"...összehasonlító elemzések szerint az autoritarizmus legfontosabb új jellegzetessége, hogy a legtöbb tekintetben demokrácia látszatát kelti... Az alkotmányos homlokzat mögött azonban szisztematikus önkényuralom érvényesül."
Világszerte mélyreható politikai változások zajlanak. A szabadság globális hanyatlása és az önkényuralmi mechanizmusok ismételt terjedése figyelhető meg. A folyamatok az alkotmányos átalakulásokkal foglalkozó tranzitológiai kutatások új hullámát hívták életre. A vizsgálat tárgya nem a demokratikus átmenet, hanem ellenkezőleg: liberális demokráciák átalakulása eltérő rendszerekké.
Az elemzők nehézségekkel szembesülnek, amikor megpróbálják közös név alá rendezni az új típusú formációkat. Sokak szerint e rendszerek zöme is az alkotmányos demokráciák körébe tartozik, de - úgymond - nem liberális, hanem illiberális; nem konszenzuális, hanem többségi elvű; nem elitista, hanem populista; nem kozmopolita, inkább nacionalista; és nem neutrális, hanem vallási alapú. A nemzetközi politikatudományi és alkotmányelméleti szakirodalomban a liberális demokráciától távolodó rezsimekre számos elnevezést találunk: defective democracies,[1] hybrid systems vagy mixed systems,[2] semi-authoritarianism,[3] competitive authoritarianism,[4] electoral authoritarianism,[5] abusive constitutionalism,[6] authoritarian constitutionalism,[7] stealth authoritarianism[8] és így tovább.
Ez a dolgozat az autoritarizmus karakterjegyeinek körülírására és a változások főbb irányainak felvázolására tesz kísérletet. Kiindulópontja az alkotmányos demokrácia normatív koncepciója, módszertana az igazolási szempontok és az összehasonlító alkotmányjogi ismeretek egymásra vetítése.
A modern autoritarizmus változatos politikai és alkotmányjogi jelenség. Legszélesebb értelmében a kifejezés a szisztematikusan önkényes közhatalmat jelöli. Az autoriter rendszerek a szabadságot és egyenlőséget biztosító emberi jogok, a jogállamiság és más alkotmányos elvek, értékek rendszerszerű megsértésével kényszerítik ki a közhatalomnak való engedelmességet.[9]
Más szóval, az autoritarizmus krónikus hiányjelenségekkel is körülírható: a politikai pluralizmus jelentősen korlátozott, az alkotmányos intézmények hiányosak vagy diszfunkcionálisan működnek, az alapvető jogok érvényesíthetetlenek vagy el sem ismerik őket, az autonóm civil szerveződéseket elnyomás sújtja.
Normatív értelemben az autoritarizmus a liberális vagy alkotmányos demokrácia - ugyanazon politikai rendszer kétfajta aspektusa - egyik ellentéte. Ebben a kontextusban a liberális demokrácia absztrakt elvek és értékek összefüggő rendszerét jelenti (individuális szabadság és autonómia, politikai egyenlőség, közösségi önkormányzás, demokratikus döntéshozatal fair eljárási jogok alapján stb).[10] Az autoritarizmus ellenben rivális értékeket (pl. hivatalos rangra emelt ideológia, hagyományosnak tekintett vallási normák, nemzeti, etnikai felsőbbrendűség) vagy a felszínen pragmatikus döntéshozatalt (pl. katonai rezsimek bürokratikus hatalomgyakorlása) részesít előnyben.
- 5/6 -
Az alkotmányos demokrácia az intézményi választásokra utal: az alkotmány eljárási és tartalmi értelemben is a legmagasabb rangú jogi norma, a választópolgárok döntenek szabad, fair és periodikusan ismétlődő választásokon a közhatalom gyakorlásáról, választott képviselők által megszavazott törvények rendelkeznek a jogokról és kötelezettségekről, a kormányzati hatalom korlátozott, a jogvédelmet független és pártatlan bíróságok garantálják. Autoriter rendszerekben ezzel szemben a végrehajtó hatalom ellenőrizetlen vagy körülíratlan kompetenciákkal rendelkezik az alkotmány szövege alapján vagy az attól többé-kevésbé független alkotmányjogi gyakorlatban.
Napjaink intézményes rendszereit tekintve megkülönböztethető egyfelől a demokrácia, másfelől az autokrácia, és az utóbbin belül az autoritarizmus és a totalitarizmus rendszerei különíthetők el.[11] Ebben a képletben a tipikus totalitárius rendszer könnyebben körülírható: a vezér teljhatalommal rendelkezik, az országlakosok teljesen alávetettek az államnak, az erőszak az engedelmesség kikényszerítésének és az engedetlenség megtorlásának bevett módja, erős mobilizáló hatású ideológia, egypártrendszer, militarizmus.[12] Az autoritarizmust, az autokrácia gyengébb formáját, viszont nehéz elkülöníteni a demokrácia fogyatékos formáitól és gyakorlataitól.[13] A történelem korábbi időszakaiban az autoriter vezérek meggyilkolt(att)ák vagy fizikailag elnyomták ellenlábasaikat, bebörtönözték a kritikus tudósítókat, újságírókat, felfüggesztették a törvényhozó gyűléseket, bezáratták a nem szolgálatkész bíróságokat. Bár a mai utódok nem hagytak fel teljesen a hagyományos eszközök alkalmazásával, mégis az autoritarizmus jelentős módosulásai figyelhetők meg: napjainkban számos autoriter vezér választott vezető, aki demokratának hirdeti magát és olyan alkotmányt fogadtat el, olyan törvények alapján rendezi be uralmát, amelyek látszólag nem térnek el jelentősen a demokratikus jogrendszerektől.[14]
Az előbbihez képest alternatív kísérlet a liberális demokráciák és a totalitárius diktatúrák közötti sávban elhelyezkedő rendszerek egyik részét "illiberális demokráciának", másik részét "liberális autokráciának" nevezni. Eszerint az előbbi típusba tartozó rezsimek még demokráciák, mert a politikai képviselet ismétlődő szabad választásokon alapul, de illiberálisak, mert a közhatalom rendszerszerűen sérti az országlakosok alapvető jogait, a végreható hatalom csorbítja a sajtószabadságot, és lebontja a jogvédelem alkotmányos garanciáit.[15] A "liberális autokráciák" - az előbbitől eltérően - nem demokráciák, mert nyíltan elutasítják a szabad és fair választásokat, de liberálisak, mert engedik a magánszférához és a magántulajdonhoz fűződő jogok élvezetét.
Mai kontextusban azonban mindkét fogalom ön-ellentmondásos. Az "illiberális demokrácia" fogalma azt implikálja, hogy a rendszer nem tartalmazza a demokrácia liberális korlátait, ugyanis megszabadult a demokrácia és a liberalizmus közötti kompromisszumoktól, következésképp a demokrácia még tisztább megvalósulási formáját kínálja. Holott épp az ellenkezője igaz: a szabadságjogok és a jogvédelem intézményes garanciáinak csorbítása nem több demokráciát eredményez, hanem antidemokratikus rendszert. Ugyanis a demokrácia nem vitatott feltétele, hogy a választás legyen fair, amelyhez elengedhetetlen a politikai pluralizmus, amelynek feltétele az információszabadság, a szólásszabadság, a gyülekezési szabadság és az alapjogok egyenlő birtoklása, és mindehhez nélkülözhetetlenek a független és pártatlan választási, jogvédő és igazságszolgáltatási intézmények. Vagyis a liberálisként besorolt komponensek nélkül nem teljesülnek a demokrácia kívánalmai sem. Hasonló a képlet a "liberális autokrácia" eseteiben is. Az egyenlő szabadságot biztosító jogok egy önkényesen szűk körének tolerálása (magánszféra, magánjavak), míg más részének megtagadása (közéleti kommunikációs és participációs jogok) távol esik attól, amit a liberalizmus jelent a huszadik század második fele óta. Vagyis ez a definíciós és felosztási ajánlat kevésbé plauzibilis, mint a liberális demokrácia, az autoritarizmus és a totalitarizmus megkülönböztetése. Kétségtelen, hogy a határesetek, az átmeneti zónák minősítése nehézségeket okoz, de ez a fogalmi besorolás szokásos velejárója.
A liberális demokráciák válságjelei és az autoritarizmus felemelkedése világszerte összekapcsolódik a populizmussal. Ezt a jelenséget gyakran az "illiberális demokrácia" egyik karakterjegyének tartják. Ám a populizmus mint globális tendencia nemcsak antielitista és antiliberális, hanem egyúttal antidemokratikus is. Jól megvilágítják ezt Jan-Werner Müller írásai, aki kezdetben a demokrácia egyik nem túl kedvező, illiberális válfajaként mutatta be a populizmust, újabb munkájában azonban már azt hangsúlyozza, hogy a populizmus elveti a politikai pluralizmust, a demokrácia deliberatív eljárásait és
- 6/7 -
alkotmányos korlátait. A populista vezér kizárólagos igényt támaszt a nép morális képviseletére, és ha eléri a kívánt célját: az alkotmányos megkötésektől mentes végrehajtó hatalmat, akkor rendszere autoritarizmussá válik.[16] Tehát a populizmus, bár a nép szuverenitására apellál, azt távolról sem tartja tiszteletben, mivel a nyilvános diskurzus eltorzítása, a politikai riválisok démonizálása, az intézmények elfoglalása és más hasonló jelenségek miatt nem beszélhetünk demokratikus néprészvételi eljárásokról. Vagyis a népre való hivatkozás a demokratikus látszat fenntartását szolgálja.
Az autoritarizmus (authoritarianism) a latin auctoritas és auctor szavakra vezethető vissza. Olyan politikai viszonylatokra alkalmazható, amelyekben egyfelől felsőbbrendű hatalom, másfelől kikényszerített engedelmesség van jelen. Az autoritás - politikai kontextus nélkül - leginkább valamiféle kényszerítő erővel bíró hatalmat jelent. Egyes gondolkodók az autoriter személyiség és a politikai autoritarizmus gyökereit és főbb jellemzőit a család intézményében vélték felfedezni.[17] Ám még akkor is, ha az autoritarizmus mint politikai rendszer eredője az elnyomó és engedelmeskedő családi viszonyokban volna megragadható, indokolt különös figyelmet fordítani az egyének és a politikai intézmények közötti konceptuális, kulturális és morális különbségekre.[18]
Hagyományosan az autoritarizmus - vagy szélesebb értelemben: autokrácia - alatt nem értettek mást, mint a korlátlan, önkényes hatalommal rendelkező uralkodó fémjelezte politikai rendszert. A hatalom birtokosát nem korlátozták jogi normák, intézményi gyakorlatok, vagy a nép szavazással kinyilvánított akarata. Könyörtelen fizikai erőszak, jogon kívüli kényszerítő eszközök alkalmazása dominált. Az autoriter vezéreknek is szembe kellett nézniük azonban hatalmuk olyan de facto lehetséges korlátaival, mint a zsarnokölés, a puccs, a lázadás, a külföldi intervenció.
Megkülönböztetve három államformát: a monarchiát (egy személy uralma), az arisztokráciát (a kevesek uralma), és a politeiát (a sokaság uralma), Arisztotelész azt hangsúlyozta, hogy mindegyik típus elfajulhat, ha a hatalomgyakorlás nem a közjót szolgálja. Így a monarchia zsarnoksággá válhat, ha az egyeduralkodó nem él a hatalmával, hanem visszaél vele, vagyis a közjó helyett kizárólag a saját maga előnyét és érdekszféráját tartja szem előtt.[19]
Hasonlóképp, a politikai hatalom birtoklását, vagy ahogy ő nevezte, az uralom formáját (forma imperii) tekintve Kant is három rendszert különböztetett meg: autokrácia, ha csak egy emberé az uralkodói hatalom; arisztokrácia, ha néhányan egymással szövetkezve birtokolják a közhatalmat; és demokrácia, ha mindannyian, akik a polgári társadalmat alkotják, együtt a hatalom birtokosai. Röviden: a fejedelem, a nemesek vagy a nép uralma. A hatalomgyakorlás módját (forma regiminis) illetően az uralkodás vagy republikánus, vagy despotikus. Míg a republikanizmus elve a végrehajtó és a törvényhozó hatalom elkülönítését, vagyis mérsékelt kormányzatot igényel, addig a despotizmusban a kormányzó önhatalmúlag hajtja végre azokat a törvényeket, amelyeket ő maga hozott: tehát a közakarat és a kormányzó privát akarata nem válik el.[20] Következésképp a hagyományos államelméleti gondolkodás a hatalomgyakorlás módszereit állította a normatív igények fókuszába, és így utasította el az önkényuralmat (türanniát vagy despotizmust). Abban a kérdésben, hogy ki és milyen igazolóelvek alapján birtokolja a hatalmat, hosszabb gondolkodási folyamat vezetett el az uralkodó és az alattvalók közötti szerződés csíráitól (Cicero) annak első rendszeres kifejtésén (Hobbes) és a népszuverenitás eszméjén (Rousseau) át az általános és egyenlő választójog gyakorlatáig, ami a modern demokrácia sine qua nonja.
A mai autoritarizmus eredőit keresve figyelemre érdemes az a jogtörténelmi folyamat, amelyet Walter Ullmann nyomán Szűcs Jenő írt le. Eszerint a politikai és jogi autoritás a kora-középkorig visszamenően "alulról felfelé" és "felülről lefelé" ható erők konfliktusaként is felfogható: az utóbbiak dominanciája a tipikus, az előbbieké történelmi kivétel. A nyugati társadalomfejlődést az jellemezte, hogy a jogi, politikai és kulturális szférák helyi színterein a spontán szerveződő, "alulról felfelé" ható erők kellő ellensúlyt képeztek a hatalomgyakorlás "felülről lefelé" érvényesülő mechanizmusaival szemben. Antik görög, római köztársasági és germán közösségi mintázatokat követően a középkorban nyugati területeken kezdek érvényesülni többé-kevésbé helyi és funkcionális autonómiák (szabad városok, hűbéri és korporatív kiváltságok, "alulról felfelé" ható jogelvek és szokások). A politikai társadalom (populus seu societas civilis) korai elkülönülése az államtól a polgári átalakulás és a felvilágosodás idején elősegítette a feudális és arisztokratikus szabadságkorlátok visszaszorítását, és ké-
- 7/8 -
sőbb hozzájárult az alkotmányos jogelvek és a demokratikus kultúra megszilárdulásához.
A lokális kivétellel szemben a világ más területein autokratikus berendezkedések, "felülről lefelé" ható erők domináltak. Az iszlám világban a hatalom legitimációja teokratikus, az államszerkezet katonai volt. A konfuciánus Kínában laikus legitimáció és dominánsan civil-bürokratikus igazgatás érvényesült. A bizánci területeken - antik örökség és orientális hatások miatt - ezek kombinációja. Bizánci forrásokból merített az orosz autokrácia, a cár misztikusan igazolt személyes hatalma alá rendelve az egyházat (ortodoxia) és más intézményeket, végeredményben az egész orosz társadalmat. Közös elem a keleties képletekben, hogy a közhatalom és a magánhatalmak végső forrása isteni, az uralkodó nem képviselő, hanem az isteni autoritás megkérdőjelezhetetlen küldötte. Ellentétben a nyugati jogfejlődéssel, a társadalmi szerződés eszméje vagy a jogok és kötelességek szekuláris igazolása nem jut szerephez, a társadalom elvben és gyakorlatban az uralkodó alávetettje marad. Mindehhez az a felismerés kapcsolódik, hogy a köztes, kelet-közép-európai régióban megtalálhatók a "nyugatias" szerkezetek, csak éppen töredékesen és deformáltan.[21]
Despotikus, türannikus előzményeihez hasonlóan a mai autokráciáknak is többféle megjelenési alakzata létezik. A huszadik században jött létre az autokrácia új formája, a totalitarizmus, először a náci Németországban és a sztálini Szovjetunióban. Ezzel egyidőben más államokban, például Ausztriában Engelbert Dollfuss idején (1934. májusi alkotmány) és a fasiszta Olaszországban Benito Mussolini vezetésével pre-totalitárius alakzatok jelentek meg. A század hosszú ideig fennálló autoriter rezsimjei között tartjuk számon Spanyolországot Franco és Portugáliát Salazar uralma alatt - mindketten új, antidemokratikus alkotmányt fogadtattak el 1933-ban.
Az 1980-as évek közepétől a poszt-totalitárius, szovjet-típusú közép-kelet-európai rezsimek ugyan csökkentették az elnyomás mértékét, de továbbra sem engedtek szabad választásokat, és persze a csökkentett elnyomás is elnyomás maradt. A negatív kivétel Románia, ahol ebben az időszakban fennmaradt Nicolae Ceauşescu diktatúrája. Eközben az autokrácia másfajta, bürokratikus-katonai formációi terjedtek el Latin-Amerikában, és a glóbusz legkülönbözőbb részein tartották markukban a hatalmat diktátorok, például Idi Amin Dada (Uganda), Fidel Castro (Kuba), Szaddám Huszein (Irak), Ferdinand Marcos (Fülöp - szigetek).
Annak ellenére, hogy történeti és politikai hátterüket, alkotmányjogi jellemzőiket tekintve a mai autoritárius rendszerek jelentősen különböznek, néhány közös karakterjegy körülírható.
Miként a németországi és a szovjet totalitárius rezsim politikai elveit és gyakorlatait is szokás "hitlerizmus" és "sztálinizmus" név alatt összefoglalni, más autokratikus államokat is gyakran azonosítanak az uralmat gyakorló egyszemélyi vezetővel. A "frankoizmus" a spanyol katonai vezető és diktátor, Francisco Franco tábornok politikájára utal. A "maoizmus" az egypártrendszerű Kínai Népköztársaságot megalapító Mao Ce-tung kommunista doktrínájának összefoglaló elnevezése. A "peronizmus" Juan Domingo Perón, argentin katonai vezető és háromszoros köztársasági elnök politikájának és mozgalmának címkéje. A "kemalizmus" és újabban terminológiával az "atatürkizmus" Musztafa Kemál Atatürk, a Török Köztársaság alapító elnöke progresszívnek hirdetett, de autoriterré vált szekuláris hatalmi eszméit jelenti. (Az "Atatürk" vezetéknevet a Parlament adta; jelentése: "a törökök atyja".) Az említett példák mind olyan országokra vonatkoznak, amelyekben a politikai rendszer elválaszthatatlan a vezetőjétől. A rendszer az ő rendszere, így az alkotmány az ő rendszerének alkotmánya.
A huszonegyedik század kezdetén is számos vezér tartja ellenőrzése alatt az alkotmányjogi rendszert szerte a világon. A végrehajtó hatalom autoriter vezetői közé tartozik például Ilham Alijev Azerbajdzsánban, Alekszandr Lukasenko a Belarusz Köztársaságban, Vlagyimir Putyin Oroszországban, Bassár al-Aszad Szíriában, Recep Tayyip Erdoğan Törökországban, Robert Mugabe Zimbabwében és ebbe az irányba indult el 2010-ben Orbán Viktor Magyarországon. Bár Lengyelországban Jaroslaw Kaczyński, a kormányzó Jog és Igazságosság Párt vezetője nem tölt be alkotmányos pozíciót, ténylegesen ő az ország irányítója.
Az egyetlen vezér által megszemélyesített politikai rezsimek empirikus legitimációját kézenfekvő Max Weber karizmatikus autoritás-fogalmához kötni: a hatalom elfogadása nem megszilárdult hagyományon alapul és nem is ésszerű jogi keretek tiszteletben tartásán, hanem a vezér karizmatikus szemé-
- 8/9 -
lyiségének erején. Vagyis kellően széles körű a hit abban, hogy a vezér olyan kivételes tulajdonságokkal rendelkezik, melyeket mindenki más nélkülöz. A közjogi tisztségviselőkkel, a főbb közhivatalok betöltőivel szemben elvárás, hogy személyes lojalitás fűzze őket a vezérhez.[22]
A karizmatikus vezér perszonalizált közjogi hatalmától eltérő, új típusú bürokratikus-katonai autoritarizmus terjedt el az 1960-as években Latin-Amerikában: először Brazíliában és Argentínában, majd Chilében és Uruguayban. Az országvezetést a hadsereg ragadta magához, gyakran az államfői pozíciót birtokló tábornokok rotációs cseréjével.[23] Ebben a rendszertípusban hatalmi ideológia vagy nacionalizmus nem játszik meghatározó szerepet, ugyanakkor durva elnyomás tapasztalható. A bürokratikus-katonai hatalomgyakorlás és az egyszemélyi uralom kombinációjának előzményeit találjuk a két világháború közötti Lengyelországban, Józef Piłsudski marshall és Magyarországon Horthy Miklós kormányzó idején, és ez jellemezte a frankoizmust is Spanyolországban. Szekuláris, hadsereg központú autoritarizmus vehemens formái terjedtek el Görögországban, a Közel-Keleten, Észak-Afrikában és Ázsia csendes-óceáni régiójában is. Bár az 1990-es évek elejére a bürokratikus-katonai autoritarizmus majdnem teljesen eltűnt Dél-Amerikából, a világ különböző részein újabb fajta szekuláris, populista autoriter rezsimek jelentek meg - gyakran katonai vezetéssel vagy volt tábornok uralmával.
Sajátos autoritarizmus jellemzi a Kínai Népköztársaságot, amely alkotmánya szerint "szocialista állam, ahol a nép demokratikus diktatúrája érvényesül a munkásosztály vezetésével." A közhatalom centruma nem a parancsnoki hatalommal bíró vezető, hanem egy testület: a Kommunista Párt (1. cikk). Bár a kínai kommunista rendszert alapító Mao Ce-tung karizmatikus vezető volt, a későbbi hatalomátadásokat már nem az új vezér karizmája determinálja, hanem az állampárt belső erőviszonyaitól függnek.
Végezetül meg kell említeni a totalitárius északkoreai rendszert, amelyben dinasztikus hatalomgyakorlás érvényesül, mivel a Kim család harmadik generációja uralja az országot. Az alkotmány preambulumában tizenhatszor szerepel a dinasztiaalapító "nagy vezető, Kim Ir Szen".[24]
Tulajdonképpen a főhatalom birtoklásának két alaptípusát és azok kombinációit lehet elkülöníteni az autoritarizmus rendszereiben. Az egyik a karizmatikus személyi autoritás - ez esetben személyes tulajdonságai miatt rendelődik a vezérhez a politikai hatalom. A másik az intézményi autoritás - ez eset-
ben az intézményi szokások (dinasztikus utódlás, informális alkuk és megállapodások, aktuális erőviszonyok a politbürón belül) jelölik ki a vezért. Sokszor demokratikusnak hirdetett választás leplezi a valós politikai folyamatokat, de végeredményben a közhatalmi erőviszonyok nem legitim alkotmányos eljárások függvényei.
Az alkotmányos demokráciával ellentétben az autoritárius rendszer alkotmánya csupán papír alkotmány, vagy ahogyan a szakirodalomban nevezik "szemantikai kamuflázs"[25] vagy "faszád alkotmány."[26] Például Szíria alkotmánya kimondja: "A szabadság szent jog; az állam köteles biztosítani az állampolgárok személyi szabadságát, valamint köteles megőrizni méltóságukat, biztonságukat." (33. cikk 1. pont.)[27]
A törvényhozó, a végrehajtó és a bírói hatalmi ágat tekintve az autoritárius alkotmányok normatív ereje csekély vagy hiányzik; inkább az alkotmányos intézményi szerkezetet leíró "hatalmi térképnek" tekinthetők. Nem korlátozzák a kormányzatot, hanem épp ellenkezőleg: körülírják a kiépülő vagy már kiépült elnyomó rezsim alkotmányjogi karakterét. Sőt gyakran a tényleges közhatalmi viszonyok sem ismerhetők meg az alkotmány szövegéből, mert nem derül ki az egyszemélyi, illetve párthatalom valódi karaktere. A politikai hatalom, beleértve az alkotmány megváltoztatása feletti rendelkezést is, valójában egy személy (a vezér) vagy egy csoport (az uralkodó párt vezetői) birtokában van. Az alkotmányban leírt hatalmi ágak szolgálnak, de hogy kit és milyen módon, az csak az intézményes és informális gyakorlatokból ismerhető meg. Például az 1993-as orosz alkotmány az államfői végrehajtó hatalom karakterét illetően nem tér el különösebben az 1958-as francia alkotmánytól (amely a mintát szolgáltatta a parlamentáris szerkezet átalakításához), az alkotmányos gyakorlat mégis teljesen más. Következésképp az állam kormányzása, a közjogi döntéshozatal megismerése sokkal inkább a formális jogon túli praxis tanulmányozását igényli, mint az alkotmányjog írott szabályaiét.
Az autoritarizmust megtestesítő alkotmányok - ha nem bürokratikus, technokratikus szemléletűek - gyakran tükröznek valamilyen vallási vagy szekuláris ideológiai elköteleződést: például marxista-leninista hűségdeklarációt tartalmaznak vagy vallási fundamentalizmust képviselnek. Szemléltetésképp, Irán alkotmánya "örökérvényű alapelvként" deklarálja,
- 9/10 -
hogy "Irán államvallása az iszlám és a tizenkettes sía", (a síiti iszlámnak Mohamed próféta mellett a tizenkét imámot is tévedhetetlennek tartó elágazása, angol fordításban: Twelver Ja'farî school [in usul al-Dîn and fiqh], I. fejezet, 12. §). Hasonlóképp, az egyiptomi alkotmány rögzíti, hogy "az állam vallása az iszlám", és az iszlám saría elvei a "törvényhozás alapvető forrásai." (I. fejezet, 2. §) Magyarország Alaptörvényének preambuluma - Nemzeti hitvallás cím alatt - azt tartalmazza: "Büszkék vagyunk arra, hogy Szent István királyunk ezer évvel ezelőtt szilárd alapokra helyezte a magyar államot, és hazánkat a keresztény Európa részévé tette. [...] Elismerjük a kereszténység nemzetmegtartó szerepét." Az ilyen típusú deklarációk - akkor is, ha nem írnak elő államvallást - nem csupán tekintetbe veszik egy-egy vallás történelmi szerepét, hanem egyúttal azt is kifejezik, hogy az alkotmány és a jogrendszer az adott vallási hiten alapul. Következésképp, az alkotmány azonosítja magát egy hitrendszer morális és politikai alapvetéseivel, annak ellenére, hogy az alkotmány alanyai, az országlakosok etikai és vallási kérdésekben megosztottak.
A pluralizmust elvető egységes állam- és nemzetfelfogást (vagy nemzetállam-felfogást) az autokratikus alkotmányok nemzeti, etnikai preferenciákkal is kifejezésre juttathatják. Egyfelől kohéziós és mobilizáló, másfelől kirekesztő célja lehet, ha az alkotmány alanya nem a jogok és kötelezettségek egyenlő státuszú címzettjeinek összessége (a "nép"), hanem szellemi vagy spirituális értelemben konstruált nemzeti közösség. Például a Dél-afrikai Köztársaság alkotmánya az apartheid idején a szabadságot, politikai részvételt és egyenlőséget biztosító jogokat csak egy meghatározott faji csoportnak biztosította. Enyhébb következményekkel járó, mégis hasonló privilegizálás, ha az alkotmány szövege csak egy meghatározott etnikai vagy kulturális csoport együvé tartozását deklarálja, tekintet nélkül az államhoz fűződő tényleges kötelékekre, miközben az országlakosok más csoportjait (etnikai, nyelvi, vallási kisebbségek) nem foglalja magába a "nemzet" homogenizált alkotmányjogi fogalma. Az ilyen koncepciók tipikusan az egalitárius alkotmányos sztenderdekkel rivalizálnak, amelyek abból a premisszából indulnak ki, hogy a modern államok multietnikus és multikulturális közösségek, és azt a normatív igényt támasztják, hogy az emberek - tekintet nélkül származára, bőrszínre, etnikai hovatartozásra, nemre lelkiismereti meggyőződésre stb. - egyenlő elismerésre és bánásmódra tarthatnak igényt a közösség egésze, valamint az állam felől.
Az autoritarizmus körébe sorolható alkotmányok szokványos megoldása, hogy bőségesen tartalmaznak historikus utalásokat, és a történeti narratíva mitikus, kontrafaktuális elemekből építkezik. Az elbeszélés része lehet a nemzeti történelem hősi felmagasztalása (katonai, politikai, szellemi dicsőségek felsorolása) és a nemzet áldozati szerepének kidomborítása (idegen agresszorok felemlegetése) is.[28] Az ilyen történeti elbeszélésbe rendszerint nem fér bele az ország tragikus hibáinak, tévedéseinek említése. (Példa az eltérő történelemfelfogásokra az önreflexív 1997-es lengyel alkotmány és az öndicsőítő 2011-es magyar alaptörvény.)
A mai autoritárius rendszerek ritkán szüntetik meg a választópolgárok formális jogosultságát, hogy szavazzanak a törvényhozó testületek tagjairól vagy más közjogi tisztségviselőkről. Épp ellenkezőleg: az a tipikus, hogy igyekeznek "demokráciaként" legitimálni magukat a választásokkal és "felülről" kezdeményezett kvázi népszavazásokkal. A választójogi szabályozás és gyakorlat azonban hegemonikus természetű. Ez azt jelenti, hogy a rendszer nélkülözi, vagy csak töredékesen tartalmazza a szabad és fair választások azon konstitutív elemeit, melyeket a nemzetközi emberi jogi normák és az alkotmányosság elvei írnak elő. Igaz, még a legsikerültebb demokratikus választási rendszerekben is találhatók hiányosságok, és minden megtartott választás során előfordulnak kisebb-nagyobb szabálytalanságok, esetleg visszaélések, de az autoritarizmusban mindez tudatos és rendszerszerű: arra irányul, hogy az autoriter vezér ellenőrzése alatt tudja tartani a választási eljárásokat és a választások kimenetelét.
A "szavazás választás nélkül" ('elections without choice') az autoritarizmus egyik tipikus ismertetőjegye. Például a szovjet-típusú kelet-közép-európai államokban egypártrendszer (pl. Magyarország, Románia) vagy dominánspárt-rendszer (pl. Csehszlovákia, Lengyelország, NDK) érvényesült, kompetitív választások lehetősége nélkül. A választópolgárok időszakonként visszatérően szavazhattak, de csak az uralkodó párt jelöltjeire vagy a párt dominálta listára. A mai rendszerek közül a Kínai Népköztársaság
- 10/11 -
alkotmánya úgy rendelkezik, hogy az országot "a Kínai Kommunista Párt vezeti." (59. és 99. §) A legmagasabb szintű alkotmányos intézmény (kvázi parlament) az Országos Népi Kongresszus nem demokratikusan választott testület, hanem a lokális, és a regionális települési egységek, a régiók és a fegyveres erők küldötteiből áll. Kizárólag a legalsó szintű alkotmányos szerveződést, a helyi népi kongresszusok tagjait választják közvetlenül (59. és 99. §). Bár Kína formálisan többpártrendszerű állam, a valóságban a kisebb pártok és a független jelöltek képtelenek ellenzéki alternatívát felmutatni a közhatalmi elnyomás miatt.
Számos autoriter rendszer alkotmánya megtartja a többpártrendszert, és az ellenzéki mozgalmak aktivitását is megtűri, de a jogi normák és a jogalkalmazási gyakorlat biztosítja a kormányzópárt dominanciáját. Tisztességtelen előnyt biztosíthatnak a választójogi egyenlőtlenségek, a választási jogszabályok egypárti módosításai, a gerrymandering, a választói regisztráció önkényes akadályai, a bejutási küszöb megemelése, a korlátozó kampányszabályok (ideértve a finanszírozás aránytalanságait), a pártfüggő választási testületek és ítélkező fórumok, a közmédia és a pártközeli kereskedelmi média súlyosan elfogult működése, valamint az állam és a párt közötti határ másfajta elhalványulásai. A választópolgárok azonosítási és nyilvántartási szabályainak módosítása a választójog de facto elvonását eredményezheti (Zimbabwe, Mugabe elnöksége idején). Hasonlóan torzító célzatú, ha a választójogi szabályozás preferálja a diaszpóra részvételét (Szenegál), vagy akadályozza az emigrációban élők szavazását (Venezuela Chavez elnöksége idején).
Az autoritarizmus kifejlődését gyakran a populizmus segíti elő. Sok helyen a kormányzópárt relatív népszerűségét jól magyarázza az a globális trend, hogy a populista vezér kihasználja a rendszerellenes és elitellenes indulatokat. A hatékony kivitelezéshez azonban az is szükséges, hogy a kormányzat az állami médiát de jure, a magánmédia nagyobb részét pedig de facto a befolyása alá vonja. Ebben a modellben a népszavazás nem a közhatalmat korrigáló közvetlen részvételi és döntéshozatali formaként működik, hanem az autoriter kormányzat (vagy szervilis intézménye) kezdeményezi saját politikájának előmozdítására. Ilyen módon a közvélemény folyamatos és rendszerszintű manipuláció áldozata. Az ellenzéki politikai formációk, a társadalmi mozgalmak és kritikus civil szervezetek vezetőit a közhatalom "árulóként", "külföldi hatalmak ügynökeiként" bélyegzi meg. Tehát az autoritarizmus a felszínen többségi elvű demokratikus rendszer képét mutatja, valójában az alkotmány és a választási jogszabályok egyoldalú módosításai, következetes véleménymanipulációk és a fair választás szabályainak szisztematikus megsértése produkálja a választási eredményeket.
Jóllehet az autoritárius rendszerek alkotmányjogi konstrukciói elhatárolják a törvényhozó, a végrehajtó és a bírói hatalom kompetenciáit, ám nem a hatalommegosztás és a joguralom alkotmányos elvei alapján. A mai autoritarizmus egyik sajátossága, hogy megtévesztő módon működésben tartja az alkotmányos demokráciák formális intézményrendszerét, de annak egyik része az önkényuralmi elnyomás eszköze (pl. ügyészség), másik része pedig hamis reprezentatív funkciót tölt be: hipokrita módon alkotmányos jogelvekre hivatkozva hozzájárul a népképviselet és az alapvető jogok érvényének fokozatos felszámolásához (parlament, alkotmánybíróság, ombudsman).[29]
A jogi szerkezetet és a gyakorlatot tekintve, az alkotmányjogi hatalmak közötti viszony rendkívül kiegyensúlyozatlan. A végrehajtó hatalom, pontosabban annak vezére: az uralkodó (pl. Szaúd-Arábia), a Generalísimo (Spanyolország Franco alatt), a köztársasági elnök (Erdoğan Törökországban) vagy a miniszterelnök (Magyarország) túlhatalommal rendelkezik. Fontos, hogy a formalizált és a tényleges hatalom gyökeresen eltérhet (pl. Oroszország Medvegyev elnöksége és Putyin kormányfősége idején). Az "alkotmány őreként" az autoriter vezér hajlamos kiterjeszteni a hatalmát. Csillapíthatatlan hataloméhség tüneteit mutató államfők (beleértve a főhatalmat megragadó katonai parancsnokokat is) igényelnek többletjogosítványokat a nemzeti szuverenitás védelmére, rendkívüli fenyegetettségre, külső és belső ellenségekre hivatkozva. További jellegzetesség lehet, hogy a formális kormányzati hatalom alárendelődik az informális egypárti uralomnak (pl. Kínai Népköztársaság). Történetileg tipikus példa a politbüró - szovjet-típusú rezsimekben a kommunista párt politikai bizottsága - széleskörű, nem kodifikált hatalma.
Az autoritarizmus nem tűri a független és pártatlan igazságszolgáltatást. Modern megjelenési formái
- 11/12 -
valamilyen korlátozott mértékben felidézik az eredetileg a náci állam, majd a sztálini Szovjetunió jellemzésére használt "Doppelstaat"-jelenséget.[30] A politikailag érzékeny büntető- és polgári jogi ügyek tendenciózusan önkényes eljárásban zajlanak és önkényesen dőlnek el. Az egyetlen kiszámítható faktor, hogy nincs kilátás igazságos ítéletre. Fontos elem, hogy már maga a kényszerintézkedésekkel járó eljárás is az elnyomás része, függetlenül a későbbi ítélettől (Massnahmenstaat). A mindennapos jogviták politikailag nem szenzitív területein (pl. tulajdon, szerződések, családjog) ugyanakkor jogszolgáltatás zajlik, rendszerint tisztességes eljárás keretei között. Jóllehet, az autoritarizmusban a privilegizáltak élvezik a "jogállamiság" előnyeit, nem kizárt, hogy magánjogi jogalany az elnyomó közhatalom intézményével szemben sikerrel érvényesítsen polgári jogi igényt (Normenstaat).
A populista autoriter vezérek eszköztárának része, hogy a "nép nevében" ellehetetlenítik a bírói alkotmányvédelem intézményesült formáit. A tipikus történelmi forgatókönyv a kormányzatot kontrollálni képes bíráskodás felszámolása (lásd Ausztria Hans Kelsen-féle alkotmánybíróságát a két világháború között). Manapság széleskörű gyakorlattá vált az alkotmánybíróságok működtetése, de rendeltetésükkel ellentétes célok érdekében: legitimáló funkciót töltenek be és megerősítik az autoriter jogalkotási tendenciákat. A legszemléletesebb példa feltehetően Oroszország, ahol Valerij Zorkin, az alkotmánybíróság elnöke - aki egykor hatékonyan ítélkezett Borisz Jelcin antidemokratikus elnöki intézkedéseiről -Putyin szolgálatába állította a normakontrolt. A hatalom centralizálásához és az autoritarizmus konszolidálásához járult hozzá, hogy az orosz alkotmánybíróság folyamatosan jóváhagyta az államfő-párti törvényhozást, a regionális autonómiák felszámolását, a Krím-félsziget annektálását stb.[31] Sőt, az autoriter vezérek sporadikusan még fájdalmas, alkotmányjogi kontrollt jelentő ítéleteket is eltűrhetnek az alkotmányosság látszatának fenntartása érdekében. A legfőbb korlát, hogy az ítélet ne veszélyeztesse a rendszer integritását vagy lényeges alkotóelemeinek működését (például az egyiptomi ítélkezési gyakorlat Hoszni Mubárak elnök idején).
A kevesebb alkotmányjogi korlát igénye nemcsak a bírói, hanem a törvényhozó hatalmat is alárendelt szerepre kényszeríti. Mivel a "népakarat" artikulálásának és koordinálásának jogilag formalizált eljárásai eltorzulnak vagy megszűnnek, a parlamentáris képviseleti kormányzás normális eszköztárára nincs is szükség: a vezér érzékeli és juttatja kifejezésre a "népakaratot." Összességében a rendszer nemcsak a bírói hatalom, hanem a nyilvános, deliberatív törvényhozás visszaszorulásával is jár.
A parlamentáris kormányzás alternatívájaként az autoritarizmus számos formája korporatív intézményi megoldásokat részesít előnyben a versengő többpártrendszerrel szemben. Bár az autoritarizmus sosem köteleződött el teljesen a korporativizmus mellett, és a korporativizmus sem csak az autoriter rendszerekben virágzik, de gyakori, hogy erős érdekérvényesítő képességgel rendelkező érdekcsoportok (üzleti körök, egyházak, szakszervezetek, foglalkozási korporációk, egyetemek stb) antidemokratikus előjogokra tesznek szert a közhatalmi döntéshozatalban.[32]
Az autoritarizmus alkotmányainak jellemzője, hogy formálisan deklarálják az alapvető jogokat, de kétféle hiányossággal: vagy az alkotmányi megszövegezés tartalmaz önkényes szűkítést, jogkorlátozást, vagy a joggyakorlatban válnak kikényszeríthetetlenné a jogok. Felületes szemlélő számára az alapvető jogok katalógusa megfelelhet az Emberi jogok egyetemes nyilatkozatában vagy a regionális emberi jogi egyezményekben elismert jogoknak, alaposabb elemzések azonban mélyreható eltérésekre derítenek fényt.
Mivel az alkotmány főképp politikai deklaráció, míg jogi normativitása hiányzik vagy csekély, és a létező alkotmányos intézmények kontrollszerepe illuzórikus, ezért az egyéni jogvédelem formái (konkrét normakontroll, ombudsmani jogvédelem stb.) az alkotmányossággal ellentétes hatást érnek el: legitimálják az autoritarizmust, elősegítik a vezér "alkotmányvédelmi" törekvéseinek akadálytalan érvényesülését, és hozzájárulnak az országlakosok közhatalmi elnyomásához, alávetettségéhez.
Tipikus jelenség, hogy az alapvető jogok csak abból a célból méltók az elismerésre és védelemre, hogy meghatározott közösség, jellemzően az uralkodó társadalmi csoport vagy osztály érdekeit szolgálják. A szólás és a sajtó szabadságát meg lehet tagadni az uralkodó réteg, a domináns vallás, a védett közhatalmi vezető(k) érdekében. Bár a szabad szólást csorbító büntetőjog ma is része az autoritarizmus eszköztárának (pl. Oroszország, Törökország), elterjedt a nagyösszegű kártérítési igények érvényesítése ellen-
- 12/13 -
zéki aktivistákkal, civil szervezetekkel, újságírókkal szemben a szabad kritika elhallgattatása érdekében. Ez látszólag enyhébb ("arányosabb") beavatkozás, mint az újságok, filmek, weboldalak cenzúrázása vagy a bebörtönzés, a plurális nyilvánosság szempontjából mégis hasonló következményekkel jár.
Hasonlóképp, az autoritárius alkotmányjogi rendszerek működésének jellemzői a szisztematikus faji, etnikai, vallási kirekesztések és a civil társadalom ellen irányuló intézkedések.[33] Az egyesületalapítási és szerveződési tilalom, az aktivisták bebörtönzése és a fizikai megtorlás inkább a totalitárius rezsimekben tipikus, az autonóm civil szerveződések elleni (pénzügyi, igazgatási, kriminális) fellépés - akár megfélemlítő, akár megtorló céllal - az autoritarizmus hétköznapi üzemmódjához tartozik.
Algériától Venezueláig számos rezsim ír elő diszkriminatív, rugalmatlan és költséges nyilvántartásba vételi (vagy engedélyezési) és időszakos bejelentési követelményeket a civil társadalmi szerveződések számára. A "külföldi ügynök törvények" valós célja - az elrettentésen és megbélyegzésen túl - a nemzetközi és belföldi NGO-k közötti együttműködés ellehetetlenítése (Belarusz, Izrael, Oroszország). További jelenség, hogy autoriter kormányzatok, kormánypártok "kormányzati nem kormányzati szervezeteket" ('government-organized non-governmental organizations' - GONGOs) hoznak létre és finanszíroznak annak érdekében, hogy imitálják a civil társadalmi aktivitást, szolgálják az autoriter rezsimet, és akadályozzák a valós civil szervezetek tevékenységét (Egyiptom, Magyarország, Oroszország, Szíria, Törökország).
A modern alkotmányosság jelentős részben a közhatalmi autoritás hatalmának korlátozásáról szól. Történetileg a modern alkotmányok születése és fejlődése az autoritárius kormányzati hatalom alóli felszabadulásként is bemutatható.[34]
Először, a gyarmati uralom alól felszabadult országoknak közvetlen történelmi tapasztalatuk volt a despotikus uralomról. Az alkotmányozás korai példájaként említhető Konföderációs Cikkelyek kodifikálása (1777) Észak-Amerikában, majd a föderális Egyesült Államok alkotmányának elfogadása (1787). A Függetlenségi Nyilatkozat (1776) szövege így utal erre: "[H]a a visszaélések és bitorlások hosszú sora mindig ugyanazt a Célt szem előtt tartva azt bizonyítja, hogy a népet teljes zsarnokságba kívánják hajtani, a nép joga és a nép kötelessége, hogy az ilyen Kormányzat igáját levesse, és a jövő biztonsága érdekében új védelmezőkről gondoskodjék. Ilyenek voltak e gyarmatok türelemmel elviselt szenvedései, és ilyen immár a szükségesség, amely arra kényszeríti őket, hogy megváltoztassák előbbeni kormányzati rendszerüket. Nagy-Britannia jelenlegi királyának a története nem egyéb, mint ismételt jogtalanságok és bitorlások sorozata, amelynek határozott célja a teljes zsarnokság érvényesítése államaink felett? (Vecseklőy József fordítása alapján)
Azóta világszerte értelemszerű gyakorlattá vált, hogy függetlenségük elnyerésével a gyarmati elnyomás alól felszabaduló államok saját alkotmányt fogadnak el, amely a legitim kormányzatuk alkotmányjogi fundamentumaként érvényesül (pl. India, 1950 és Nigéria, 1963).
Másodszor, számos alkotmány forradalom eredményeként jött létre, ami szintén autoritarizmust előfeltételez. A forradalmi modellben az alkotmányos átalakulás viszonylag rövid idő alatt megy végbe, radikális szakítást jelent az ancien régime eszméivel és intézményeivel, és rendszerint képviselőtestület a centrális döntéshozó fórum. Klasszikus példája az abszolút monarchiát elsöprő francia forradalmi alkotmányozás (1791). A közelmúltban a forradalmi léptékű átalakulások drámai módon tértek vissza a volt szovjet tagállamokban, az arab világban, Latin-Amerikában. Ismétlődő történelmi tapasztalat, hogy a forradalmi átalakulás a visszájára fordulhat: terrorba torkollik és az autokrácia még embertelenebb variációja sarjad ki belőle, mint például a jakobinus és a bolsevik diktatúra.[35]
Harmadszor, a demokratikus alkotmányosság kibontakozhat az összeomlott totalitarizmus romjain. A második világháború után elfogadott német alaptörvény (1949), olasz (1948) és japán (1946) alkotmány szövegszerűen tükrözi az éles elhatárolódást a letűnt rendszertől. A német alaptörvény megfogalmazásában, "attól az akarattól áthatva, hogy mint az egyesült Európa egyenjogú tagja a világbékét szolgálja, a német nép alkotmányozó hatalmánál fogva meghatározza alaptörvényét." Mivel a "sérthetetlen emberi méltóság tisztelete és védelmezése kötelező minden állami hatalom számára", "ezért a német nép
- 13/14 -
elismeri, hogy a sérthetetlen és elidegeníthetetlen emberi jogok képezik az alapját a világon minden emberi közösségnek, a békének és az igazságosságnak." (Preambulum, 1(1)-(2) §).
Negyedszer, a poszt-autoritárius alkotmányos átalakulás új modellje ötvözi a forradalom és a reform elemeit. Spanyolország és Portugália szolgáltatta az első példákat arra, hogy az autoritarizmusból az alkotmányos demokráciába való átmenet sikeresen előkészíthető a hatalmi oldal reformista szárnya és az ellenzéki erők kerekasztal-tárgyalásain, a szembenálló érdekek ütköztetésével, de konszenzus keresésével és kompromisszumos megállapodásokkal. Ilyen fajta koordinált átmenet valósult meg a szovjet-típusú rendszerek bukásakor Kelet-Közép-Európában (1989) és valamelyest ehhez a modellhez közelített Németország újraegyesítése és Szovjetunió több utódállamának elszakadása Moszkvától. Szintén a koordinált átmenet modelljébe tartozik a Dél-Afrikai Köztársaság, ahol a fehér felsőbbrendűséget hirdető és előíró alkotmányt (1983) egy átmeneti alkotmány váltotta fel (1994), amely alapján 1997-ben fogadták el a végleges alkotmányt. Békés demokratizálódási folyamatra bürokratikus-katonai rezsimek visszaszorulásakor is vannak példák Latin-Amerikában, a Koreai Köztársaságban.[36] Összességében, ez a fajta poszt-autoritárius alkotmányozás kétlépcsős folyamatként írható le. Először a kerekasztaltárgyalásokon megállapodás születik a demokratikus átmenet eljárási feltételeiről és főbb elveiről, amit ideiglenes alkotmányi konstrukcióban rögzítenek. Később, a szabad és fair választások eredményeként megalakuló képviselő-testület fogadja el a rendszerváltást lezáró alkotmányt.[37]
Az alkotmányos átalakulás demokratizálódási hullámaival ellentétes folyamat az alkotmányos demokráciák dezintegrációja.[38] Napjaink aggasztó jelenségei miatt számos szerző egyenesen autoritárius huszonegyedik századot vizionál.[39] Számos volt szovjet tagköztársaság, Törökország, Lengyelország, Magyarország és megannyi más állam - vannak, akik már a Trump elnökölte Egyesült államokat is idesorolják - elfordult a liberális demokrácia elveitől és intézményes megoldásaitól (bár korábban számottevően eltérő mértékben voltak liberális demokráciák).
Az elhatalmasodó autoritarizmus tipikus aktivitásának indikátorai közé sorolható a parlamentarizmus felszámolása, illetve legitimáló, díszítőelemmé silányítása, a független igazságszolgáltatás és alkotmánybíráskodás visszametszése, a szabadságjogok céltudatos csorbítása (különös tekintettel a sajtó és médiaszabadságra), valamint rendkívüli jogrendi és jogon túli cselekvési eszközök igénylése a végrehajtó hatalom számára - különleges helyzetre (terrorizmusra, pénzügyi válságra stb.) hivatkozva.
Azerbajdzsántól Törökországig és Belarusztól Venezueláig számos eset demonstrálja, hogy ha egy populista vezér kellő alkotmányos ellensúly nélküli hatalomhoz jut, az alkotmány megváltoztatásával még jobban kiteljesítheti autoriter törekvéseit. Igaz, az alkotmányos demokrácia a legkülönfélébb intézményi formákban működhet: lehet monarchia vagy köztársaság, elnöki vagy parlamentáris rendszer, föderális vagy unitárius állam. Összehasonlító vizsgálatok ugyanakkor azt mutatják, számos elnöki rendszerben nagyobb nehézséget jelent megteremteni vagy megőrizni a demokratikus működés előfeltételeit. Kulturális és szociológiai tényezőktől függően a parlamentáris rendszer kedvezőbb lehet, mint a prezidenciális. A politikai hagyományok, a választási rendszer és más tényezők is elősegíthetik, hogy a törvényhozó és végrehajtó hatalom prezidenciális szerkezetű átalakítása autoritarizmusba süllyedt rendszert eredményez.[40] Egy példa: az 1958-as francia és az 1993-as orosz alkotmányozást egyformán a parlamentarizmus bénultsága és az államfői végrehajtó hatalom megerősítésének igénye (de Gaulle és Jelcin) inspirálta. Ám amíg Franciaországban hosszú távon sikerült fenntartani az alkotmányos demokratikus működést, addig Jelcin elnök idején, majd az azt követő Putyin-érában Oroszország lépésről lépésre távolodott az alkotmányosságtól, az alkotmány szövegének karakteres megváltoztatása nélkül.
Az átalakulás jellegzetes eleme, hogy - a legitimáló érv szerint - az alkotmánybíráskodást és az alapjogi bíráskodást a "parlamenti szuverenitás" elve váltja fel. Változhat az alkotmány szövege, a törvényi szintű szabályozás és az alkotmányjogi gyakorlat is. Az egyoldalú módosítások jelentősen befolyásolhatják a bíróság összetételét ('court packing'), hatásköreit, intézményi és pénzügyi függetlenségét. Jól ismert példák a magyar és a lengyel alkotmánybíróság neutralizálásának lépései. Az orosz alkotmánybíróság esete azt demonstrálja, hogy a megváltoztatva megőrzött intéz-
- 14/15 -
mények az autoritárius elnyomás eszközeivé válhatnak. Az egyetlen kivétel Kirgizisztán, ahol a 2010-es alkotmány elfogadásával formálisan is megszüntették az alkotmánybíróságot, és hatásköreinek egy részét a legfelső bírósághoz telepítették át (97(1) §).
A változtatások jellemző igazolóérve, hogy a megválasztott kormányzat többségi felhatalmazás birtokában cselekszik; a nép azt kapja, amire szavazott, ellentétben a korábbi rendszerrel, amelyben nem választott, "aktivista" bírák a kisebbségi jogokra hivatkozva bénították meg a kormányzatot. Az autoritarizmus valósága az, hogy az alkotmányos változtatások, beleértve az átalakított alkotmánybíráskodás esetjogát is, a pluralizmust elutasító politikai erő érdekeit szolgálják.
A demokratikus átalakulások közös jellemzője, hogy az alapvető jogok elismerésével és intézményi garanciáinak kiépítésével járnak, továbbá különös figyelmet rendelnek a gyengébb érdekérvényesítő képességgel rendelkező, sérülékeny társadalmi csoportok, kisebbségek számára. Az autoriter átalakulás, ezzel ellentétesen, etnikai, vallási csoportok jogfosztásával, idegenellenes kormányzati szólamok és tettek felerősödésével jár. Minél erőteljesebben érvényesül autoriter és nacionalista nemzetépítési program, annál több kisebbséget sújt diszkrimináció. Az alkotmányokban szövegszerűen tükröződhet a különbség a nemzet befogadó politikai-szociológiai és kirekesztő etnikai-kulturális koncepciói között.
Nincs demokratikus átalakulás a szólás- és sajtószabadság kiterjesztése nélkül. És fordítva: autoriter vezérek nem szoktak ellenállni a kísértésnek, hogy megregulázzák, megkaparintsák a sajtó minél nagyobb szeletét. Ez nélkülözhetetlen eszköze a nyilvános diskurzust felváltó kormányzati manipulációnak. Összehasonlító elemzések rávilágítanak, hogy jó eséllyel autoritárius tendenciát jelez, ha a bevezetett szóláskorlátozó normák a vezető közjogi tisztségviselők (különösen a vezér) "becsületét és jó hírnevét" és többségi, hatalmi pozícióban lévő etnikai, vallási, politikai csoportok "méltóságát" védik a sérülékeny társadalmi csoportok helyett.[41]
A veszélyeztetett helyzetbe került alkotmányos demokrácia visszafejlődése - a formális intézményi ellensúlyokon túl - nagyban függ a civilszféra állapotától is. Az oktatási, tudományos, kulturális autonómiák és a civil szervezetek megfélemlítésére és ellehetetlenítésére irányuló kormányzati törekvés a felemelkedő autoriter államok megkülönböztető jegye.[42] Közismert történelmi tapasztalat, hogy az ösztönökre ható és - kódolt vagy nyílt - idegenellenes lázítás olyan társadalmi mechanizmusokat hozhat működésbe, amelyek a bűnbakképzéstől a tömeges gyűlöletbűncselekményekig vezethetnek.
A Föld országainak többsége nem alkotmányos demokrácia. Nagyrészük autoriter vezér vagy diktátor uralma alatt áll, és jelentős számban találhatók országok a demokrácia és az autokrácia közötti átmeneti sávban. Az államok hozzávetőleg egyharmadában sosem tartottak szabad és fair választásokat, az országlakosok nem tapasztalták meg az alkotmányos demokrácia intézményes működését.[43] Összehasonlító kutatások azt jelzik, hogy az 1946 és 2010 közötti rendszerváltások több mint fele volt autoritarizmusból autoritarizmusba való átmenet.[44] A hidegháború utáni időszakban, azokban a térségekben, ahol a liberális demokráciához fűződő gazdasági, politikai, szociális kötődések gyengébbek voltak, ott ritkán került sor az autoritarizmus demokratikus korrekciójára.[45]
A szilárd autoritarizmusban az egyik jellemző hatalomátruházási forma a főhatalmi pozíció alkotmányos megöröklése. Például Szaúd-Arábia alkotmánya rögzíti, hogy a trónutódlás joga az alapító Abdul Aziz ibn Abdul Rahman Al Szaúd (Ibn Szaúd) király fiaira és a fiúk fiaira korlátozódik (5b §). A főhatalom dinasztikus átörökítése a közjogi gyakorlat Észak-Koreában is, de írott alkotmányi rendelkezés nélkül.
Messze túl az alkotmányos renden, sok autoritárius rendszer erőszak következtében bukik meg. Történelmi távlatokban tipikus a zsarnokölés (tyrannicidium), a katonai puccs, a lázadás. Vagyis a politikai átmenet szó szerint húsbavágó személyes következményekkel jár. A vezért nem csupán politikai és alkotmányos hatalmától és befolyásától fosztják meg, hanem személyi szabadságától (szabadságvesztés, száműzetés stb.), vagyoni javaitól, sőt akár életétől (politikai gyilkosság, jogi eljárást követő kivégzés) is. Az elmúlt évtizedekben Thaiföldtől a latin-amerikai köztársaságokig különböző alkotmányos berendezkedésű államokban történt katonai puccsok sorozata. Az abszolút monarchia 1932-es eltörlése óta Thaiföldön húsz alkotmányt fogadtak el. A hatalommegragadás visszatérő képlete, hogy
- 15/16 -
a katonai junta konfliktusba kerül egy különösen nagyhatalmú családdal. A 2016-ban népszavazással megerősített új alkotmány kimondja, hogy meghatározott mértékben a hadsereg gyakorol ellenőrzést az államügyek felett. A választott törvényhozó testületet a szenátus ellensúlyozza, de korántsem demokratikus módon, mert a junta kezében lévő intézményben garantált helyük van a hadsereg főparancsnokainak.
Több állam, amely hosszabb-rövidebb ideig demokratikus átalakuláson ment keresztül, visszatért az autoritarizmus valamelyik modelljéhez. A Szovjetunió szétesése után Oroszország parlamentáris kormányzás bevezetésével próbálkozott, de mára szilárd elnöki autoritarizmussá vált. Törökországban az elmúlt évszázad viharos alkotmánytörténete - kemalizmus, katonai puccsok sorozata, az alkotmányos demokrácia intézményeinek meghonosítására irányuló kísérletek - után a vallási fundamentalizmus egyes karakterjegyeit is felmutató autoritarizmus látszik megszilárdulni.[46] Arab területeken a szekuláris diktatúrák a forradalmi rendszerváltások nyomán jellemzően nem alkotmányos demokráciává alakultak át, hanem főképp iszlám fundamentalista rezsimekké.
Az átmenet idején és azt követően az autoritarizmus egyes variációi, normális demokráciák látszatát keltve, országos választásokkal és népszavazásokkal igyekeznek legitimálni önmagukat. Azonban döntő különbség, hogy itt az ellenzéki jelölteknek, pártoknak és a választópolgárok felől érkező iniciatíváknak nincs esélyük. A vezér és pártja elsöprő arányú győzelmeket képes aratni, ami épp a pluralizmus hiányát szemlélteti. A gazdag eszköztár a tömegmédia manipulálásától és az ellenzéki politikusok jogkorlátozásaitól (Oroszország) a nyílt választási csalásokig vagy akár a szavazás elhalasztásáig (Libanon) terjed. Ilyen eszközök segítségével a vezér tisztességtelen előny birtokába jut, vagy elkerüli a vereséget. Az alkotmánymódosítás eszköz lehet arra, hogy az inkumbens vezér meghosszabbítsa hivatali idejét, vagy bővítse az újraválasztás lehetőségét. Ezt a sémát alkalmazták például Burundiban és Ruandában, ahol vitatott alkotmánymódosítás harmadik terminust biztosított a hivatalban lévő elnök számára (Burundi, 96. § és Ruanda, 101. §).
Az autoritarizmus az autokrácia egyik típusa; a totalitárius diktatúra és az alkotmányos demokrácia között helyezhető el. Főbb karakterjegyei összeegyeztethetetlenek az alkotmányos demokrácia értékeivel, elveivel és intézményi megoldásaival.
A mai autoritarizmus értelemszerűen sokban hasonlít represszív történelmi előképeire. Az autoritarizmus rendszere vagy hivatalos ideológiát preferál (pl. vallást) vagy afféle pragmatikusnak nevezett döntéshozatalt (pl. bürokratikus militarizmus), valódi demokratikus választások nélkül. Mindazonáltal összehasonlító elemzések azt mutatják, hogy az autoritarizmus legfontosabb új jellegzetessége, hogy a legtöbb tekintetben demokrácia látszatát kelti. Igen gyakori, hogy autokratikus rendszerben kodifikált alkotmány sorolja fel a demokratikus politikai elveket és az alapvető jogokat, a törvényeket választott képviselő-testület szavazza meg, a végrehajtó hatalom választott vezető kezében van. Az alkotmányos homlokzat mögött azonban szisztematikus önkényuralom érvényesül. Az alkotmány nem a közhatalom normatív jogi korlátja, hanem vagy leíró közhatalmi térkép, vagy még inkább a tényleges közhatalmi viszonyokat, döntési mechanizmusokat leplező szöveg. Az autoriter vezérek önkényesen gyakorolják alkotmányos hatalmukat, visszaélnek jogköreikkel, informális eszközökkel megengedhetetlenül kiterjesztik befolyásukat, a szabályok egyoldalú módosításaival és a közvélemény szisztematikus manipulásával mutatnak fel széles választói támogatást. Tipikus a vezér karizmatikus személyi autoritása, ennek hiányában intézményesített szokások vagy ad hoc erőviszonyok jelölhetik ki a vezért. A mai autoriter vezetők nagy többsége igyekszik "demokráciaként" legitmálni hatalmát: hegemonikus karakterű választásokkal és kvázi népszavazásokkal. Az alkotmányosság formálisan fenntartott intézményrendszerének elemei vagy az önkényuralmi elnyomás eszközei, vagy hamis legitimáló és reprezentatív funkciót látnak el. Ahogy az elkülönült hatalmi ágak, úgy a rivális pártok, politikai mozgalmak és a civilszféra autonómiája is hipotetikus vagy jelentősen korlátozott. Az autoriter hatalmat szoros kormányzati kötődésű álcivil szervezetek, GONGO-k támogatják.
Jóllehet, manapság Európa a legdemokratikusabb országok kontinense, az előző évszázadban itt jelentek meg az autokrácia legembertelenebb, totalitárius formái. És újabban, a demokratizálódási folyamatok több hulláma után, ismét autoritárius tendenciák erősödtek fel számos európai országban.
A konföderatív Egyesült Államok és annak föderatív, alkotmányosan korlátozott jogutódja a monarchikus és egyházi támogatású európai autoritarizmusokra adott válaszként is szemlélhető. Mindazonáltal az Egyesült államok alkotmányos intézményrendszere sem vált immunissá az autoriter politikai jelenségekkel szemben.
A latin-amerikai alkotmányosság számos példát szolgáltatott bürokratikus-katonai rezsimek felemel-
- 16/17 -
kedésére és az autoritarizmus utáni békés rekonstrukcióra. Azon a kontinensen is létező jelenség, például Venezuelában, hogy az alkotmányos rendszer abúzálásával populista vezér szerez illegitim autoritárius hatalmat.
Azerbajdzsán, Belorusz, Oroszország, Tádzsikisztán és néhány más poszt-szovjet utódállam alkotmányjogi rendszere és működése miatt az eurázsiai térség az autoritarizmus egyik fellegvára. Régóta stabil autoritarizmus a kommunista párt uralta Kína, amely korábbi történelméből is csak az autoritarizmusból autoritarizmusba való átmenet tapasztalataival rendelkezik. Eltérő ideológiai megalapozású autoriter rendszer, teokrácia érvényesül az Iráni Iszlám Köztársaságban.
A Közel-Keleten szintén az autoritarizmus a meghatározó rendszer, ahol az abszolút monarchia leginkább az iszlám alapokra építkező, örökletes autokráciával egyenlő, például Szaud-Arábiában. Bár Észak-Afrika szintén a vallási fundamentalizmus felé gravitál, az autoritarizmus egyes válfajai nem csoportosíthatók földrészek és régiók szerint. Az Ottomán birodalom felbomlása után Törökországban többféle autoritarizmus váltotta egymást: vallási alapú monarchia, szekuláris köztársaság autoriter vezető országlása alatt, katonai puccsokkal megakasztott demokratikus átmenetek, és legújabban vallási alapú, prezidenciális autoritarizmus.
Tehát az összes kontinensen megfigyelhetők autoritárius tendenciák. Ennek ellenére továbbra is igaz, hogy lehetséges nemcsak forradalmi rendszerváltás, hanem békés, koordinált átmenet is az autoritarizmusból az alkotmányos demokráciába. ■
JEGYZETEK
* A dolgozat alapja a Max Planck Encyclopedia of Comparative Constitutional Law (Oxford University Press, 2017) számára készített "Authoritarianism" szócikk. A szöveget a webes enciklopédia szerkesztőinek és anonim értékelőinek észrevételei alapján javítottam. Munkámat - melynek ez a dolgozat egy részeredménye - nagyban segítette, hogy egyes elemeit megvitathattam nemzetközi rendezvényeken: Arató András a New York-i New Schoolba nyilvános előadásra, Ceng-Yi Huang Tajpejbe, az Academia Sinica Constitutionalizing Transitional Justice című szimpóziumára, Denis Galligan az oxfordi Wolfson College Beyond the Liberal Constitution című workshopjára, Timothy Garton Ash, Karolina Wigura és Jaroslaw Kuisz az oxfordi St Antony's College Illiberal Democracy? című konferenciájára hívott meg. Sokat tanultam a CEU és a Debreceni Egyetem A nép nevében? című rendezvényén, melyet Sólyom Péterrel közösen szerveztünk, valamint a European Constitutional Democracy in Peril című konferencián, melyet Catherine Duprével és Kovács Krisztával szerveztünk az ELTE TáTK-on. A dolgozat merít azokból a beszélgetésekből, melyeket Kis Jánossal folytattam e dolgozat kéziratáról és az ő - megjelenés előtti - autokrácia-tanulmányáról.
[1] Wolfgang Merkel: Defective Democracies, Democratization, Vol. 11, No. 5 (2004) 33-58. Merkel, W. and Puhle, H.J. at al: Defekte Demokratien. Band I: Theorie (Taschenbuch, 2003).
[2] Terry Lynn Karl: The Hybrid Regimes of Central America, Journal of Democracy, 6(3): 72-86 (1995). V.J. Bunce and S.L. Wolchik: Defeating Authoritarian Leaders in Postcommunist Countries (CUP, 2011).
[3] Martha Olcott and Marina Ottaway: Challenge of Semi-Authoritarianism, Carnegie Paper No. 7 (Carnegie Endowment for International Peace 1999). Marina Ottaway: Democracy Challenged: The Rise of Semi-Authoritarianism (Carnegie Endowment for International Peace, 2003).
[4] Steven Levitsky and Lucan A. Way: The Rise of Competitive Authoritarianism, Journal of Democracy, Vol. 13, No. 2 (2002) 51. Steven Levitsky and Lucan A. Way: Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes after Cold War (CUP, 2010.)
[5] Andreas Schedler: The Politics of Uncertainty: Sustaining and Subverting Electoral Authoritarianism (OUP, 2013).
[6] David Landau: Abusive Constitutionalism, 47 U.C. Davis Law Review 189, 191 (2013).
[7] Alexander Somek: Authoritarian Constitutionalism: Austrian Constitutional Doctrine 1933 to 1938 and its Legacy. In C. Joerges and N.S. Ghaleigh (eds.): Darker Legacies of Law in Europe: The Shadow of National Socialism and Fascism over Europe and its Legal Traditions (Hart, 2003) 361. Mark Tushnet: Authoritarian Constitutionalism, Cornell Law Review Vol. 100:391 (2015).
[8] Ozan O. Varol: Stealth Authoritarianism, Iowa Law Review Vol. 100: 1673-1742 (2015).
[9] Oxford English Dictionary. Linz, J.J.: Authoritarianism. In J. Krieger (ed.): The Oxford Companion to Politics of the World (Second edition, OUP, 2001) 57. Tom Ginsburg and Alberto Simpser (eds.): Constitutions in Authoritarian Regimes (CUP, 2014).
[10] János Kis: Constitutional Democracy (CEU Press, 2003) ix-x.
[11] Juan José Linz: Totalitarian and Authoritarian Regimes. In F.I. Greenstein and N.W. Polsby (eds.): Handbook on Political Science, Vol. 3. (Addison Wesley, 1975) 175. Juan José Linz: Totalitarian and Authoritarian Regimes (Lynne Reinner Publishers, 2000).
[12] Hannah Arendt: A totalitarizmus gyökerei, Európa, 1992.
[13] Jerzy W. Borejsza and Klaus Ziemer (eds.): Totalitarian and Authoritarian Regimes in Europe: Legacies and Lessons from the Twentieth Century (Berghahn 2007).
[14] Patrick Kölner and Steffen Kailitz: Comparing autocracies: theoretical issues and empirical analyses, Democratization Vol. 20, No. 1 (2013) 1. Hans-Joachim Lauth: The Matrix of Democracy, Würzburger Arbeitspapiere für Politikwissenschaft und Sozialforschung 6 Würzburg 2015.
[15] Fareed Zakaria: The Rise of Illiberal Democracy, Foreign Affairs 76 (1997) 6, 22.
[16] Jan-Werner Müller: What is Populism? (University of Pennsylvania Press, 2016).
[17] Theodor W. Adorno, Else Frenkel-Brunswik, Daniel Levinson, Nevitt Sanford: The Authoritarian Personality (Harper and Brothers, 1950) 482-484.
[18] Eric Hobsbawm: The Age of Extremes: A History of the World, 1914-1991 (Pantheon, 1995).
[19] Aristotle: The Politics and The Constitution of Athens, Everson, S (ed.) (CUP, 1996).
- 17/18 -
[20] Immanuel Kant: Toward Perpetual Peace and Other Writings on Politics, Peace, and History, Kleingeld, P (ed.) (Yale UP, 2006).
[21] Szűcs Jenő: Vázlat Európa három történeti régiójáról, Európa, 1983.
[22] Max Weber: Gazdaság és Társadalom, KJK, 1987.
[23] Guillermo O'Donnell: Counterpoints: Selected Essays on Authoritarianism and Democratization (Notre Dame, 1999). Collier, D.: Bureaucratic Authoritarianism. In J. Krieger: The Oxford Companion to Politics of the World (Second edition, OUP, 2001) 93.
[24] Xin He: The Party's Leadership as a Living Constitution in China. In T. Ginsburg and A. Simpser (eds.): Constitutions in Authoritarian Regimes (CUP 2014) 224.
[25] Karl Loewenstein: Political Power and the Governmental Process (University of Chicago Press, 1957, 2nd edition, 1965) 149.
[26] Giovanni Sartori: Democratic Theory (Wayne State, 1962) 841.
[27] Maurice Adams, Anne Meuwese, Ernst Hirsch Ballin: Constitutional Possibilities for Bridging the Ideal and the Real: an Introduction. In Constitutionalism and Rule of Law - Bridging Idealism and Realism (CUP, 2017) 8.
[28] Adam Michnik: The Trouble with History: Morality, Revolution, and Counterrevolution, ed. Gross, G. (Yale UP, 2014.)
[29] Andreas Schedler: The Politics of Uncertainty: Sustaining and Subverting Electoral Authoritarianism (OUP, 2013) 54-61.
[30] Ernst Fraenkel: Der Doppelstaat (Europaische Verlagsanstalt, 1974). Robert Sharlet: Stalinism and Soviet Legal Culture. In R.C. Tucker (ed.): Stalinism: Essays in Historical Interpretation (W.W. Norton, 1977) 155.
[31] Ozan O. Varol: Stealth Authoritarianism, Iowa Law Review Vol. 100: 1673-1742 (2015) 1689.
[32] James Malloy (ed.): Authoritarianism and Corporatism in Latin America (University of Pittsburgh Press, 1977)
[33] Francesco Cavatorta (ed.): Civil Society Activism under Authoritarian Rule (Routledge, 2013).
[34] Eric Barendt: An Introduction to Constitutional Law (OUP, 1998) 2-3.
[35] Andrew Arato: Post Sovereign Constitution Making: Learning and Legitimacy (OUP, 2016).
[36] Guillermo O'Donnell and Philippe C. Schmitter (eds.): Transitions from Authoritarian Rule: Tentative Conclusions about Uncertain Democracies (The Johns Hopkins University Press, 1986, second edition, 2013).
[37] Andrew Arato: Conventions, Assemblies and Round Tables, Global Constitutionalism Vol I, No. 1, (2012) 173. János Kis: Between Reform and Revolution: Three Hypotheses about the Nature of Regime Change, Constellations Vol I, No 3. (January 1995) 399.
[38] Juan José Linz: The Breakdown of Democratic Regimes: Crisis, Breakdown and Reequilibration. An Introduction (The Johns Hopkins University Press, 1978)
[39] Larry Diamond, Marc F. Plattner, Christopher Walker (eds.): Authoritarianism Goes Global: The Challenge to Democracy (The Johns Hopkins University Press, 2016).
[40] Martin S. Lipset and Jason M. Lakin: The Democratic Century (University of Oklahoma Press, 2004) 38-48.
[41] Tóth Gábor Attila: A jogok törvénye. Értekezés az alkotmányos szabadságokról (Gondolat, 2014) 205-213.
[42] Huq Aziz and Tom Ginsburg: How to Lose a Constitutional Democracy, (SSRN 2016 https://ssrn.com/abstract=2901776).
[43] Freedom House, Report, Freedom in the World, 2016.
[44] Barbara Geddes, Joseph Wright, Erica Frantz: Autocratic Breakdown and Regime Transitions: A New Data Set, Perspectives on Politics Vol 12. No 2 (2014) 313.
[45] Steven Levitsky and Lucan A. Way: Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes after Cold War (CUP, 2010.)
[46] Turkuler Isiksel: Between Text and Context: Turkey's Tradition of Authoritarian Constitutionalism, 11 International Journal of Constitutional Law 702 (2013).
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász, Alexander von Humboldt Foundation.
Visszaugrás
