A magyar jogalkotás jelenlegi helyzetét vizsgálva egyértelműen megállapítható, hogy e terület feltétlenül megérett az átfogó reformra. A számos ok közül - amelyek e reformot mellőzhetetlenné és halaszthatatlanná teszik - az egyik legfontosabb, hogy hiányzik a jogalkotó tevékenység korszerű, átgondolt, előremutató és garanciális elemekkel átszőtt normatív, törvényi szintű szabályozása. A magyar jogalkotással kapcsolatban nem csak az jelent problémát, hogy túl sok jogszabály van, illetőleg e jogszabályok minősége számos kívánnivalót hagy maga után, hanem az is, hogy a jogalkotást szabályozni hivatott hatályos jogalkotási törvény rendkívüli mértékben elavult, mára szinte teljesen használhatatlanná vált. A hatályos jogalkotási törvény alkalmazhatatlansága hozzájárul ahhoz is, hogy a benne rögzített jogszabály-előkészítő eljárás nem megfelelő módon zajlik, a jogalkotásért viselt egyértelmű felelősség - illetőleg ennek számon kérhetősége - hiányzik, továbbá a jogszabályok előzetes és utólagos hatásvizsgálata a legtöbb esetben elmarad, vagy nem kellően megalapozott. Ezért a jogalkotás reformjának az első - és egyik legkiemelkedőbb - eleme az új jogalkotási törvény elfogadása. A 2010. évi CXXX. tv. (továbbiakban: új jogalkotási törvény) - pontosabban a benne foglalt eljárási szabályok - ugyanis a legfontosabb biztosítékát jelentenék annak, hogy a jogszabályok magas minőségi fokon szülessenek meg) alkalmasak legyenek a célzott joghatások kiváltására, és a jogalkalmazás számára is megfelelő - vagyis alkalmazható és végrehajtható - jogszabályok születhessenek.
Az 1987-ben keletkezett - és 1988. január 1-től hatályos - jogalkotási törvény - amely létrejöttekor rendkívül fontos és kiemelkedő szerepet játszott a magyar jogalkotás fejlesztésében - mára számos hibája és hiányossága következtében a jogalkotás fejlesztésének kifejezetten gátjává vált. Ezek a hibák és hiányosságok egyrészt alkotmányellenességet, másrészt elavult, meghaladott - ezért zavaró és értelmezhetetlen - előírásokat jelentenek.
a) A jogalkotási törvény felsorolja a jogalkotó szerveket és az általuk alkotható jogszabályokat.[1] A törvény e rendelkezése azonban több ponton is ütközik az Alkotmánnyal. A törvény hatályos szabályozása szerint ugyanis a köztársasági elnök törvényerejű rendeletet, az országos hatáskörű szerv vezetésével megbízott államtitkár rendelkezést, a tanács pedig rendeletet alkot.[2] E rendelkezés rendkívül súlyos alkotmánysértést eredményez, mivel nem áll összhangban az Alkotmányban nevesített jogalkotó szervekkel, illetőleg az általuk kibocsátható jogszabályokkal. Az alaptörvény szerint ugyanis a köztársasági elnöknek ilyen jogosítványa nincs,[3] a "tanácsok" megszűntek,[4] csakúgy, mint az országos ha-
- 197/198 -
táskörű szerv vezetésével megbízott államtitkári tisztség, illetőleg az ehhez kapcsolt rendelkezést kibocsátó hatáskör. Ezt a helyzetet az a kodifikációs megoldás idézte elő, amely az alkotmánymódosításkor,[5] illetőleg új törvények alkotásakor nem helyezte egyértelműen hatályon kívül, illetőleg nem módosította a jogalkotási törvény vonatkozó előírásait.[6] Ennek következtében a jogalkotási törvény nemhogy eligazodást nyújtana a jogalkotó szervekről, illetőleg az általuk alkotható jogszabályokról, hanem alkotmányellenessége következtében súlyos zavart okoz a magyar jogalkotás szabályozásában és alkalmazásában.
b) A hatályos jogalkotási törvény nem említi a Magyar Nemzeti Bank elnökének 2004. május elsejétől fennálló - az Alkotmány rendelkezése alapján egyértelműen meglévő - rendeletalkotási jogát,[7] aminek következtében az MNB elnökének rendelete a hatályos alaptörvény szerint jogszabálynak minősül. Az új jogszabállyal kapcsolatos rendelkezéseket nem tartalmazó jogalkotási törvény ebben a tárgykörben is alkotmányellenes, mivel nem "ismeri" az MNB elnökének jogalkotó hatáskörét. Emellett az sem világos, hogyan MNB elnökének rendelete hogyan illeszkedik a jogszabályok rangsorába: a jogalkotási törvény ugyanis akként rendelkezik, hogy az általa felsorolt jogszabályok közül az alacsonyabb szintű nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.[8] Ez akkor is problémát jelent, ha az MNB elnökének rendelete sajátos szerepet tölt be a jogrendszerben, ami nem teszi lehetővé a jogszabályi hierarchia hagyományos rendszerébe való beillesztését, mert nem egyértelmű, hogy a jogalkotási törvényben szereplő jogszabályi hierarchia mennyiben tekinthető zártnak, illetőleg nyitottnak.[9]
c) A jogalkotási törvény elfogadásakor meghatározásra kerültek a kizárólagos törvényhozási tárgykörök.[10] E rendelkezés az akkori alkotmányos berendezkedésben a Népköztársaság Elnöki Tanácsának törvényerejű rendeletalkotási jogát korlátozta.[11] Az Országgyűlés helyettesítésére jogosult Elnöki Tanács ugyanis ezt megelőzően az Országgyűlés ülésszakai között törvényt pótló, módosító vagy hatálytalanító törvényerejű rendeletet bocsáthatott ki, amelyek gyakorlatilag a törvényi szabályozással voltak egyenrangúak. Ezen nem változtatott az a megoldás sem, hogy a törvényerejű rendeletet az Országgyűlés legközelebbi ülésén be kellett mutatni, mert ez nem volt a törvényerejű rendeletek érvényességi kelléke, sem azok hatályosságát nem korlátozta.[12] A jogalkotási törvény hatályba lépése után viszont az Elnöki Tanács rendeletalkotási joga a parlament számára fenntartott törvényhozási tárgykörök tekintetében beszűkült, e kérdésekben tehát az Elnöki Tanács nem volt jogosult rendeletalkotásra. Az e tárgykörökön kívüli kérdésekben azonban az Elnöki Tanácsnak 1989-ig továbbra is megmaradt a törvényerejű rendeletalkotási joga akkor, ha az Országgyűlés nem ülésezett. A jogalkotási törvényben szereplő kizárólagos törvényhozási tárgyköröket azonban 1989-90-ben az Alkotmány módosítása felülírta, mert maga az alaptörvény határozta meg azokat a törvényhozási tárgyakat, amelyekben az Országgyűlésnek kötelező törvényt alkotnia, legtöbbször minősített - általában a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának - szavazatával. Ez egyúttal azt is eredményezte, hogy e tárgykörökben - lévén az Országgyűlés kötelező törvényalkotási feladatáról szó - a törvényi szintű szabályozás alatt nincs helye jogalkotásnak. Ezért a jogalkotási törvénynek e rendelkezései nemcsak feleslegessé váltak, hanem zavaróak is. Az alkotmánybírósági gyakorlat ugyanis a jogszabályi szint kérdéseit kizárólag az Alkotmány alapján ítéli meg. A jogalkotási törvényben foglalt elavult törvényhozási tárgykörök felsorolása azonban a jogalkotási gyakorlatot ma is nagymértékben befolyásolja, és sokszor kifejezetten félrevezeti.[13]
d) Alkotmányossági problémát okoz, hogy egyes miniszteri rendeletek terjedelmes, de a konkrét ügyben alkalmazandó mellékletei sem a Magyar Közlönyben, sem az annak alapján szerkesztett jogszabálygyűjteményekben nem találhatók. A jogalkotási törvény ugyanis lehetővé teszi, hogy a miniszteri rendelet melléklete a miniszté-
- 198/199 -
rium hivatalos lapjában kerüljön közzétételre.[14] E megoldás azonban ellentmond az Alkotmány rendelkezésének, ami előírja, hogy a Kormány tagjának rendeletét a hivatalos lapban - vagyis a Magyar Közlönyben - kell kihirdetni.[15] Az alaptörvény tehát nem enged eltérést a rendelet mellékleteinek tekintetében sem, mert ez felel meg a jogbiztonság jogállami elvének is.
e) Az Alkotmánybíróság szerint mulasztásos alkotmánysértés áll fenn abban a tekintetben, hogy a hatályos jogalkotási törvény nem szabályozza a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei helyesbítésének módját.[16] Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a helyesbítés alatt általános értelemben a közzétett szöveg utólagos kijavítását kell érteni. A jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei közzétételének esetében előfordulhatnak olyan hibák, amelyeket orvosolni kell, de nem mindegy, hogy ez milyen módon történik.[17] A jogalkotásra vonatkozó szabályok között meg kell határozni azt, hogy milyen hiba minősül érdemi, az adott norma tartalmát befolyásoló hibának, és melyek azok a hibák, amelyek nem érdemiek, és szükséges arról is rendelkezni, hogy mely hiba milyen orvoslási módszerrel - helyesbítéssel, módosítással, vagy más módon - javítható ki.[18] Amíg a jogalkotási garanciákat a sehol sem szabályozott helyesbítés visszaélésszerű alkalmazásával ki lehet játszani, addig nem állítható, hogy a jogalkotás és a jogszabályok módosításának jogintézménye kiszámíthatóan, jogállami körülmények között működik, ami pedig sérti a jogbiztonság elvét.[19]
A hatályos jogalkotási törvény számos, a gyakorlat által már meghaladott rendelkezést is tartalmaz, amelyek szintén sértik, illetőleg veszélyeztetik a jogbiztonságot. Ezek az alábbiakban foglalhatók össze.
a) A hatályos törvény szerint a Kormánynak a jogalkotási programot 5 éves időszakra kell megállapítania, amelynek előkészítéséért az igazságügy-miniszter a felelős.[20] Ennek összeállításához ki kell kérnie a minisztereknek, az országos hatáskörű szervek vezetőinek, a Legfelsőbb Bíróság elnökének, a legfőbb ügyésznek, a társadalmi szervezeteknek és érdekképviseleti szerveknek, valamint a fővárosi és a megyei tanácsoknak a javaslatait. E rendelkezés nem csak azért elavult, mert amikor meghatározták, akkor az Országgyűlés megbízatása öt évre szólt, hanem azért is, mivel ma - a korábbinál lényegesen nagyobb intenzitású jogalkotás idején - e rendelkezés betarthatatlan. A hatályos szabályozás alapján egyébként egyrészt a Kormánynak - megalakulását követően lehetőleg harminc napon belül, egyébként minden ülésszak végén - kell tájékoztatnia az Országgyűlést a következő ülésszakra vonatkozó törvényalkotási programjáról,[21] másrészt a Kormány a törvényalkotási programját a munkatervével összehangoltan - félévente készíti el.[22] Ez a terminus sokkal inkább megfelel a mai, felgyorsult törvényalkotás időbeli ütemezésének, és a törvényalkotás tervezhetőségének.
b) A jogalkotási törvény a jogalkotási eljárás szabályozásánál számos olyan előírást tartalmaz, amelyek a törvényalkotásra vonatkozó házszabályi rendelkezésekkel ellentétesek, illetőleg ezekkel nincsenek összhangban.
- Elavultnak tekinthető a jogalkotási törvénynek az a rendelkezése, mely szerint ha társadalmi szervezet vagy érdekképviseleti szerv a Kormánynak törvény kezdeményezését javasolja, erről tájékoztatni kell az Országgyűlés elnökét és az illetékes országgyűlési bizottságot.[23] Ilyen előírást ugyanis sem a Házszabály, sem a Kormány ügyrendje nem tartalmaz, és ez a kvázi törvénykezdeményezési jog sem az Alkotmány rendelkezéseiből, sem pedig a társadalmi szervezetekre, illetőleg érdekképviseleti szervekre vonatkozó egyesülési jogról szóló törvényből nem vezethető le.
- A jogalkotási törvény azt is előírja, hogy a törvényjavaslatot - ha az Országgyűlés ügyrendje kivételt nem
- 199/200 -
tesz - az Országgyűlés ülésszaka előtt legalább harminc nappal be kell terjeszteni.[24] Ma, a lényegében folyamatosan ülésező, az alapfeladatát valóban ellátó Országgyűlés esetén e rendelkezés értelmezhetetlen, és a Házszabályra tekintettel alkalmazhatatlan.
- Hasonló a helyzet a jogalkotási törvénynek azzal a rendelkezésével kapcsolatosan is, ami szerint ha az országgyűlési bizottság vagy az országgyűlési képviselő törvényt kezdeményez és az Országgyűlés az indítványt elfogadja, a Kormányt vagy az illetékes országgyűlési bizottságot bízza meg a törvényjavaslat előkészítésével.[25] A Házszabály szerint ugyanis a törvényjavaslatnak tartalmaznia kell a törvény javasolt szövegét és címét, illetőleg a törvényjavaslathoz indokolást kell fűzni.[26] Az indítványnak tárgyalásra és határozathozatalra alkalmasnak kell lennie, és a nem szabályszerű formában benyújtott indítványt az Országgyűlés elnöke visszautasíthatja.[27] E rendelkezések ismeretében nem értelmezhető, hogy mit jelent az "indítvány Országgyűlés általi elfogadása", és a "törvény kezdeményezésének Kormány vagy országgyűlési bizottság általi előkészítése".
- A jogalkotási törvény akként rendelkezik, hogy ha az országgyűlési bizottság vagy az országgyűlési képviselő általa előkészített törvényjavaslatot terjeszt elő, az Országgyűlés dönt a törvényjavaslat napirendre tűzéséről.[28] Ez az előírás sincs összhangban a Házszabállyal, mert egyrészt az ülések napirendjére minden esetben a Házbizottság készít javaslatot,[29] a napirendről pedig az Országgyűlés dönt.[30] A bizottsági, illetőleg a képviselői törvényjavaslat között csak abban van különbség, hogy az előbbi automatikusan az Országgyűlés tárgysorozatára kerül,[31] míg az utóbbi esetében a benyújtott törvényjavaslat csak abban az esetben kerülhet az Országgyűlés tárgysorozatára, ha azt a kijelölt bizottság támogatja.[32]
- Az már igazán csak "apróságnak" tűnik, hogy a Jat. szerint a bizottsági vagy képviselői törvénykezdeményezés esetén a "törvényjavaslat tervezetének a véleményezésre bocsátásáról és - az Országgyűlés döntése alapján - a társadalmi vita megszervezéséről a Kormány gondoskodik."[33] Ez egyrészt már csak azért sem érthető, mert a Jat. hatályos szövege nem ismeri a társadalmi vita intézményét,[34] másrészt a Kormánynak - az államhatalmi ágak elválasztásának elvére és a parlamentáris kormányzati rendszer sajátosságaira tekintettel - nem lehet feladata, hogy a bizottsági és képviselői "törvényjavaslat tervezetének véleményezésre bocsátásáról gondoskodjon".[35] Ezt egyfelől csak a saját javaslatai kapcsán kell megtennie,[36] másfelől döntést kell hoznia a képviselői önálló indítványokkal kapcsolatos kormányzati álláspont kialakításáról.[37]
c) A jogalkotási törvény több esetben hiányosnak, hézagosnak tekinthető, és nincs összhangban más hatályos törvényekkel.
- Hiányos a jogalkotási törvénynek a jogszabály hatályvesztésére vonatkozó rendelkezése. Ez ugyanis csak két esetet említ: a jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi, vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejár.[38] Nem tesz említést arról, hogy a jogszabály akkor is hatályát veszti, ha azt az Alkotmánybíróság megsemmisíti.
- A hatályos jogalkotási törvény rendelkezik a nemzetközi szerződések kihirdetéséről és közzétételéről, ami nincs teljesen összhangban az Alkotmány 7. § (1) bekezdésével, és a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvénnyel.[39]
- Hiányzik a jogalkotási törvényből a jogharmonizációs eljárásra való utalás, az ezzel kapcsolatos jogalkotói feladatok csak érintőlegesen szerepelnek a törvényben.[40]
- 200/201 -
- A jogalkotási törvény nincs tekintettel arra az informatikai fejlődésre sem, ami lehetővé teszi a jogszabálytervezetek véleményezését, illetőleg a jogszabályok bárki számára elektronikus formában történő ingyenes elérhetőségét.[41]
- Rendkívül vázlatosnak tekinthetők a jogszabályok előzetes és utólagos hatásvizsgálatára vonatkozó rendelkezések, illetőleg az ezzel összefüggő felelősségi szabályok is.[42] A hatásvizsgálat módszertanára vonatkozóan a törvényben még felhatalmazó rendelkezés sem található.[43]
- A jogalkotási törvény említést sem tesz a deregulációról, ami nélkül a jogrendszer egységének és áttekinthetőségének fokozott érvényesülése - mint a törvény preambulumában szereplő követelmény - nem teljesíthető.
d) Indokolt megemlíteni azokat a kisebb súlyú hibákat és fogyatékosságokat is, amelyeket a jogalkotási törvény tartalmaz. Ilyennek tekinthető, hogy a törvény még hivatkozik a Központi Népi Ellenőrzési Bizottság elnökére.[44] Más helyen utal arra, hogy a Határozatok Tárát a miniszterhelyettesek, valamint a Minisztertanács Titkárságának vezetője által meghatározott szervek vezető munkatársai is megkapják,[45] továbbá a tanács és a tanács végrehajtó bizottsága határozat kibocsátására jogosult.[46]
A fentiek alapján egyértelműen megállapítható, hogy a hatályos jogalkotási törvény mai formájában már nem képes betölteni az alapvető funkcióját, képtelen ellátni a jogalkotás kérdéseinek a hatályos Alkotmánnyal összhangban történő alapvető regulálását.[47] Tekintettel arra, hogy a jogalkotás kérdései olyan szabályozási területnek számítanak, ahol az állandóságnak és az átláthatóságnak kiemelt fontosságú szerepe van, illetőleg a kiszámítható eljárási rend a jogszabályok létrejöttének - az eljárás általi legitimálás következtében - mellőzhetetlen ismérve, ezért nem elegendő egyszerűen az elavult rendelkezések hatályon kívül helyezése, vagy a különböző módosítások elvégzése. Olyan új szabályozási környezetet szükséges megteremteni, ami a jogrend minőségének folyamatos javulásához, a jogrendszer áttekinthetőségéhez, a jogszabály-előkészítés társadalmi-szakmai megalapozásához és a jogbiztonság növeléséhez vezet. Ezért - és a mulasztásos alkotmánysértés megszüntetése érdekében - új jogalkotási törvényre van szükség. Az Alkotmány ugyanis egyértelművé teszi, hogy "A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."[48] Az Alkotmánybíróság pedig már 1991-ben megállapította, hogy az Alkotmány 7. § (2) bekezdése alapján megalkotandó új jogalkotási törvény elfogadására még nem került sor,[49] és e kötelezettségének az Országgyűlés azóta sem tett eleget.[50]
Az új jogalkotási törvénynek azzal a kiemelkedő céllal kell létrejönnie, hogy érvényesülő és számon kérhető minőségi szemléletet vigyen a jogalkotási tevékenység, illetőleg az ennek alapján létrehozott jogszabályok rendszerébe, és legyen tekintettel az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatára, illetőleg Magyarország európai uniós tagságából adódó követelményekre. Ezért elsősorban egyértelmű dogmatikai alapok megteremtését, a korábbinál magasabb színvonalú jogszabály-előkészítést, a maihoz képest
- mind a jogalkotás, mind a jogszabályok tekintetében
- nagyobb nyilvánosságot, és a jogrendszer folyamatos felülvizsgálatát kell biztosítania. Az új jogalkotási törvény legfontosabb, a minőségi és nyitott jogalkotás[51] feltételrendszerét erősítő elemei az alábbiakban foglalható össze.
Az új jogalkotási törvénynek az Alkotmányban foglaltakkal összhangban kell megállapítania a jogalkotó
- 201/202 -
szerveket, és az általuk kibocsátható jogszabályokat. Célszerűnek látszik különválasztani a jogalkotó szervek eredeti, illetőleg jogszabályban kapott felhatalmazás alapján kapott jogalkotó hatáskörét, mert így pontosítani lehetne, hogy a jogalkotó szerv adott esetben milyen feltételek között alkothat jogszabályt. Pontosítani lehetne továbbá azt is, hogy ha a jogalkotó szerv felhatalmazás alapján alkot jogszabályt, akkor e felhatalmazásnak mit kell tartalmaznia, illetőleg a felhatalmazás mire nem terjedhetne ki. Ki kellene mondani azt is, hogy a felhatalmazásjogosultja a jogszabályt köteles megalkotni. A jogszabályi hierarchia biztosítása érdekében egyértelműen meg kellene állapítani, hogy adott jogszabály melyik jogszabályokkal nem lehet ellentétes: így törvény nemzetközi szerződést kihirdető törvénnyel, bármely rendelet törvénnyel, kormányrendelet nemzetközi szerződést kihirdető kormányrendelettel, miniszteri rendelet kormányrendelettel, önkormányzati rendelet kormányrendelettel és miniszteri rendelettel nem lehet ellentétes. A világos és áttekinthető jogszabályi hierarchia hozzájárulna a jogszabályok érvényességének és alkalmazhatóságának kétséget kizáró biztosításához.
A jogalkotó szervek és a jogszabályok mellett át kellene tekinteni a hatályos törvényben szereplő "állami irányítás egyéb jogi eszközeinek" körét is. A pontosítás érdekében már az elnevezésen is változtatni kellene, és helyesebb volna a "közhatalmi irányítás egyéb jogi eszközeiről" beszélni, lévén ilyet nem csak állami, hanem helyi önkormányzati szervek is alkothatnak. Az e körbe tartozó szabályozó aktusok közül a normatív határozat és utasítás, illetőleg a statisztikai közlemény azok, amelyeket célszerű megtartani, a jogi iránymutatásokat pedig meg kell szüntetni, mivel ezekhez a hatályos jogalkotási törvény szerint sem fűződik kötelező erő, tehát ilyen értelemben nincs normatív jellegük.[52]
Az új jogalkotási törvénynek egyértelműen szabályoznia kell a jogalkotásért viselt felelősség rendjét, és ezen belül hangsúlyosabbá szükséges tenni az igazságügyért felelős miniszter (a továbbiakban igazságügy-miniszter) szerepét. Ezért az új törvénynek rögzítenie kell, hogy a jogszabály tervezetének előkészítéséért és szakmai kidolgozásáért a szakminiszter felel, vagyis az, aki a jogszabály tárgya szerint feladatkörrel rendelkezik.[53] E megoldás a jogalkotás területén is egyértelművé tenné a szakminiszter Alkotmányból következő ágazati felelősségét,[54] és ehhez képest rögzítené az igazságügy-miniszter közreműködését. Az igazságügy-miniszter azért viselne felelősséget, hogy a tervezett jogszabály álljon összhangban az Alkotmánnyal, az Európai Közösségek és az Európai Unió jogi aktusaival, valamint más jogszabályokkal, illeszkedjen az egységes jogrendszerbe, továbbá feleljen meg a jogalkotás szakmai követelményeinek, különös tekintettel a magyar nyelv szabályainak megfelelő, világos, közérthető és ellentmondásmentes megszövegezésére, és a jogalkalmazás számára egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalom megállapítására. Ezért e felelősség érvényre juttatása érdekében a szakminiszternek a törvényjavaslatok tervezetét az igazságügy-miniszterrel együtt kell elkészítenie, és a Kormány elé terjesztenie. Az együttes elkészítés feltételezi, hogy a szakminiszter és az igazságügy-miniszter a törvénytervezet készítése során egymás felelősségére tekintettel folyamatosan egyeztet, és megegyezésre jut. A kormányrendelet tervezetét a szakminiszter szintén csak az igazságügy-miniszterrel egyetértésben terjeszthetné a Kormány elé, tehát itt is biztosított volna a megkívánt együttműködés. Új megoldásként a jogalkotási törvénynek azt is elő kellene írnia, hogy a szakminiszter a miniszteri rendeletet - az alkotmányossági, jogharmonizációs és jogszabály-szerkesztési szempontok tekintetében - az igazságügy-miniszter hozzájárulása után adhatná ki, és ha a rendelet tervezetével az igazságügy-miniszter nem ért egyet, a vitás kérdésben a szakminiszter és az igazságügy-miniszter közös előterjesztése alapján a Kormány döntene.[55] E megoldás biztosíthatná, hogy Magyarországon ne születhessen olyan központi jogszabály, ami az igazságügy-miniszter felelősségi körébe tartozó szempontokra nincs tekintettel.[56]
Átgondolt és kellően megalapozott jogalkotás nem képzelhető el tervezés nélkül. A tervezés megrajzolja a jogalkotás fejlesztési irányait, előzetes információt szolgáltat az elérendő célokra és eszközökre. A jogalkotói tevékenységet tervezett módon, egyeztetett igények szerint kell végezni, mert csak ez biztosíthatja annak kiszámíthatóságát,
- 202/203 -
folyamatosságát, összehangoltságát és ütemezettségét. A jogalkotás tervezésének célja, hogy összehangolja a jogalkotási igényeket és lehetőségeket, ebből következően a jogalkotás tervszerű működését biztosítsa. A működés feltételezi, hogy a jogalkotás tényezői kellő időben és megfelelő formában képesek összehangoltan tevékenykedni. Ezért az igazságügy-miniszternek érdemi jogköröket kell kapnia a jogalkotás tervezésében is. A jogalkotási folyamatnak a maihoz képest sokkal jobb megalapozása érdekében a törvénynek elő kell írnia, hogy a Kormány jogalkotási tervet - és annak részeként jogharmonizációs ütemtervet - készítsen a törvények és a kormányrendeletek előkészítésének ütemezése céljából. Mivel a jogszabályok nagyobb részét a miniszteri rendeletek teszik ki, ezért a minisztereknek is jogalkotási terveket kellene készíteniük. Az új törvénynek azt is elő kell írnia, hogy a Kormány jogalkotási tervét és az Országgyűléshez benyújtandó törvényalkotási programot az igazságügy-miniszter a Miniszterelnöki Hivatal vezetőjével együttesen készítse elő és terjessze a Kormány elé. Mivel a jogalkotás színvonalának emelése szorosan összefügg a nyilvánosság biztosításával, ezért elő kell írni azt is, hogy a jogalkotási terveket a Magyar Közlönyben, illetőleg a Kormány és a minisztériumok honlapján közzé kell tenni.
A tervezést követő előkészítés fázisa kapcsán szintén garanciális szabályok szükségesek. A minőségi jogalkotás érdekében az új törvénynek részletesebben kell meghatároznia a jogszabály-előkészítés követelményeit, mégpedig a jogszabályalkotás szükségességének vizsgálatától a jogszabályszerkesztés legalapvetőbb tartalmi előírásain át az egyeztetéssel kapcsolatos követelmények szigorításáig.
Bár a hatályos jogalkotási törvény is tartalmaz erre vonatkozó előírásokat, e rendelkezések azonban nem kielégítőek, főleg azért, mert ennek elmaradása nem jár különösebb következményekkel. Ezért nagy előrelépést jelentene, ha az új törvény kifejezetten előírná a szabályozási hatásvizsgálat elvégzésének általános kötelezettségét, és elrendelné, hogy a szabályozás tárgya szerint érintett szakminiszter minden jogszabály előkészítésekor a várható társadalmi és gazdasági következmények jelentőségének megfelelő, részletes előzetes hatásvizsgálatot készítsen. Ennek során felmérné a szabályozás várható következményeit, különösen a tervezett szabályozás indokaira és céljaira, elmaradásának várható következményeire, költségvetési hatásaira, valamint elfogadásának várható társadalmi következményeire tekintettel. Az előzetes hatásvizsgálat részletes szempontjait, a tartalmi követelményeket az igazságügy-miniszter rendeletben állapíthatná meg. Az előzetes hatásvizsgálat a megalapozott jogalkotói döntéshozatalhoz járul hozzá, és olyan előrejelzésként fogható fel, ami megakadályozza a már a hatályba lépés pillanatában idejét múlt, vagy a célzott hatás elérésére más ok miatt alkalmatlan jogszabályok megszületését. Az új jogalkotási törvénynek azt is meg kell követelnie, hogy a szakminiszter szükség szerint, de legalább ötévenként folytassa le a feladatkörébe tartozó, a szabályozási tárgykört átfogóan rendező jogszabályok utólagos hatásvizsgálatát, és vesse össze a szabályozás kiadása idején várt hatásokat a tényleges eredményekkel. Az utólagos hatásvizsgálat lehetőséget teremt a jogszabályok életciklusának áttekintésére, alkalmazási tapasztalatainak összegzésére, céljuk és rendeltetésük elérésének mérésére, és így - ennek alapján - a hatályos jogszabály esetleges módosítása vagy a szükséges dereguláció megalapozottabbá válhatna.
Nagyon sokszor fogalmazódik meg kritika a jogszabályok megszövegezésének, formába öntésének minőségével szemben, amin feltétlenül változtatni szükséges. A hatályos jogalkotási törvény nem fogalmaz meg speciális szakmai követelményeket a jogszabályok megfogalmazását, szerkesztését végző köztisztviselőkre vonatkozóan. Gyakran előfordul, hogy e tevékenységet általános szakmai képzettséggel rendelkező jogászok végzik, sőt vannak olyan területek, ahol a technikainak tekintett normaszövegeket jogászi közreműködés nélkül készítik elő. Többször tapasztalható az is, hogy valamely tárca a jogszabálytervezetének előkészítésével külső személyeket, vagy ügyvédi irodákat bíz meg, akik közül nem mindegyik rendelkezik megfelelő kodifikációs ismeretekkel. A fő probléma abból adódik, hogy a jogalkotási eljárás sajátosságai következtében az alapvetően rosszul megírt tervezetekből utóbb már igen nehezen szerkeszthető megfelelő színvonalú jogszabály. Ezért - az indokolt átmeneti időszak biztosítását lehetővé téve - az új jogalkotási törvénynek elő kellene írnia, hogy a minisztériumokban, az autonóm államigazgatási szerveknél és a Magyar Nemzeti Bankban jogszabály-szerkesztési feladatokat csak a külön jogszabályban meghatározott jogszabály-szerkesztői képesítéssel rendelkező jogász végezhessen.[57] Ez a központi jogalkotás általános színvonalával, nyelvi igényességével összefüggő jogos kritikákra adható egyetlen, valóban hatékony válasz lehetne.
- 203/204 -
Az új törvénynek meg kell követelnie, hogy a Kormány elé - a megalapozott döntéshozatal érdekében - csak olyan jogszabálytervezet kerülhessen, amely összefoglaló jelleggel bemutatja a jogalkotás szükségességét alátámasztó indokokat, a tervezett szabályozásnak a - rendelkezésre álló adatok alapján - becsült hatásait, az előzetes hatásvizsgálat fő megállapításait, továbbá a jogi szabályozással elérendő célkitűzés és a javasolt megoldás alkotmányjogi és jogrendszerbeli összefüggéseit, valamint a jogszabálytípus megválasztásának alkotmányjogi szempontjait. Emellett be kell mutatni a szabályozásnak az Európai Közösségek és az Európai Unió jogi aktusaival, valamint a tárgykört érintően fennálló nemzetközi jogi kötelezettségvállalásokkal való kapcsolatának és összhangjának részletes ismertetését. Szintén ki kell térni a jogszabályban adott felhatalmazás alapján kiadandó jogszabály koncepciójára, továbbá a deregulációs vizsgálat előzetes eredményére, valamint a szabályozásnak a hatályos joganyaggal való közvetlen összefüggéseire, különös tekintettel arra, hogy a szabályozás elfogadása milyen - a tárgykört érintő - más jogszabályok módosítását vagy megalkotását teszi szükségessé, illetőleg ezt milyen időbeli ütemezéssel kívánja meg. Az is fontos követelmény, hogy az előterjesztéshez csatolják a jogszabálytervezet által módosítani kívánt jogszabályoknak a tervezett módosításokkal egységes szerkezetű szövegét. Csak az ilyen tartalmi követelmények esetében várható megalapozott jogalkotói döntés.
Szintén elő kellene írni, hogy a Kormány elé terjesztendő jelentős - valamely tárgykör egészét átfogóan szabályozó - törvény- vagy kormányrendelet tervezetét kétszakaszos eljárásban készítsék elő. Az első szakaszban a Kormány határozhatná meg a szabályozás elvi természetű főbb tartalmi kérdéseit, a jogi megoldások irányát és fő elveit, amiről koncepció elfogadásával döntene. Ezt követően a második szakaszban kerülhetne csak sor a jogszabálytervezet szövegének kidolgozására és - a véleményezés után - a Kormány elé terjesztésére.
Az új jogalkotási törvénynek pontosítania kell a jogszabálytervezetek véleményezési eljárását. Egyrészt a hatályos, de különböző jogszabályokban és ügyrendekben megfogalmazott eljárást szükséges alapul vennie és szabályoznia, másrészt a véleményezési eljárás olyan elemeit kell törvényi szinten rögzíteni, amelyek a felmerült véleménykülönbségek kezelésére és megoldására vonatkoznak, mert ezek jelenleg a jogalkotási törvényből hiányoznak. Ilyennek tekinthető az a követelmény, hogy a jogszabálytervezetek szövegét, valamint a tervezet tartalmi összefoglalását a közigazgatási egyeztetésre bocsátással egyidejűleg a jogszabályt előkészítő minisztérium honlapján elektronikusan közzé kell tenni.[58] A jogalkotási folyamatnak nagyobb nyilvánosságot kell kapnia, ezért a szabályozás előkészítőjével szemben alapvető követelmény, hogy a jogszabálytervezeteket a honlapján mindenki számára hozzáférhetővé tegye, és minden érintett számára egyenlő feltételeket biztosítson a tervezetek megismerésére és véleményezésére. Ez garantálhatja a potenciális véleményezők számára a tervezett jogalkotás folyamatos figyelemmel kísérését. A jogszabály előkészítőjének tehát biztosítania kell, hogy az elektronikusan közzétett jogszabálytervezetről bárki véleményt nyilváníthasson, ahhoz javaslatokat tehessen, ezért a honlapján a vélemények, javaslatok fogadásának lehetőségét meg kell teremtenie, továbbá meg kell jelölnie a véleményadásra nyitva álló határidőt, ami a közzétételétől számított legalább tizenöt nap lenne. A jogszabály előkészítője mérlegelné a véleményezők észrevételeit, és az észrevételekről, valamint az elutasított észrevételek esetében - a nyilvánvalóan alaptalan észrevételek kivételével - az elutasítás indokairól összefoglalót készítene, amit a jogszabály kihirdetését megelőzően elektronikusan közzétenne.
Szintén szükséges meghatározni az uniós tagsággal összefüggésben a jogharmonizációs célú jogalkotási folyamat egyes követelményeit, ideértve a közösségi jog által előírt körben a jogszabálytervezetek uniós intézményekkel és más tagállamokkal való egyeztetésének törvényi alapját is, mert a hatályos jogalkotási törvényben ilyen rendelkezések egyáltalán nem szerepelnek.[59]
Teljes egészében újra kellene rendezni a jogszabályok érvényességével, hatályosságával és alkalmazhatóságával kapcsolatos tárgyköröket, amelyekről a hatályos törvény vagy nem tesz említést, vagy csak hiányosan és pontatlanul szabályozza e kérdéseket.
A jogszabályok közjogi érvényességének kérdéséről jelenleg sem az Alkotmány, sem más jogszabály nem rendelkezik, erre vonatkozóan csak az Alkotmánybíróság gyakorlata ad eligazodást.[60] E hiányt pótolhatná az
- 204/205 -
új jogalkotási törvény annak kimondásával, hogy a jogszabály érvényesen létrejön, ha azt az erre hatáskörrel rendelkező szerv vagy személy az előírt eljárási rend szerint megalkotja, megfelel a jogszabályi hierarchiának, és azt a jogalkotási törvény rendelkezéseinek megfelelően kihirdetik.[61] Ha a jogszabályt a törvény rendelkezései szerint kihirdetik, úgy kell tekinteni, hogy azt az arra hatáskörrel rendelkező szerv vagy személy a kihirdetett szöveggel megalkotta. A jogszabályt - a helyi önkormányzati rendelet kivételével - a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában, a Magyar Közlönyben kell kihirdetni.[62] Az új jogalkotási törvénynek azt is elő kellene írnia, hogy a jogszabály kihirdetésének napja az azt követő nap, amikor a jogszabály szövege bárki számára megismerhető lett. Az Alkotmánybíróság ugyanis már 1991-ben rámutatott arra, hogy a jogbiztonságot súlyosan sérti, amikor a hivatalos lap a tényleges kibocsátásánál korábbi dátumozással jelenik meg, és ennek következtében a benne foglalt jogszabályok a Magyar Közlöny megjelenését megelőző hatálybaléptetéssel kerültek kihirdetésre.[63] 1992-ben az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a Magyar Közlönyben közzétett jogszabály akkor válik törvényesen kihirdetetté, ha bármely állampolgárnak módjában áll a Magyar Közlöny szóban forgó számát megvásárolni, és a reá irányadó jogszabály rendelkezéseit megismerni.[64]
Az új jogalkotási törvénynek be kellene vezetnie a jogszabályok szövege hitelesítésének intézményét. A hitelesítés jogszabály-típusonként változna,[65] de mindegyik esetben azt a célt szolgálná, hogy kihirdetésre a hiteles szöveg kerüljön. E megoldás lehetővé tenné azt is, hogy a jogszabály kihirdetett szövegét a hitelesítésre hatáskörrel rendelkező személy a kihirdetést követő tizenöt napon belül, a helyesbíteni kívánt jogszabályi rendelkezés hatálybalépését megelőzően helyesbítse, ha a jogszabálynak az általa hitelesített és a kihirdetett szövege eltér egymástól. Ez eleget tenne annak az alkotmánybírósági követelménynek, ami a jogszabályok helyesbítésével kapcsolatban megállapított mulasztásos alkotmánysértést orvosolná.[66] Mivel a helyesbítés csak a hitelesített szövegtől eltérő kihirdetett szövegre vonatkozna, egyértelművé kell tenni azt is, hogy a jogszabály téves szövege helyesbítéssel nem orvosolható.
A hatályos jogalkotási törvényben nincs rendelkezés a kihirdetés idejére vonatkozóan. Ezért az új törvénynek olyan előírást is tartalmaznia kellene, ami szerint ha a jogszabályt a Magyar Közlönyben ki kell hirdetni, akkor - a jogszabály szövegének hitelesítését követően - azt a Magyar Közlöny kiadójának haladéktalanul, de legkésőbb a kézhezvételétől számított három munkanapon belül a hivatalos lapban kell megtennie.
Az új jogalkotási törvénynek pontosítania kellene a jogszabályok hatályára vonatkozó rendelkezéseket is. Egyértelműen rögzítendő volna, hogy a jogszabály - a személyi és területi hatálya szerint, az időbeli hatálya alatt - alkalmas arra, hogy a tárgyi hatálya alá tartozó jogviszonyokat keletkeztesse, megszüntesse vagy tartalmukat megváltoztassa.
A területi és a személyi hatály általános meghatározása mellett feltétlenül utalni kellene egyrészt az eltérés lehetőségére (a szűkebb vagy tágabb kiterjedés lehetőségére), másrészt meg kell határozni a jogszabály tárgyi hatályát is.
Az időbeli hatály feltétlenül pontosításokat igényel. Fő szabályként továbbra is rögzítendő, hogy a jogszabály időbeli hatálya a hatályba lépése napjának kezdetétől hatályvesztése napjának végéig tart, de a hatályvesztés esetei mindenképpen kiegészítendőek az alkotmánybírósági megsemmisítéssel. Szintén az Alkotmánybíróság vonatkozó határozatait figyelembe véve kellene bővíteni a visszaható hatály tilalmának eseteit,[67] illetőleg elő kell írni a hatályba léptetés időpontjával kapcsolatban a "kellő idő" követelményét.[68] Eszerint a jogszabály hatályba lépésének időpontját úgy kell megállapítani, hogy a jogszabály kihirdetésétől számítva elegendő idő álljon rendelkezésre a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez. Azt is indokolt volna rögzíteni, hogy a jogszabály hatályba lépésének időpontját - a szükséges kivételek megállapítása mellett[69] - úgy kell meghatározni, hogy a jogszabály kihirdetése és hatályba lépése között legalább nyolc naptári nap elteljen. Ezzel fő szabállyá a jövőbeni hatályba lépés válna, amitől a törvény - indokolt esetekben - eltérést engedhetne.[70]
- 205/206 -
Rendezni kellene a módosító jogszabályok kérdését, különös tekintettel az időbeli hatályukra: mikor lehetséges a módosítás, hogyan történjen ennek hatályba lépése, meddig maradjon hatályban a módosító jogszabály. Különösen ez utóbbi esetében - tekintettel a jogrendszer egyszerűsítésére és áttekinthetőségére, illetőleg a deregulációs szempontokra - elő kellene írni, hogy a más jogszabályt módosító vagy hatályon kívül helyező jogszabályi rendelkezés a hatályba lépését követő napon hatályát veszti. Egyértelművé kellene tenni, hogy a módosító jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés hatályvesztése nem érinti a módosított jogszabályi rendelkezés hatályát, és ha a jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést más jogszabály hatályon kívül helyezi, e hatályvesztés nem eredményezi a korábban hatályon kívül helyezett jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés újbóli hatályba lépését. Ennek indoka, hogy a módosító jogszabály hatályba lépésének pillanatában az általa megállapított normaszöveg a módosított jogszabály részévé válik, és így a továbbiakban attól elválaszthatatlan, a módosító jogszabály pedig - a fő normatartalma vonatkozásában - kiürül.
Az új jogalkotási törvény egyértelműen rögzítené, hogy a jogszabályokat a hatályuk alá tartozó jogviszonyokra, azok keletkezésére, megszűnésére vagy tartalmuk megváltozására alkalmazni kell.[71] Rendezni szükséges az alkalmazhatóság kérdését a folyamatban lévő ügyek kapcsán is, különös tekintettel a még el nem végzett eljárási cselekményekre, valamint a jogviszonynak a hatálybalépést követő megszüntetésére, illetőleg tartalmának megváltoztatására is, mivel a jogszabályok mindig jogviszonyokat érintenek. E körben tisztázandó az is, hogy mi a viszony a közösségi jog és a belső jog között. Ezért feltétlenül rögzítendő, hogy ha törvény vagy rendelet az Európai Közösségek vagy az Európai Unió alapító szerződéseivel, illetőleg közvetlenül alkalmazandó jogi aktusával ellentétes rendelkezést tartalmaz, az alapító szerződést vagy a jogi aktust kell alkalmazni.
Feltétlenül indokolt volna az eddig is igénybe vett - a jogrendszer koherenciáját biztosító - jogelvek törvényi rögzítése. Így a jogszabályi hierarchiára tekintettel világossá kellene tenni, hogy ha hatályos törvény hatályos rendelettel ellentétes rendelkezést tartalmaz, az ellentét megszüntetéséig a törvény rendelkezését kell alkalmazni, illetőleg ha hatályos kormányrendelet a Kormány tagjának hatályos rendeletével ellentétes rendelkezést tartalmaz, az ellentét megszüntetéséig a kormányrendelet rendelkezését kell alkalmazni. Az e körbe nem tartozó esetekben a szűkebb tárgyi hatályú, hatályos jogszabályi rendelkezést kell alkalmazni, ha az a tágabb tárgyi hatályú, hatályos jogszabályi rendelkezéssel ellentétes, vagyis a speciális szabályozás lerontaná az általános szabályozást. A későbbi és a korábbi szabályozás viszonyának rendezése érdekében pedig rögzíthető volna, hogy az ugyanolyan jogszabályok esetében a később kihirdetett hatályos jogszabályi rendelkezést kell alkalmazni, ha az a korábban kihirdetett hatályos jogszabályi rendelkezéssel ellentétes.
Feltétlenül indokolt a jogrendszer egészének rendszeres vizsgálata is, ezért a jogalkotási törvénynek a szakminiszter felelősségi körébe kell utalnia a jogrendszer folyamatos felülvizsgálatával kapcsolatos feladatokat, amit a tárgykört érintő új, vagy módosító szabályozások kapcsán, illetőleg ennek hiányában legalább évente egyszer el kell végeznie. E dereguláció azoknak a jogszabályoknak a hatályon kívül helyezését jelentené, amelyek esetében már nem áll fenn szabályozási szükséglet. Ugyanilyen fontos volna a jogi szabályozás egyszerűsítése, átláthatóbbá tétele. Emellett a felülvizsgálatnak ki kellene terjednie a jogrendszerben meglévő ellentmondások kiküszöbölésére, a kiüresedett jogszabályok és az indokolatlan párhuzamos, illetőleg felesleges többszintű szabályozások megszüntetésére is. Mindezek összehangolása és szakmai irányítása az igazságügy-miniszter feladatai közé tartozna, aki meghatározza és érvényesíti a jogszabályok felülvizsgálatának szempontjait, összehangolja a szakminiszterek tevékenységét, és a jogszabályok felülvizsgálatának eredményéről évente egy alkalommal tájékoztatja a Kormányt, egyidejűleg - szükség szerint - előterjesztést tesz a Kormányhoz a törvényekben vagy a kormányrendeletekben ezzel összefüggésben indokolt változtatásokra.
A jogállam elve - különösen a jogbiztonság követelménye - kétséget kizáróan megköveteli, hogy a jogszabályok megismerhetőségét a lehető legtöbb ember számára, a lehető legkisebb költséggel és a lehető leggyorsabb módon biztosítsa. Az állam és a társadalom alapvető érdeke az, hogy minél több ember olvassa, ismerje, és betartsa a jogszabályokat. Az "ignorantia iuris neminem excusat" elve, miszerint senki sem hivatkozhat a szabályszerűen kihirdetett jogszabály nem ismerésére, csak akkor követelhető meg valójában, ha a hivatalos lap eleget tesz a hitelesség, a megismerhetőség, valamint a gyorsaság és az ingyenes elérhetőség követelményének. Ezt a legjobb hatásfokkal az elektronikus közlöny teljesítheti, mivel a hiteles szöveget az interneten keresztül bárki számára elérhetővé, és így gyorsan és ingyenesen megismerhetővé teszi. Ezért az új jogalkotási törvényben is meg kell erő-
- 206/207 -
síteni, hogy a Magyar Közlönyt az erre a célra fenntartott honlapon elektronikusan közzé kell tenni. Ennek következtében a Magyar Közlöny olyan elektronikus dokumentum lesz, amelyet a Miniszterelnöki Hivatal vezetője elektronikus aláírással lát el, és gondoskodik arról, hogy az elektronikus hivatalos lap szövege folyamatosan megegyezzen a közzétételkori állapottal. A Közlönynek ugyanis garantálnia kell az elektronikusan kihirdetett szöveg megmásíthatatlanságát és ellenőrizhetőségét, de egyúttal a praktikus felhasználhatóságát is.
Emellett szükség van olyan, az interneten bárki számára hozzáférhető, ingyenes, teljes körű jogszabálygyűjteményekre (Törvények és Rendeletek Hivatalos Gyűjteménye, Jogszabályok Elektronikus Gyűjteménye) is, amelyek egységes szerkezetben, a módosításokat folytonosan átvezetve tartalmaznák a hatályos jogszabályokat.
Az önkormányzati rendeletek esetében el kellene érni, hogy legalább az elfogadott szöveget közzétegyék az interneten. Ez olyan mértékben növelné a jogismeretet, ami a jogászi munkát és a polgárok jogismeretét is hatékonyan növelné, illetőleg megkönnyítené. Ezért az új jogalkotási törvénynek azt is elő kell írnia, hogy az önkormányzatok törvényességi ellenőrzésében közreműködő miniszter gondoskodjon a tárgyévben kihirdetett önkormányzati rendeletek elektronikus közzétételéről. Erre szolgálna az Önkormányzati Rendeletek Gyűjteménye, ami ezen túlmenően tartalmazná valamennyi kihirdetett, a közzététel naptári napján vagy azt követően hatályos önkormányzati rendelet szövegét az esetleges, már kihirdetett módosításokkal egységes szerkezetben. Biztosítani kellene azt is, hogy az önkormányzati rendeletek kibocsátójára, számára, címére, valamint a rendeletek szövegében az egyes időállapotokra rá lehessen keresni.
Magyarországon nincs hivatalos, teljes és hiteles jogszabály-nyilvántartás, és ezt sem a hatályos jogalkotási törvény, sem más jogszabály nem követeli meg. Mivel a jogbiztonság e nyilvántartás nélkül nem képzelhető el, ezért az új törvénynek elő kellene írnia, hogy az igazságügy-miniszter a jogszabályokról - az önkormányzati rendeletek kivételével - nyilvántartást vezessen. A nyilvántartásnak tartalmaznia kellene a jogszabály teljes megjelölését, a jogszabály egészének és egyes rendelkezéseinek hatályosságára vonatkozó adatokat, a jogszabályt vagy annak egyes rendelkezéseit módosító jogszabályok megjelölését, valamint a jogszabály által módosított jogszabályok megjelölését. Ezt a nyilvántartást - a jogrendszer áttekinthetősége és a jogrendszerben való jobb eligazodás érdekében - az igazságügy-miniszternek elektronikus formában szintén közzé kellene tennie.
A fentiek alapján egyértelműen megállapítható, hogy az új jogalkotási törvény elfogadásának nincs más, kielégítő alternatívája. A jogalkotók, a jogalkalmazók és a jogszabály-előkészítők munkájában ugyanis közös követelmény, hogy a jogrendszer következetességét és egységét a saját eszközeivel mindegyiküknek óvnia kell, mert e nélkül mind a jogrendszerben, mind a jogalkalmazásban súlyos zavarok és ellentmondások keletkezhetnek, amelyek sértik a jogbiztonságot, és ezen keresztül a jogállam alkotmányos elvét. Ezért a politikai erőknek minél előbb megegyezésre kellene jutniuk a minősített többséget igénylő új jogalkotási törvény elfogadása érdekében. Az ehhez alapul szolgáló szakmai javaslatot az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium szakemberei már 2006 nyarán - a fentebb ismertetett követelményeknek megfelelő tartalommal - elkészítették. E tervezet tehát törekedett minden olyan - a jogalkotással kapcsolatos - korszerű követelmény megfogalmazására, ami a hatályos törvényhez képest jelentős előrelépést és mellőzhetetlen garanciális feltételeket biztosít a korszerű, az Alkotmányból levezethető jogállami igényeknek, az alkotmánybírósági határozatoknak és az európai uniós elvárásoknak eleget tevő szabályozás megteremtésére.
Új jogalkotási törvény nélkül nem várható a magyar jogalkotás színvonalának emelkedése, a nap mint nap tapasztalható, és egyre erősödő problémák orvoslása. Új törvény hiányában továbbra is kapkodó, átgondolatlan, hektikus és ötletszerű módon születnek jogszabályok, amelyek a jogalkalmazást és az önkéntes jogkövetést is nehezítik. Ha a vázolt helyzet hosszabb távon fennmarad, az a magyar jogalkotás és jogrendszer olyan működési zavarait eredményezheti, ami a jogállami berendezkedést kérdőjelezi meg. A jogállam lényege ugyanis az állami-közhatalmi szervek joghoz kötése, ami csak alkotmányos jogi szabályozás esetén érvényesülhet. ■
JEGYZETEK
[1] Vö. az 1987. évi XI. törvény (továbbiakban Jat.) 1. §-ával.
[2] Az már csak "apróságnak" tűnik, hogy a Jat. 1. § (1) bek. d) pontja szerint az "elnökhelyettes" (ti. a Kormány tagjaként) rendeletet alkothat.
[3] A Jat. a 6. §-ában akként rendelkezik, hogy "A köztársasági elnök a saját vagy - ha az Országgyűlés nem ülésezik - az Országgyűlés jogkörében törvényerejű rendeletet alkot; az Alkotmányt azonban nem változtathatja meg, és nem alkothat törvényerejű rendeletet a 2-5. §-ban meghatározott esetekben."
[4] A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény eredeti 103. § (3) bekezdése szerint "A megszűnő tanács és szervei jogutóda a helyi önkormányzat." (E bekezdés a hatályos önkormányzati törvényben (4) bekezdésként szerepel.) Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint "A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal." A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. § (1) bekezdése szerint "A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot." A Jat. 10. §-a részben tartalmilag is ellentmond a hatályos alkotmányi és önkormányzati törvényi előírásoknak.
[5] Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 38. § (2) bekezdése szerint "A törvény hatályba lépésének napján a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa megszűnik. (...) Ahol jogszabály az Elnöki Tanácsot vagy annak elnökét említi, ezen - eltérő rendelkezés hiányában - a köztársasági elnököt kell érteni."
[6] Ennek következtében a jogalkotási törvény számos rendelkezésében elavult, zavaró és alkotmányellenes előírás található, amit nem lehet csak az 1. § módosításával orvosolni.
[7] Az Alkotmány 32/D. § (4) bekezdése szerint "A Magyar Nemzeti Bank elnöke külön törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet bocsát ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes. A rendeletet a hivatalos lapban ki kell hirdetni."
[8] A Jat. 1. § (2) bekezdése szerint "E rangsornak megfelelően az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
[9] Ez akkor is igaz, ha "A jogszabályi hierarchia csak azon jogszabályok között értelmezhető, ahol ugyanazon tárgykörben jogosultak jogi szabályozást alkotni; ahol viszont maga a szabályozási tárgykör 'foglalt', ott fogalmilag kizárt az alacsonyabb és magasabb szintű jogszabályok ütközése." Vö. a jogalkotásról szóló T/4488, számú törvényjavaslattal, ami 2002-2006 között került benyújtásra az Országgyűléshez.
[10] Vö. a Jat. 2-5. §-aival.
[11] Az Elnöki Tanácsnak ezt az általános helyettesítési jogát - a Jat.-ra tekintettel - az Alkotmány módosításáról szóló 1987. évi X. törvény korlátozta: a NET nem alkothatott olyan tárgykörben jogszabályt, amelynek szabályozása az Országgyűlés hatáskörébe tartozott.
[12] 20/1994. (IV. 16.) AB határozat. ABH 1994. 106 (112)
[13] A Jat. nem tesz különbséget aszerint sem, hogy az általa felsorolt egyes tárgykörökben csak minősített többséggel elfogadott törvény alkotható.
[14] A Jat. 14. § (2) bekezdése szerint "A miniszteri rendelet és az államtitkári rendelkezés (sic!) melléklete - ha az állampolgárokat közvetlenül nem érinti - kivételesen a minisztérium, országos hatáskörű szerv hivatalos lapjában történő közzététellel is kihirdethető. Ilyenkor a melléklet megjelenésének helyére a jogszabályban utalni kell, és a hatálybalépésig a mellékletet közzé kell tenni."
[15] Vö. az Alkotmány 37. § (3) bekezdésének 2. mondatával. Eszerint "A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni."
[16] Vö. a 33/2008. (III. 20.) AB határozat rendelkező részének 1. pontjával.
[17] "Rendkívül sokféle hiba fordulhat elő, például helyesírási hiba, elütés, számozási hiba, szerkesztési hiba, technikai hiba, jogszabályszerkesztési hiba, kodifikációs hiba. A hiba felmerülhet a jogalkotó oldalán, a jogszabály vagy állami irányítás egyéb jogi eszköze szövegének elkészítése közben, vagy már a nyomtatás folyamán, esetleg a jogalkotótól a nyomdáig vezető út során. A megfelelő orvoslási szint meghatározásához különbséget kell tenni a hibák között, azok súlyosságára, a jogszabály tartalmához képest érdemi vagy nem érdemi mivoltukra tekintettel." 33/2008. (III. 20.) AB határozat. Indokolás 3.2. pont.
[18] Uo.
[19] "Arra vonatkozóan, hogy a jogszabályokat mely és milyen szintű, mikor keletkezett hiba esetén kell módosítani, illetve mikor elégséges helyesbíteni, mit jelent pontosan a helyesbítés, továbbá a helyesbítés menetére, a kezdeményezésre jogosult személyekre vonatkozóan a jogalkotás rendjére vonatkozó szabályozás nem tartalmaz semmiféle rendelkezést. Emiatt folyamatos a jogbizonytalanság a jogrendszerben, mivel a jogalkotási eljárásra vonatkozó garanciák teljes figyelmen kívül hagyásával születnek olyan aktusok, amelyek magukat a jogszabályi (vagy állami irányítás egyéb jogi eszközéhez allokált) funkciót töltenek be." 33/2008. (III. 20.) AB határozat. Indokolás 3.4. pont.
[20] A Jat. 21. § (1) bekezdése szerint "A Kormány a törvények, törvényerejű rendeletek és egyes jelentős minisztertanácsi rendeletek előkészítése, továbbá meghatározott körben a jogszabályok átfogó felülvizsgálata céljából ötéves időszakra szóló programot állapít meg."
[21] Vö. a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Hsz.) 38. § (3) bekezdésével.
[22] Vö. a Kormány ügyrendjéről szóló 1088/1994. (IX. 20.) Korm. határozat 3. és 4. pontjaival.
[23] Vö. a Jat. 37. § (2) bekezdésével.
[24] Vö. a Jat. 37. § (3) bekezdésével.
[25] Jat. 38. § (1) bek.
[26] Vö. a Hsz. 85. § (1) és (3) bekezdésével.
[27] Hsz. 97. § (1) és (4) bek.
[28] Jat. 38. § (2) bek.
[29] Hsz. 23. § b) pont.
[30] Hsz. 47. § (6) bek.
[31] A Házszabály 84. § (1) bekezdése szerint a törvényjavaslat az Országgyűlés tárgysorozatába önálló napirendi pontként felvehető.
[32] A képviselő által benyújtott törvényjavaslatot ugyanis az Országgyűlés elnöke kiadja a kijelölt bizottságnak, amely harminc napon belül - ha a képviselő sürgős tárgyalást kért, nyolc napon belül - határoz az indítvány tárgysorozatba vételéről. Ha a kijelölt bizottság a tárgysorozatba vételt elutasítja, az önálló indítvány címét, benyújtójának nevét és a bizottsági határozathozatal időpontját az Országgyűlés legközelebbi ülésén a jegyző bejelenti. Ha a képviselő által benyújtott, és a bizottság által elutasított törvényjavaslat tárgysorozatba vételét a képviselőcsoport nevében annak vezetője kéri, a tárgysorozatba vételről az Országgyűlés - az előterjesztő legfeljebb ötperces felszólalása után - határoz. A tárgysorozatba vétel tárgyában képviselőcsoportonként egy képviselő és az elsőként felszólalásra jelentkezett független képviselő legfeljebb két perc időtartamban felszólalhat, majd az előterjesztő a felszólalásokra legfeljebb két perc időtartamban válaszolhat. Ilyen tárgysorozatba vétel iránti kérelmet minden képviselőcsoport kizárólag a rendes ülésszakon, és ülésszakonként legfeljebb hat alkalommal nyújthat be, azon az ülésszakon, amelyen a törvényjavaslat tárgysorozatba vételét a kijelölt bizottság elutasította. Vö. a Hsz. 98. § (3)-(5) bekezdéseivel.
[33] Jat. 38. § (3) bek.
[34] Vö. a Jat. hatályon kívül helyezett 33-36. §-aival.
[35] Pl. ellenzéki képviselői indítványok esetében mit jelentene ez a "gondoskodás"?
[36] Vö. a Kormány ügyrendjének 20-22. pontjaival.
[37] Vö. a Kormány ügyrendjének 39/A. pontjával.
[38] Jat. 13. §
[39] Alkotmányellenesnek tekinthető a Jat. 16. § (2) bekezdésének az a rendelkezése, hogy a köztársasági elnök dönthet a jogszabályba nem foglalt nemzetközi szerződés Magyar Közlönyben történő közzétételével kapcsolatos kérdésről. A 2005. évi L. törvény 9. §-a szerint ugyanis "Ha a nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére az Országgyűlés adott felhatalmazást, azt törvényben, egyéb esetekben kormányrendeletben ki kell hirdetni."
[40] A Jat. 40. §-a szerint "Ha a törvényjavaslat a Magyar Köztársaság és az Európai Közösségek és azok tagállamai között társulás létesítéséről szóló, Brüsszelben, 1991. december 16-án aláírt Európai Megállapodás tárgykörét érinti, az indokolásban tájékoztatást kell adni arról is, hogy a javasolt szabályozás milyen mértékben tesz eleget az Európai Közösségek jogszabályaihoz való közelítés követelményének, illetőleg az összeegyeztethető-e az Európai Közösségek jogszabályaival."
[41] E kérdéseket a hatályos jogban az elektronikus információszabadságról szóló 2005. évi XC. törvény 9-15. §-ai szabályozzák.
[42] A Jat. mintegy előzetes hatásvizsgálatként előírja, hogy "A jogszabály megalkotása előtt - a tudomány eredményeire támaszkodva - elemezni kell a szabályozni kívánt társadalmi-gazdasági viszonyokat, az állampolgári jogok és kötelességek érvényesülését, az érdekösszeütközések feloldásának a lehetőségét, meg kell vizsgálni a szabályozás várható hatását és a végrehajtás feltételeit", és ezzel kapcsolatosan tájékoztatási kötelezettséget ír elő a jogalkotó számára (18. § (1) bek.). Utólagos hatásvizsgálatként a "jogszabályok hatályosulásának vizsgálatáról" rendelkezik (44-45. §).
[43] A Jat. 62. §-a csak arra hatalmazza fel az igazságügy-minisztert, hogy a jogszabályszerkesztésre vonatkozó szabályokat állapítsa meg. Ennek ellenére már elkészült az igazságügy-miniszter 8001/2006. (I. 30.) IM tájékoztatója a szabályozási hatásvizsgálat elvégzésének módszertanáról.
[44] Vö. a Jat. 45. § (1) bekezdésével. Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 38. § (7) bekezdése csak annyit fogalmazott meg, hogy "A Központi Népi Ellenőrzési Bizottság elnöke tisztség 1989. december 31-én megszűnik."
[45] Vö. a Jat. 58. § (3) bekezdésével.
[46] Vö. a Jat. 46. § (1) és a 47. § (2) bekezdésével.
[47] Lásd ehhez Chronowski Nóra - Drinóczi Tímea: Merre tovább jogalkotás? De Jure, 2007. 11. sz. 40-45.
[48] Alk. 7. § (2) bek.
[49] 34/1991. (VI. 15.) AB határozat. ABH 1991. 149, 151
[50] Ezért az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania, hogy az Országgyűlés mulasztásos alkotmánysértés állapotában van. Szilágyi Péter: Parlamentáris jogállam és jogforrási rendszer. In: A hosszú tizenkilencedik és a rövid huszadik század. Tanulmányok Pölöskei Ferenc köszöntésére. Különlenyomat. 567.
[51] Erről lásd részletesebben Petrétei József: A minőségi jogalkotásról. In: Piacgazdaság - Jogállam - Jogalkotás. Acta Humana Studiosorum. Budapest, Emberi Jogok Magyar Központja Közalapítvány, 2006. 11-26., továbbá Petrétei József: A nyitott jogalkotásról. In: Jogállam - emberi jogok: program és minőség. Acta Humana Studiosorum. Budapest, Emberi Jogok Magyar Központja Közalapítvány, 2006. 11-27.
[52] Ádám Antal szerint 1987-ben - a nemes szándék ellenére - hipokrita (öncsaló) és hibrid természetű alakzatokként intézményesültek az állami irányítás egyéb jogi eszközei, mivel egyik részük egyértelműen jogi norma, más részük ajánlás, ismét más alakzatuk pedig puszta információ volt. E kategóriát ezért meg kell szüntetni, és helyette - a jogforrási rendszer egészét átgondolva - új megoldást kell találni. Vö. Ádám Antal: A jogalkotás alkotmányossága és a jogszabályok alkotmánybírósági ellenőrzése. In: Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből. (Szerk. Kiss László) Pécs, 1996. 156.
[53] Ennek hiányában a miniszterelnök által kijelölt miniszter az, aki a tervezet előkészítéséért és szakmai kidolgozásáért felelős.
[54] Vö. az Alk. 37. § (2) bekezdésével.
[55] A hatályos jogalkotási törvény a miniszteri rendelet esetében a szakminiszter számára csak azt a kötelezettséget írja elő, hogy a rendelet tervezetét véleményezésre megküldi az igazságügy-miniszternek (Jat. 24. § (2) bekezdés c) pont). Nincs említés arról, hogy mi a helyzet, ha az igazságügy-miniszter véleményeltérést fogalmaz meg, illetőleg ezt követően milyen további egyeztetés szükséges, vagy lehetséges.
[56] Ennek érdekében felvethető, hogy az MNB elnökének rendeletével kapcsolatban is legyen lehetősége az igazságügy-miniszternek arra, hogy - kizárólag kodifikációs szempontból - véleményt mondjon a rendelettervezetről.
[57] Azt is elő kellene írni, hogy az önkormányzatoknál - a tízezer fő alatti települések kivételével - jogszabály-szerkesztési feladatokat csak a külön jogszabályban meghatározott jogszabály-szerkesztői képesítéssel rendelkező jogász végezhessen.
[58] A miniszterelnök döntése alapján ettől el lehetne térni, ha a jogszabálytervezet véleményezésre bocsátása vagy elektronikus közzététele a Magyar Köztársaság különösen fontos honvédelmi, nemzetbiztonsági, nemzetgazdasági, pénzügyi, külügyi, természet- vagy örökségvédelmi érdekeinek védelmét veszélyeztetné.
[59] Az egyeztetési eljárás részletes szabályait külön jogszabály állapíthatná meg.
[60] A közjogi érvényességről összefoglalóan lásd a 675/B/2001. AB határozathoz Bihari Mihály, Holló András és Kukorelli István alkotmánybírák különvéleményét. ABH 2002. 1320, 1331
[61] A törvény azt is rögzíthetné, hogy a jogszabály érvénytelenségét e meghatározott feltételek, illetőleg a jogalkotási eljárás alapvető fontosságú szabályainak megsértésére tekintettel az Alkotmánybíróság állapítja meg.
[62] A helyi önkormányzat rendeletét az önkormányzat hivatalos lapjában vagy a képviselő-testület szervezeti és működési szabályzatában megállapított olyan módon kell kihirdetni, hogy az bárki számára megismerhető legyen.
[63] Ez az eljárás ugyanis azzal a következménnyel jár, hogy a jogalkalmazó szervek, valamint az érintett polgárok és jogi személyek nem tudhatják, hogy valamely döntésük és magatartásuk utólag nem minősül-e jogellenesnek. 34/1991. (VI. 15.) AB határozat. ABH 1991.149,152
[64] 25/1992. (IV. 30.) AB határozat. ABH 1992. 131, 132
[65] Az Alkotmány, annak módosítása vagy törvény esetében a köztársasági elnök és az Országgyűlés elnöke együttesen, kormányrendelet esetében a miniszterelnök az igazságügy-miniszterrel együttesen, a Kormány tagjának rendelete esetében az annak kiadására hatáskörrel rendelkező személy és az igazságügy-miniszter együttesen, valamint az önkormányzati rendelet esetében a képviselő-testület elnöke és a jegyző együttesen lenne jogosult.
[66] Vö. a 33/2008. (III. 20.) AB határozat rendelkező részének 1. pontjával.
[67] A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg új kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, nem vonhat el, továbbá nem korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.
[68] 28/1992. (IV. 30) AB határozat. ABH 1992. 155,157
[69] Ilyennek minősülnek a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletei és a rendkívüli jogszabályok.
[70] Pl. ha a jogszabály alkalmazása nem igényel előzetes felkészülést, vagy a szabályozni kívánt életviszony jellege azt indokolja, vagy pedig a jogszabály valamennyi címzettje számára a korábbinál előnyösebb rendelkezéseket tartalmaz.
[71] A jogszabály természetesen rendelkezhet úgy is, hogy egyes rendelkezéseit a jogszabály hatályba lépését megelőző, a jogszabályban kifejezetten meghatározott időszak tekintetében is alkalmazni kell, ha ez nem eredményezi a visszaható hatályú jogalkotás tilalmának sérelmét.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens, Pécsi Tudományegyetem (Pécs).
Visszaugrás
