"Alapkérdés volt számomra, hogy az Igazságügyi Minisztérium nagy jelentőségű kodifikációs feladatok elvégzésére alkalmas legyen."
A magyar jogtörténetben most olyan pillanatnak lehetünk szemtanúi, amikor szinte egyszerre születik négy új kódex, megváltozik a polgári, a büntető, valamint a közigazgatási hatósági és bírósági eljárás rendje. Az eljárásjogi rendszerváltozásért felelős igazságügyi minisztert a kodifikáció hátteréről kérdeztük.
Miniszteri felkérésekor azt a feladatot kapta a Miniszterelnöktől, hogy a 2014-2018-as időszakban újítsa meg az eljárási kódexeket. Hogyan értékeli az eddig elvégzett munkát?
Mire a Kedves Olvasók a Fontes Iurist kézbe veszik, a polgári perrendtartás és az általános közigazgatási rendtartás kihirdetésre került. A közigazgatási perrendtartás vonatkozásában majd január elején az Alkotmánybíróság fogja kifejteni álláspontját, erre a későbbiekben még kitérek. A büntetőeljárási kódex tekintetében pedig megkezdődnek az ötpárti tárgyalások, így azt mondhatom, hogy az Igazságügyi Minisztérium teljesítette azt a feladatot, amelyet a kormányfőtől kapott.
Már miniszteri megbízatása kezdetén is hangsúlyozta annak fontosságát, hogy önálló igazságügyi tárca jött létre, azt remélve, hogy ezzel egy kodifikációs szellemi műhely alakulhat ki a minisztériumban. Mennyire valósultak meg a jogalkotás módjáról alkotott elképzelései?
Szükségesnek láttam, hogy újfajta munkamódszerrel kerüljenek elfogadásra az eljárásjogi kódexek. A magam részéről alapvető fontosságúnak tartottam, hogy a kodifikáció az Igazságügyi Minisztériumon belül folyjon, ahol komoly szaktudás koncentrálódik. Ez természetesen nem azt jelenti, hogy ne kerestük volna a kapcsolatot a hivatásrendekkel, illetve a jogtudomány képviselőivel, mindazonáltal rögzítettem, hogy 2014. június 6-ától egy teljesen más munkamódszerrel fogunk dolgozni. Ez azt jelentette, hogy a jogszabály-előkészítésnek a koncepció elfogadásától a törvények megszövegezéséig az Igazságügyi Minisztériumon belül kell megvalósulnia. Alapkérdés volt számomra, hogy a tárca nagy jelentőségű feladatok elvégzésére is alkalmas legyen; azt nem tudom elfogadni, hogy a házon kívül szülessenek kódexek, és az Igazságügyi Minisztérium pusztán "postási" feladatot lásson el.
A jogtudomány, a hivatásrendek képviselőit és a jogkereső közönséget is bizonyára érdekli, hogyan születnek meg a kódexek.
A négy kodifikációt egymás mellett indítottuk meg, tehát nem vártuk meg az egyik befejezését a következő elindításához, hanem úgy gondoltuk, hogy a négy kodifikáció párhuzamosan folyhat egymás mellett. Az első lépés mindig a koncepció kialakítása volt, amelyhez vízió kellett: melyek azok az üzenetek, célok, amelyeket a kódexszel el akarunk érni. A koncepció elkészítésénél is nagy segítséget kaptunk a tudomány képviselőitől és a hivatásrendektől. A polgári perrend esetében 2014. július 30-án megkaptam a Németh János által vezetett bizottság anyagát, amely egyfajta munkaanyagnak is volt tekinthető. Ebben különböző verziók voltak arra vonatkozóan, hogy milyen irányban induljon el a kodifikáció, és lehetőséget adott arra, hogy átgondoljuk a koncepció irányvonalát, és azt a kormány elé terjesszük. A büntetőeljárásról szóló törvény esetében hivatalba lépésemkor már létezett egy koncepció, amelyet az Erdei Árpád által vezetett bizottság készített el, és jó alapul szolgált, amelyet azonban - elsősorban a Kormány büntetőpolitikai megfontolásai, a jogalkalmazók jelzései és a nemzetközi jogfejlődés vívmányai mentén - jelentősen módosítanunk kellett. A közigazgatási perrend és az általános közigazgatási rendtartás esetében a koncepció kidolgozása a kezdetektől az Igazságügyi Minisztérium feladata volt. Mind a két esetben bizottságot állítottam fel, melybe külső szakértőket - a hivatásrendek és a jogtudomány képviselőit - is felkértünk. A kodifikáció további részében a nagy létszámú kodifikációs bizottságok mellett úgynevezett belső, kisbizottságok is működtek, amelyek fejezetenként, lépésről lépésre vizsgálták, mit és hogyan lehet megvalósítani. A Pp. kidolgozása során 14 munkabizottság is felkérést kapott véleményezésre, anyagukat megvizsgáltuk, alaposan elemeztük, és a javaslatok nagy mértékben hasznosulni tudtak a munka folyamán. Ezek formai kérdésnek tűnnek, de ez a munkamódszer volt jellemző a négy nagy kódexből három kodifikációjára (a Be-re jellemző sajátosságok miatt ott a miniszteri biztos úr némileg eltérő munkamódszert választott), és jól mutatja, hogyan folyt a jogalkotási munka a gyakorlatban.
- 5/6 -
Hogy látja, mi a miniszter szerepe, feladata a jogalkotási folyamatban? Mennyire tudott Ön részt venni a napi kodifikációs munkában?
A miniszter alapvető feladata az, hogy szakmai műhelyt hozzon létre. Úgy gondolom, hogy jó úton haladunk, nagyon motivált jogász közösség dolgozik a minisztériumon belül, és az ajtónk mindig nyitva áll. Mint említettem, magunk is keressük a kapcsolatot a hivatásrendek és a tudomány képviselőivel, akik a kodifikációban részt tudnak venni, de azt is látni kell, hogy annak az irányítása az igazságügyi miniszter kezébe tartozik. El kellett döntenem ugyanakkor, hogy ki vezesse közvetlenül a kodifikációt. Mivel a miniszternek nincs lehetősége arra, hogy a kodifikáció minden egyes pillanatában részt vegyen, ezért felelősöket kellett kijelölnöm mind a négy kódex elkészítésére. Igyekeztem kívülről hozni szakembereket, hogy friss szemmel lássák a kodifikáció menetét. Így esett Wopera Zsuzsára a választásom, a Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Karának egyetemi tanárára, a polgári eljárásjogi tanszék vezetőjére, aki miniszteri biztosként irányította a kodifikációt. Ami a büntetőeljárás kodifikációját illeti, Miskolczi Barnát jelöltem ki, aki egyébként korábban a Büntető Törvénykönyv kodifikációját is irányította, és a Legfőbb Ügyészségről került át az Igazságügyi Minisztériumba mint miniszteri biztos. Az általános közigazgatási rendtartás kodifikációjának vezetésére Hajas Barnabás főosztályvezetőt kértem meg, aki egyébként a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Karának tanára, a közigazgatási perrendtartás esetében pedig Rozsnyai Krisztinát, az ELTE Állam- és Jogtudományi Karának tanárát kértem fel, hogy miniszteri biztosként a kodifikáció irányítója legyen. Olyan szakembereket igyekeztem tehát bevonni, akik nem feltétlenül a minisztériumban dolgoztak, nem kodifikátorok, de alkalmasak arra, hogy a koncepció elkészítésében közreműködjenek, és vezetői, motorjai tudjanak lenni a kodifikációnak. Ehhez persze szükséges, hogy a vezetők mellett gyakorló jogalkalmazók álljanak (mint a büntetőeljárási kódex esetében), vagy megfelelő bizottságok működjenek; ezért hoztuk létre három kódex esetében is az előbb említett kodifikációs bizottságokat. Nagyon fontosnak tartom, hogy mind a négy eljárási kódexnél szakmai műhely alakult ki az Igazságügyi Minisztériumon belül, olyan külső szakemberek bevonásával, mint Szabó Imre, a Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karának tanára, aki a polgári perrend kodifikációs bizottságának szerkesztőbizottsági elnöki feladatait látta el a Minisztériumon belül; vagy mint Patyi András, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem rektora, a Nemzeti Választási Bizottság elnöke, aki aktívan közreműködött a kodifikációban a közigazgatási perrendtartás megalkotására létrehozott nagy és kis bizottság elnökeként. A közigazgatási hatósági eljárás koncepciójának kidolgozásában többek között Bércesi Ferenc vett részt, aki Baranya megyében dolgozott az államigazgatásban, és címzetes egyetemi docens a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karán, továbbá Szalay László, aki a Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatalának elnökhelyetteseként látta el a kodifikációs bizottságok elnöki feladatait. A büntetőeljárás reformjáért felelős miniszteri biztos munkáját szintén szakértők segítették. A személyi kör, amelyet most meghatároztam, azért fontos, mert jól jelzi azt, hogy milyen sokan vettek részt ebben a munkában.
A miniszter ugyanakkor igyekszik a kodifikáció irányát, menetét nyomon követni. Ez azt jelenti, hogy személy szerint én is nagyon sok kodifikációs ülésen részt vettem mind a négy kódex esetében, és fontosnak tartottam, hogy a vitás kérdések eljussanak hozzám. Úgy gondolom, hogy a jelentősebb kérdéseket a miniszternek ismernie kell. Nyilvánvaló, hogy van egyfajta bizalom a kodifikációban részt vevő munkatársak iránt, de ez nem azt jelenti, hogy a miniszter elengedné a kodifikációt. Arra törekedtem, hogy mind a négy törvény esetében tisztában legyek a kodifikáció menetével, illetve azzal, hogy ami készül, az megfelel-e az alapkoncepciónak; van-e esetleg olyan eltérés, vagy olyan jelentőségű kérdés, dilemma, amelyet a kormány elé kell terjeszteni. Amennyiben egy kérdés nálunk dőlt el, igyekeztem a döntésben aktív módon részt venni.
Mely vitás kérdések jutottak el ilyen módon Önhöz, és igényeltek miniszteri döntést?
Például a polgári perrendtartás esetében a látszólagos keresethalmazat, a csoportos keresetindítás kérdése, a büntetőeljárásról szóló törvény kapcsán az iratismertetés problematikája, a leplezett eszközök jogi szabályozása, a közigazgatási perrend esetében a generálklauzula, az általános közigazgatási rendtartás megalkotása esetében a függő hatály kérdése és a jogorvoslat rendszere.
Mennyire volt rugalmas az Igazságügyi Minisztérium szakmai álláspontja, mennyiben tudták befogadni a hivatásrendek és a jogtudomány képviselői részéről érkező javaslatokat?
Annyiban tudtuk befogadni, amennyiben azok szakmailag indokoltak voltak és megfeleltek a Kormány és az Igazságügyi Minisztérium szakpolitikai elképzeléseinek. Ha a javaslat pusztán hivatásrendi érdekeket kívánt védelmezni, akkor megfontolás tárgyává tettük, de nem biztos, hogy elfogadtuk. Egy kodifikáció óhatatlanul is magában hordoz feszültségeket, érdek-összeütközéseket, de azt is hozzá kell tenni, hogy a minisztériumnak nem a hivatásbeli érdekek képviselete a feladata, hanem az, hogy meghallgassa a hivatásrendek képviselőit, mindazonáltal a jogtudomány fejlesztésében is közreműködjön. Ennek megfelelően az újítások irányába is kell mennünk, és amikor így tettünk, akkor - az észrevételeket megfontolva - kénytelenek voltunk bizonyos döntéseket meghozni. Ez egy partnerség, de nem azt jelenti, hogy együtt kodifikálunk. A partnerség nagyon fontos, minden véleményt meg kell hallgatni, de a jogalkotás nem a hivatásrendeké, hanem a Parlamenté, az igazságügyi miniszter pedig a jogszabályok előkészítéséért felelős.
Milyen újításokat emelne ki, amelyek a jogtudomány fejlesztését szolgálhatják?
A büntetőeljárásról szóló törvényben fontos nóvumnak tartom, hogy a bűnüldözési célú leplezett eszközök teljes körét beemeljük a kódexbe, ezzel biztosítjuk a hatékonyság és
- 6/7 -
a transzparencia, valamint az eljárási garanciák érvényesülését. Ehhez kétharmados parlamenti támogatottság szükséges. Újdonságot hoz az is, hogy nem a nyomozó hatóság jelöli ki a kirendelt védőt, hanem az ügyvédi kamaráknak kell egy órán belül döntést hozniuk a kirendelt védő személyéről; ez is egy jogállami garancia. Igyekeztünk egyensúlyt kialakítani az eljárás szereplői között: egyrészt biztosítani kell a terheltnek a jogait, szemben a rendszerváltás előtti időszakkal, amikor a terhelt jogai háttérbe szorultak, másrészt Magyarország az áldozatok pártján áll, megfelelő jogokat biztosítunk a sértettnek az eljárás folyamán. Megfelelő arányt kellett tehát találni a sértett jogai és a terheltet megillető védelem között; komoly viták folytak e körül. Az új kódextől a büntetőeljárások lényegi, látható, mérhető felgyorsulása várható a garanciák szintjének csökkenése nélkül.
A hatékony és gyors eljárást lehetővé tevő eszközök bevezetése mind a négy kódex esetében hangsúlyt kapott. A polgári perben ezt az osztott perszerkezettel, és az alaposan előkészített tárgyalásokkal kívánjuk elérni, ahol a felekre és a bíróra is nagyobb felelősség hárul, de ez - véleményem szerint - nagyban hozzájárul ahhoz, hogy a perben jó ítélet születhessen. Fontosnak tartjuk a szakértői bizonyítás átalakítását, igyekeztünk elkerülni a felesleges szakértői bizonyítékokat, és mederbe terelni a konkuráló szakértői vélemények kérdését. További újdonságként szolgál a csoportos perindítás a környezetvédelmi és fogyasztóvédelmi perekben.
Az általános közigazgatási rendtartás egy olyan általános hatályú kódex, amelyet egyrészt az állampolgárok könnyen megértenek, másrészről a szakma is szívesen fogad. Önmagában is figyelemre méltó, hogy a Ket. egyharmadának felel meg, és csak azokat a szabályokat tartalmazza, amelyeknek valamennyi eljárásban érvényesülni kell. Az eljárások gyorsítását itt a három eljárás fajta szolgálja: az automatikus 1 napos, a sommás 8 napos, a függő hatályú döntés pedig 60 napos határidővel fejeződik be. Az egyablakos ügyintézés lehetőségét szélesíti ki a kapcsolódó eljárások modellje, de több olyan szabályt is tartalmaz az új törvény, amely a hatóság belső bürokráciájának csökkentését szolgálja. Nagy viták voltak a kivételekről általában, így nemcsak a kivett eljárásokról, hanem például arról is, mikor nincs helye függő hatályú döntésnek, és ugyanígy sok kérdés merült fel a jogorvoslati rendszer átalakításával kapcsolatban is.
Ami a közigazgatási bírósági eljárást illeti, nagyon hosszú és szenvedélyes vita eredményeképpen, a sarkalatos törvények módosításához szükséges parlamenti többség hiányában azt értük el, amit egy sima törvénnyel lehet, egy önálló közigazgatási perrendet, amely a közigazgatási perjog önálló, koherens rendszerének megteremtése mellett a bírósági jogvédelem hatékonyságának növelésére törekszik: a bírói út kiszélesítése, az ideiglenes jogvédelmi eszközök differenciálása, a közigazgatási cselekmények természetéhez illeszkedő döntési jogkörök mind ezt szolgálják, akárcsak a koncentrált pervitelt elősegítő szabályok. A magam részéről üdvözlöm azt, hogy a Köztársasági Elnök Úr az Alkotmánybírósághoz fordult a közigazgatási perrendtartásról szóló elfogadott törvénnyel kapcsolatban. Közigazgatási perrendtartás első ízben került megkodifikálásra a magyar jogrendszerben, ezért csak a szakmai legitimitását erősíti az, ha az Alkotmánybíróság visszaigazolja azt a szakmai irányvonalat, amelyet a jogszabály előkészítés során a tárca követett. Remélem, hogy az Alkotmánybíróság megerősít minket abban a nézetünkben, hogy az európai jogfejlődés szerves része az önálló közigazgatási perjog bevezetése, és kellő szakmai támogatást nyújt majd abban, hogy a következő kormányzati ciklusban felkerüljön az i-re a pont, azaz létrejöhessen az önálló közigazgatási bíróság és a közigazgatási felsőbíróság.
A jogász társadalom életére nagy hatást gyakorol ez a négy kódex, sikerült egy jól működő eljárásjogi rendszert felépíteni?
Az ember igyekszik a tökéletességre, de tudjuk, hogy nem vagyunk tökéletesek. Kétségtelen előnynek tekintem, hogy a kódexek egymásra tekintettel, összehangoltan készültek. Ugyanakkor nyilvánvalóan rendkívül fontos mind az igazságügyi miniszter, mind a hivatásrendek részéről azok nyomon követése: mindannyiunknak igyekeznie kell, hogy ez egy jól működő rendszer lehessen. A törvények parlamenti elfogadását követően sem állhatunk tehát meg, folyamatosan figyelemmel kell kísérnünk a kódexeket, hogy a gyakorlatban hogyan tud megvalósulni mindaz, amit a kodifikáció során jónak gondoltunk.
Budapest, 2016. december 16. ■
Visszaugrás
