A piacgazdaságban az állam sokféle jogviszony szereplőjeként jelenik meg közjogi, polgári jogi, közigazgatási jogi jogviszonyban. Az állam személyiségi jogi, kártérítési perek alanya, számos közigazgatási per alperese, s igen változatos a szerepe a szerződési kapcsolatokban. A legtöbb fejtörést a szerződésekkel kapcsolatos jogviták okozzák. Egyértelmű a helyzet, ha az állami szerv ellenszolgáltatás fejében szolgáltatást vesz igénybe, s ebből származik vita a felek között, bonyolultabb viszont a képlet, ha az állam szolgáltat, például kedvezményt, költségvetési juttatást, fejlesztési forrást, vagy megrendeli a közszolgáltatás ellátását, s ezért juttat pénzösszegeket. Magánjogi (kötelmi) szerződésről, vagy közigazgatási szerződésről van szó?
Alapvető kérdést kell feltenni:
Mi a magánjogi és mi a közjogi szabály lényege? Mindaz magánjogi, amely "magánost más magános érdekében oly módon kötelez, hogy érvényesítéséről a másik magános rendelkezik. Minden más szabály közjogi."1 Ehhez a meghatározáshoz azonban Szladits is mindjárt hozzáfűzi, hogy az államhatalom is szerepelhet a magánjog alanyaként, alattvalóinak egyéni magángazdaságaival. Akkor már csak az a kérdés, hogy az állam mikor lép fel a közhatalom gyakorlójaként, és mikor magánérdek hordozójaként. A válasz így sem egyszerűbb.
Hozzásegíthetne a válaszadáshoz, ha a jogtudomány közelebb jutott volna a köztulajdon lényegének megfejtéséhez, miután a törvényhozó mára már kellő zűrzavart teremtett a tulajdonviszonyoknak ezen a területén. A Polgári Törvénykönyvben ne is keressünk az állami tulajdonra vagy önkormányzati tulajdonra vonatkozó valóságos eligazító rendelkezéseket. Az új Polgári Törvénykönyvet előkészítő műhelyek felől sem érkezik hír a köztulajdont érintő új szabályok kidolgozásáról. Persze, szó sincs arról, hogy a köztulajdon a magyar jogban szabályozatlan lenne, az önkormányzati törvény is tartalmaz erre szabályozást, s különösen az államháztartásról rendelkező jogszabályok könyvelői, számviteli precizitással bőségesen eligazítanak a részleteket illetően. A köztulajdon lényegéről a magántulajdonhoz való kapcsolódásáról azonban ezek a rendelkezések keveset mondanak. Napjainkig nem jutott el a magyar élőjog és jogirodalom, ameddig Magyary a múlt század első felében, nevezetesen, hogy van a közfeladat szolgálatában, illetőleg közhasználatban álló vagyon és van a "köz magántulajdona".2 Ez utóbbira csak magánjogi szerződés köthető, az előbbi a közigazgatási jog hatálya alatt áll. E felfogást magam annyiban pontosítottam, hogy a köztulajdonnak van egy olyan szelete, amely lényegét tekintve nem tulajdon, hiszen a "tulajdonosnak" éppen az a feladata, hogy a tulajdon tárgyait mások számára hozzáférhetővé tegye (közterek, utak, hidak tartoznak ebbe a tulajdoni körbe).3 A tulajdonos jogai nem mások kizárására irányulnak (ami minden tulajdonjog lényege), hanem éppen arra, hogy mások a dolgot használható állapotban találják.
Az állami vagyonnal való rendelkezés azonban ennél bonyolultabb viszonyokban is megnyilvánul. A rendelkező aktus jogi formája igen gyakran szerződés. Szerződés, de miféle szerződés?
A köztulajdon tartalmának elvi tisztázatlansága csak az egyik oka, hogy a közszerződések megítélése sem a jogalkotásban sem a gyakorlatban nem egységes. A másik ok a közigazgatási szerződés elméleti kérdéseinek elhanyagolása - s talán ezzel összefüggésben - a gyakorlat ellentmondásossága.
Pedig a közszerződésnek4 világszerte tekintélyes irodalma van, s a magyar jogtudományban már évtizedekkel ezelőtt találkozhattunk ilyen témájú tanulmányokkal.
A legrégebbi és leggazdagabb ismeretanyagot a francia közigazgatási jog kínálja, amely egyben a közigazgatási szerződés intézményét megalkotta. A francia jogban a tervezés és a regionalizmus követelményének érvényre juttatása érdekében egyre szélesebb körben alkalmazzák a közigazgatási szervek a service public intézményét közérdekű feladatok (építkezés, közszállítás, szállítmányozás, közművek építése) ellátásával kapcsolatban kötött szerződés formájában. A terv céljainak teljesítésére létrehozott támogatásokról szóló megállapodásokat külön szerződésfajtának nevesítették (pénzügyi szerződés, contrat fiscal), ebben az állammal szemben fennálló pénzügyi kötelezettség (adó) elengedéséről vagy csökkentéséről rendelkeztek.5 A közigazgatási szerződések hatályos szabályozását Franciaországban egy 1982. évben hozott törvény állapítja meg (ez az állam és a régió közötti tervszerződések kérdést rendezi).
Franciaországban soha nem került le napirendről a népgazdasági tervezés jelentősége, s az ehhez kapcsolódó tervszerződések jelentősége is egyre nő. Ugyanakkor a német jogfejlődésben - szemben a franciával - nem érvényesül a közigazgatási szerződés meghatározó jellege. Az NSZK-ban - az erőteljes náci tervgazdálkodás és állami beavatkozás természetes ellenhatásaként - mind a tervezés, mind a közigazgatási szerződés eszméjét elutasították, vagy hallgattak róla. Ez a szemlélet csak fokozatosan változik, s legelőbb a költségvetési támogatások rendszerében alakul ki a felhasználásra vonatkozó megállapodással való rendezés gyakorlata.
A német közigazgatási eljárási törvény rendelkezései közé felvették a közigazgatási szerződést, mint a hatósági cselekvés sajátos formáját, megkülönböztetve az egyezségi szerződést (amelyben a felek kölcsönösen engedményt tesznek a nehezen bizonyítható tényállás vagy jogi helyzetet illetően), valamint a csereszerződést (amelyben a fél valamely közszolgáltatás igénybe vétele fejében ellenszolgáltatásra kötelezi magát).
A magyar közjog irodalmában a közszerződések apostola Ádám Antal, aki a közszerződések kötésének lehetséges területeit széles összefüggésben tárta fel.6 Kutatása nem előzmény nélküli. Jászi Viktor már az elmúlt évszázad első felében azt tanította: az állam jogi hatást célzó cselekményeket (akarat kijelentéseket) vagy a magánjogi rend keretébe illeszkedve (iure gestionis) végez, vagy állami felsőséget gyakorolva (iure imperii).7 Az egyik a magánjog keretébe tartozik, a másik a közigazgatási tevékenység.8 A közigazgatási tevékenység körében külön csoportként tárgyalja a közjogi jogügyletet, amelynek jellemzője, hogy a másik fél beleegyezése, vagy a két fél közös megegyezése közigazgatási tárgyú ügyben.
A közigazgatási szerződés kérdése a magyar jogtudományban az 1980-as években - főként a gazdasági reformpróbálkozásokkal kapcsolatban - éledt fel.
Szamel Lajos9 szerint az államigazgatási szerződés lényege, hogy az államigazgatási szerv közhatalmi feljogosítottságáról - a szerződés megkötésére irányuló elhatározásával - hallgatólagosan lemond, mert úgy találja, hogy ez a forma több eredménnyel járhat, mint a közhatalmi aktus kibocsátása. Véleménye szerint a megállapodás (szerződés) nem közhatalmi cselekvés.
Harmathy - francia jogirodalmon alapuló meghatározása szerint - a közigazgatási szerződés jellemzője, hogy az egyik szerződő fél vagy államigazgatási szerv vagy közjogi jogi személy. A szerződés közszolgáltatás megszervezésére vagy működésére szól. Nem feltétlenül szükséges elem, hogy olyan kikötést tartalmazzon, amely nem illeszthető be a polgári jog kereteibe (clause exorbitante du droit commun).10
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
