"A hidegháború elmúltával az ideológiai alapú politikai szembenállás jelentősen enyhült, ami kedvező körülményeket teremtett az oszthatatlanság eszméjéhez való visszafordulásra, és ennek keretében arra, hogy a nemzetközi szervezetek új megoldásokkal próbálják erősíteni a szociális (valamint gazdasági és kulturális) jogok érvényesülését. Az elmúlt negyedszázadban bevezetett újításoknak két jól elkülöníthető iránya van."
A szociális jogok[1] alighanem az emberi jogok legellentmondásosabb csoportját alkotják: miközben a nemzetközi emberi jogi kánon részét képezik, védelmük a legutóbbi időkig jellemzően a polgári és politikai jogokétól elkülönítetten, azokétól különböző kikényszerítési mechanizmus biztosításával történt, amiben markáns változások a hidegháború lezárultát, majd az ezredfordulót követően kezdődtek. A legfőbb nemzetközi emberi jogi egyezmények által szentesített különbségtétel eredendően pragmatikus célokat szolgált; nem az emberi jogok különböző területeinek merev elhatárolását. A kötelezettségteljesítések ellenőrzésének évtizedeken át egyre jobban szétváló intézményrendszere és gyakorlata azonban "ráégett" a szabályozásra, és fokozatosan elfogadottá vált az a nézet, hogy a nemzetközi közösségnek tényleges kikényszerítési szándéka legfeljebb a klasszikusnak titulált emberi jogok tekintetében lehetséges, míg a gazdasági, szociális és kulturális jogok puszta ígérvények, amelyeket nem kell, s nem is illik igazán komolyan venni. Scheppele szellemes megfogalmazásában: "Az összehasonlító alkotmányjogi konferenciákon a szociális jogok védelmét megkísérlők ahhoz hasonló udvarias elutasításban részesülnek, mint az izgatott gyerekek, akik nem elég érettek ahhoz, hogy felmérjék azoknak az egyébként nyilvánvalóan aranyos dolgoknak a következményeit, amiről beszélnek."[2] Igen elterjedt, és az állampolgári jogok fejlődésére tekintettel nem is megalapozatlan az a nézet, hogy a gazdasági és szociális jogok új keletűek, kevésbé megszilárdultak, mint polgári és politikai társaik, ezért nem tartozhatnak az emberi jogok fősodrába, jelentőségük azokhoz képest csak másodlagos lehet.[3] Másodrendűségük így történeti kialakulásukból következik, amit még hangsúlyosabbá tesznek az érvényesítésükkel kapcsolatos nehézségek. Nemzetközileg védett emberi jogként történő tételezésük tekintetében a generációk szerinti osztályozás ugyanakkor aligha lehet helytálló, hiszen a gazdasági, szociális és kulturális jogokat a nemzetközi közösség a polgári és politikai jogokkal egyszerre hirdette meg az ENSZ Alapokmányában, majd az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatában, úgy, hogy köztük a jogalkotó nem tett különbséget. Később a tartalmukat meghatározó és kikényszerítési mechanizmusaikat intézményesítő egyezségokmányok előkészítése is párhuzamosan zajlott, s azokat egyidejűleg fogadta el az ENSZ Közgyűlése 1966. december 16-án. Némi különbség csak hatályba lépésük tekintetében mutatkozik - egyébként a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya javára, amely 1976. január 3-án lépett hatályba, szemben a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányával, amelynek esetében ez két és fél hónappal később következett be (1976. március 23-án). Miközben az ENSZ szervei folyamatosan hangsúlyozták, hogy az emberi jogok két nagy csoportra bontása mesterséges különbségtételen alapszik,[4] mégsem mehetünk el szó nélkül amellett, hogy az emberi jogok csoportjai közti megkülönböztetés intézményesüléséhez maga a világszervezet is hozzájárult a két fent említett egyezségokmány elfogadásával. E döntés ágyazott meg a bő évtizeddel később kialakított terminológiai különbségtételnek. Az emberi jogokat először Karel Vasak kötötte egy 1977-ben megjelent írásában az intézményesülésük sorrendjét leképező generációkhoz, azzal a szándékkal, hogy elismertesse az ún. szolidaritási jogokra - mint az
- 23/24 -
emberi jogok legújabb, harmadik generációjára - vonatkozó igényt.[5] Az újfajta osztályozás gyors elterjedését vélhetően segítette az is, hogy az emberi jogok generációi közti különbség hangsúlyozása kitűnően illeszkedett a kor domináns szellemi irányzatához, a polgári és politikai jogokat a gazdasági és szociális jogokkal szembeállító, a Thatcher-, illetve az USA-ban a Reagan-kormányzat által fémjelzett újjobboldali ideológiához.[6] Ebben a miliőben Vasak terminológiai újítása önálló életre kelt, és hamarosan megszületett az elhatárolás utólagos igazolását szolgáló elmélet, amely szerint az emberi jogok polgári és politikai, illetve gazdasági, szociális és kulturális jogokra hasadása a nagyhatalmi szembenállás következménye volt. E nézet szerint, míg a nyugati piacgazdaságok kormányai nagyobb hangsúlyt helyeztek a polgári és politikai jogok védelmére, addig a keleti blokk tervgazdaságot működtető államai a gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi védelmét próbálták erősíteni.[7] Ezt a magyarázatot például a Whelan és Donnelly szerzőpáros kérdőjelezte meg.[8] Szerintük a nyugat-európai jóléti államok ötvenes-hatvanas évekre tehető viharos gyorsaságú, nem kis részben munkavállalói és szociális jogokkal megtámogatott fejlődésére tekintettel aligha gondolhatja komolyan bárki is, hogy a Nyugat eleve ellenségesen viszonyult volna a gazdasági és szociális jogokhoz, és azok nemzetközi védelméhez. Felhívják a figyelmet arra, hogy az emberi jogok nemzetközi védelmének gondolata Roosevelt 1941-es "Négy szabadság" beszédére vezethető vissza, amelyben az amerikai elnök a háború utáni világrend alapelveit hirdette meg. Az elveket különböző szabadságokkal azonosította, melyek közt harmadikként említette a nélkülözéstől mentes élet biztosítását, mint a demokratikus berendezkedés egyik biztosítékát. E szabadság az elnök gondolatmenetében a többivel (a szólás- és véleménynyilvánítás szabadságával, a vallásszabadsággal, valamint a félelemtől mentes élet szabadságának[9] biztosításával) szerves egységet alkotott. Ez a szellemiség tükröződött az Atlanti Chartában is, amelynek negyedik, ötödik és hatodik pontja tartalmazta a felek háború utáni időszakra szóló gazdasági és szociális célkitűzéseit, köztük azt, hogy a nemzetek közti együttműködésnek a munkajogi védelem szintjének emelésére, a szociális biztonság és a nélkülözéstől mentes élet biztosítására kell irányulnia. A New Deal szellemében az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata szövegezésének munkálatai során az USA nem viszonyult elutasítóan a gazdasági és szociális jogokhoz, és a nyugat-európai országok sem adták jelét a gazdasági és szociális jogokkal szembeni fenntartásaiknak, azokat az emberi jogok integráns részének tartották.[10] Ezt bizonyítja, hogy az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának megszövegezése során az amerikai tárgyalódelegáció nem kapott olyan utasítást, amely a gazdasági és szociális jogok emberi jogi jellegének megkérdőjelezésére, vagy alacsonyabb státuszú jogként való elismertetésére irányult volna. Ellenkezőleg, az amerikai képviselő Eleanor Roosevelt (Roosevelt elnök özvegye), aki egyben a Nyilatkozat megszövegezéséért felelős bizottság elnöke is volt egy személyben, mindvégig támogatta a gazdasági és szociális jogok belefoglalását a dokumentumba. Egyes vélemények szerint az ő munkájának köszönhető az is, hogy a Nyilatkozatban a szociális ellátásokhoz való hozzáférés biztosítására a "szociális biztonsághoz való jog" (right to social security)[11] kifejezést használták, mivel ezt a terminus technicust az Egyesült Államokban kezdték használni a New Deal-hez kapcsolódó jogalkotás során. E jogalkotás emblematikus elemét képezte a Roosevelt elnök nevéhez köthető, 1935-ben elfogadott Social Security Act. Az új szabályozással az USA az Európában elterjedt társadalombiztosítási (social insurance) megoldásokkal szemben állampolgársági alapon nyújtott megélhetési garanciákat.[12]
Az eredmény közismert: az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata egy dokumentumon belül, érdemi különbségtétel nélkül hirdette meg a polgári, politikai, gazdasági, szociális és kulturális emberi jogokat. A Nyilatkozat elfogadása után a nemzetközi közösség figyelme afelé fordult, hogy miként lehet az emberi jogokat nemzetközi jogi kötelezőerővel bíró egyezségokmányba foglalni. Az Emberi Jogok Bizottsága[13] 1950-ben - a meglévő jogi hagyományokra építő fokozatos megközelítés híveként - a legrégebb óta létező, és ezért legkevésbé ellentmondásos polgári jogokat és eljárási garanciákat tartalmazó tervezetet készített a Gazdasági és Szociális Tanács számára; azt javasolva, hogy azokat majd a későbbiekben egészítsék ki a gazdasági, szociális, kulturális és egyéb jogokra vonatkozó eszközökkel és intézkedésekkel. Az ENSZ Közgyűlése azonban nem támogatta ezt a tervet; sőt, kifejezetten arra utasította a Bizottságot, hogy a készülő egyezségokmány szö-
- 24/25 -
vegébe illessze be a gazdasági és szociális jogokat védő rendelkezéseket is. Noha több nyugati állam is felhívta a figyelmet a gazdasági és szociális jogok végrehajtásával kapcsolatos nehézségekre, nem próbálták együttesen megakadályozni a határozat elfogadását.[14] A szövegezés munkálataiban a nyugati országok meglehetősen innovatív, a szociális jogokat támogató módon vettek részt. A munkához való jogra például Franciaország, a kedvező munkakörülményekre Franciaország és az USA, a szociális biztonsághoz, valamint a megfelelő életszínvonal biztosításához való jogra Ausztrália, a lakhatás biztosítására az USA készített szövegszerű, a Bizottság által elfogadott előterjesztést. A nagyhatalmi szembenállást inkább a szovjet javaslatok elutasítása jelezte, amelynek oka azonban Whelan és Donnelly szerint legfőképp a szovjetek által készített szövegtervezetek kompromisszumképtelenségében rejlett.[15] A jogok érvényesítését célzó eljárások már a tervezés stádiumában elkülönültek, a nélkül azonban, hogy ez érintette volna közös egyezségokmányba foglalásuk gondolatát. A két külön egyezségokmány megszövegezésének ötletével India állt elő, arra hivatkozva, hogy a polgári és politikai jogok bíróság által kikényszeríthetők, míg a gazdasági, szociális és kulturális jogok nem. Az ENSZ Közgyűlése végül csak 1952-ben a fenti, inkább eljárási, mintsem elvi meggondolás alapján döntött végül úgy, hogy egy közös dokumentum helyett két egyezségokmányt dolgoz ki az emberi jogok védelmére. Az egyezségokmányok megszövegezésének az 1952-es határozat nyomán elinduló duális folyamata viszont ezután már valósággal kínálta a lehetőséget a hidegháborúban szembenálló felek értékpreferenciáinak megjelenítésére. Az egyezségokmányok 1966-ban történt elfogadása hosszú időre megbontotta az eredeti, az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatában még tükröződő, az emberi jogok oszthatatlanságán és kölcsönös függőségén alapuló felfogást, mivel krónikusan aszimmetrikussá tette a két különböző dokumentumban foglalt jogok védelmét. A jogok kikényszerítésének kétféle megközelítése jött így létre: egy - a jogsértések vizsgálatán és szankcionálásán alapuló - a polgári és politikai jogok tekintetében, és egy másik - a jogok progresszív realizálásának (fokozatos biztosításának) előrehaladását vizsgáló, szankciókat nem alkalmazó - a gazdasági, szociális és kulturális jogok vonatkozásában.
A Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya lehetővé tette, hogy az egyezményben szereplő jogok tömeges megsértése esetén az államok egymással szemben független külső fórumhoz, az ENSZ Emberi Jogi Bizottságához fordulhassanak, míg a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányában szereplő jogok tekintetében a részes országoknak csak jelentéstételi kötelezettségük volt. A kikényszerítés mechanizmusának kettőssége regionális szinten is bevett gyakorlattá vált: a polgári és politikai jogokat védő 1950-es Római Egyezmény intézményesítette annak lehetőségét, hogy egyezményben szereplő jogai megsértése esetén bárki panasszal fordulhasson az Emberi Jogok Európai Bíróságához. Ezzel szemben az Európai Szociális Kartában hosszú időn keresztül szintén a nemzeti jelentések rendszerével próbálták biztosítani a gazdasági és szociális jogok érvényesülését. Ennek következtében - különösen globális szinten - egyre feszítőbbé vált az ellentmondás az emberi jogok kölcsönös függőségét és oszthatatlanságát hirdető retorika, valamint a kettősséget tükröző jogvédelmi gyakorlat közt. A jelentéstételen alapuló kikényszerítési mechanizmus korlátait jól jelzi, hogy 1995-ben az ENSZ Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányához csatlakozó országok többsége még jelentéstételi kötelezettségét sem teljesítette. Akadtak olyan, az Egyezségokmányt már a 70-es években ratifikáló államok, amelyek eddig az időpontig még az első (a ratifikációtól számított két éven belül benyújtandó) nemzeti jelentésüket sem készítették el. Az adott évben a 130 részes államból 76 volt késésben jelentése benyújtásával. A benyújtott jelentések egy része igencsak felületesnek bizonyult, vagy olyannak, ami az eredeti szándékokkal ellentétben a problémákat nem felfedni, hanem épp ellenkezőleg, elkendőzni igyekezett. A jelentéstevő országok szinte mindegyike figyelmen kívül hagyta azt a külön hangsúlyozott elvárást a jelentések készítésének irányelvei közül, hogy a megismertetendő elsődleges indikátorokat ne csak a népesség egészére vonatkozóan, hanem társadalmi csoportok szerinti bontásban is közöljék.[16] A jelentéstételen alapuló kikényszerítési mechanizmus hiányosságain az érintett szervezetek (a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Bizottsága az ENSZ esetében, valamint a Szociális Jogok Európai Bizottsága - korábban Független Szakértők Bizottsága - az Európa Tanács tekin-
- 25/26 -
tetében) kezdetben alternatív információforrások igénybevételével igyekeztek úrrá lenni. Noha e testületeknek felhatalmazásuk van helyszíni vizsgálatok végzésére, azzal aligha képesek élni. Ezért leginkább a kiegészítő információk beszerzésének intézményesítésével és az érintett jogok védelmével foglalkozó szervezetek véleményének becsatornázásával próbálkoztak. Az Európa Tanács rendszerében ezt eleinte az Európai Szociális Karta kérdőívének egyre cizelláltabbá válása, majd a jelentéstételi kötelezettség témacsoportok szerinti számonkérése jelezte. Mindkét módszer az érintett kérdések behatóbb vizsgálatának lehetővé tételére és a nemzeti jelentések szubjektivitásának visszaszorítására irányult. Az információk másik része az érdekvédelmi szervezetekkel (szakszervezetekkel, civil jogvédő szervezetekkel) folytatott párbeszédből származott. Az ENSZ Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Bizottsága a polgári és politikai jogok tekintetében jól működő rendszerre próbált támaszkodni azzal, hogy igyekezett az emberi jogokat védő szervezetek részvételét biztosítani az eljárásaiban, ez azonban csak korlátozott eredményekkel járt, mivel a jogvédő szervezetek tevékenységének klasszikus területét a polgári és politikai jogok védelme képezte, s csak nagyon kevés szervezet foglalkozott a gazdasági, szociális és kulturális jogok védelmével. Ráadásul, mivel a monitorozás módszerei is fejletlenek voltak, az e szervezetektől származó információk rendszerezése is nehézségekbe ütközött. További akadályt jelentett, hogy a jogvédő szervezetek jelentős részének egyszerűen nem volt elegendő forrása ahhoz, hogy részt tudjanak venni a testület ülésein.[17]
Az 1990-es évek közepére nyilvánvalóvá vált a szociális jogok kikényszerítésére alkalmazott módszerek elégtelensége, és nagyjából ebben az időben új szereplőként az Európai Közösség is megjelent a jogvédelem színpadán. Az EK-ban a gazdasági és szociális jogok iránti érdeklődés az 1980-as években élénkült meg, ennek eredményeként született meg a Munkavállalók - hányatott sorsú - Közösségi Szociális Kartája 1989-ben, amelynek rendelkezései végül az 1997-es Amszterdami Szerződéssel beépültek az EU alapszerződési rendszerébe. Ezzel párhuzamosan, a hidegháború befejeztével megfigyelhetővé vált, hogy az említett szervezetek szemléletmódjában előtérbe került az emberi jogok védelmének az Egyetemes Nyilatkozatban megálmodott egységes architektúrája. A gyermekek vagy a fogyatékossággal élő személyek jogairól elfogadott egyezményekben már integráltan, egymáshoz szorosan kapcsolódva jelentek meg a polgári, a politikai, valamint a gazdasági, szociális és kulturális jogok, és hasonló mintát követett az EU 2000-ben elfogadott Alapjogi Kartája is. Miközben valamennyi szereplő esetében megfigyelhető a szociális jogok érvényesítésének erősítésére irányuló törekvés, ennek mindegyik szervezet más módját választotta.
A Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 2. cikk 1. bekezdése a részes államoktól az ott elismert jogok teljes gyakorlásának fokozatos biztosítását várja el, és a kikényszerítési mechanizmusa is az ezzel összefüggő kötelezettség teljesítésének monitorozására épült. Noha az eredeti szándékok szerint ez a megoldás az egyes államok gazdasági fejlettsége közötti különbségek figyelembe vételének lehetőségét kívánta megteremteni - azért, hogy a fejlődő országok teljesítményét ne a fejlett világhoz tartozókéval kelljen összevetni -, mindez a vártnál is kevesebb eredményre vezetett. Ennek okát Chapman[18] - valószínűleg helyesen - abban látja, hogy a gazdasági és szociális jogok fogalmi tisztázatlansága miatt nem határozható meg pontosan a tartalmuk, és így a belőlük következő kötelezettségek köre sem. E fogyatékosságot közel fél évszázad alatt sem sikerült leküzdeni, részben a jogértelmezési hagyományok nemzeti szinten jelentkező hiánya, részben pedig amiatt, hogy az ENSZ Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Bizottságának jogértelmezési erőfeszítései - az általános kommentárok révén - is csak az ezredfordulón élénkültek meg, és akkor is csupán néhány jogra korlátozottan.[19] A Bizottság ez irányú tevékenysége annak ellenére jogfejlesztő jelentőségű, hogy a folyamat során kidolgozott dogmatikai konstrukciók szinte mindegyike legitimációs problémákkal küzd,[20] és az ezen konstrukciók keretében kidolgozott egyes fogalmak inkább fokozzák, mintsem csökkentik az "egyet nem értést a gazdasági és szociális jogok körül".[21] A megújuló dogmati-
- 26/27 -
ka csak részlegesen, a minimális követelmények és az azokra épülő haladéktalan teljesítést követelő kötelezettségek tekintetében tud választ adni a progresszív megvalósítás intézményesített relativizmusára. A progresszív megvalósítás értékelését nehezíti, hogy a jogok élvezetében mutatkozó tényleges előrehaladás számos esetben csak az ötéves jelentéstételi cikluson túli időpontban mérhető ténylegesen, miközben azt a "rendelkezésre álló valamennyi erőforrás igénybevételével, minden megfelelő eszközzel" kellene elérni. Az előrehaladás mérésének egyik iránya kétségkívül az országok teljesítményét mutató mérőszámok egyre bővülő körének folyamatos összevetése lehet. Ez valamiféle egységes globális statisztikai módszertan kidolgozását, a szükséges statisztikai információk megbízható gyűjtését, valamint az információk államok általi önkéntes továbbítását feltételezi. Az ENSZ ugyanakkor az első feltételt illetően nem rendelkezik kapacitásokkal, a második és harmadik tekintetében pedig ráhatással. A kilencvenes évek közepén Chapman[22] vetette fel, hogy ebből a csapdahelyzetből a jogsértések azonosítására koncentráló jogvédelem kínálhat kiutat. Véleménye szerint a jogsértésalapú jogvédelem alkalmazása több előnnyel is járna. Egyfelől a globális emberi jogi rezsimben a jogsértések megakadályozása hagyományosan nagyobb prioritást kap, mint a jogok biztosításában való előrehaladás méricskélése. Másfelől ez a módszer kompatibilis a polgári és politikai jogok tekintetében alkalmazott megközelítéssel, így segít feloldani az emberi jogok generációi közti szembenállás feloldását. Ezen kívül e megközelítés nagyobb visszatartó erővel is bír, hiszen az emberi jogok megsértőjének szerepkörébe kerülés az, amitől a kormányzatok a leginkább tartanak. A jogsértés tényének megállapítása lehetővé teszi jóvátétel alkalmazását, amely jóval konkrétabb jogkövetkezmény annál, mint amikor absztrakt módon próbálják megállapítani azt - valamiféle meglehetősen kezdetleges állapotban lévő statisztikai indikátorrendszer alapján -, hogy az ellátások miféle szintjét kellene biztosítani.[23]
Azt, hogy a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Bizottsága magáévá tette ezt a megközelítést, mutatják a testületnek az ezredforduló után keletkezett általános kommentárjai (general comments). Az emberi jogokkal kapcsolatos állami kötelezettségek már korábban kidolgozott hármas kategorizálására[24] támaszkodva a jogsértő magatartások három típusát különböztetik meg; azokat, amelyek
a) a jog tiszteletben tartásának követelményével ellentétes állami intézkedések következményei;
b) a jog védelmére vonatkozó állami intézkedések elmulasztásának következményei;
c) diszkriminatív jogszabályok, igazgatási gyakorlatok alkalmazásának következményei.
A védett jog tiszteletben tartásának követelményével ellentétes állami intézkedés folytán bekövetkező jogsértés például az, ha adott állam visszafejleszti, leépíti az ellátások már meglévő rendszerét, vagy aktívan támogatja nem állami szereplők erre irányuló tevékenységét. A jogvédelmi intézkedések elmulasztása miatt megvalósuló jogsértés az, amikor az állam nem alkotja meg az adott jog tényleges gyakorlását biztosító jogszabályokat, vagy az, ha nem gondoskodik azok végrehajtásáról, esetleg elmulasztja megváltoztatni a jog gyakorlásával nyilvánvalóan ellentétes jogszabályokat. Ugyancsak ellentétes a jogvédelmi kötelezettséggel az, ha az állam nem alkotja meg azokat a jogszabályokat, amelyek megvédenék a jogaikkal élő személyeket harmadik személyeknek a jog érvényesülését akadályozó vagy korlátozó beavatkozásától. Diszkriminatívnak azok az előírások vagy gyakorlatok minősülnek, amelyek egyes csoportokat ésszerűen igazolhatatlan módon zárnak ki az ellátásokhoz, szolgáltatásokhoz való hozzáférésből.
Az új módszertan részét képezi az egyes szociális (és esetenként gazdasági) jogok részesedési oldalának megvalósításával összefüggő állami teendők körének meghatározása is.
Az alábbiakban az általános kommentárokban említett példákkal szemléltetem az új, jogsértéseket középpontba állító jogértelmezési gyakorlat főbb pontjait három alapvetőnek nevezhető szociális jog - a szociális biztonsághoz, az egészséghez és a lakhatáshoz való jog - példáján.
A szociális biztonsághoz való jog tekintetében a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Bizottsága azokat az állami beavatkozásokat tekinti jogsértőnek, amelyek kellő ok nélkül korlátozzák az ellátásokhoz való egyenlő hozzáférést, valamint a szociális biztonsági programok szokásos vagy hagyományos működését.[25] Ebből a szempontból jogsértő magatartásnak minősül az is, ha az állam gyengíti a szociális
- 27/28 -
biztonság megteremtését biztosítani hivatott ellátások kialakított rendszerét, vagy aktívan támogatja nem állami szereplők szociális biztonságot aláásó tevékenységét.
Az egészséghez való jog tekintetében[26] a Bizottság elvárása, hogy az államok tartózkodjanak például azoktól az intézkedésektől, amelyek lehetővé teszik kényszergyógykezelések indokolatlan alkalmazását, a fogamzásgátló szerek és eszközök használatához való hozzáférés korlátozását, az egészségügyi információkhoz való hozzájutás szándékos ellehetetlenítését, a környezet jogellenes szennyezését. Ezen túlmenően az államoknak tartózkodniuk kell az egészségügyi ellátásokhoz való hozzáférés korlátozásától. Jogsértő magatartásnak minősül az, ha egy állam tudatosan visszatartja az egészségügyi ellátások eredményességéhez szükséges információkat, vagy nemzetközi szerződések megkötésekor figyelmen kívül hagyja a jog tiszteletben tartásával kapcsolatos kötelezettségeit.
A lakhatás tekintetében[27] a jog tiszteletben tartása magában foglalja a családi életbe való önkényes állami beavatkozás tilalmát, még azoknak az esetében is, akik jogalap nélkül tartózkodnak egy lakhatás célját szolgáló ingatlanban. Az államoknak ugyancsak tartózkodniuk kell attól, hogy akadályozzák a lakhatási feltételek megteremtésén munkálkodó csoportok tevékenységét. Jogsértőnek minősülnek azok az állami intézkedések, amelyek közvetlenül hozzájárulnak a lakhatási körülmények romlásához, miközben nem gondoskodnak kompenzációs mechanizmusok működéséről.
Jogvédelmi kötelezettségük körében az államoknak olyan garanciarendszert kell működtetniük, amely biztosítja azt, hogy a szociális biztonsági rendszer juttatásait az egyének mások beavatkozásától mentesen élvezhessék. Ugyancsak jogsértő az állam magatartása, ha nem alkotja meg a szociális biztonsághoz való jog gyakorlását elősegítő jogszabályokat, vagy nem gondoskodik azok végrehajtásáról (ideértve a pl. a társadalombiztosítási járulékok behajtását). Jogsértő magatartásként azonosította ezen kívül a Bizottság azt is, ha az állam nem vette figyelembe a szociális biztonság garantálására vonatkozó kötelezettségeit a nemzetközi szerződések megkötésekor.[28]
Az egészséghez való jog vonatkozásában a 14. számú általános kommentár[29] a jogvédelmi kötelezettségek közt említik az egyenlő hozzáférést biztosító intézkedések megtételét, az egészségügyi privatizáció ellenőrzött körülmények közt történő megvalósítását, valamint azt, hogy a privatizációs folyamat ne vezessen a hozzáférés korlátozásához vagy minőségromláshoz. A védőintézkedéseknek ki kell terjedniük az orvosok és az egészségügyi személyzet megfelelő szintű képzésének biztosítására, valamint a szakmai normák betartatására. Az állami védelemnek ugyancsak biztosítania kell azt, hogy harmadik személyek ne kényszeríthessék ki, vagy ne akadályozhassák meg az egészségügyi ellátásokhoz való hozzáférést vagy az egészségügyi információk terjesztését.
A lakhatáshoz való jog védelméből adódó kötelezettségek közé tartozik a kényszerkilakoltatással, valamint a birtoklás élvezetében való zaklatással szembeni garanciák kiépítése. Ebből következően az államoknak megfelelő garanciák biztosításával kell szabályozniuk a kilakoltatás folyamatát. E garanciák magukban foglalják, hogy a kilakoltatás elrendelése előtt a hatóságoknak érdemi konzultációt kell kezdeményezniük az érintettekkel, ideértve tájékoztatásukat az ingatlan hasznosításáról. A Bizottság álláspontja szerint[30] a kilakoltatási eljárásoknak meg kell felelniük az alábbi feltételeknek is:
- a kilakoltatásban közreműködő személyeknek egyértelműen azonosíthatóknak kell lenniük;
- tiszteletben kell tartani azt, hogy a kilakoltatás nem hajtható végre extrém időjárási körülmények közt vagy éjszaka (kivéve azt az esetet, ha ehhez a kilakoltatandó személyek hozzájárultak).
Az állam jogvédelmi kötelezettségeinek részét képezi a kilakoltatással szembeni jogorvoslat lehetőségének biztosítása is.
A jogalkotó nem hozhat, a jogalkalmazók pedig nem alkalmazhatnak egyes csoportokat sem közvetlenül, sem közvetve hátrányosan megkülönböztető szabályokat. Hátrányos megkülönböztetésnek az minősül, ha adott csoport tagjainak tényleges kára, hátránya származik az intézkedésből (pl. nem jutnak hozzá az ellátásokhoz, vagy nem ugyanolyan szinten vehetik azokat igénybe, mint a társadalom más csoportjainak tagjai), és az a feltétel, amelynek támasztása miatt hátrány éri őket, ésszerűen nem igazolható. Ilyen diszkriminatív gyakorlatként azonosítja a Bizottság például azt, ha az ellátást meghatározott időtartamú tartózkodáshoz kötik az országok.
- 28/29 -
A Bizottság általános kommentáraiban a jogsértő magatartások azonosításán túl a jogok normatív tartalmának meghatározására is törekszik. A tartalmi meghatározás három fő elemből tevődik össze: a rendelkezésre állásból, az ellátások megfelelőségéből, továbbá hozzáférhetőségük biztosításából.
A rendelkezésre állás a szociális biztonsághoz való jog tekintetében azt jelenti, hogy az egyezményben részes államoknak legalább az ILO 102. sz. egyezményében meghatározott szintű védelmet kell biztosítaniuk az ott meghatározott társadalmi kockázatokkal szemben. (Az egyezmény kilenc társadalmi kockázatot sorol fel, melyek közül legalább három tekintetében szükséges a népesség - esetleg a munkavállalók - meghatározott százaléka számára az átlagjövedelemhez viszonyított szintű ellátást biztosítani.) A szociális biztonsági programoknak rendszerszerűen kell működniük, vagyis a rájuk vonatkozó szabályozásnak meg kell jelennie a belső jogban, közvetlen adminisztrációjuknak és annak ellenőrzésének pedig hatósági jogkörbe kell tartoznia. Az egészséghez való jog tekintetében a rendelkezésre állás az egészségügyi intézmények, jószágok és szolgáltatások intézményes biztosítását jelenti, míg a lakhatáshoz való jog esetében ez például szociális célú lakásállomány fenntartását feltételezi.
A megfelelőség követelményét a szociális biztonság garantálásakor négy dimenzióban értelmezi a Bizottság. Az 19. számú általános kommentár elsőként arra hívja fel a figyelmet, hogy az ellátások összegét és időtartamát úgy kell megállapítani, hogy az biztosítsa az egyének és családok életszínvonalának megfelelő szinten való tartását. A második követelmény, hogy az ellátásokat az emberi méltóság teljes tiszteletben tartásával kell nyújtani, különös tekintettel a diszkriminációmentes bánásmódra. A követelmények közé tartozik, hogy az imént említett megfelelőségi kritériumok meglétét folyamatosan ellenőrizzék az államok. Végül a megfelelőség részét képezi az is, hogy a járulékfizetésen alapuló rendszerekben létezzen valamiféle ésszerű kapcsolat a befizetett járulékok és a kifizetett járadékok között. Az egészségügyi ellátások megfelelősége a szolgáltatások mennyiségi mutatóinak teljesítésére vonatkozik (például 1000 lakosra legalább 3 kórházi ágy fenntartását kell biztosítani). A lakhatáshoz való jog biztosítása tekintetében még nem beszélhetünk mennyiségi mutatókról. Ugyanakkor a megfelelőség szerves részét képezi mindhárom jog tekintetében a hozzáférés diszkriminációmentessége.
A hozzáférhetőség fontos követelménye mindhárom jog esetében a biztosított szolgáltatások megfizethetősége (illetve annak állami intézkedéssel történő biztosítása), a jogosultsági feltételek ésszerűsége és átláthatósága. A hozzáférés mindezen túl az ellátások, szolgáltatások térbeli elérhetőségének és akadálymentességének biztosítását is jelenti.
A Bizottság jogsértés alapú megközelítést középpontba állító általános kommentárai megteremtették az elvi lehetőségét annak, hogy a jogsértések vizsgálata is beépüljön a monitorozási mechanizmusba. Ez az ENSZ 2008. évi közgyűlésén realizálódott, amikor a világszervezet elfogadta a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányához fűzött kiegészítő jegyzőkönyvet. A kiegészítő jegyzőkönyv lehetővé teszi, hogy a gazdasági, szociális és kulturális jogok tömeges megsértése esetén az azt ratifikáló országokkal szemben egy másik részes állam államközi panasz benyújtásával a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Bizottságának eljárását kezdeményezze. A kiegészítő jegyzőkönyv jogsértés esetén lehetővé teszi egyének vagy csoportok számára is eljárás kezdeményezését. Államközi panasz esetén a felek érveinek és észrevételeinek összegzése alapján a Bizottság az ajánlások megfogalmazásán kívül az eljárás eredményeit éves jelentésében is ismertetheti. Egyéni panaszok tekintetében a fő cél a felek (jogában sértett egyén és a jogsértő állam) közötti méltányos egyezség létrehozása. Amennyiben ez nem lehetséges, a Bizottság ajánlásokat fogalmazhat meg a jogsértő állammal szemben.
Noha az új eljárásrend sem teszi lehetővé a jogsértések esetén a nemzeti jogban alkalmazott szankciók (további jogsértő magatartástól való eltiltás, kártérítés megítélése) alkalmazását, mégis nagy előrelépést jelent a szociális és gazdasági jogok védelmét illetően, hiszen lehetővé teszi azt, hogy a jogsértést a nemzeti jelentésében jellemzően inkább elkendőzni kívánó állam helyett máshonnan - és különös hangsúllyal éppen a jogaiban sértett polgároktól - lehes-
- 29/30 -
sen információkat szerezni. Újszerű az is, hogy konkrét esetre, helyzetre vonatkozóan folytat eljárást a testület, amelyben állam és polgára ellenérdekű félként jelenhet meg, s ezáltal az eljárás számos elemében a bírósági procedúrára hasonlít. Az államtól független információforrások (potenciálisan bármely állampolgár) megjelenése és a konkrét ügyekre irányuló kontradiktórius eljárás intézményesítése jóval nagyobb visszatartó erővel hathat a gazdasági, szociális és kulturális jogokkal összefüggő kötelezettségek teljesítése tekintetében, mint a kormányzati szempontokat tükröző, gyakran kozmetikázott nemzeti jelentések rendszere.
Az 1961-ben elfogadott Európai Szociális Karta kikényszerítési mechanizmusa eredetileg szintén a nemzeti jelentésekre épült. A részes államoknak az idők folyamán egyre cizelláltabbá váló kérdőív szerint kell elkészíteniük jelentéseiket arról, hogy miként teljesítik az általuk vállalt kötelezettségeket. A kérdőív a Karta-cikkek mentén először arra kérdez rá, hogy az adott jog tekintetében léteznek-e a nemzeti jogban az érvényesülést biztosító rendelkezések, s ha igen, milyen szintű jogszabályok ezek. A kérdések második köre azt igyekszik tisztázni, hogy a jelentéstevő állam a jog meghirdetésén túl milyen intézkedéseket tesz annak végrehajtása érdekében. Így be kell számolni arról, hogy létezik-e az ellenőrzésre köteles hatóság; mit ellenőrizhet; szankcionálhatja-e, s ha igen, miképp a jogsértést; és így tovább. A nemzeti jelentéseknek statisztikai adatokat is tartalmaznia kell arról, hogy hány ellenőrzést végeztek a hatóságok; az ellenőrzések száma hogyan aránylik az ellenőrzendő tevékenységhez; milyen átlagos mutatók jellemzik azt a tevékenységet, amelyre a szabályozás vonatkozik. A kérdőív másodlagos indikátorok közlését is elvárja, így nem elegendő pl. az egyes ellátásokban részesülők országon belüli arányának meghatározása, az adatot társadalmi csoportok szerinti bontásban is közölni kell. Az elkészült nemzeti jelentéseket az Európa Tanács főtitkárához kell eljuttatni, aki a beszámolót a Szociális Jogok Európai Bizottsága részére továbbítja. A Bizottság tagjai független szakértők (általában a tudományos élet képviselői).[31] Vizsgálatuk eredményét következtetéseikben teszik közzé; eredetileg a Karta cikkei szerinti bontásban, ma már országok szerint. A következtetésekben mindig megtalálhatók a Karta-cikkek értelmezésére vonatkozó, hangsúlyosan kiemelt állásfoglalások; ezek képezik a Karta esetjogának alapját, noha a nemzeti jelentésekről nem a Szociális Jogok Európai Bizottsága, hanem a Szociális Karta Kormánybizottsága hoz döntést (a SZJEB konklúziói alapján).[32] A Kormánybizottság probléma esetén figyelmeztetheti a jelentéstevő országot vállalásai betartására vonatkozó kötelezettségére, visszatérően előforduló jogsértést észlelve pedig ajánlás megfogalmazására tehet javaslatot, amelyet az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága fogadhat el.
A nemzeti jelentések rendszerén alapuló monitorozási mechanizmust az Európa Tanács is igyekezett a kormányzattól független információk becsatornázásával kiegészíteni. Noha a szervezet az egyéni panasztétel lehetőségét mind a mai napig nem biztosítja, az Európai Szociális Karta 1995-ben született kiegészítő jegyzőkönyve intézményesítette a kollektív panaszok rendszerét. A Kartában szereplő jogok megsértéséből eredő panaszoknak a Szociális Jogok Európai Bizottságához történő benyújtására a munkavállalók és a munkaadók európai és nemzeti érdekvédelmi szervezetei, valamint az Európa Tanács mellett résztvevő státusszal rendelkező nem kormányzati szervek jogosultak. A panaszok kivizsgálása az Emberi Jogok Európai Bíróságának eljárására hasonló módon zajlik. A Bizottság először azt vizsgálja, hogy a panasz megfelel-e a formai követelményeknek (panasz benyújtására jogosult szervezettől érkezett-e, kimerítették-e a rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségeket, stb.), s csak ha ezen a szűrőn átment, akkor kezdődhet a panasz érdemi kivizsgálása. Ez alapvetően a felek írásos véleményének kifejtésén alapszik, de amennyiben a Bizottság azt szükségesnek látja, nyilvános szóbeli meghallgatást is tarthat (amire a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága épületében kerítenek sort). A testület a panaszokról határozattal dönt; a döntésről a felek mellett az Európa Tanács legfőbb döntéshozatali szervét, a Miniszteri Bizottságot is tájékoztatja. Az eljárás a Miniszteri Bizottság határozatával zárul. Amennyiben szükségesnek látja, a Bizottság ajánlást fogalmazhat meg a jogvitában álló állam számára arról, hogy milyen lépéseket várnak el tőle a Kartában foglalt jogok biztosítására.[33]
- 30/31 -
Az Európai Unióban és jogelőd szervezeteiben a szociális jogi kérdések nem alapjogi szinten, hanem a gazdasági szabadságok érvényesüléséhez szükséges konkrét szociális jogalkotás formájában merültek fel. Miközben a szociálpolitika - s vele az érdemi szociális jogalkotás - nemzeti hatáskörben maradt, egyre nőtt a gazdasági integráció elmélyítését biztosító szabályok köre, aminek eredményeként az 1980-as évek közepére a közösségen belül egyre kiáltóbbá vált a gazdasági szabadságok és a szociális jogok védelme közt tátongó szakadék; vagy, másként fogalmazva, egyre nyilvánvalóbbá vált, hogy a gazdasági szabadságok a tagállami szociális védelmi rendszereket aláásó módon érvényesülnek. Mivel ez kikezdte a közösségi szervek legitimációját, az Európai Bizottság kezdeményezésére az 1980-as évek végén megpróbálkoztak a szociális jogi dimenzió - főként munkajogi vetületű - megerősítésével. A kísérlet azonban kudarcot vallott, mert az Európai Tanács - brit vétó miatt - 1989-ben nem tudta érvényesen elfogadni el a Munkavállalók Közösségi Szociális Kartáját. Konszenzus hiányában a Kartát a többi tagállam csak kötelező erő nélküli, elveket és célokat, nem pedig valódi szociális jogokat tartalmazó "ünnepélyes deklarációként" fogadta el, így az nem tudott a közösségi szociális jogalkotás fundamentumává válni. A szociális jogi aspektusok kimaradtak a közösségi jogfejlődésnek a Maastrichti Szerződéssel fémjelezhető, az emberi jogok felé nyitó fázisából is. Hiába került be ugyanis az Európai Unióról szóló szerződés szövegébe az alapvető jogok tiszteletben tartásának követelményét előíró klauzula, mivel a szöveg az Emberi Jogok Európai Egyezményét és a tagállamok alkotmányos hagyományait jelölte meg az emberi jogok alapjaiként. Mivel az Emberi Jogok Európai Egyezménye nem tartalmaz szociális töltetű rendelkezéseket, és a tagállamok a szociális jogok tekintetében nem rendelkeztek közösnek nevezhető alkotmányos hagyományokkal, az 1991-es alapszerződés módosítás tovább konzerválta az érdemi szociális jogalkotás hiányát. Az ezredforduló közeledtével némi pozitív változást hozott 1997-ben az Amszterdami Szerződés elfogadása, amely előírta az Európa Tanács Szociális Kartájában, illetve a Munkavállalók Közösségi Szociális Kartájában szereplő alapvető szociális jogok figyelembe vételét a közösség szociálpolitikai döntéseinek meghozatalakor. Noha közvetlen hatállyal bíró alanyi jogokat az Amszterdami Szerződés sem biztosított, a Bíróság számára mégis hivatkozási alapot teremtett arra, hogy a gazdasági és szociális érdekek közt létrejött egyensúlytalanságokat célba vegye.[35]
Amikor az ezredfordulón megkezdődött az európai alkotmányozás folyamata, kezdettől fogva kérdéses volt, hogy szerepeljenek-e, s ha igen, milyen formában szociális jogok az EU leendő alkotmányában. A szociális jogok meghirdetése melletti legerősebb indokként az a furcsa ellentmondás szolgált, hogy miközben a tagállamok mindegyike részese volt az emberi jogokat, köztük a szociális jogokat is védő nemzetközi egyezményeknek, addig az EU mint közösség nem.[36] Vagyis, míg a tagállamnak a belső jogalkotás folyamatában figyelembe kellett vennie a nemzetközi egyezmények előírásait, addig az EU-nak - mint olyan entitásnak, amely a tagállamokra nézve kötelező rendelkezéseket írhatott elő - nem volt ilyen kötelezettsége. A közösségi jog elsőbbsége miatt ez nehezen kezelhető helyzetek kialakulásával fenyegetett, hiszen a közösségi jogot alkalmazó tagállamok könnyen abba a helyzetbe kerülhettek volna, hogy saját EU-konform gyakorlatukkal megsértik nemzetközi kötelezettségvállalásaikat.
Az Európai Unió Alapjogi Kartájának előkészítése során eltérő álláspontok fogalmazódtak meg arról, hogy a Karta tartalmazzon-e szociális jogi rendelkezéseket. A tagállamok egy része a szociális jogok elvetése mellett érvelt, főként arra hivatkozva, hogy nem lenne szerencsés, amennyiben a szociális jogokkal felvértezett Kartát a későbbiekben az Unió szociális hatásköreit bővítő dokumentumként lehetne használni. Az ezzel ellentétes álláspontot vallók szerint a Kartának mindenképpen tartalmaznia kellett volna szociális jogokat is, de - respektálva a kötelezettségek teljesítésével kapcsolatos fenntartásokat - azokat két csoportra bontva kívánták meghirdetni. Az első csoportba azok a szociális rendelkezések kerültek volna, amelyeket alanyi jogokat keletkeztető módon tartottak meghirdethetőnek; mint a gyermekek védelemhez való joga, a munkát végzők emberi méltósághoz való jogának tiszteletben tartása, a jogellenes elbocsátással szem-
- 31/32 -
beni védelem joga, az anyaság védelme, a szülői szabadságra való jog, a munka szabad megválasztásának joga.[37]
A szociális jogok másik csoportját programnormaként tervezték meghirdetni; úgy, hogy közvetlen biztosításukat nem, csak az ahhoz szükséges erőfeszítések megtételének igazolását várták volna el a közösségtől és a tagállamoktól. Ebbe a csoportba tartozott volna az egészség védelméhez való jog, a szociális védelemre való jog, az időseket, fogyatékossággal élőket és a bevándorlókat megillető jogok, a lakhatás biztosításának joga. Végül a két álláspont közti kompromisszumos megoldásként a második csoportba tartozó szociális jogok is bekerültek ugyan a Kartába, de olyan horizontális korlátozó klauzula elfogadása mellett, amely kizárta, hogy a Karta rendelkezései bármilyen formában a közösségi kompetenciák kiterjesztéseként legyenek értelmezhetők.
Az Alapjogi Karta több tekintetben is eltér az emberi jogokat védő nemzetközi dokumentumokban megszokott formáktól, és feltűnő jellegzetessége, hogy az emberi jogokra vonatkozó legújabb elméleti megállapításokat igyekszik követni. Ennek leglátványosabb megnyilvánulása, hogy a Karta már szerkezetében is meghaladja a negatív és pozitív jogok közti különbségeket hangsúlyozó hagyományos dichotómiát: a jogokat nem az állami szerepvállalás jellege szerint csoportosítja, hanem az európai kultúra alapjait képező értékek (emberi méltóság tisztelete, szabadság, egyenlőség, szolidaritás stb.) köré szervezi. Ez a megközelítés tükröződik a garanciák kiépítésében is, ahol a jogalkotó figyelembe veszi, hogy az alapvető jogok egyike sem érvényesül önmagában, pusztán meghirdetése által - ahhoz az állam szerepvállalására is szükség van. E pozitívumok mellett nem szabad megfeledkezni azonban arról sem, hogy a Karta különbséget tesz "jogok" és "alapelvek" közt. A Kartában biztosított "jogok" közvetlenül hatályosak, de rendelkezéseik kizárólag az uniós jog végrehajtása tekintetében kötelező erejűek. Az "alapelveknek" ezzel szemben közvetlen jogviszony-keletkeztető hatásuk nincs; az "alapelvnek" minősülő rendelkezések csak további külön jogalkotási aktusokkal hajthatók végre. A jogok és az alapelvek elhatárolása tekintetében a Karta szövege azonban nem szolgál egyértelmű eligazítással, így félő, hogy ez a dichotómia a későbbiekben a jogértelmezési kakofónia táptalajává válik.[38]
A Kartában foglalt "jogok" értelmezése tekintetében fontos előírás, hogy azok a rendelkezések, amelyek megfelelnek az Emberi Jogok Európai Egyezményében foglaltaknak, a Karta alkalmazása tekintetében is azokkal azonos tartalommal bírnak.[39]
A szociális jogok védelme szempontjából újszerű megoldás, hogy a Karta a tagállami alkotmányokból általában hiányzó szociális jogokat is meghirdet, mint például az indokolatlan elbocsátás elleni védelem, a munkavállalók megfelelő tájékoztatáshoz és konzultációhoz való joga, a tisztességes megélhetést biztosító szociális támogatásokhoz és a lakhatáshoz való jog (a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem érdekében).
Az Alapjogi Karta szociális rendelkezései három csoportba sorolhatók:
- egyes speciális helyzetben lévő csoportok tagjainak jogait védő szabályok (pl. gyerekek, idősek, fogyatékkal élők jogai);
- munkavállalói jogok védelme; - a szociális védelemhez és a
szociális szolgáltatásokhoz való jogok biztosítása.
Ezek közül a szociális politikák irányát és a közösségi szociális jogalkotást közelebbről meghatározó rendelkezések a "Szolidaritás" címet viselő fejezetbe kerültek. E rendelkezések közös jellegzetessége, hogy a kényesebbek (újraelosztási viszonyokat befolyásolók vagy a munkavállalók érdekeit jelentősen érintők) vonatkozásában az értelmezési lehetőségeiket korlátozó klauzulával találkozunk, amely szerint e jogok tekintetében a Karta előírásait "az uniós jogban, valamint a nemzeti jogszabályokban és gyakorlatban meghatározott esetekben és feltételekkel kell biztosítani". A korlátozás célja nyilvánvalóan az, hogy a Kartában szereplő szabályokat véletlenül se lehessen úgy értelmezni, miszerint azok felülírhatnák a nemzetállami rendelkezéseket és jogalkalmazási gyakorlatokat. Amennyiben a Bíróság ehhez tartja magát, úgy a fejezetben szereplő jogokat érintő jogsértés megállapítására csak abban az igen valószínűtlen esetben lesz lehetőség, ha egy tagállam egyáltalán nem hoz intézkedéseket a felsorolt kérdésekről.[40]
A szociális (és gazdasági) jogok tekintetében az EU Alapjogi Kartájának jelentőségét egyelőre nem rendelkezéseinek ereje adja, hanem az, hogy olyan üzeneteket közvetít, amelyek hosszabb távon hozzájárulhatnak a szociális jogok jelenleginél erőteljesebb védelméhez. Ezek közé tartozik az a szerkezeti újítás, amely az alapjogoknak az általuk védett értékek mentén történő csoportosításával megszünteti a szociális (és gazdasági) jogok karanténba zártságát, valamint a polgári és politikai jogokhoz képest létező
- 32/33 -
hagyományos alárendeltségét. A másik fontos újítás az, hogy olyan jogokat is az alapjogok közé sorol, amelyek számos tagállamban nem rendelkeznek ezzel a minőséggel, így várhatóan új területekre terjeszti ki az alapjogokkal kapcsolatos diskurzusokat.
Bár a nyitott koordináció módszere jogon kívüli eszköz, mégis érdemesnek tartom felhívni rá a figyelmet a szociális jogok nemzetközi védelme és kikényszerítése kapcsán, ugyanis a tagállami vállalások teljesítésének nyomon követésére olyan indikátorrendszert kezdtek alkalmazni, amelynek hiánya Chapman itt ismertetett felvetése szerint kimutathatóan nehezítette, hogy a szociális jogokkal kapcsolatos állami vállalások teljesítése a hagyományos - fokozatos megvalósításuk monitorozásán alapuló - módon kikényszeríthető legyen. A háromszintű indikátorrendszert az Európai Tanács 2001 decemberében Laekenben tartott csúcstalálkozóján fogadták el. "Az elsődleges mutatók közé a társadalmi kirekesztés legfontosabb összetevőinek mérőszámai tartoznak, mint például az alacsony jövedelműek aránya, a jövedelemmegoszlás mutatói, a tartós munkanélküliek aránya. A másodlagos mutatók az elsődleges indikátorok alátámasztására és az azok által mért problémák egyéb dimenzióinak - az alacsony jövedelműek aránya a transzferjövedelmek nélkül, nagyon tartósan munkanélküliek aránya - megragadására. A harmadlagos indikátorok tekintetében a tagállamok dönthetik el, hogy azokat beépítik-e Nemzeti Akcióterveikbe (a Bizottság az egészségi állapotra, a lakhatási körülményekre vonatkozó mérőszámok alkalmazását javasolta)."[41] Ha a nyitott koordináció módszere önmagában nem is alkalmas a szociális jogok kikényszerítési mechanizmusának erősítésére, az ennek keretében kidolgozott indikátorrendszer átvétele hasznos segítséget nyújthat a nemzeti jelentések értékelésében.
Az emberi jogok védelmének második világháború után kiépülő nemzetközi rendszere az univerzalitás, az elidegeníthetetlenség és a kölcsönös függőség eszméje mellett az emberi jogok oszthatatlanságát is alapértéknek tekintette. Az emberi jogok oszthatatlanságának tétele abból a feltételezésből indul ki, hogy az emberi méltóság megőrzéséhez a különböző csoportokba tartozó emberi jogok élvezetének mindegyike szükséges: a gazdasági, szociális és kulturális jogok hiánya éppúgy veszélyezteti az egyén méltóságát, mint a polgári és politikai jogoké. Ezt a szemléletet tükrözte az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata, és e szemlélet jegyében kezdődött meg a jogok érvényesítését szolgáló nemzetközi egyezségokmány megalkotása is. Ez a folyamat nem az oszthatatlanság doktrínájának megkérdőjelezése miatt tört meg az 1950-es évek elején, hanem praktikusnak látszó okokból; a miatt, mert a tárgyalófelekben kételyek merültek fel a tekintetben, hogy mennyiben lehetséges az emberi jogok egyes csoportjai esetében a jogérvényesítés azonos megoldásait alkalmazni. Úgy tűnt, hogy a szociális - és részben a gazdasági - jogok esetében, ahol a nemzetközi közösség elvárása az állam által vállalt kötelezettségek progresszív megvalósítása volt, nem alkalmazhatók megfelelően a hagyományos, bírói vagy független fórumok előtti jogorvoslatot feltételező megoldások. A kikényszerítés technikáiban feltételezett különbség vezetett ahhoz, hogy globális és regionális szinten is külön dokumentumok születtek az emberi jogok egyes csoportjainak védelmére. Ez azután a különbséget még jobban hangsúlyozó, az emberi jogok generációi közti különbséget kiemelő terminológia kialakulásához, majd az új jobboldali ideológia térnyerését követően az emberi jogok generációit szembeállító érvrendszer kialakulásához és meggyökeresedéséhez vezetett. A hidegháború légkörében e folyamat szinte magától értetődően vezetett a nagyhatalmi szembenállást középpontba állító interpretációhoz, amely szerint a hagyományos emberi jogok a szabad világ, a második generációsak pedig a szocialista terrorrezsimek értékválasztását tükrözik. Ennél is lényegesebb volt azonban, hogy a kikényszerítési mechanizmusok 1950-es és 1960-as években rögzített keretei véglegesen távolodni látszottak egymástól: míg a polgári és politikai jogok tekintetében intézményesült a panaszjog - sőt, az egyéni bírósági jogorvoslat lehetősége is megjelent -, addig a szociális jogok érvényesítésének nemzeti jelentéstétel alapján működő rendszere képtelennek bizonyult betölteni feladatát. A hidegháború elmúltával az ideológiai alapú poli-
- 33/34 -
tikai szembenállás jelentősen enyhült, ami kedvező körülményeket teremtett az oszthatatlanság eszméjéhez való visszafordulásra, és ennek keretében arra, hogy a nemzetközi szervezetek új megoldásokkal próbálják erősíteni a szociális (valamint gazdasági és kulturális) jogok érvényesülését. Az elmúlt negyedszázadban bevezetett újításoknak két jól elkülöníthető iránya van. Az egyik ezek közül a hagyományos dogmatikához igazodva a kötelezettségvállalások progresszív megvalósítása érdekében kifejtett állami tevékenység mérésének mutatóit igyekszik minél mélyrehatóbban kidolgozni, majd azután tökéletesíteni. Ezen a területen az EU nyitott koordinációs mechanizmusa keretében kialakított többszintű indikátorrendszer érdemel figyelmet. A másik irány alapja a hagyományos dogmatikával való - legalább részleges - szakítás, és a klasszikus emberi jogok védelmére alkalmazott jogsérelmi típusú jogorvoslati rendszer bevezetése. Ebbe az irányba tart az Európai Szociális Karta és a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának kikényszerítési mechanizmusa. Ez aligha értelmezhető másként, mint úgy, hogy a két szervezet emberi jogok oszthatatlanságának retorikai szinten való hirdetése után kezd elmozdulni annak gyakorlati megvalósítása felé. A folyamatot figyelve érdekes, hogy a két, nagyon régóta a progresszív megvalósítás ösvényén járó szervezet volt képes erre a megújulásra, miközben az EU - igaz, nem az emberi jogokat védő szabályozás részeként - a meghaladottnak tűnő önellenőrzési módszer keretei közt igyekszik tökéletesíteni a szociális vállalások számonkérhetőségét.
Az Európai Uniót illetően mindenképpen említésre az is, hogy az Alapjogi Kartában a szociális jogok meghirdetése az oszthatatlanság doktrínájához legközelebb álló módon történt, vagyis úgy, hogy a szociális töltetű rendelkezések az egyéb alapjogi rendelkezésekkel váltakozva - és nem azoktól elkülönítetten - szerepelnek. A közösségi döntéshozatali mechanizmus és joggyakorlat összetettsége, valamint az esetjogi gyakorlat hiánya miatt ugyanakkor ma még nem jósolható meg, hogy mindez puszta retorikai fogás marad-e, vagy a közösségi jogfejlődés egy pontján az Alapjogi Karta szociális rendelkezései ténylegesen iránymutatóvá válnak.
Az Európa Tanács és az ENSZ esetében egyértelműbb a helyzet. A panasztételi eljárások - akár kollektív, akár egyéni panaszok vizsgálatáról van szó - lehetővé teszik, hogy az eljáró szervek kvázi bírósági szerepbe pozicionálják magukat, amire egyébként mind a Szociális Jogok Európai Bizottsága, mind a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Bizottsága tudatosan törekszik is. Pontosan ezt látjuk akkor, amikor a bizottságok az előttük folyó eljárásban konkrét panaszok kapcsán követelnek válaszokat az eljárás alá vont államtól, illetve amikor a Karta vagy az Egyezmény rendelkezéseit bírói fórumokhoz hasonlóan tényállások megállapítására használják. A testületek döntései is a bírósági ítéletekre emlékeztetnek azzal, hogy a konklúziókat részletes indokolás követi.
E fejlődés meghaladottá teszi Kardos Gábornak az ezredfordulón elhíresült hasonlatát,[42] de egyelőre csak részlegesen. A szociális jogok kagylóhéja már nem teljesen üres, de még roppant törékeny, a magyar olvasó számára pedig a kagylóbél egyelőre elérhetetlen, hiszen Magyarország a panaszlehetőségeket biztosító egyik kiegészítő jegyzőkönyvhöz sem csatlakozott. ■
JEGYZETEK
[1] A szociális jogok a gazdasági és kulturális jogokkal együtt minősülnek a "klasszikus", szabadságokat védő emberi jogoktól elkülönített ún. második generációs emberi jogoknak, és szabályozásuk nemzetközi szinten gyakran egy dokumentumon belül történik. A gazdasági és kulturális jogok egyes aspektusainak ugyanakkor vannak szabadságjogként tételezhető elemei is (pl. a kényszermunka tilalma vagy a tanszabadság). Ezeket együttesen is szokták szociális jogoknak hívni, de tanulmányomban a fogalom szűkebb értelmezését alapul véve azokat a jogokat tekintem a szociális jogok közé tartozóknak, amelyek a társadalomban rendelkezésre álló javakból való részesedési igényeket intézményesítik.
[2] Kim Lane Scheppele: A Realpolitik Defense of Social Rights. University of Pennsylvania Law School. Public Law and Legal Theory Research Papers. 2004, Research paper No. 52, 2.
[3] Lásd pl.: Pierre de Senarclens: The Politics of Human Rights, in The Globalization of Human Rights, eds. Jean-Marc Coicaud, Michel W. Doyle, Anne-Marie Gardner, New York, United Nations University Press, 2003, 141.; Jennifer Prah Ruger: Toward a Theory of a Right to Health: Capability and Incompletely Theorized Agreements, Yale Journal of Law and Humanities 2006, 273., 282.
[4] Lásd pl. Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights Fact sheet 33, Frequently Asked Questions on Economic, Social and Cultural Rights, 9.
[5] Karel Vasak: A 30 year struggle. The sustained efforts to give force of law to the Universal Declaration of Human Rights, The UNESCO Courier, 1977 November.
[6] Bővebben lásd Robert E. Goodin: Reasons for Welfare: The Political Theory and the Welfare State, Princeton,
- 34/35 -
Princeton University Press, 1988; Barbara Ehrenreich: The New Right Attack ont eh Welfare State, in The Mean Season: The Attack ont he Welfare State, eds. Fred Block, Richard A. Cloward, Barbara Ehrenreich, Frances Fox Piven, New York, Pantheon Books, 1987.
[7] Erről bővebben lásd Adamantia Pollis, Peter Shwab: Introduction, in Human Rights: Cultural and Ideological Perspectives, eds. Adamantia Pollis, Peter Schwab, New York, Praeger, 1979; Brian Hehir: Human Rights from a Theological and Ethical Perspective, in The Moral Imperatives of Human Rights: A World Survey 9, ed. Kenneth W. Thompson, Washington D.C., University Press of America, 1996; William Felice: The Global New Deal: Economic and Social Human Rights in World Politics, Lanham, Rowman and Littlefeld, 2003.
[8] Daniel J. Whelan - Jack Donnelly: The West, Economic and Social Rights, and the Global Human Rights Regime: Setting the Record Straight, Human Rights Quarterly, 2007, 908-949.
[9] Ami alatt Roosevelt a fegyveres konfliktusok kirobbanásának megakadályozását értette.
[10] A gazdasági és szociális jogok központi helyet foglaltak el a nyilatkozattervezet első változatában, amelyet egy kanadai diplomata készített el, és ez nem változott azután sem, hogy azt a francia René Cassin ellenőrizte. A nyugati delegátusok egyike sem ellenezte e jogoknak a Nyilatkozat szövegébe való felvételét. Az Emberi Jogok Bizottságának első ülésén a szociális ügyek főtitkár helyettese, Henri Laugier például arra intette a delegátusokat, hogy "napjainkban az ember jogairól szóló nyilatkozatoknak ki kell terjednie a gazdasági és szociális területre is". Whelan - Donnelly (.8 vj.) 916.
[11] Jef van Langendonck: The Meaning of the Right to Social Security, in The Right to Social Security, ed. Jef van Langendonck, Oxford - Antwerpen, Intersentia, 2007, 3-5.
[12] Arthur J. Altmeyer: The formative years of social security, Madison, Milwaukee - London, University of Wisconsin Press, 1966, 316.
[13] Az ENSZ Emberi Jogok Bizottsága 1946-ban felállított, a Gazdasági és Szociális Tanács alá tartozó testületként működött. 2006-tól tevékenységét az ENSZ Emberi Jogok Tanácsaként végzi.
[14] Az amerikai delegátus például aggályainak kifejtése után megszavazta a Bizottságot a gazdasági és szociális jogok egyezségokmányba emelésére utasító határozatot.
[15] Whelan - Donnelly (8. vj.) 928-929.
[16] Audrey R. Chapman: A 'Violations Approach' for Monitoring the International Covenant of Economic, Social And Cultural Rights, Human Rights Quarterly, 1996, , 28-29.
[17] Chapman (16. vj.)
[18] Chapman (16. vj.) 35, 37. A hazai irodalomban Drinóczi foglalkozott a kérdéssel. Lásd Drinóczi Tímea: Gazdasági alkotmány és gazdasági alapjogok. Budapest-Pécs, Dialóg Campus Kiadó, 2006, 4., 105.
[19] Általános kommentár idáig csak a munkához, az ivóvízhez, a lakhatáshoz, az egészséghez és a szociális biztonsághoz való jog tekintetében született.
[21] Bódig uo. 11.
[22] Chapman (16. vj.) 35-37.
[23] Chapman (16. vj.) 36-42.
[24] Az emberi jogok biztosítására szolgáló állami kötelezettségek hármas kategorizálásának koncepciója - amely a jogok tiszteletben tartását, védelmét és teljesítését foglalta magában - az elméleti irodalomban bontakozó hosszabb előkészítés nyomán az 1990-es évek közepére az ún. Maastrichti útmutatóval intézményesült. Lásd The Maastricht Guidelines of Economic, Social and Cultural Rights (1997), in Economic, Social and Cultural Rights Handbook for National Human Rights Institutions, New York - Geneva, United Nations, 2005. A hármas kategorizálás kialakulásának és elfogadásának történetéről lásd Bódig 11-12.
[25] CESCR General Comment 19, 2007 ('The right to social security'), U.N. Doc. E/C. 12/GC/19.
[26] CESCR General Comment 14, 2000 ('The right to the highest attainalble standard of health'), E/C.12/2000/4.
[27] CESCR General Comment 7, 1997 ('The Right to Adequate Housing: Forced Evictions'), UN Doc. E/1998/22.
[28] CESCR General Comment 19, 2007 ('The right to social security'), U.N. Doc. E/C. 12/GC/19.
[29] CESCR General Comment 14, 2000 ('The right to the highest attainalble standard of health'), E/C.12/2000/4.
[30] CESCR General Comment 7, 1997 ('The Right to Adequate Housing: Forced Evictions'), UN Doc. E/1998/22.
[31] Ezt fejezte ki a Bizottság eredeti neve is, amely Független Szakértők Bizottsága volt.
[32] Gyulavári Tamás - Könczei György: Európai szociálisjog, Budapest, Osiris, 2002, 40-72., Juhász Gábor - Tausz Katalin: Szociális jog. E-jegyzet, Budapest, ELTE Társadalomtudományi Kar, 2012, 12-14.
[33] Digest of the case law of the European Commission of Social Rights. Council of Europe, September, 2008.
[34] A témáról bővebben lásd Juhász Gábor: Az Európai Unió szociálpolitikájának története, in Az Európai Unió szociális politikái, szerk. Sziklai István, Budapest,
- 35/36 -
ELTE Társadalomtudományi Kar, E-jegyzet, 2012, 27-37.
[35] Erre első ízben az Albany International BV kontra Stichting Bedrijfspensioenfonds Textielindustrie ügyben került sor, amikor a bíróság döntése indokolásában arra a következtetésre jutott, hogy az alapszerződés szociálpolitikai célkitűzései, valamint az Európai Szociális Karta és a Munkavállalók Közösségi Szociális Chartájának rendelkezései jelentőségüket tekintve egyenlően kezelendők a közösségi versenyszabályokkal. C-67/96.; http://curia.europa.eu/juris/showPdf.jsf;jsessionid=9ea7d2dc30dd2de4f8d307ce4d1ba7c2b47e48d6f9c6.e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxqTbN10?text=&docid=100908&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=48944
[36] Noha az Európa Tanács tagállamai számára nem kötelező az, hogy csatlakozzanak az Európai Szociális Kartához, az EU régebbi tagállamainak mindegyikében ratifikálták azt, és az EU-hoz csatlakozni kívánó országok számára kötelező volt a Szociális Karta ratifikációja.
[37] Bővebben lásd Brian Bercusson: Social and Labour Rights under the EU Constitution, in Social Rights in Europe, eds. Gráinne de Búrca, Bruno de Witte (with the assistance of Larissa Ogertschnig), Oxford University Press, 2005.
[38] A "jogok" és "alapelvek" között az Európai Unió Alapjogi Kartájának 52. cikke tesz különbséget. (1) bekezdése szerint a Kartában elismert "jogok és szabadságok csak a törvény által és e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozhatók", szemben az (5) bekezdésben megjelenő "alapelvekkel", melyeket megállapító rendelkezések a hatásköri korlátokra tekintettel, közösségi és tagállami jogi aktusok útján hajthatók végre. Az "alapelvekre" kizárólag az ilyen aktusok értelmezése, illetve jogszerűségük megítélése tekintetében lehet hivatkozni, vagyis bíróság által közvetlenül kikényszeríthető jogokat nem keletkeztethetnek.
[39] Ezek értelemszerűen csak polgári, illetve politikai jogok lehetnek.
[40] A kérdésről bővebben lásd Bruno de Witte: The Trajectory of Fundamental Social Rights in the European Union, in Social Rights in Europe, eds. Gráinne de Búrca, Bruno de Witte (with the assistance of Larissa Ogertschnig), Oxford University Press, 2005.
[41] Juhász Gábor, Sziklai István: Szegénység és társadalmi kirekesztés elleni küzdelem, in Az Európai Unió szociális dimenziója, szerk. Gyulavári Tamás, Budapest, OFA, 2004, 301.
[42] Kardos Gábor: Üres kagylóhéj? A szociális jogok nemzetközi védelmének egyes kérdései, Budapest, Gondolat Kiadói Kör, 2003.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász, ELTE TÁTK.
Visszaugrás
