befogadás/visszautasítás egyaránt alapulhat dogmatikai és funkcionális megfontolásokon, érveken. Az esetlegesség szempontjából ez azért lényeges, mert e különböző típusú jogi érvek a kiszámíthatóságnak korántsem ugyanazt a szintjét adják.
Általános benyomásom, hogy az Alkotmánybíróság viszont a panaszok befogadhatóságával összefüggésben ódzkodik attól, hogy dogmatikához folyamodjon. Pedig egy panaszt aligha lehet ennél meggyőzőbb, hitelesebb és előremutatóbb érveléssel befogadni vagy visszautasítani. Ezt mi sem bizonyítja jobban, mint hogy a több mint kétéves gyakorlat - talán az alapjogi jogalanyiság fogalmának értelmezését leszámítva - mennyire keveset tett hozzá ahhoz a kardinális kérdéshez, hogy mi számít alapjogsérelemnek. Pedig a panaszosok igen jelentős aránya fordul virtuális alapjogi igényekkel a testülethez. Az Alkotmánybíróság azonban ilyenkor is inkább a funkcionális megalapozású érveket veszi elő (valódi alkotmányjogi panasz esetén pl. azt az - egyébként szintén helyes - érvet, hogy nem kíván szuperbíróság lenni). Különösen az egyszerű jogsérelem és alapjogsérelem között nem látszanak a határvonalak, de Alaptörvénysértés és alapjogsértés előremutató elhatárolásával is adós a testület. (A bírói függetlenség követelményére alapított, bíró által előterjesztett panasz például már két alkalommal is magyarázat nélkül talált befogadásra - más kérdés, hogy ezt a "túlmozgást" a mai politikai valóságban jó szívvel nem lehet bírálni.) A dogmatikával együtt járó kötöttségek nyilvánvalóan óvatosságra kell, hogy intsék az Alkotmánybíróságot az alkotmányjogi fogalmak kimunkálásakor, de ahol a dogmatikával is nyújtható kapaszkodó, ott - általánosságban - inkább ez a típusú érvelés részesítendő előnyben.
A befogadás esetlegességének visszaszorítását nagyban szolgálná az is, ha az elvont megfogalmazású befogadási feltételekhez előre meghatározott szempontokat is rendelne az Alkotmánybíróság, és nem pusztán eseti jellegű negatív elhatárolásokkal rajzolná azokat a körvonalakat, amelyek közelebb visznek ezek jelentéstartalmához. Az eddigi gyakorlatból szinte csak az tűnik ki, hogy mi nem számít bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenességnek, illetve alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek, arról, hogy milyen ügy pályázik eséllyel e kategóriák alapján a befogadásra, még a befogadott és elbírált, elenyésző számú ügyek sem igazán árulkodnak. Látni kell, hogy a negatív elhatárolásokkal a testület semmilyen mértékben nem köti meg a saját kezét a tekintetben, hogy mely típusú ügyekkel köteles a későbbiekben is foglalkozni, s így valójában nem ad megismerhető mércét. A példa kedvéért: a kiszámíthatóság szempontjából nem mindegy, hogy az Alkotmánybíróság pusztán befogad egy "nehéz esetet", mert azt alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek tartja, vagy egyúttal azt is deklarálja, hogy a nehéz alapjogi esetek (dworkini értelemben vett hard cases, vagyis a morális elvek összemérésével, morális mérlegeléssel eldönthető esetek) mindig alapvető alkot-
- 83/84 -
mányjogi jelentőségű kérdést vetnek fel. (Ez utóbbit egyébként szívesen olvasnám egy döntésben.)
Az alkotmányjogi panasz érdemi elbírálásának útját állhatják bizonyos formai feltételek is. Ezek részben a panasz egyéni jogvédelmi rendeltetésével, részben az eljárás természetével magyarázható kritériumok. Az alkotmányjogi panasz esetében különösen megalapozott, hogy az Alkotmánybíróság csak határozott kérelemre járjon el, máskülönben a panaszos önrendelkezési jogával kerülne szembe. Erre tekintettel a törvény részletezi a panasz minimális kellékeit. Mint formai követelmények, ezek szükségképpen objektív természetűek, számonkérésük során elvileg nincs helye mérlegelésnek. E követelmények tárgyilagos karaktere legitimálhatja, hogy az a panasz, amely a főtitkár hiánypótlásra adott felhívásában megjelölt határidő eltelte után is kellékhiányos, egyesbírói eljárásban utasítható vissza. Ez arra engedne következtetni, hogy a formai feltételrendszer az egyik legkiszámíthatóbb, legkevésbé esetleges faktora a befogadhatósági vizsgálatnak. Az Alkotmánybíróság azonban itt mégis teret nyit az önkényes hatalomgyakorlásnak azzal, hogy a törvényszövegből ki nem következtethető, saját szubjektív mércéjéhez igazított elvárást is hozzákapcsol az indítványok törvényben rögzített tartalmi elemeihez. "Az indítványozó nem fejtett ki alkotmányjogilag értékelhető okfejtést" - ismétlik - ilyen vagy hasonló megfogalmazásban - a végzések. Számos esetben olyan indítványokkal összefüggésben is, amelyek - a törvénynek megfelelően - kifejtik a jog sérelmének lényegét és tartalmaznak indokolást is arra vonatkozóan, hogy miért tartják a támadott aktust az Alaptörvénnyel összeegyeztethetetlennek [a legfrissebbek közül például 3029/2014. (III. 3.) vagy 3036/2014. (III. 13.) AB végzés]. Teszi ezt az Alkotmánybíróság anélkül, hogy maga alkotmányjogilag értékelhető érveléssel alátámasztaná, milyen megfontolásból, milyen mélységű indokolást vár el a panaszosoktól. (E formai követelmény túlhajszolása különösen disszonáns jelenség annak fényében, hogy nemrégiben eltörölték a kötelező jogi képviseletet.) Ezzel pedig olyan ütőkártyát tartogat a zsebében, amellyel bármikor megkerülheti, hogy érdemi indokolással kelljen alátámasztania azt, hogy nem állnak fenn a panasz visszautasításának tartalmi feltételei.
Nem kétséges, hogy az Alkotmánybíróság nem érdemi döntései az egyik legérdemibb feladatának produktumai. E feladat abban áll, hogy következetes gyakorlattal, kézzelfogható és előremutató mércék felállításával kijelölje, hogy hol kezdődik, és hol ér véget az alkotmányjogi panasz által biztosított alapjog- és alkotmányvédelem. Nem hallgathatom el azonban azt a nyomasztó kérdést, amely e hozzászólás megfogalmazásakor végigkísérte gondolataimat: vajon szabad-e ilyen igényt megfogalmazni egy olyan időszakban, amikor az alapjogi és az alkotmánybíráskodás feltételei egyre kevésbé állnak fenn? ■
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász, ELTE ÁJK.
Visszaugrás
