1. Az ombudsman-törvény (Obtv.)[1] az Alkotmány 1989-es módosítását végrehajtva tíz éve hozta létre Magyarországon az országgyűlési biztos intézményét. Az ombudsmanok olyan független jogállású intézmények, amelyek feladata egyrészt a tág értelemben vett közigazgatás ellenőrzése, az úgynevezett "jó közigazgatás" biztosítása, másrészt a polgárok számára jogvédelem biztosítása a közigazgatás túlhatalmával szemben. E feladatuk ellátásához rendkívül erős vizsgálati jogosítványokkal bírnak, ám intézkedéseik, ajánlásaik nem kikényszeríthetőek, kötelező erővel nem rendelkeznek. Az Alkotmány[2] szerint az országgyűlési biztos feladata az, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedést kezdeményezzen. Az Obtv. szabályai szerint az országgyűlési biztos - kérelemre vagy hivatalból - akkor indíthat vizsgálatot, ha hatóság (közszolgáltató) eljárása, határozata, intézkedése vagy mulasztása az alkotmányos jogok sérelmét vagy annak közvetlen veszélyét okozta. A törvény a vizsgálathoz igen széleskörű jogosítványokat biztosít, amelyek gyakorlását az állam-, illetve a szolgálati titok sem akadályozhatja. Az országgyűlési biztos intézkedési lehetőségei azonban - amint az az ombudsmanintézményekre általában jellemző - erőtlenek annyiban, hogy azokhoz nem fűződik kötelező erő. A biztos elsődleges intézkedéseihez, a kezdeményezéshez, illetve az ajánláshoz a jogszabály csupán a megszólított szerv meghatározott határidőn belüli válaszadási kötelezettségét kapcsolja.
Az intézkedések kötelező erejének hiánya kétségkívül alapvetően meghatározza az ombudsmani tevékenység jellegét. E sajátosságot sokan úgy fogalmazzák meg, hogy egy ombudsman merész lehet mind hatáskörének, mind pedig az általa védett jogoknak az értelmezésekor, hiszen az ezek alapján meghozott intézkedéseivel - kikényszeríthetőség hiányában - kárt nem okozhat. Ám ez az érvelés igencsak kétélű. Hiszen egyrészről egy ombudsmannak, aki arra hivatott, hogy a kiszolgáltatott helyzetű polgárt védje az állam túlhatalmával szemben, szükségképpeni jellemzője a bátorság: "tüskének kell lennie az állam körme alatt." Ugyanakkor hatáskörének, a védett jogoknak vagy a visszásság fogalmának bátor - a jog nyelvén szólva kiterjesztő vagy jogfejlesztő - értelmezése, aktivizmusa nem mehet munkája megalapozottságának és következetességének rovására. Hiszen a megalapozottság és a következetesség teremtheti meg az ombudsman tekintélyét, és ezen keresztül ez alapozhatja meg azt, hogy a kötelező erő híján lévő jogértelmezését és intézkedéseit a hatóságok elfogadják és kövessék. Ha azonban az ombudsman intézkedéseinek meghozatala során, jogi érvelésében sokszor téved, hatásköre határait
- 317/318 -
gyakran értelmezi tévesen, az intézmény tekintélye szenvedhet csorbát, amely végső soron ahhoz vezet, hogy álláspontját nem fogadják el, döntései hatástalanok maradnak.
2. A magyar jogrendszerben az országgyűlési biztosok alapjog-értelmezésének, az alapjogok terén végzett jogfejlesztő munkájának különös jelentősége van. Az országgyűlési biztos alkotmányos feladata - amint azt fentebb már idéztük - az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságok kivizsgálása vagy kivizsgáltatása, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedések kezdeményezése. Az ombudsman feladata tehát egyedi alapjogsérelmeknek (illetve a sérelem veszélyének, az alkotmányos alapjogokkal kapcsolatos visszásságoknak) az elbírálása. Az országgyűlési biztos arról hoz döntést, hogy egy hatóság eljárása, intézkedése vagy mulasztása az alkotmányos jogok sérelmét, illetve annak közvetlen veszélyét okozza-e, és nem kötelező erejű intézkedéseivel kezdeményezi a sérelem orvoslását. A fentiek alapján kimondható, hogy az ombudsmanok alkotmányos visszásságokról hozott állásfoglalásai az alapjogok értelmezése tekintetében rokonságot mutatnak az alapjogi bíráskodással. Az országgyűlési biztosokon kívül azonban az Alkotmány rendelkezéseit Magyarországon más szerv egyedi esetekben közvetlenül nem vagy csak a legritkább esetben alkalmazza: az Alkotmánybíróság normák alkotmányosságát vizsgálja, a bíróságok pedig ezzel a lehetőséggel csak elvétve élnek. A fentiekben írtak nyomán kell az országgyűlési biztosoknak szembenézniük azzal a kihívással, hogy jogértelmezéseik teremt(het)ik meg a magyar jogrendszerben az egyedi alapjogsérelmek elbírálásának mércéit, vagyis azt, milyen elvek alapján ítélhető meg, hogy az alapjogokat érintő egyedi eljárás vagy intézkedés az alkotmányos határok között maradó jogkorlátozást vagy alkotmánysértő jogsérelmet okoz.[3]
3. Az előbb elmondottakból két megállapítás következik. Egyrészt - az ombudsman-intézménynek a magyar jogrendszerben egyedülálló feladatából adódóan - az országgyűlési biztosoknak nem pusztán lehetősége az alapjog-értelmezés és jogfejlesztés, hanem egyúttal megkerülhetetlen kötelezettsége is. Munkájukat csak úgy láthatják el, ha vállalják az általuk védett alkotmányos jogok értelmezését, és kifejlesztik azokat az elveket, amelyek alapján megítélhető az egyedi hatósági eljárás, intézkedés, mulasztás alkotmányossága. Másrészt viszont e kényszerű jogértelmező-jogfejlesztő tevékenységet csak korlátok között gyakorolhatják Méghozzá olyan korlátok között, amelyek áthágása komoly kockázatokat rejthet magában: nem pusztán azt, hogy így az ombudsmanok eljárása, intézkedése esetleg nincs összhangban a jogszabályokkal, hanem az intézmény tekintélyének és hatékonyságának veszélyeztetését. Az alábbiakban az ombudsmani jogértelmezés és jogfejlesztés főbb lehetőségeit és azok korlátait igyekszünk számba venni, úgy, hogy figyelemmel vagyunk a hivatalban volt, illetve jelenleg hivatalban lévő általános hatáskörű országgyűlési biztosok[4] gyakorlatára is.
Fontos megjegyezni, hogy bármely, az ombudsmanok gyakorlatával is foglalkozó kutatásnak, tanulmánynak tekintettel kell lennie bizonyos tényezőkre. Valamennyi országgyűlési biztos - ide értve természetesen a külön biztosokat is - sajátos, személyes filozófiával rendelkezik intézményének feladatairól, és azt ennek megfelelően sajátos stílusban látja el. Az egyedi és eltérő szerepfelfogások kialakulásában az ombudsman-intézmény egyszemélyi jellege mellett szerepet játszanak az országgyűlési biztosokra vonatkozó jogi szabályozás jellemzői is. Az intézményre vonatkozó normatív keretek ugyanis sokféle értelmezési lehetőséget, széles mozgásteret engednek az ombudsmanoknak. Nem hagyható figyelmen kívül továbbá az sem, hogy 1995, vagyis az első biztosok hivatalba lépése után következő időszak az intézmény - hagyományok nélküli - kiépítésének ideje volt. Akkor és azt követően is a biztosok elsősorban "hozott ügyek" alapján, fokozatosan alakítják, fejlesztik gyakorlatukat. Alapjog-értelmezésük is csak fokozatosan alakulhat esetjoggá. Jelen írás is mindezekre tekintettel szándékozik az általános biztosok gyakorlatából, alapjog-értelmező és jogfejlesztő tevékenységéből példákat hozni.
Ha az ombudsman alapjog-értelmező, jogfejlesztő tevékenységének, illetve e tevékenység lehetőségeinek vizsgálatára vállalkozunk, el kell helyeznünk az intézményt azon szervek rendszerében, amelyek szintén végeznek, végezhetnek alapjogvédelmet, és annak során alapjog-értelmezést. Ezek azok a szervek ugyanis, ame-
- 318/319 -
lyek gyakorlatára az országgyűlési biztos is tekintettel lehet, ezeknek az intézményeknek a tevékenysége forrásul szolgálhat a biztos alapjog-értelmező munkája számára. E körben - az országgyűlési biztosok gyakorlatára is figyelemmel - az Alkotmánybíróság, a bíróságok, valamint a strasbourgi bíróság és az ombudsmanok által végzett alapjog-értelmezés kapcsolatát vizsgáljuk meg. Ugyanezen szervek gyakorlata ugyanakkor nemcsak az ombudsmani alapjog-értelmezés tartalmi forrása lehet, hanem egyúttal annak korlátját is jelenti vagy jelentheti, két értelemben. Egyrészről korlátozhatja az ombudsman munkáját külső, hatásköri szempontból, amely értelmében az országgyűlési biztos egy konkrét ügyben nem járhat el, illetve nem értelmezheti az Alkotmányt, ha az adott ügyben egy másik szerv már döntött. Másrészt jelentheti az ombudsmani alapjogértelmezés tartalmi korlátját, amely szerint a biztos nemcsak a másik szerv által elbírált konkrét ügyben, hanem más ügyekben is kötve van a szerv alkotmányértelmezéséhez.
Az Alkotmánybíróság és az ombudsman két alkotmányos intézmény, amely az Alkotmány közvetlen alkalmazására, az alapjogok közvetlen - nem más jogszabályok közvetítésével történő - védelmére hivatott. Szinte magától értetődő tehát, hogy összevessük e két szerv hatáskörét, tevékenységét, és megvizsgáljuk, milyen lehetőségeket kínál, illetve korlátokat ad az alkotmánybíráskodás az ombudsmani alapjog-értelmezés számára. Kézenfekvő, hogy az országgyűlési biztos munkája során egyik fő forrásként az Alkotmánybíróság gyakorlatából meríthet. Figyelembe kell venni persze azt a különbséget, hogy az ombudsman egyedi alapjogsérelmekről dönt, az Alkotmánybíróság viszont normák alkotmányosságát bírálja el. Az utóbbi testület azt vizsgálja, hogy egy jogszabály általi alapjogkorlátozás az alkotmányos határok között marad-e. A magyar jog nem ismeri a "valódi" alkotmányjogi panasz intézményét sem, az alkotmányjogi panasz ugyanis - az Alkotmánybíróságról szóló törvény[5] szerint - tulajdonképpen az utólagos normakontroll speciális formája, előterjesztésére csak alkotmányellenes jogszabály alkalmazásával okozott jogsérelem esetén van lehetőség, az Alkotmánybíróság hatásköre nem terjed ki alkotmányos jogszabály alkotmánysértő alkalmazásának vizsgálatára.
Egyrészről tehát az Alkotmánybíróság alapjog-értelmezése - figyelemmel természetesen a két szerv eljárásának tárgyában meglévő különbségre - forrásul szolgálhat az ombudsman számára, másrészről azonban a biztosok jogértelmező-jogfejlesztő tevékenységét korlátozza is. Nem szorul különösebb magyarázatra, hogy mivel az alkotmánybírósági határozatok rendelkező részében található alkotmányértelmezésnek mindenkire kötelező ereje van, az az országgyűlési biztosokat is köti. Legyen szó akár alkotmányértelmező, akár normakontroll-döntésről, az annak alapjául szolgáló érvelés elvi jelentőségű tételeit azonban sokszor a határozatok indokolásában találhatjuk. Az indokolásokban olvasható alkotmányértelmezések között az alapjogi dogmatika alaptételei kerültek megfogalmazásra. A testület ezeket a tételeket jól tetten érhető formai megoldásokkal emeli ki az indokolás szövegéből, azzal a szándékkal, hogy felhívja rájuk a figyelmet, mivel e szabályokat ítélkezésében követni fogja, azokkal tehát másoknak is számolniuk kell.[6] Ennélfogva tehát - bár formális kötelező erővel nem rendelkezik - az alkotmánybírósági határozatok indokolásában foglalt alapjog-értelmezés a gyakorlatban, más szervek alapjogértelmezésére nézve mégis hasonló hatással bír.
Az általános biztosok beszámolóikban is hangsúlyozzák, hogy az alkotmánybírósági határozatok - úgy azok rendelkező része, mint a döntést alátámasztó érvelés, jogértelmezés - olyan kereteket adnak alapjogértelmező tevékenységük számára, amelyek egyszerre lehetnek annak forrásai és korlátai is. "[A]z országgyűlési biztosok az Alkotmánybíróság által alkalmazott módszereket követik, részben átvéve az Alkotmánybíróság megállapításait, részben kialakítva a saját értelmezésüket. Ez utóbbi természetesen nem állhat ellentétben az Alkotmánybíróság döntéseivel, figyelemmel arra a tényre, hogy azok mindenkire nézve kötelezőek."[7] "E tekintetben nem egyszerűen az Alkotmánybírósági határozatok rendelkező részét vesszük figyelembe, hanem az adott norma alkalmazását összevetjük az Alkotmánybírósági határozat indokolásával is."[8] Nem változott ez az álláspont a második ciklusra megválasztott biztosok tevékenysége alatt sem, a 2002. évről szóló beszámoló szerint "az alkotmányos jogok meghatározáskor az országgyűlési biztosok figyelemmel vannak az Alkotmánybíróság ... állásfoglalására, iránymutatására is."[9]
A jogszabályokat olvasva az előzőekben írtaknál közvetlenebb módon nyilvánul meg az országgyűlési biztosok és az Alkotmánybíróság kapcsolata az Obtv.
- 319/320 -
22. §-ában szabályozott eljárás-kezdeményezési jogosultságokkal[10] összefüggésben. Az ombudsman intézkedési lehetőségei körében normakontroll-eljárásokat, illetve alkotmányértelmezést indítványozhat a testületnél. Ugyanakkor az ezen indítványok nyomán lefolytatásra kerülő alkotmánybírósági eljárás eredményével rokon tevékenységre, intézkedésre - természetesen nem kötelező erővel - az országgyűlési biztosnak egyébként is joga van. A biztosnak - ahogyan azt már korábban indokoltuk - lehetősége és egyben elkerülhetetlen feladata is az alapjogokra vonatkozó alaptörvényi szabályok értelmezése, de az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezése érdekében fordulhat az Alkotmánybírósághoz is. Intézkedési lehetőségei körében ő maga is javasolhatja a jogalkotónak a jogszabályok (állami irányítás egyéb jogi eszközei) módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását,[11] valamint az Alkotmánybíróságnál is indítványozhatja a jogszabályok (állami irányítás egyéb jogi eszközei) alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát, nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát, illetve a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetését.
Az Obtv. 17. § (1) bekezdése értelmében az országgyűlési biztos a célszerűnek tartott intézkedést - a törvény keretei között - maga választja meg. Az ombudsman dönthet tehát arról, hogy jogalkotási javaslatával közvetlenül keresi meg a jogalkotót, vagy az Alkotmánybíróságnál indítványoz normakontroll-eljárast, illetve hogy az Alkotmánybíróságtól kéri az alaptörvény értelmezését vagy arra maga vállalkozik. Az intézkedések eszköztárában történő válogatás elsősorban azonban nem alapjog-értelmezési kérdés, hanem az országgyűlési biztosok által az intézkedési hatáskörükre vonatkozóan kialakított felfogás kérdése. Úgy tűnhet tehát, mindez nincs összefüggésben az ombudsmani alapjog-értelmezés, jogfejlesztés kérdéskörével. Az Alkotmánybírósághoz fordulás lehetőségei azonban bizonyos szempontból mégiscsak az ombudsmani alapjog-értelmezés, alapjog-fejlesztés korlátját jelentik. Ezek az intézkedési lehetőségek nem tartalmilag kötik meg az országgyűlési biztosokat alapjog-értelmezési tevékenységük során, hanem döntési helyzetbe hozzák az ombudsmanokat: egyáltalán mikor vállalkoznak arra, hogy az adott kérdésben maguk végezzék el az alaptörvény értelmezését és a normák alkotmányossági kontrollját, illetve mikor kérik az alkotmányértelmezést, illetve a normakontrollt a testülettől.
Értelemszerűen figyelembe veendő szempont az ombudsmanok számára, hogy kötik őket az alkotmány-bíráskodás eredményei: ha az Alkotmánybíróság korábban már egy alkotmányértelmezési kérdésben állást foglalt, vagy egy norma alkotmányosságáról döntést hozott, e döntés az ombudsmanra nézve is kötelező. Ha pedig a testület előtt folyamatban van az országgyűlési biztos által is vizsgált ügy, az előző okból nem helyes, ha a biztos az Alkotmánybíróság döntése előtt állást foglal az ügyben.[12] Egyéb esetekben azonban az országgyűlési biztosnak mérlegelnie kell, melyik eszközzel él.
A folyamatos alapjog-értelmezés az országgyűlési biztosok mindennapos tevékenysége, emellett kivételes esetekre korlátozódik az, amikor alkotmányértelmezés iránt - amelyre egyébként is kevés indítványozó jogosult - az Alkotmánybírósághoz fordulnak. Az elméleti kérdés jelentősége és a tényleges probléma súlya az, amely megalapozhatja az utóbbi intézkedést. Így például az állampolgári jogok országgyűlési biztosa egy hozzá érkezett beadvány alapján kért alkotmányértelmezést a versengő népszavazási kezdeményezések ügyében.[13] Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, valamint a kisebbségi biztos közösen indítványozta az Alkotmánybíróságnál az alaptörvény értelmezését a szociális biztonsághoz való alkotmányos alapjog, illetve a lakhatáshoz való jog kapcsán.[14] A négy országgyűlési biztos közös indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz annak eldöntése érdekében, hogy alkotmányos-e, ha az ügyészség nem tartozik az országgyűlési biztos vizsgálati és ellenőrzési hatásköre alá.[15]
Az ombudsman - amint fentebb már írtuk - normakontroll-eljárást kezdeményezhet az Alkotmánybíróságnál, de e hatáskörén kívül is megilleti az az egyedi alapjogvédelmen túlmutató jogosultság, hogy ha az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság a jogi szabályozás hibájára vagy hiányosságára vezethető vissza, javaslatot tegyen jogszabályok (az állami irányítás egyéb jogi eszközei) megalkotására, módosítására, illetve hatályon kívül helyezésére. Ebben az esetben tehát valóban két intézkedési lehetőség verseng egymással,
- 320/321 -
amelyek közötti választáskor számos szempont jöhet figyelembe. Ilyen az ügy tárgyának jelentősége, illetve az alkotmánybírósági döntés kötelező ereje szemben egy nem kötelező ombudsmani ajánlással. Kockázat e tekintetben mindkét eszközben rejlik: az Alkotmánybíróság kötelező erővel másként dönthet, mint ahogyan az országgyűlési biztos indítványozta, illetve a jogalkotó kötelező erő hiányában visszautasíthatja a javaslatot. Az Alkotmánybírósághoz fordulás elsősorban a jogszabályok megsemmisítésére alkalmas, normák módosítása vagy megalkotása érdekében azonban főként a jogalkotó megkeresése lehet megfelelő. A jogalkotóhoz fordulás továbbá adott esetben egyszerűbb, gyorsabb, kevesebb feszültséget okozó eljárás lehet, amely a jogalkotóval való aktív együttműködésre is lehetőséget ad. Az országgyűlési biztosok - talán e szempontokra is figyelemmel - gyakrabban élnek a jogalkotóhoz fordulás lehetőségével.
Az alapjog-értelmezés határai szempontjából az előzőeknél jelentősebb tényező azonban, hogy az országgyűlési biztos jogalkotási javaslat tétele esetén tulajdonképpen - ugyan nem absztrakt módon, hanem egy konkrét ügy nyomán[16] - normakontrollt végez, amelyet szintén az Alkotmány rendelkezéseivel és azok értelmezésével kell megalapoznia. Az ombudsmani eljárás tárgya ebben az esetben tehát nem egyedi hatósági eljárás vagy döntés, hanem az annak alapjául szolgáló jogszabály, a biztosnak egy jogi norma alkotmányosságát kell megítélnie, akárcsak az Alkotmánybíróságnak. Az ilyenkor végzett alapjog-értelmezésének - az eljárások tárgyának azonosságából következően - talán még fokozottabban is tekintettel kell lennie az Alkotmánybíróság gyakorlatára. És azt sem szabad elfelejteni, hogy később az Alkotmánybíróság akár vizsgálat alá is vonhatja a jogszabályt, amelynek az alkotmányosságáról az ombudsman már állást foglalt.
Az alapjogok rendes bíróságok általi védelméről az Alkotmány 70/K. §-a rendelkezik a legközvetlenebbül. E rendelkezés szerint az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők. Jelen dolgozatnak nem tárgya, hogy feltárja a tudományos vita álláspontjait abban a kérdésben, hogy ez az alkotmányi szabály vajon megteremti-e a direkt alapjogi bíráskodás lehetőségét és kötelezettségét. Ezért elfogadjuk azt az elméletileg támogatott, és a gyakorlatban is érvényesülő megoldást, miszerint a rendes bíróságok - e rendelkezés alapján - alapjogi bíráskodást nem folytatnak, vagyis közvetlenül és kizárólag az Alkotmányra hivatkozva hatósági határozatok, intézkedések ellen nem lehet rendes bírósághoz fordulni. A rendes bíróságok ehelyett az alapjogokat közvetett módon, vagyis azáltal védik, hogy az azokat is érvényesítő jogszabályokat - így például az egyes alapvető jogokról szóló külön törvényeket, a Polgári Törvénykönyvet vagy a Büntető Törvénykönyvet - alkalmazzák.[17] Mindez persze nem zárja ki annak a lehetőségét, hogy a rendes bíróságok is értelmezzék és alkalmazzák az Alkotmány mint jogi norma szabályait. Azonban - nyilvánvalóan azért is, mivel direkt alapjogi bíráskodást nem folytatnak - a bíróságok igen ritkán alkalmazzák közvetlenül az Alkotmányt, így ritka az is, hogy ítéleteikben alaptörvényi rendelkezéseket, alapjogokat értelmeznének.
A fentiek alapján a bíróságok és az országgyűlési biztosok alapjog-értelmezésének lehetne találkozási pontja. Az ombudsmanok részéről már működésük kezdetén megfogalmazódott az igény arra nézve, hogy forrásként merítsenek a bírói gyakorlatból.[18] Az országgyűlési biztosok 2001. évről szóló beszámolójában[19] is felmerül a bírói és az ombudsmani jogvédelem kapcsolata. Az ombudsmani vélemény szerint az ideális megoldás a bírói és az ombudsmani védelem "egylényegűvé tétele, a közvetett és a közvetlen alapjogvédelem közelítése, átfedésbe kerülése, azaz tartalmi egységesítése" lenne. Ennélfogva - szól a beszámoló - örvendetes, hogy a bíróságok ítéleteik indokolásában egyre több esetben hivatkoznak az Alkotmánybíróság által értelmezett Alkotmányra. Az a lehetőség, hogy a bírói és az ombudsmani gyakorlat hasson egymásra, tehát fennáll. Annak mértékét, hogy mindez mennyiben valósulhat meg, nyilvánvalóan alapvetően meghatározza, hogy a bíróságok hogyan vonják be ítélkezési gyakorlatukba az alkotmányértelmezést. Minél több esetben alkalmazzák és értelmezik a bíróságok az Alkotmányt, annál inkább támaszkodhat az ombudsman a bírói gyakorlatra, és természetesen - legalább is elméletileg - annál nagyobb az esélye annak is, hogy az országgyűlési biztosok jogértelmezése hatással legyen a bíróságok ítélkezésére. Amíg viszont a bíróságok nem alkalmazzák és értelmezik az Alkotmányt, az ombudsmanok alakíthatják az egyedi alapjogsérelmek elbírálásához szükséges mércéket, amelyekkel később a bíróságoknak is számolniuk kell.
- 321/322 -
A bírósági gyakorlat nemcsak forrásként jöhet figyelembe, külső és formális módon egyúttal az ombudsmani alapjog-értelmezés korlátját is jelenti. Amennyiben ugyanis a panaszos a hatósági határozatot bíróság előtt megtámadja, az országgyűlési biztosok megtagadják az eljárást, mivel a bíróság az Obtv. 29. §-a értelmében nem tekintendő hatóságnak.[20] Egy konkrét ügyben tehát - ha abban bírósági eljárás van folyamatban, vagy ha annak tárgyáról a bíróság jogerősen döntött - a bíróság döntése, esetleges alapjog-értelmezése az ombudsmani alapjog-értelmezéssel szemben elsőbbséget élvez. Ennek sajátos következményeire hívja fel a figyelmet a 2001. évről szóló országgyűlési beszámoló az előbb már idézett helyen. Elképzelhető ugyanis, hogy a bíróság úgy utasít el jogerősen egy keresetet, hogy az ügyben érintett alapjogok sérelmét nem vonta mérlegelési körébe és nem bírálta el. Az ombudsman pedig - ha tekintettel van a jogállamiság-jogbiztonság követelményére - a bíróság által elbírált ügyet "kerülőúton" sem vizsgálhatja, még akkor sem, ha elfogadjuk, hogy "egy bírói ítéletben jogosnak elismert alperesi magatartás más alapjogok nézőpontjából okozhat alkotmányos visszásságot." Így tehát hatásköri értelemben a bíróság döntése akkor is az ombudsmani alapjog-értelmezés korlátját jelenti, ha adott esetben a bíróság nem bírálta el a felmerülő alapjogok érintettségét.
Az országgyűlési biztosok - mind az első, mind a második ciklusban - következetesen hangsúlyozzák, hogy munkájuk során nagy figyelmet fordítanak az Európai Emberi Jogi Bíróság gyakorlatára.[21] Szinte magától értetődő, hogy az ombudsmanok - akárcsak az Alkotmánybíróság - alapjog-értelmező tevékenységük során elméleti forrásként támaszkodnak a strasbourgi bíróság gyakorlatára. Magyarázatot igényel azonban, hogy miként nyer ennél erősebb szerepet a római egyezmény és annak a bíróság általi értelmezése a biztosok tevékenységében. Első olvasatra is egyértelmű az eltérés: az országgyűlési biztos intézménye a Magyar Köztársaság Alkotmánya által az alaptörvényben biztosított alkotmányos jogok védelmére rendelt szerv, a strasbourgi bíróság viszont a római egyezmény alapján az ott biztosított jogok védelmében jár el. Azonban - amint erre később még visszatérünk - az országgyűlési biztosok tágan határozták meg az általuk védett alkotmányos jogok körét, így többek között ide tartozónak tekintik a római egyezményben biztosított jogokat is. Erre - az ombudsmani beszámolók szerint - maga az Alkotmány biztosít lehetőséget, amelynek 7. § (1) bekezdése kimondja, hogy a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.[22] Ezzel az értelmezéssel viszont - adott esetben - azonossá válik a strasbourgi és az országgyűlési biztosi védelem és jogértelmezés tárgya: az mindkét esetben az Európai Emberi Jogi Egyezmény lesz. Bár az Európai Emberi Jogi Bíróság döntése a részes államokat csak olyan ügyben köti, amelyben félként szerepelnek, akár csupán a későbbi elmarasztalások elkerülése érdekében is értelemszerű, hogy a strasbourgi gyakorlatra Magyarországnak, a hazai hatóságoknak általában is figyelemmel kell lennie. Ezért természetesen semmiképpen nem hátrányos, ha az ombudsman is igyekszik érvényesíteni a strasbourgi elvárásokat a hatóságok tevékenységében. Ha azonban az országgyűlési biztos felvállalja ezt a szerepet, azt csak következetesen teheti, nem hagyhatja figyelmen kívül a bíróság gyakorlatát, az tulajdonképpen egyúttal értelmezése korlátjává is válik.
Összegezve tehát az Alkotmánybíróság alapjog-értelmezése különleges szerephez jut, hiszen e testület jogértelmezése az alkotmányjog - így az alkotmányos jogok értelmezésének - olyan jogforrását jelenti, amely egyúttal - mind hatásköri, mind tartalmi szempontból - köti is az országgyűlési biztost munkája során. A rendes bírósági gyakorlat - amennyiben a bíróságok vállalják az alkotmányértelmezést - forrásul szolgálhat az ombudsmanok számára, a konkrét ügyekben pedig korlátot is jelent, hiszen a bírósági eljárás vagy döntés a biztos eljárásának akadálya. Az Európai Emberi Jogi Bíróság döntései - mivel ez a szerv nem az Alkotmány, hanem a római egyezmény alapján jár el - csupán az országgyűlési biztosi jogértelmezés elméleti, tudományos forrását jelenthetnék. Tekintettel azonban arra, hogy - mint láttuk - az országgyűlési biztosok a római egyezményben biztosított jogokat is védik, a starsbourgi gyakorlat sajátosan munkájuk korlátját is képzi, képezheti.
Az előzőekben az országgyűlési biztosok alapjog-értelmezésének, jogfejlesztésének külső forrásaival és korlátaival foglalkoztunk. Azt vizsgáltuk, hogy az
- 322/323 -
ombudsman munkája során hogyan meríthet a szintén jogvédelmet ellátó intézmények gyakorlatából, illetve azt, hogy a jogvédelmi szervezetrendszerben elfoglalt helyéből következően egyúttal milyen korlátok között végezhet alapjog-értelmezést és jogfejlesztést. Ezek tehát az országgyűlési biztosi tevékenység külső keretei. E külső keretek azonban még széles mozgásteret engednek az ombudsman számára, nem határozzák meg egyértelműen és kizárólagosan az intézmény alapjogvédelmi tevékenységének minden jellemzőjét. Amint már említettük, az országgyűlési biztosoknak sajátos feladatukból adódóan maguknak kell kialakítaniuk, hogyan működnek a jogvédelmi szervezetrendszer adta külső keretek között. Az ombudsmanoknak egyrészről ki kell alakítaniuk az egyedi ügyek elbírálására szabott alapjogi dogmatikájukat, másrészről viszont mindezt csak további korlátok között tehetik, olyan keretek között, amelyek az országgyűlési biztosi intézmény funkciójából, hatásköréből erednek. Az alábbiakban ennek megfelelően azt vizsgáljuk, milyen szempontok szerint formálható, illetve formálódott a gyakorlatban az ombudsmani alapjogi dogmatika.
E vizsgálódás kiindulópontja az országgyűlési biztosok alkotmányos feladata. Az Alkotmány szerint -amint már többször idéztük - az ombudsman feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. Az Obtv. szerint pedig bárki az országgyűlési biztoshoz fordulhat, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek követlen veszélye áll fenn. Az ombudsmani alapjog-értelmezés tárgya tehát az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság, az alkotmányos jogokkal kapcsolatos sérelem, illetve ennek közvetlen veszélye. Az országgyűlési biztosoknak ebből adódóan meg kell határozniuk az alkotmányos jogok fogalmát, az alkotmányos jogok körét és tartalmát.
Az országgyűlési biztosokhoz forduló, igazukat kereső polgárok természetesen nem válogatnak ügyeik között aszerint, hogy ami velük történt, érdeküket vagy jogukat sérti-e, igazságtalanság, méltánytalanság vagy jogsérelem érte-e őket. Nem mérlegelik azt sem, hogy a jogszabálysértés - amelyet adott esetben elszenvedtek - megvalósítja-e egyúttal az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot. Nem is lenne összhangban a könnyen és egyszerűen hozzáférhető ombudsman-intézmény elvével, ha a jogkereső polgárt kérelme benyújtásakor formai, például indokolási kötelezettség terhelné. Az ombudsman a polgárok kérelmeit pedig nem bíróként ítéli meg: a jogi szabályozás és az egyes ombudsmanok gyakorlata természetesen eltérő mértékben valósíthatja meg, de az intézmény mindig közelebb áll a polgárok oldalához. Az ombudsman nagyon erős információs bázissal a hatóságokat, az államot ellenőrzi a polgárok jogainak védelme érdekében. E pozíció miatt az országgyűlési biztos kettős vonzásban alakítja gyakorlatát: egyrészt annak a vonzásában, hogy az állami tevékenységet ne csupán a szűk értelemben vett alkotmányos (alanyi) jogok érvényesülése mentén, hanem az Alkotmány egészére tekintettel vizsgálja, másrészt az ügyek konkrétsága miatt abban, hogy a polgárok "egyszerű" jogaiból minél többet kössön az egyes alkotmányos jogokhoz, emeljen alkotmányos jelentőségűvé.[23]
Az első értelmezési irány az alkotmányos jogok horizontális meghatározásának kérdését jelenti, vagyis azt, hogy a szoros értelemben vett alkotmányos jogokon túl mit tekint az országgyűlési biztos olyan további alkotmányi rendelkezésnek, amelyben foglalt elveket védelemben részesíti. Az irányadó jogszabályok szövegéből kiindulva azt látjuk, hogy mind az Alkotmány, mind pedig az Obtv. csupán az "alkotmányos jogok" kifejezést tartalmazza, annak bővebb meghatározását nem adja. Az Obtv. indokolása szerint "az alkotmányos jogok körébe valamennyi, az Alkotmányban deklarált emberi és állampolgári jog beletartozik, továbbá ide kell érteni azokat a gazdasági, a társadalmi és politikai rend alapelveivel kapcsolatos alapvető jogokat is, amelyek nemcsak magánszemélyeket illethetnek meg (pl. a vállalkozás szabadságához való jog)." A törvény indokolása sem nyújt tehát valódi fogódzót az "alkotmányos jog" fogalmának meghatározásához. Szigorúan értelmezve tekinthetünk úgy erre a definícióra, hogy nem mond többet annál, minthogy az Alkotmány Alapvető jogok és kötelességek címet viselő XII. fejezetében biztosított jogokon kívül az alaptörvény I. fejezetében meghatározott jogok is az ombudsman által védett jogok körébe tartoznak.
Az alkotmányos jogok köre horizontális értelemben vett skálájának egyik végpontján tehát az Alkotmány XII. és I. fejezetében meghatározott jogok helyezkednek el, amelyek - az Alkotmánybíróság gyakorlatára is tekintettel - feltétlenül alkotmányos (alap)jogoknak
- 323/324 -
minősülnek. A másik végpont pedig egyfajta alkotmányos elv- és értékrendszer egésze lehet, amely szerint a polgárok alkotmányos jogának tekintjük az alkotmányossági követelmények érvényesülését. Az országgyűlési biztosok gyakorlatát vizsgálva azt láthatjuk, hogy az ombudsmanok ezen a skálán az utóbbi végponthoz közelebb igyekeznek elhelyezni az alkotmányos jog fogalmát. Az országgyűlési beszámolóikban úgy fogalmaznak, hogy "az Alkotmány nem egyszerűen egy tételes jogi norma ... sokkal inkább egy olyan kartárói van szó, amely alkotmányelveket tartalmaz, ezeket értelmezni kell és ilyen módon érvényre juttatni."[24] Vagy máshol: "az országgyűlési biztosok az Alkotmányt nem egyszerűen konkrét szabályok katalógusának, hanem olyan elvek chartájának tekintik, amelyet egységes rendszerben kell értelmezni és érvényre juttatni."[25] Ennek megfelelően az ombudsmanok nemcsak a szűk értelemben vett alapjogokat, illetve alkotmányos jogokat részesítik védelemben, hanem az Alkotmányban meghatározott általános elveket és a nemzetközi dokumentumokban rögzített jogokat is.[26] Nem változott ez a felfogás a második ciklusban tevékenykedő országgyűlési biztosok idején sem: "Az alkotmányos jogokat az országgyűlési biztosok tágan értelmezik, mert nem csupán a Magyar Köztársaság Alkotmányában pontosan megfogalmazott jogokat tekintik ilyennek, hanem a Magyarországot kötelező nemzetközi dokumentumokban rögzített jogokat, illetve a társadalmi, gazdasági és politikai rend alapelveiből származó jogosultságokat is."[27] Így nyertek ombudsmani védelmet például a jogállamiság-jogbiztonság elve, a népszuverenitás gyakorlására vagy a nemzetközi és a belső jog viszonyára vonatkozó alkotmányi rendelkezések, valamint a nemzetközi egyezményekben, például az Európai Emberi Jogi Egyezményben biztosított jogok.
Az alkotmányos jogok körének horizontális értelmű meghatározása mellett definiálni kell az egyes alkotmányos jogok vertikális irányú tartalmát is. Az országgyűlési biztosok - amint azt fentebb már többször idéztük - a hatóságok egyedi döntéseit, intézkedéseit hivatottak vizsgálni, ami azt eredményezi, hogy vizsgálataik során igen gyakran az Alkotmánynál alacsonyabb szintű jogszabályok megsértését, alacsonyabb szintű jogi normákban biztosított jogosultságok sérelmét kell megítélniük. El kell dönteniük, hogy ha egy egyedi hatósági eljárás vagy intézkedés jogszabálysértő, minden esetben egyúttal alkotmányos jog séreleméhez is vezet-e, vagyis hol húzhatók meg vertikális értelemben egy alkotmányos jog határai. Egyrészt figyelemmel kell lennünk arra, hogy tulajdonképpen minden jogosultság - még ha közvetett és távoli módon is - összefüggést mutat az alkotmányos (alap)jogokkal. Maga az Alkotmánybíróság is megfogalmazta ezt a gondolatot, amikor az alapjogok törvényi, illetve rendeleti szintű szabályozásának problémájáról döntött: "...nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényben történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen és jelentős korlátozásához is. Közvetett és távoli összefüggés esetében azonban elegendő a rendeleti szint is. Ha nem így lenne, mindent törvényben kellene szabályozni."[28] Ebből azonban még nem következik, hogy bármely, "egyszerű" jogszabályban biztosított jogosultság sérelme, pusztán azért, mert az adott jogosultság összefüggésbe hozható valamely alkotmányos joggal, egyúttal megvalósítaná az alkotmányos jog sérelmét, az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot. Ugyanakkor az is bizonyos, hogy az Alkotmányra épülő, annak szabályait végrehajtó törvényeknek is vannak olyan rendelkezései, "amelyek - az alkotmányosság természetéből kifolyólag, a kapcsolatos nemzetközi dokumentumok alapján stb. - alkotmányos jelentőségűnek számítanak."[29] Vagyis egy-egy alkotmányos jog tartalma nem csupán az alkotmányi rendelkezést és annak az Alkotmánybíróság általi értelmezését jelenti, hanem ide tartozhatnak más jogszabályokban, törvényekben biztosított jogosultságok is.
Összegezve tehát az mondható ki, hogy vannak olyan, az Alkotmánynál alacsonyabb szintű jogszabályokban biztosított jogosultságok, amelyek megsértése egyúttal valamely alkotmányos jog sérelmét is megvalósítja. Nem elegendő azonban, hogy ezek a jogosultságok csupán összefüggést mutassanak valamely alkotmányos joggal. A kapcsolatnak kell, hogy valamilyen sajátossága, megkülönböztető jegye legyen, amely az adott jogosultságot alkotmányos jelentőségűvé emeli. Ilyen lehet például, ha egy törvényi rendelkezés egy alapjog tartalmát határozza meg, vagy egy alkotmányos jog érvényesülésének lényeges garanciáját rögzíti.
A példa kedvéért válasszunk egy alapjogot, legyen ez a művelődéshez-tanuláshoz való jog! Amint már idéztük, az ombudsmani alkotmány-szemlélet az alkotmányos jogokat nem egymástól elszigetelten kezeli, a
- 324/325 -
művelődéshez való jog tekintetében is igaz, hogy az egy alkotmányos jogcsoport része, a tanuláshoz-művelődéshez való jogra több alkotmányi rendelkezés is vonatkozik. Az Alkotmány 70/F. §-a szerint a Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép-és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg. Emellett a 70/G. § biztosítja a tanulás és a tanítás szabadságát. A 67. § egyrészt kimondja, hogy a gyermekeknek joguk van a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéshez szükséges védelemre és gondoskodásra. Ugyanezen alkotmányi rendelkezés rögzíti a szülők azon alkotmányos jogát, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák. A 70/J. § pedig alkotmányos kötelezettségként kimondja, hogy a szülők, gondviselők kötelesek kiskorú gyermekük taníttatásáról gondoskodni.[30] Az oktatással, művelődéssel összefüggésben az alkotmányos jogok horizontális körébe az ombudsman további alkotmányi rendelkezéseket is bevont, így például az Alkotmány 16. §-ában rögzített államcélt, miszerint a Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit, szintén figyelembe vette a jogállamiság-jogbiztonság alkotmányos elvét.[31] Adott esetben továbbá a művelődéshez, tanuláshoz való joggal összefüggésben természetesen nemzetközi dokumentumok rendelkezései is érintettek lehetnek.
Az oktatáshoz, művelődéshez való jogra vonatkozó további szabályokat ágazati törvények (a közoktatásról és a felsőoktatásról szóló törvények) tartalmazzák.[32] Ezeknek a törvényeknek bizonyosan vannak olyan rendelkezései, amelyek a művelődéshez való alkotmányos jog alkotmányos jelentőségű tartalmát határozzák meg. Nem zárható ki azonban az sem, hogy mélyebb legyen egy alkotmányos jog vertikális irányú tartalma. Ha tovább haladunk a művelődéshez való alkotmányos jog vertikális vetületén, akkor a rendeleti szintű jogi szabályozást, az ágazati törvények végrehajtási rendeleteit is figyelembe kell vennünk. Végül pedig - ennek a szférának a sajátosságára tekintettel - az egyes oktatási intézmények belső szabályzatai is olyan normatív jellegű dokumentumok, amelyek tartalmaznak a művelődéshez való joggal összefüggő rendelkezéseket.
Korábban azt állítottuk, hogy nincs olyan jogosultság, amely legalább közvetett és távoli módon ne lenne valamelyik alkotmányos joggal összefüggésbe hozható. Ebből adódóan az említett normáknak valamennyi rendelkezése is távolabbi vagy közelebbi, lazább vagy szorosabb jellegű kapcsolatot mutat valamelyik alkotmányos joggal, mivel jelen esetben az oktatási ágazat szabályozásáról van szó, elsősorban a művelődéshez való joggal. Ugyanakkor azt is állítottuk, hogy az összefüggés léte nem elegendő ahhoz, hogy a szabály alkotmányos jelentőségű legyen, tehát az alkotmányos jogokkal összefüggésbe hozható jogosultságok megsértése még nem jelenti feltétlenül az alkotmányos jog sérelmét. A kapcsolatnak közelinek és közvetlennek kell lennie ahhoz, hogy a törvényben, esetleg rendeletben vagy belső intézményi szabályzatban rögzített jogosultság sérelme egyúttal az alkotmányos jog sérelmét (a sérelem közvetlen veszélyét), az alkotmányos joggal kapcsolatos visszásságot is megvalósítsa.
Szemléltetésképpen vizsgáljuk meg az iskolamegszüntetések ügyét, amellyel kapcsolatban az országgyűlési biztosok eddigi működésük során számos vizsgálatot folytattak. Kiindulópontunk, hogy a művelődéshez való jog az alapvető jogok második generációjába, a gazdasági, szociális és kulturális jogok körébe tartozik. A szociális jogok jellemzőit az Alkotmánybíróság úgy összegezte, hogy azokból "elsősorban az állam kötelessége folyik a megfelelő - szociálpolitikai, munkahelyteremtő, kulturális és oktatási intézményeket létrehozó stb. - intézkedésekre, eme állami kötelességek és az alanyi jogok között szoros és kiterjedt kapcsolat van. A szociális jogok megvalósítása a megfelelő intézmények létrehozása mellett az igénybevételükkel kapcsolatos alanyi jogok révén történik, amelyeket a törvényhozásnak kell meghatároznia. Kivételesen maguknak az Alkotmányba felvett egyes szociális jogoknak is van közvetlenül alanyi jogi oldala."[33] A művelődéshez való jogból folyó állami kötelezettséget pedig a következőképpen fogalmazta meg: "Az állampolgárok tanuláshoz való jogát az állam intézményfenntartói kötelezettsége alapozza meg, amelynek keretében az államnak mindenki számára - hátrányos megkülönböztetés nélkül - biztosítania kell e jog gyakorlását lehetővé tevő szervezeti és jogszabályi feltételeket."[34] Az alkotmányos jogok generációk szerinti csoportosítását, és ebből az egyes alkotmányos jogok alanyi jogi jellegére, jogiasíthatóságára vonat-
- 325/326 -
kozó következtetéseket az országgyűlési biztosok is átvették és alkalmazták: "A művelődéshez való jog nem tartozik az első generációs jogok közé, mégsem államcélként, hanem meghatározott mértékig kikényszeríthető alanyi jogosultságként jelenik meg az Alkotmányban. Ez az alanyi jogosultság az állam intézmény fenntartói kötelezettségében realizálódik. Ez annyit jelent, hogy az államnak - az Alkotmánybíróság értelmezése alapján - biztosítania kell a hátrányos megkülönböztetés nélküli művelődéshez való szervezeti és jogszabályi feltételeket."[35]
Mindennek a megvalósítása érdekében a törvényhozás, a közoktatási és az önkormányzati törvény szabályai írják elő a helyi önkormányzatok számára a feladat ellátásának, intézmények fenntartásának kötelezettségét, és a gyermekek, szülők számára az ezek igénybevételével kapcsolatos alanyi jogokat. E szabályozásnak mindenképp alkotmányos jelentőségű tartalma tehát, hogy a helyi önkormányzatok úgy kötelesek az intézmények fenntartásáról gondoskodni, hogy a területükön lakó gyermekek részesülhessenek oktatásban, másik oldalról megközelítve pedig nem szüntethetnek meg, nem szervezhetnek át iskolákat úgy, hogy azok a tanulók, akiknek a tekintetében az önkormányzat a feladat ellátására kötelezett, kiszoruljanak az oktatásból.
A művelődéshez való jog - írja az országgyűlési biztos egyik beszámolójában - azonban nem jelenti azt, "hogy az állam köteles az oktatásban való részvételt a képzés minden szintjén és minden formájában garantálni. ... Amennyiben az állami vagy önkormányzati iskola megszüntetése, átszervezése nem jelentette a tanuláshoz való jog lehetetlenülését, hanem csak a választék szűkítését eredményezte, alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot nem okozott a döntés."[36] Egy ügyben pedig az ombudsman megállapította, hogy "az Alkotmánybíróság értelmezésében a művelődéshez való jog nem tekinthető a világnézetet és így - közvetve - az alkalmazott nevelési-oktatási módszer jellegét is meghatározó igénynek. ... nem okoz a művelődéshez való jog vonatkozásában alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságot önmagában az a tény, hogy az iskola-fenntartó önkormányzat az átszervezések következtében nem tudja garantálni az addig valamely iskolában alkalmazott nevelési-oktatási módszer további alkalmazását."[37]
A művelődéshez való jognak az állami kötelezettségként, illetve alanyi jogként elismert tartalmához viszont további törvényi - adott esetben alacsonyabb szinten szabályozott - rendelkezések kapcsolódnak. Az intézmények megszüntetésével kapcsolatban például a közoktatási törvény előírja, hogy a helyi önkormányzat iskolát úgy szüntethet meg, ha az adott tevékenységről továbbra is megfelelő színvonalon gondoskodik oly módon, hogy annak igénybevétele a tanulónak, szülőnek nem jelent aránytalan terhet. Továbbá a megszüntetésről szóló döntés meghozatala előtt ki kell kérni az érintettek (iskolaszék, szülői szervezet, diákönkormányzat) véleményét. Ezekről a szabályokról az országgyűlési biztos úgy vélekedik, hogy ezek a formai követelmények a művelődéshez való jog tényleges érvényesítésének garanciáit jelentik, amelynek azért van jelentősége, mert egyébként az iskolamegszüntetésről való döntés érdemére vonatkozóan a jogalkotó széles mérlegelési jogkört biztosít a döntéshozónak.[38] Az eljárási szabályok, így a véleménykérési kötelezettség garanciális jellege természetesen nem vitatható. Úgy véljük, minden eljárási-formai szabályra igaz, hogy önmagában a léte garanciát jelent az ellen, hogy az egyébként mérlegelés alapján meghozott döntések önkényessé váljanak. Ez azonban még nem jelenti azt, hogy egy eljárási szabály egyúttal az érdemi döntéssel érintett alkotmányos jog érvényesülésének alkotmányos jelentőségű, lényeges garanciája lenne, megsértése pedig az adott alkotmányos jog sérelmét jelentené. A vizsgált példában ezért azt a kérdést kell feltenni, hogy a szülők és diákok számára biztosított véleményezési jog megsértése, a vélemény beszerzésének elmaradása jelenti-e egyúttal a művelődéshez való alkotmányos jog sérelmét vagy sérelmének közvetlen veszélyét, megvalósítja-e az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot. Az országgyűlési biztos erre igenlő választ adott: "Az ilyen megszüntetések, átszervezések abban az esetben sérelmesnek minősültek, ha a döntési mechanizmusban azokat az eljárási szabályokat sértették meg, amelyek a szülők és gyermekek részére a megfelelő véleményezés lehetőségét ... biztosították."[39] Szintén a művelődéshez való jog érvényesítéséből vezethető le az a szabály, amely - nyilván pedagógiai-szakmai szempontokra figyelemmel - meghatározza, hogy legfeljebb hány tanuló járhat egy iskolai osztályba. Az osztálylétszámok maximálása tehát szintén a művelődéshez, tanuláshoz való jog megfelelő érvényesülésének garanciáját jelenti. E rendelkezés jellegével kapcsolatban a kérdés ugyanaz lehet, mint az előző esetben: vajon olyan szabály-e a maximális osztálylétszámra vonatkozó rendelkezés, amelynek a figyelmen kívül hagyása a művelődéshez való jog sérelmét okozza? Az ombudsmani válasz egy iskolamegszüntetéssel kapcsolatos ügyben
- 326/327 -
erre is igenlő volt, a vizsgált esetben az okozta az alkotmányos visszásságot, hogy az intézmény megszüntetése után a tanulók elosztása úgy történt volna, hogy az osztálylétszámok túllépték volna a törvényi maximumot.[40]
A példából láthatóan az egyes alkotmányos jogok tartalma az ombudsmani gyakorlatban igen mély is lehet. Az országgyűlési biztosi védelem szempontjából releváns kapcsolat megállapítása mindig egyedi mérlegelést igényel.
Az országgyűlési biztosra vonatkozó jogi szabályozásban az ombudsman-intézmények mindkét lehetséges célja, a jogvédelem biztosítása és a közigazgatás működésének jobbítása is tetten érhető, igaz, különböző erősséggel. Az Alkotmány alapvetően az alkotmányos jogok védelmének oldaláról határozza meg az intézményt, feladataként az alkotmányos jogokkal összefüggő visszásságok kivizsgálását és orvoslását jelöli meg. Az Obtv. az országgyűlési biztosokat - hatáskörüket meghatározva - részben a közigazgatás ellenőrzőivé is teszi, hiszen az alkotmányos jogok sérelmét, illetve a sérelem közvetlen veszélyét az ombudsman akkor vizsgálhatja, ha azt valamely hatóság döntése, intézkedése okozta. A két funkcióból tehát a magyar modellben a jogvédő feladat kerül előtérbe, az országgyűlési biztosok eljárásának tárgya az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság. A visszásságnak (a jogsérelemnek vagy közvetlen veszélyének) tehát mindig valamely alkotmányos joggal kapcsolatban kell fennállnia ahhoz, hogy az országgyűlési biztos élhessen a rendelkezésére álló intézkedési eszközök valamelyikével. A közigazgatás jogszabálysértő vagy hibás működése önmagában nem alapozza meg az ombudsmani kezdeményezést, ajánlást. Ezért is érte sok bírálat az országgyűlési biztosok azon gyakorlatát, amellyel a jogállamiság-jogbiztonság alkotmányi elvét kezelték. Az ombudsmani tevékenység kritikája szerint a biztosok számos esetben önmagában is megállapították a "jogbiztonsághoz való jog" mint alkotmányos jog sérelmét, alkotmányos alanyi jogi jelleget tulajdonítottak az alaptörvény 2. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezésnek, a közigazgatás jogszabálysértő, hibás eljárását, döntéseit, intézkedéseit a jogbiztonság közvetítésével, a jogbiztonság sérelmének megállapításával emelték az alkotmánysértés, az alkotmányos jogsérelem szintjére.[41]
A bírálatok ellenére vagy talán éppen a kritikák miatt érdemes feltenni a kérdést: vajon mi ösztönözte az országgyűlési biztosokat arra, hogy rendkívül sok esetben alapítsák döntéseiket egy olyan alkotmányi rendelkezésre, a jogállamiság-jogbiztonság követelményére, amely kétségkívül nem tartozik az alkotmányos jogok körébe? Az ombudsmanok gyakorlatát vizsgálva úgy látszik, a biztosok mindig is feladatuknak tekintették a "jó közigazgatás" biztosítását, a jogszerű, korrekt és méltányos hatósági eljárások előmozdítását. Mivel azonban az Alkotmány nem tartalmazott erre a célra megfelelő alkotmányos jogot, más alkotmányi szabályra kellett a "jó közigazgatás" követelményét visszavezetniük. Az alkotmányos alapot pedig a jogállamiság-jogbiztonság elvében találták meg. Gönczöl Katalin egy 1999 elején közölt interjúban[42] erről így nyilatkozott: "...nem tudunk minden esetben alkotmányos jogra hivatkozni, mert a korrekt ügyintézéshez való jog nem írott alkotmányos jog. Rá vagyunk kényszerülve, hogy az emberi jogok védelmében a jogbiztonsághoz való jogot alkalmazzuk." A jogbiztonság alkotmányos elve és az alkotmányos jog kategóriája közötti ellentmondás azonban az országgyűlési biztosok működésének későbbi éveiben nem maradhatott feloldás nélkül. Maguk az ombudsmanok írták beszámolójukban, hogy "az említett elv helyes értelmezése fokozatosan alakult ki az országgyűlési biztosok gyakorlatában."[43] E fokozatosan fejlődő jogértelmezésben az áttörést az ombudsmanok 1999. évi tevékenységéről szóló beszámoló[44] jelentette, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében lefektetett jogállamiság-jogbiztonság elvében már a közigazgatási ügyekre vonatkozó tisztességes eljárás követelményének, vagyis egy alkotmányos alanyi jognak az alkotmányi alapját látja. A tisztességes eljárás követelménye az ombudsmani definíció szerint az alábbi magatartások esetén sérül: a mérlegelési jogkör alkotmánysértő túllépése, a jogszabályok méltánytalan alkalmazása, a hatalommal való visszaélés, önkényesség, az elkerülhető késedelem, a hátrányos megkülönböztetés, az ügyfél nem megfelelő felvilágosítása, valamint az udvariasság elemi szabályainak megsértése. A biztosok gyakorlata szerint ha valamely fenti magatartásforma előfordul, az elegendő a jogállamisággal, jogbiztonsággal összefüggő visszásság megállapításához. Úgy
- 327/328 -
tűnik, ezt a gyakorlatot a második ciklusban tevékenykedő ombudsmanok is követik. A 2001. évről szóló beszámoló[45] szerint a biztosok a jogállamiság követelményei között érvényesítik a tisztességes eljárás követelményét is. Eszerint a hatósági eljárásokkal szembeni alapvető követelmény a jogszabályok megtartása, a jogszerűség és a törvényesség biztosítása. Ez azonban az "alkotmányos közigazgatásnak" alapvető, de nem egyedüli feltétele. A hatóságok működésének emellett hatékonynak, célszerűnek, méltányosnak és humánusnak kell lennie. Sérül a tisztességes eljáráshoz való jog, ha a hatósági eszközöket nem rendeltetésszerűen használják, nem méltányosan, humánusan, célszerűen és hatékonyan alkalmazzák, ha a hatóság szükségtelen, indokolatlan vagy aránytalan érdeksérelmet okoz, ha az eljárás indokolatlanul elhúzódik, ha a kiszolgáltatott emberek nem kapnak megkülönböztetett figyelmet, vagy ha a hatóság intézkedése a szükségesnél nagyobb terhet vagy kellemetlenséget okoz.
Mindezek alapján nem vitatható, sőt inkább megerősíthető, hogy "a tisztességes eljárás fogalmi definíciója részben hasonlóságot mutat a hagyományos ombudsmani hatáskörbe tartozó közigazgatási hiba fogalmával."[46] Az európai ombudsman gyakorlata szerint - aki az európai igazgatás hibás, helytelen működését ("instances of maladministration") hivatott vizsgálni - például akkor valósul meg a közigazgatási hiba, ha egy hatóság nem a rá kötelező szabályoknak, illetve elveknek megfelelően jár el. A jogszabályok és jogelvek megsértése mellett ide tartozik a szabálytalanság vagy mulasztás, a hatalommal való visszaélés, hanyagság, törvénytelen eljárás, tisztességtelenség, hozzá nem értés, diszkrimináció, elkerülhető késedelem és az információ megtagadása is.[47] A hasonlóság az országgyűlési biztosok definíciójával szembetűnő: az országgyűlési biztosok a jogbiztonság részeként felfogott tisztességes eljáráshoz való jog közvetítésével igyekeznek fellépni a közigazgatási hibákkal szemben.
A fentiekben azt kívántuk bemutatni, hogy milyen külső keretei és belső lehetőségei vannak az országgyűlési biztosi intézmény alapjog-értelmező tevékenységének. Az ombudsmani intézményen kívüli viszonyítási pontokat azok a szervek jelentik, amelyek szintén végeznek az alkotmányos (alap)jogokat érintő, értelmező tevékenységet. Ez a tevékenység pedig kölcsönhatásban áll az országgyűlési biztosi gyakorlattal: egyrészről forrásként táplálja azt, másrészt annak korlátját is jelenti. Az ombudsman-intézmények funkciója, az országgyűlési biztosok alkotmányos feladata e külső kereteken belül valósulhat meg. Egyszerre az intézmény szerencséje és kihívása, hogy ez nem csupán egyféle módon történhet. A dolgozat második része egy elméleti modellt igyekezett felvázolni - példával is szemléltetve - arra, hogy az ombudsman milyen koordináták mentén alakíthatja gyakorlatát a külső keretek között. Az egyik kérdés, amire igyekeztünk választ találni, hogy hogyan alakulhat, illetve alakult a jogvédő és a közigazgatást jobbító funkció viszonya az ombudsmani gyakorlatban. Az Alkotmány - véleményünk szerint egyértelműen - az alkotmányos jogok védelmére rendelte az országgyűlési biztos intézményét. A biztosok eddigi működése azonban azt látszik bizonyítani, hogy a jogbiztonság elvén és a tisztességes eljáráshoz való jogon keresztül utat tört magának az ombudsman-intézmények hivatásának másik oldala, a "jó közigazgatás" biztosítása is. A másik elemzett kérdés az alkotmányos jogok fogalma, vagyis az ombudsmani jogvédelem tárgya volt. A dolgozat szerint sem az alkotmányos jogok köre (horizontális értelem), sem pedig az egyes alkotmányos jogok tartalma (vertikális értelem) nem vonható meg egy merev határvonallal. Azt állítjuk, hogy mindkét értelmezés egy skálán mozog, ahol - akár az egyes országgyűlési biztosok által is - különböző helyre tehető a határ, amely kijelöli, hogy melyek az alkotmányos jogok, és mi tartozik még egy jog alkotmányos jelentőségű elemei közé. Az azonban feltétlenül elvárható az országgyűlési biztosi gyakorlattól is, hogy felismerje ezeket a skálákat, és - természetesen az esetjog alakításának sajátosságai szerint - lefektesse a saját határvonalait.
Mindazonáltal a dolgozat írója azt sem vitatja, hogy az igazukat kereső, sokszor a hatalomnak kiszolgáltatott, elesett polgárok nyilván nem elméleti vizsgálódások alapján fogják megítélni az ombudsmanok tevékenységét. Mint ahogyan a hatalom, az állam sem ennek alapján méri "fizetett ellenségének" munkáját. A polgár a hatékonyságot, egyfajta, az ombudsmansággal járó aktivizmust, az állam a következetességet várhatja el az ombudsmanjától. Ha azonban ezeknek az elvárásoknak az ombudsman eleget kíván tenni, elkerülhetetlen, hogy elméletileg megalapozottan is megtalálja a helyét az alkotmányos jogok védelmének rendszerében. ■
JEGYZETEK
[1] Az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.).
[2] 32/B. § (1) bekezdése.
[3] Ezt fogalmazza meg Sólyom László: Az ombudsman "alapjog-értelmezése" és "normakontrollja" című cikkében. In: Majtényi László (szerk.): Az odaatra nyíló ajtó (The Door onto the Other Side.) Budapest, 2001, Adatvédelmi Biztos Irodája 83
[4] Gönczöl Katalin, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa(1995-2001), Polt Péter, az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese (1995.-2000), Lenkovics Barnabás, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa (2001-től), Takács Albert, az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese (2001-től).
[5] Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 48. §-a.
[6] Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Budapest, 2001, Osiris Kiadó. 319. és 321. oldal.
[7] Beszámoló az állampolgári jogok országgyűlési biztosának és általános helyettesének 1997. évi tevékenységéről, 69. oldal. A továbbiakban az országgyűlési biztosok beszámolóit Beszámoló és évszám megjelöléssel hivatkozzuk
[8] Beszámoló 1999, 32.
[9] Beszámoló 2002, 40.
[10] Az Obtv. 22. §-a szerint az országgyűlési biztos indítványozhatja az Alkotmánybíróságnál a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát, nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát, az Alkotmányban biztosított jogok megsértése miatt benyújtott alkotmányjogi panasz elbírálását, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetését, valamint az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezését.
[11] Az Obtv. 25. §-a szerint ha az országgyűlési biztos álláspontja szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára (hiányosságára) vezethető vissza, a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében javasolhatja a jogalkotásra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszköze kiadására jogosult szervnél a jogszabály (állami irányítás egyéb jogi eszköze) módosítását, hatályon kívül helyezését vagy kiadását.
[12] Gönczöl Katalin-Kóthy Judit: Ombudsman. 1995-2001. Budapest, 2002, Helikon Kiadó. 168
[13] 52/1997. (X. 14.) AB határozat.
[14] 42/2000. (XI. 8.) AB határozat.
[15] 42/1998. (X. 2.) AB végzés.
[16] Amint már idéztük, az Obtv. 25. §-a értelmében a biztos akkor élhet a jogalkotási javaslat tételének lehetőségével, ha valamely konkrét ügyben megállapított visszásság vezethető vissza jogszabály (állami irányítás egyéb jogi eszköze) fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára (hiányosságára).
[17] Az Alkotmány magyarázata Budapest, 2003, KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó. 707-709.; Halmai Gábor és Tóth Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok. Budapest, 2003. Osiris Kiadó. 224-225.
[18] Gönczöl-Kóthy: i.m. 169.
[19] Beszámoló 2001, 165.
[20] Beszámoló 2002, 32.
[21] Beszámoló 1997, 70.; Beszámoló 1998, 30.; Beszámoló 1999, 34.; Beszámoló 2002, 40.
[22] Beszámoló 1999, 34. A második ciklus gyakorlata szerint is az alkotmányos jogok körébe tartoznak a Magyarországot kötelező nemzetközi dokumentumokban rögzített jogok. Lásd: Beszámoló 2002, 40.
[23] Az első ciklus gyakorlatának értékelését e tekintetben lásd: Szente Zoltán: Minta után szabadon. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa hatéves tevékenységének értékelése, illetve Az ombudsmanok hat éve. Somody Bernadette írása. Fundamentum, 2001. 2. szám 7-9., illetve 72-73.
[24] Beszámoló 1997, 68.
[25] Beszámoló 1999, 34.
[26] Beszámoló 1998, 30. Beszámoló 1999, 34.
[27] Beszámoló 2002, 40. Ugyanezt fogalmazza meg: Beszámoló 2001, 41.
[28] 64/1991. (XII. 17.) AB határozat.
[29] Sári János: Alapjogok. Alkotmánytan II. Budapest, 2001, Osiris Kiadó. 32-33.
[30] Beszámoló 2001, 180., Sári János: i.m. 231.
[31] Példaként utalunk az átfogó diákjogi vizsgálatra (OBH 6213/1998.), amely szerint az, hogy az iskolák belső normái (házirend, szervezeti és működési szabályzat) nem szabályozzák a jogszabályban előírt kérdésköröket, sértik a közoktatási törvény végrehajtására kiadott miniszteri rendeletet, valamint veszélyeztetik a jogbiztonság követelményének maradéktalan érvényesülését. Ugyanez a vizsgálat állapította meg, hogy a tanulói jogokkal kapcsolatos ismeretek gyakorlati közvetítésének hiánya, illetve az, hogy a diákönkormányzatok működésének hiányzik az anyagi fedezete, veszélyezteti az ifjúság érdekeinek alkotmányos védelmét deklaráló alapelv maradéktalan érvényesülését.
[32] Beszámoló 2001, 180.
[33] 28/1994. (V. 20.) AB határozat.
[34] 18/1994. (III. 25.) AB határozat.
[35] Beszámoló 1998, 272.
[36] Beszámoló 1998, 272.
[37] OBH 3193/1997.
[38] Beszámoló 1999, 435.
[39] Beszámoló 1998, 272. Ugyanezt fogalmazza meg: Beszámoló 1999, 435. Példaként lásd: OBH 5587/1997, OBH 2547/2001.
[40] Beszámoló 1997, 83. OBH 5463/1996.
[41] "Nem tudunk minden esetben alkotmányos jogra hivatkozni." Gönczöl Katalinnal az állampolgári jogok országgyűlési biztosával és Polt Péterrel, az országgyűlési biztos általános helyettesével Tóth Gábor Attila beszélget. Fundamentum, 1999. 1. szám. 39-40 Lásd továbbá a 23. jegyzetben említett írásokat, 8-9., illetve 73.
[42] "Nem tudunk minden esetben...", 40.
[43] Beszámoló 1999, 39.
[44] 39.
[45] 163-164.
[46] Beszámoló 1999, 39.
[47] Somody Bernadette: Az Európai Unió ombudsmanja. Acta Humana, 2003. 3. szám. 112.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD hallgató, Eötvös Loránd Tudományegyetem (Budapest).
Visszaugrás
