A címben feltett kérdés természetesen költői, abban az értelemben legalábbis biztosan, hogy aligha akad ma olyan elméleti vagy gyakorlati szakember, aki pontosan meg tudná határozni azt az inflexiós pontot, ahol a szankciók szigorítása már legalábbis nem javít a közigazgatási jogérvényesítésen, rosszabb esetben akár még ront is rajta. Mégis a közgondolkodásban, de a jogpolitikában is axiómaszámba megy, hogy ha szigorítunk a szankciókon, az a jogkövetési hajlandóság javulását fogja eredményezni. Ezt az előfeltevést még az sem rombolja le, hogy a mindennapi tapasztalataink szerint a folyamatos szigorítás ellenére sem javul a társadalom közérzete, nincs látható javulás a jogérvényesítésben. A közigazgatási jogérvényesítés természetesen nem szakítható ki a jogrendszer egészéből, de valószínűleg felerősítve mutatja azokat a vitás kérdéseket, amelyek a konferencia alapját adják. Az elmúlt évek jogalkotásában, de különösen az elmúlt két évben jellemző a közigazgatási szankciók, ezen belül is az anyagi szankciók mértékének drasztikus növekedése, és ezzel párhuzamosan jellemző az a várakozás, hogy ettől jobb lesz az állam működése, és az állampolgárok közérzete.
A probléma megközelítése sokféle tudományterület nézőpontjából lehetséges. Vizsgálhatjuk a kérdést a társadalomtudományokban elfogadottabb szociológiai eszköztárral, amely elsősorban a probléma leírására, és elemzésére alkalmas. Ebben a megközelítésben leginkább a társadalmi anómiára és az anómiából származó rendetlenségérzetre vonatkozóan nyerhetünk információt.[1] Számtalan példáját sorakoztathatjuk fel az értékvesztésnek és az értékek zűrzavarának. Ez azonban csak tovább árnyalja a problémát, amelyet mindannyian nap mint nap a bőrünkön érzünk.
- 123/124 -
E helyütt nincs mód (és szükség sem) a jog közgazdasági elemzésére vonatkozó alapételek felsorakoztatására, jelen tanulmányban inkább arra szeretnék koncentrálni, hogy a közjogban, s ezen belül is a közigazgatási jogban milyen torzításokhoz vezethet a tisztán közgazdasági logika alkalmazása, s ezek elkerülésére milyen korlátokat kell alkalmaznunk a közigazgatási jogi felhasználás során. A jogi szankcióra vonatkozóan közgazdasági megközelítések elsősorban a szerződésen kívüli károkozásra alakultak ki, hiszen Posner a common law esetjogában a jogsértéssel megszerezhető haszon, illetve a jogsértéssel okozott mérhető kár ellentételezésre dolgozta ki az elméletét. Nem véletlen, hogy a racionális döntéselméleten alapuló megközelítések elsősorban a tulajdonjog, a szerződések joga, a peres eljárások területén hoztak számokban is kifejezhető eredményeket. Ebben a kontextusban elsősorban nem any-nyira a cselekvő, mint inkább a cselekvés racionalitásán alapuló modellen alapuló számításokat végeztek, és ha nem is teljesen, de többnyire a fogyasztói döntésekre vonatkozó közgazdasági megállapításokat transzformálták a jogra. A kodifikált közjogban az alkalmazásra irányuló első kísérletek jelentősen eltértek a posneri premisz-száktól, hiszen a vizsgálatok fő iránya az állami beavatkozás költségeinek számbavétele[2] olyan homogén ágazatokban, mint a társadalombiztosítás, egyes ipari ágazatok szabályozása stb. A magyar jogban az első kifejezetten közigazgatási jogi alkalmazási kísérlet Gajduschek György[3] nevéhez fűződik, aki elsősorban a közgazdasági megközelítés társadalomelméleti vonatkozásaira helyezte a hangsúlyt. Gajduschek állításaira számos kritikai észrevételt tettem egy korábbi munkámban,[4] elismerve azt, hogy egyrészt mindenképpen érdekes megközelítést alkalmazott, másrészt pedig egyes állításainak igazságtartalma nem vonható kétségbe.
A jogérvényesítési folyamatban alkalmazható közgazdasági logika megegyezik mind a jogalkotó, mind a jogalkalmazó és a jogsértő esetében: a súlyosabb szankció egyfajta árként viselkedik, és mint ilyen, egy bizonyos szint után már nem éri meg jogsértőnek, hiszen az alkalmazott szankció által okozott kár már nagyobb, mint a jogsértéssel megszerezhető haszon. A modern közgazdasági elméletek között feltűnik egy ettől némileg eltérő, ám a jog szempontjából szintén jól illeszthető elmélet, a konfliktus-közgazdaságtan elmélete.[5] Ez a közgazdasági elmélet is ugyanazokra a premisszákra épít, mint a korábban alkalmazott posneri elmélet, a vizsgálat célja azonban az, hogy az aszimmetrikus előnyökért folytatott küzdelem stratégiáit feltérképezze. A jogsértésekre vonatkoztatva ez azt jelenti, hogy annak a pontnak a meghatározásához járulhat hozzá, hogy meddig érdemes felvállalni a joggal szembeni konfliktust, honnan lesz "veszteséges" a harc? A kérdés a másik oldal szemszögéből is feltehető, és úgy talán még szembetűnőbb a némileg eltérő nézőpont: mennyi erőforrást kell allokálni ahhoz, hogy biztosan érvényesítsük a jogi normában foglalt
- 124/125 -
kötelezettséget, és vajon megéri-e ez a szabályozási cél, vagy más, nem szankciós, esetleg jogon kívüli eszközzel olcsóbban tudjuk azt elérni? Ha összevetjük a két nézőpontot, akkor látható, hogy akárcsak a mozaik elemei, együtt adják ki azt a képet, amely - ha ugyan törötten is -, de valamennyire visszatükrözik a közgazdasági logika eredeti céljait.
A klasszikus racionális döntéselméleti modellek képlete alapján a képlet viszonylag egyszerű: szankció > jogsértéssel szerezhető haszon
A konfliktus-közgazdaságtan alapján ugyanez: szankció > jogsértéssel szerezhető haszon + jogsértéssel keletkező kár + jogsértés elhárítására (megelőzésére) fordított állami erőforrások összessége
Jól látszik a képletből, hogy ez az összeg legfeljebb a tudatos jogalkotó logikájában prognosztizálható, semmiképpen nem várható el a jogsértőtől, hogy valamennyi elemre tekintettel hozzon racionális döntést a jogsértés elkövetésekor. Ehhez a modellhez legközelebb eső alkalmazási kísérletet a büntetőjogi, kriminológiai kutatások között találhatunk, amely a bűnözés által okozott károkat és a bűnüldözésre fordított költségeket vetette össze.[6] Azonban ez a megközelítési mód is elszakad a konkrét bűnöző konkrét céljaitól, és azokat a primer és szekunder társadalmi költségeket veszi számításba, amelyek a bűnözéssel közvetlenül összefüggésbe hozhatók. Ezzel a módszerrel is inkább az racionális döntéselméleti megközelítések társadalomelméleti vonatkozásai kerülnek előtérbe. Bár a vizsgálat igen sok becsült elemmel dolgozik, meglepő következtetésekkel jár. "2009-ben a bűnözéssel okozott kár Magyarországon 434 milliárd forint volt, és ha ebből levonjuk a bűnözőknél jelentkező haszon értékét, akkor 235 milliárdos kárérték jelentkezik. Ehhez hozzáadódik az állami bű-nözéskontroll adott évi költsége (326 milliárd forint). 2009-ben tehát összesen 760 milliárd forint kárt okozott, illetve ilyen értékű ráfordítást igényelt az állam részéről a bűnözés jelensége. A bűnözéskontrollra fordított összes állami kiadás (326 milliárd) százmilliárddal magasabb, mint a bűnözéssel okozott kár (235 milliárd)."[7] A következtetés tehát elsősorban a jogalkotót motiválhatja, a jogsértőt - már csak a konkrét ismeretek hiányában is - gyakorlatilag semennyire. A bűnözés területén nyilván nem csak, vagy nem elsősorban a közgazdasági logika motiválja a jogalkotót, hiszen ha ezt tenné, a számok ismeretében valószínűleg más jogtechnikai megoldást választana. Ugyanakkor elgondolkoztató, hogy az új Btk. koncepciója mögött mégiscsak fellelhető ez a logika, hiszen nem csak a társadalom igazságérzetével, hanem a potenciális bűnözők elrettentésével, vagyis a speciális és generális prevencióval is indokolják a büntetőjogi szankciók szigorítását. A "Ne érje meg bűnözni!" jelszó látens racionális döntéselméleti logikát tükröz. Felmerül a kérdés, hogy lehet-e párhuzamot vonni a büntetőjogi rendszer szigorítása és a közigazgatási jogi szankciórendszer szigorítása között, és ha igen, akkor ugyanaz-e a jogalkotó és a jogsértő logikája?
Ahhoz, hogy megvizsgáljuk a közigazgatási jogi alkalmazhatóságot, a magánjogi viszonyokban alkalmazott racionális döntéselmélet cselekvéselméleti modelljeiből cél-
- 125/126 -
szerű kiindulni. A magánjogi jogviszonyokban alkalmazott klasszikus közgazdasági megközelítés legfontosabb eleme a konkrét jogsértő azon racionális választása, hogy hasznot húz a jogsértésből, és ez a haszon ellentételezhető. A közigazgatási jogsértések esetén több korlátot is be kell vezetnünk ahhoz, hogy a modellt alkalmazni tudjuk.
A racionális döntéselmélet cselekvéselméleti modelljei abból a tételezésből indulnak ki, hogy a jogsértő cselekmény mindig célracionális, amikor a cél valamely jogsértéssel elérhető haszon realizálása, vagy legalábbis a jogkövető magatartásból származó anyagi hátrány elkerülése. Ez a materiális vagy immateriális javak megszerzésére irányuló civiljogi viszonyokban nagy valószínűséggel érvényesülő előfeltevés, de a közigazgatási jogsértések egy jelentős része nem célracionális cselekmény. Mivel a közigazgatási jog rendkívül szerteágazó társadalmi viszonyokat szabályoz, ezért a jogsértések is többféle motivációból következhetnek be. A klasszikus weberi kategóriákat használva természetesen a közigazgatási jogban is vannak olyan a jogsértő magatartások, amelyek célracionálisak, de számos egyéb, értékracionális választáson alapuló, vagy emocionális jogsértést is találunk, és nem zárható ki a bizonyos tradicionális okokból elkövetett jogsértés sem. Nyilván vannak olyan cselekvések, ahol valamilyen cél érdekében cselekszik a jogsértő, de még ebben az esetben sem biztos, hogy a cél maga a jogsértés lenne. A közigazgatási jogra jellemző túlszabályozás, illetve sokszor ellentéteket rejtő szabályozás miatt a jogsértés gyakran inkább nem szándékolt következmény, mint cél. Hiába törekszik ugyanis jogkövető magatartásra a címzett, ha az ellentmondásos szabályozás miatt bárhogyan is cselekszik, nem tud jogszerű maradni. A közgazdasági logika nem tudja kezelni azokat a jogsértéseket, amelyek nem célracionálisak, vagy legalábbis ún. kevert motivációval rendelkeznek. Ennek a leggyakoribb esete, amikor a jogsértő döntés meghozatalánál ütközik egy célracionalitáson és egy értékracionalitáson alapuló motiváció. A modern kognitív idegtudományi kutatások arra utalnak, hogy attól függően, hogy mely motivációt részesíti előnyben a döntést hozó személy, eltérő döntési mechanizmusok működnek az agyában, és ilyenkor nagyobb arányban érvényesülnek az értékracionalitáson alapuló motivációk.[8]
Napjainkban a közigazgatási objektív bírságok megerősödése arra utal, hogy a jogalkotó szinte minden életviszonyban feltételezi a tudatos döntést. Az anyagi bírságokkal sújtott jogsértések közül sem minden jogsértés ilyen, de a szabálysértési jogban (különösen az új Sztv. szabálysértési definíciója alapján, amely minden szabálysértést a társadalmi együttélés rendjét sértő kriminális cselekménynek tart) jóval több az emocionális vagy értékracionális motivációval született jogsértő cselekmény. Ezekhez általában szociáletikai rosszallás is társul, míg a klasszikus célracionális cselekményekhez nem. Ezekkel inkább megértő a magyar társadalom, sőt egyfajta cinkos elismerés kíséri például az adóelkerülő magatartást.
- 126/127 -
A közgazdasági logikán alapuló szankcionálást éppen azért nem lehet alkalmazni azokban a jogsértéstípusokban, ahol az értékracionalitás vagy emocionalitás adja a jogsértés motivációját, mert hiányzik a modell alapja, a célorientáltság. Ennek ellenére nem csak az objektív bírságok célracionális cselekményei esetében alkalmazza a jogalkotó, hanem az új Sztv. bevezette a szabálysértési jogba is a közlekedési szabálysértésekre vonatkozóan a fix tarifás büntetési rendszert.[9] Lényegében tehát ugyanazt a logikát alkalmazza, mint az objektív közigazgatási bírságok esetében, holott azért különítette el a két jogellenességi típust, hogy két felelősségi logikát alkalmazhasson rájuk.
Ahhoz, hogy célracionálisnak tekintsünk egy cselekvést, szükséges, hogy a döntéshozó a döntés meghozatalához szükséges minden információ birtokában legyen. A jogkövető döntés meghozatalához szükséges információk többnyire nehezen követhetők a laikusok számára, de valljuk be, a végrehajtó jogászok számára is. A jogszabályi infláció, illetve a többszintű szabályozás szinte lehetetlenné teszi a jogkövetéshez szükséges információk készségszintű birtoklását, ezért nem is tekinthető a szó klasszikus értelmében célracionálisnak a jogsértő döntés. Vagy azért mert nem tudja összeszedni a szükséges információt, vagy paradox módon azért, mert túl sok a rendelkezésére álló információ. A kevés információ alapján hozott döntés rendszerint azért születik, mert a címzettünk nem is észleli, hogy honnan kellene az információt összeszedni (például nem veszi észre a kötelezettséget szabályozó jogszabály módosítását, mert azt valamelyik salátatörvényben módosították), s ez szükségképpen azzal a következménnyel jár, hogy nem a jogalkotó által tételezett racionalitás alapján születik meg a döntés. A gyakorlatban ugyanennyire jelentős gondot okoz a túl sok információ. Ha valaki látott már adóbevallást, és a hozzá rendelt több száz(!) oldalas kitöltési útmutatót, az érti, miért probléma a túl sok információ. Ennyi feltételt képtelenség kognitívan kezelni, még azoknak is, akiknek ez a szakmájuk. Velük szemben értelemszerűen magasabb az elvárás, de a jogsértés kódolva van a rendszerben, ha a jogszabály címzettje nem az összes releváns információ birtokában hozza meg a döntését.[10]
Ugyancsak szükséges a racionális döntéshez a megfelelő kockázatelemzés, ami a jogsértő részéről feltételezi, hogy érintett fel tudja mérni, hogy mennyi esélye van a jogsértés felfedezésére és a szankció kiszabására. A klasszikus racionális döntéselméleti elméletek a Neumann-Morgenstern-elv alapján 0-1 közötti számmal határozzák meg a kockázatot. Az elv alapján 0 a kockázat, ha teljesen biztos, hogy a haszon bekövetkezik (ennek inverzeként, ha a szankcióra biztosan nem kerül sor), illetve 1, ha biztosan észreveszik a jogsértést. Nyilvánvalóan a tényleges kockázat valahol a két szám között található. Ezt a kockázatkezeléssel foglalkozó szakirodalom[11]
- 127/128 -
technikai vagy technokrata megközelítésként tartja számon, mert a kockázatkezelés egyetlen szempontja a várható hasznosság bekövetkezésnek valószínűsége. Ennek a valószínűségnek a mérésére, de még a becslésére sincsenek kialakult módszereink a közigazgatási jogban. A közigazgatási jogsértésekkel kapcsolatban rendkívül nagy a latencia, melynek becslésére megalapozottan senki nem vállalkozna, ezért leginkább az a pszichológiai elem határozza meg a jogsértő kockázatelemzését, az, hogy mit képzel a "lebukásának esélyeiről"? Ez viszont már kívül esik a közgazdasági logikán, kibillenti a racionális döntéselmélet kereti közül a modellezést, s inkább a viselkedési közgazdaságtan eszköztárának alkalmazását kívánja.
A fogyasztói döntések modellezésre kialakított racionális döntéselméleten alapuló cselekvéselmélet másik központi kategóriája a haszon. A haszon a közgazdaságtanban leginkább valamilyen egyébként meg nem jelenő reália vagy vagyoni értékű jog. Ezt a fogalmat - ha nem is maradéktalanul -, de használhatjuk a magánjogi, főként szerződéses viszonyokban is, ahol ellentételezhető a szankcióval. A közigazgatási jogban azonban a haszon fogalma nem ennyire homogén, és egyéb korlátai is vannak. Ha ugyanis csak a haszon vezérelné a cselekvéseinket, akkor a mainál is sokkal több jogsértésnek kellene lennie! Vannak olyan jogsértéseink, amelyeknél pénzben kifejezhető és közvetlenül a jogsértőhöz rendelhető a nyereség. Itt működik a közgazdasági logika, ebből is leginkább a költség /haszon elmélet. Ilyen például az építésügyi bírságolás, ahol a jogszabályok illetve a hatósági aktus megsértése még bírsággal együtt is effektíve olcsóbb az építkezőnek, mint nagyobb telket venni, vagy drágább építési technológiát alkalmazni. Álláspontom szerint a jogsértések túlnyomó többségénél nincs pénzben kifejezhető haszon, bármennyire is állítják a közgazdászok, hogy mindennek van ára. A közgazdasági megközelítések azzal operálnak, hogy az az ára a szubjektív "jóérzésnek", amennyiért lemondanánk róla, illetve amennyit áldoznánk a megszerzéséért, de ez még elméletileg sem igazolható. A közigazgatási jog szabályai a társadalom egészének, vagy kisebb-nagyobb csoportjainak érdekeit védi. A "köznek" okozott kár gyakran inkább eszmei, mint anyagi kár, nem fejezhető ki sem költséggel, sem haszonnal. Bármennyire is kiterjesztjük a "közjószág" fogalmát, nem tudjuk vele megmagyarázni a köznek okozott kárt. De nem feltétlenül jelenik meg haszon a jogsértő oldalán sem. Klasszikus példával élve: a gyorshajtó többnyire nem a megnövekedett sebesség által nyerhető idő alatt elvégezhető más haszonszerzés reménye miatt követi el a gyorshajtást, hanem a sebesség szubjektív élménye miatt. Ebben az esetben a kiszabott büntetés tehát egy spekuláción alapul. A jogalkotó nem a ténylegesen okozott kárhoz vagy a mérhető és elnyert haszonhoz igazítja a büntetés mértékét, (hiszen ilyet nem tud kimutatni) de még csak nem is a tágabb értelemben vett társadalmi költségekhez (pl. baleset megelőzés, baleset következményeinek elhárítása, egészségügyi ápolás, rehabilitáció, kiesett munkaerő stb.), hanem spekulatíve határozza meg azt az összeget, amiről úgy gondolja, hogy egy ésszerűen gondolkodó embert visszatart a jogsértéstől. Az ésszerűen gondolkodó ember viszont szükségképpen hipotetikus jogsértő, nem tudja modellezni a konkrét szituációban érvényesülő motivációkat. Ennek korrekciójára lennének alkalmasak a
- 128/129 -
szankciókiszabás során alkalmazott mérlegelési szempontok. De a jogalkalmazási gyakorlat azt mutatja, hogy azok nem alkalmasak arra.
A jogalkotó dogmatikailag teljesen helytelenül a Ket.-be[12] iktatta be a közigazgatási bírságolásnál figyelembe veendő mérlegelési szempontokat. A fejezet címe: "A közigazgatási bírság, a helyszíni bírság és az elkobzás alkalmazásának eljárásjogi alapjai", holott ebben az esetben nem eljárásjogi, hanem anyagi jogi kérdéseket szabályoz a törvény. A Ket. 94/A. § (1) bekezdés szerint:
"Ha jogszabály bírság kiszabását teszi lehetővé - ide nem értve a 61. § szerinti eljárási bírságot -, a hatóság az eset összes körülményeire tekintettel dönt a bírság kiszabásáról és a bírság összegének meghatározásáról. Ennek keretében - jogszabály eltérő rendelkezése hiányában - mérlegeli különösen:
a) a jogsértéssel okozott hátrányt, ideértve a hátrány megelőzésével, elhárításával, helyreállításával kapcsolatban felmerült költségeket, illetve a jogsértéssel elért előny mértékét."
Vagyis a Ket.-ben szabályozott eljárásjoginak titulált, de valójában a felelősség érvényesítésére vonatkozó szabályok kitágítják a klasszikus közgazdasági logikát meghatározó kár fogalmát és hátrányról beszélnek. Ez a szabályozási metódus nem csak a klasszikus közgazdasági logikát tágítja ki, hanem a jogalkotó által megoldhatatlannak tűnő problémát áttolja a jogalkalmazó mérlegelési jogkörébe. Mindenképpen üdvözlendő, hogy jogszabályban jelennek meg a mérlegelés szempontjai (még ha olyan helyen is, ahol normális jogász soha nem keresné!), azonban ezek a mérlegelési szempontok a jogalkalmazó szintjén csaknem ugyanannyira megoldhatatlanok, mint a jogalkotó szintjén. Kétségtelen, hogy a ténylegesen okozott hátrány jobban értékelhető a konkrét jogalkalmazói szituációban, de a mérlegelési jog másik felét alkotó elemek ebben a viszonyrendszerben talán még nehezebben értékelhetőek, mint a jogalkotónál.
A klasszikus közgazdasági logikát tehát csak nagyon korlátozottan használhatjuk a közigazgatási jogban, és a címben feltett kérdésre, hogy meddig növelhető a közigazgatási jogérvényesítés hatékonysága a szankcionálás szigorításával, leginkább az a válasz adható, hogy ez egy rossz kérdés. A szankcióknak ugyanis nem szigorúnak, hanem adekvátnak kellene lenniük, azaz minden jogsértéstípusra az arra ható szankciót kellene alkalmazni. A jogérvényesítés hatékonysága sokkal inkább függ attól a folyamattól, ahogyan belsővé teszi a normát a címzett, mint attól a külső kényszertől, amellyel megpróbáljuk azt érvényesíteni. Nem vitásan a jogi szankciórendszer a külső kényszerről szól, de ha jól működő külső kényszert akarunk kialakítani, akkor a jogsértő döntésen túl a jogsértő embert is vizsgálnunk kell. Ehhez pedig nem a közgazdaságtant, hanem az élő és élettelen természettudományokat kell segítségül hívni.■
JEGYZETEK
[1] Nagy Marianna: Közigazgatási és/vagy büntetőjog - kisebb kriminalitások a közigazgatási jog patikamérlegén In: Kadlót Erzsébet (szerk.): Magyar Kriminológiai Társaság Kriminológiai Közlemények, 2011/69. 139-167.
[2] Cento Veljanovski: A jog gazdasági megközelítése - kritikai bevezetés. In: Harmathy Attila - Sajó András (szerk.): A jog gazdasági elemzése. Válogatott tanulmányok. 1984. 68.
[3] Gajduschek György: Rendnek lenni kellene! Budapest, KSZK ROP 3.1.1. Programigazgatóság, 2008.
[4] Nagy Marianna: Interdiszciplináris mozaikok a közigazgatási jogi felelősség dogmatikájához. Budapest, ELTE - Eötvös Kiadó, 2010.
[5] Balogh Gábor: A konfliktus gazdaságtani megközelítése. Gazdaságetika, 2010/3. 11.
[6] Kerezsi Klára - Kó József - Antal Szilvia: A bűnözés társadalmi költségei. Kriminológiai Tanulmányok, 2011/48. 168-195.
[7] Uo. 168.
[8] Nagy (2010) i. m. 139-167.
[9] 2012. évi II. törvény és 63/2012. (IV. 2.) Korm. rendelet.
[10] Nem vizsgálom most az információtorzítás különböző lehetséges eseteit, erről lásd bővebben Nagy (2010) i. m. 92-95.
[11] Zoltayné Parika Zita: Döntéselmélet. Budapest, Alinea, 2002. 454.
[12] 2004. évi CXL. tv. a közigazgatási hatósági eljárás és hatósági szolgáltatás általános szabályairól94/A - 94/B §.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár (ELTE ÁJK)
Visszaugrás
