Napjainkban egyre inkább relativizálódik az Ulpianus nevéhez fűződő álláspont, amely szerint a jogrendszer a közjog és a magánjog terrénumára osztható. Ennek oka egyrészt a speciálisnak számító jogterületek - így a kereskedelmi jog, a munkajog és többek között a szociális jog - megjelenése, másrészt pedig a közjog és a magánjog egymásra hatásának erősödése. Érezhető bizonyos közjogi elemek - így többek között a semmisségi és megtámadási feltételek szigorodásának, szerződésnek hatósági határozattal való pótlásának - alkalmazása a magánjogban, de ez a fejlődési tendencia a másik irányba is érvényesül.[1] Ennek pedig egyik karakterisztikus megnyilvánulási formája a közjogban - így a közigazgatási jogban is - a különböző megállapodások elszaporodása.[2]
A posztmodernitás egyik alapvető jellegzetessége a kontraktualizáció, amit a szerződésesedés folyamatával lehet azonosítani.[3] Az ezt kiváltó okok között kiemelendő az a jelenség, hogy jelentősen megnövekedett a szerződéskötésre jogosult és kötelezett alanyok (személyek, szervezetek, szervek) száma. Ez leginkább a társadalmak szervezetesedésének folyamatával van összefüggésben, amelynek eredményeként elszaporodtak a különböző érdekvédelmi, társadalmi szervezetek. Ezek a szerveződések élve az "alkudozás" (bargaining) eszközével - tevékenységük összehangolása és céljaik elérése érdekében - gyakran válnak közjogi jellegű szerződések alanyaivá.[4]
Hangsúlyozandó, hogy a jelenlegi és a jövő nemzedéket számos olyan veszély fenyegeti, amelyekkel szemben elkülönülten sem az egyén, sem a közösségek, sem az állam nem képes fellépni.[5] Ezekkel a negatív tendenciájú jelenségekkel[6] szemben a kollektív fellépés tűnik célravezető lehetőségnek, amely keretében az egyén, a közösségek és az állam tevékenységük összehangolása érdekében közigazgatási szerződéseket köt(het)nek egymással.
A "szerződésesedés" további okaként jelölhető meg a pályázatok elszaporodása.[7] A pályáztatási eljárásnak kétségtelen előnye, hogy összhangba hozza az érdekeltséget, az önkéntességet, a nyilvánosságot és az ellenőrizhetőséget, amelynek eredményeként kölcsönösen eredményes megállapodások megkötésére van lehetőség. Megállapítható tehát, hogy az elnyert pályázatok az esetek többségében közjogi szerződések megkötéséhez vezethetnek.
A fentebb részletezett körülményeken kívül a közigazgatással szemben napjainkban megfogalmazódó követelmények - így a közigazgatás együttműködésének fontossága és a hatékonyság fokozása - megvalósítása is a közigazgatási szerződések jövőbeli elszaporodásához vezethetnek. A közigazgatást érintő folyamatos változások megkövetelik a szolgáltató jelleg erősödését, amely többek között a közfeladatok magánszférának történő folyamatos átadásával, valamint a közigazgatás piaci mechanizmusokkal való[8] "átszövésével" valósítható meg.[9]
Megállapítható, hogy a közigazgatás gyakran szerződéses úton igyekszik rendezni kapcsolatait azokban az esetekben, amikor az ügy jellege megengedi, egyoldalú aktus kibocsátása helyett közjogi (közigazgatási) szerződéseket köt az érintettekkel. Az alábbi tanulmányban ezeknek a megállapodásoknak a jellegével, illetve a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) által intézményesített hatósági szerződések jelentőségével és tételes jogi szabályozásával kívánok foglalkozni. A témával kapcsolatos vizsgálódást a fent ismertetett fejlődési tendenciákon kívül az a tényező is indokolttá teszi, hogy az Európai Unióban folyamatosan növekszik a civil szféra jelentősége, amit jól mutat, hogy a Bizottság ma már nem csak tárgyalópartnerként, hanem kormányzástechnikai tényezőként (is) tekint az érintett civil szervezetekre.[10] A közösségi szervek és a civil szféra kapcsolatának intézményesítésében (is) kiemelkedő jelentőséget töltenek be a különböző közjogi jellegű megállapodások.
Magyarországon a közszerződések még "gyerekcipőben" járnak, amelynek alapvetően két következménye figyelhető meg, ami erőteljesen rá is nyomja bélyegét a jogintézmény további alakulására. Egyrészt megállapítható, hogy nem alakult még ki sem a tételes jogban, sem a szakirodalomban egységes fogalommeghatározás, másrészt - ebből következően - gyakran szinonimaként jelennek meg bizonyos fogalmak. A közszerződésekkel kapcsolatos konkrét vizsgálódások előtt szükségesnek tartom a közjogi, a közigazgatási és a hatósági szerződés fogalmi elhatárolását.
- 191/192 -
Az említett relációban a közjogi szerződés a legtágabb kategória, amelynek csupán egyik típusát jelentik a közigazgatási szerződések. A közjog a közhatalom gyakorlásával kapcsolatos viszonyokat szabályozza, így a közjogi szerződések fogalomkörébe tartoznak azok a megállapodások,[11] amelyek közjogi jogviszonyt keletkeztetnek a szerződő felek között. Jellemzői ezeknek a kontraktusoknak, hogy az alanyok körét, tartalmukat, a felek jogait és kötelezettségeit, a megkötés folyamatát és a jogviták elbírálásának fő szabályait közjogi rendelkezések határozzák meg, funkciójukat tekintve pedig ezek a szerződések közcélok elérését, közfeladatok ellátását célozzák.[12]
Ehhez képest speciális közjogi szerződésnek minősül a közigazgatási szerződés, amelynek a sajátosságát az adja, hogy ezek a kontraktusok kivétel nélkül a közigazgatás működéséhez kapcsolódnak. A jogviszony tartalmát közigazgatási jogok és kötelezettségek alkotják, célja mindig valamely közfeladat ellátása, alanyai közül pedig legalább az egyik oldalon közhatalmi szerv áll.[13] Ezzel összefüggésben azonban indokolt némi kiegészítést tenni: előfordulhatnak olyan esetek, amikor minden szerződő fél közhatalmi szerv, vagy olyanok is, amikor egy közhatalmi szerv köt közigazgatási szerződést egy magánszeméllyel. Ezeken az eseteken kívül sor kerülhet megállapodás kötésére egymással mellérendeltségben vagy éppen szigorú alá- és fölérendeltségben álló közhatalmi szervek között is.[14]
A hatósági szerződés a legszűkebb kategória, amelyet a Ket. vezetett be a magyar jogrendszerbe. Ez a kontraktus a közigazgatási hatósági eljárásban a határozat "helyettesítésére" szolgál, ennél fogva - amellett, hogy magán viseli mind a magánjog, mind a közigazgatási jog jellegzetességeit - csupán a Ket. tárgyi hatálya alá tartozó ügyekben alkalmazható.
Mielőtt a közszerződések magyar jogrendben való megjelenését vizsgálom, indokolt bemutatni a német szabályozás alakulását. Ezt alapvetően két tényező indokolja: egyrészt Németországban született - európai viszonylatban - legkorábban törvényi szabályozás a közigazgatási szerződésekről, másrészt a hatályos magyar közigazgatási eljárási kódex a német modell analógiájára szabályozza a hatósági szerződéseket.
Az első világháborút megelőző időszakban nem kerültek intézményesítésre a közjogi szerződések.[15] Ennek oka alapvetően abban állt, hogy - az uralkodónak számító felfogás szerint - a közhatalom vonatkozásában kizárólag hierarchikus kapcsolatokat ismertek el, így nem tartották elképzelhetőnek a - szerződések által megvalósított - mellérendeltség bármilyen csekély mértékű "beszivárgását" sem ebbe a viszonyrendszerbe.[16]
Az 1950-es években élénk vita alakult ki a német jogirodalomban a közjogi szerződések megengedhetőségéről. Bullinger 1962-ben publikált "Vertrag und Verwaltungsakt" című művében még élesen szembefordult a közigazgatási szerződés jogintézményével, az ötvenes évek végére azonban életre keltek ezek a megállapodások a Szövetség és a tartományok központi szervei között konkrét jogi szabályozás nélkül.[17] Ennek hátterében az állt, hogy - tekintettel az ország 1949-ben elfogadott alaptörvényére, amely sem a Szövetség és a tartományok között, sem más vonatkozásban nem rendelkezett a közjogi szerződésekről - az alkotmányi szabályozás általános jellege azt a szükségletet eredményezte, hogy bizonyos szervezeti, működési és financiális kérdésekben a Szövetség és a tartományok illetékes közigazgatási szervei megegyezzenek egymással.
A jogi szabályozás szempontjából az 1969. évi alkotmánymódosítás érdemel kiemelést, amikor új rendelkezésként került az alaptörvénybe a 91/b. cikk, amely értelmében "a Szövetség és a tartományok megállapodások alapján együttműködhetnek az adott oktatás tervezésében, az interregionális jelentőségű tudományos kutatások intézményeinek és törekvéseinek támogatásában". A jogintézmény idézett alkotmányos megalapozását követően 1977-ben vált teljessé a vonatkozó jogi rezsim kiépítése, amikor hatályba lépett az 1976. május 25-én elfogadott közigazgatási eljárási törvény, amely intézményesítette a közjogi szerződéseket.[18]
Magyarországon - amint erre korábban már tettem utalást - nincs hagyománya a közigazgatási szerződés jogintézményének. 1945 előtt nem került sor a közszerződések intézményesítésére, csupán a közigazgatási jogirodalomban vannak nyomai. Magyary Zoltán a közigazgatás jogi aktusai közé sorolta a közigazgatási szerződéseket, mint alanyi jogi helyzetet teremtő közigazgatási jogi kétoldalú aktusokat.[19] A korabeli francia jogban a közigazgatási szervek magánosokkal kötött megállapodásait is közigazgatási szerződéseknek tekintették, hazánkban azonban a korabeli munkák csupán a közigazgatási szervek
- 192/193 -
egymás közötti kontraktusait nevezték közszerződéseknek.[20]
1945 után változás következett be a tekintetben, hogy fokozatosan kezdtek elszaporodni a fent említett megállapodások anélkül azonban, hogy ennek a jogszabályi háttere kiépítésre került volna. Ezt az időszakot két tendencia jellemezte: egyrészt a közszolgáltatások biztosítására irányuló kontraktusokat a jogi szabályozás polgári jogi szerződéseknek tekintette, másrészt a közigazgatási jog egyáltalán nem adott jogi hátteret ezeknek a megállapodásoknak, megkötésüket azonban számos esetben ösztönözte.[21]
1990 után fokozatosan kezdtek kialakulni a különféle közszerződések, amelyek már rendelkeztek ugyan jogi háttérrel, a közigazgatási szerződésekre vonatkozó átfogó, alapvető jogi szabályozással azonban a mai napig adós a jogalkotó. Az egyes közszerződések közül kiemelhetők a társulási megállapodások, az Országos Egészségbiztosítási Pénztár által kötött finanszírozási szerződések, a rendőrség és a helyi önkormányzatok közötti együttműködési megállapodások, de - közvetetten ugyan - ide köthetők a koncessziós szerződések, valamint a közbeszerzési eljárás eredményeként megszülető kontraktusok.[22]
Tekintettel arra, hogy - mint fentebb említettem - átfogó jogi szabályozást még nem nyertek a közszerződések Magyarországon, az alábbiakban a jogrendünkben előforduló közigazgatási szerződéseknek tekinthető megállapodások közös jellemvonásainak bemutatására teszek kísérletet. Elsőként a kógens jelleg dominanciájára kívánom felhívni a figyelmet, amely azáltal jut kifejezésre, hogy a közszerződések - a tisztán polgári jogi szerződésekhez képest - részletezőbb és eltérést nem engedő rendelkezéseket tartalmaznak. Ezáltal előtérbe kerül a megállapodás mellérendeltségi elven nyugvó jellege, a háttérben azonban - tekintettel arra, hogy ezek a kontraktusok közfeladat ellátását hivatottak biztosítani - megmarad az állami kikényszerítés lehetősége, amit a hatóság oldalán jelentkező többletjogosítványok garantálnak.
Fontos kiemelni, hogy a közigazgatási szerződések esetében mindkét fél megőrzi tulajdonságait, a közigazgatás mellett a szerződő fél is hű marad természetéhez.[23] Ez alapvetően azt jelenti, hogy a közigazgatás oldalán - lévén a közfeladatok letéteményese - egyoldalú "hatalmasságok", alakító jogok biztosítják a közszerződés által megvalósítani kívánt cél elérését.[24]
A közigazgatási szerződés alanyainak egymáshoz való viszonyáról megállapítható, hogy nem tekinthetők teljesen egyenjogúnak a szerződő felek, nem érvényesül azonban hierarchikus viszony sem közöttük. A közigazgatási szervek hatalmi pozíciója - ahogy a hatósági eljárásban is - a közigazgatási szerződések esetében is érezhető, amit azonban a szerződő másik fél oldalán értékgarancia hivatott ellensúlyozni.[25] A közigazgatás oldalán a hatalmasságok közül többek között az ellenőrzés joga, a szankcionálás lehetősége, a vétkességi alapú felmondás, valamint a némi részletezést igénylő egyoldalú módosítás és a közérdekű felmondás intézménye emelendők ki.
Az egyoldalú felmondás megítélésében nem egységesek a jogintézményt régebb óta ismerő államok sem. Amíg a német jog nem biztosít lehetőséget egyoldalú felmondásra a közigazgatás részéről,[26] addig a francia Államtanács elismerte ezt a jogosultságot, csupán a gyakorlás korlátai tekintetében érezhető némi jogalkalmazói bizonytalanság. A közérdekű felmondás intézménye esetén nincs szükség a szerződő fél kötelezettségszegésére, amennyiben fennállnak a közérdek szempontjából releváns és a jogi szabályozásban meghatározott feltételek, a kontraktus ex nunc hatállyal megszüntethető. Ebben az esetben azonban teljes kártalanítás illeti meg a közhatalmi szervvel szerződő másik felet. Ellentétben a korábban említett egyoldalú felmondás jogával, ezt a jogintézményt soha sem övezte bizonytalanság, a közigazgatási szerződéseket ismerő európai államok jogrendszerei kivétel nélkül alkalmazzák ezt a klauzulát.[27]
A demokratikus jogállamok közigazgatásának alapvető jellemvonása, hogy nem minden esetben tárgyal a hatalom pozíciójából az ügyféllel, hanem azt gyakran egyenrangú félnek tekinti és törekszik a mindenki számára előnyös megoldás közös megkeresésére. A szolgáltató közigazgatás alapvető rendeltetése az ügyfelek "kiszolgálása", amely tevékenység keretében nem a hatósági eszközök feltétlen alkalmazása a cél, hanem - az ügy jellegétől függően és a jogszabályi keretek között - "partneri" viszony létrehozása az eljáró hatóság és az ügyfél között.[28]
A hatósági jogalkalmazás (eredeti) logikája alapvetően az egyoldalú jogi aktusok kibocsátásában látja a hatósági eljárás lényegét. Tekintettel arra, hogy az eljárás minden szakaszában megilletik az ügyfelet a garanciális jellegű eljárási jogosultságok, nem szükséges és - egyes felfogások szerint[29] - nem is lehetséges mellérendeltségi elemek beépítése a hatósági jogviszonyba. Ezt a logikát "törte át" a hatósági szerződés intézményesítése a Ket. bevezetésekor.
- 193/194 -
Anélkül, hogy a Ket. megszületését kísérő jogalkotási folyamat részletes értékelésére kitérnék, megállapítható, hogy - ahogy számos más jogintézmény vonatkozásában - a hatósági szerződés esetében is lényeges eltérés tapasztalható a Kodifikációs Bizottság által elkészített tervezet és a végül elfogadott és kihirdetett törvényszöveg között.[30] Az egyik fontos rendelkezés - ami sajnos nem került elfogadásra - nem írta elő speciális jogszabályok külön felhatalmazását a hatósági szerződések alkalmazásához, így a tervezet szerint kizárólag a Ket. rendelkezéseire hivatkozva választhatták volna a hatóságok ezt a "döntési" formát. A következő lényeges rendelkezés a hatóság szerződésszegésére vonatkozott, amelynek értelmében a hatóság nem teljesítése esetén az ügyfél 15 napon belül a mulasztó hatóság felügyeleti szervéhez fordulhat vagy elállhat a szerződéstől.[31] Amennyiben a felügyeleti szerv megállapítja a szerződésszegést, a végrehajtás általános szabályai szerint jár el a mulasztó szervvel szemben, ha pedig elutasítja a kérelmet, az ügyfél rendelkezésére áll a közigazgatási ügyekben eljáró bíróságokhoz fordulás lehetősége. Álláspontom szerint ez a megoldás célravezetőbb lett volna a jelenlegi normaszövegnél két szempontból is: egyrészt - döntést kiváltó aktusról van szó - a teljesítés kikényszerítését tette volna lehetővé a jogalkotó az ügyfél számára, másrészt pedig megnyitotta volna a végrehajtás szabályai alkalmazásának útját a hatósággal szemben. Megemlítem végül a tervezetnek azt a rendelkezését, amely szerint a szerződés megtámadhatósága és semmissége vonatkozásában a Ptk. szabályait rendelte alkalmazni. Itt csak annyit kívánok megjegyezni, hogy ez a megoldás lényegesen leszűkítette és konkretizálta volna a háttérnormaként hivatkozott magánjogi kódex alkalmazási körét. Megállapítható tehát, hogy a Ket. csupán lefektette a hatósági szerződés jogi alapjait, legalizálta a jogintézményt, tényleges alkalmazását azonban speciális jogszabályok megengedő rendelkezéseihez kötötte.[32]
A törvényi szabályozás vonatkozásában elsőként a hatósági szerződésekre alkalmazandó jogi rezsimet tartom tisztázandó kérdésnek, tekintettel arra, hogy - mint korábban említettem - a Ket. csupán a legalapvetőbb, a jogintézményt megalapozó rendelkezéseket tartalmazza. A német szabályozást vizsgálva megállapítható, hogy ebbe a körbe tartoznak a közigazgatási eljárási törvény vonatkozó rendelkezései, a törvény egyéb - a közigazgatási szerződésekre is alkalmazandó - szabályai, ezeket kiegészítve - mintegy szubszidiárius jelleggel - a német polgári törvénykönyv (BGB) bizonyos szakaszai, végül pedig a jogrendszer általános jogelvei, amelyek szintén determinálják az érintett kontraktusokra vonatkozó jogalkalmazói gyakorlatot.[33]
A magyar szabályozás tekintetében kiemelendő, hogy a Ket. csupán a hatósági szerződéseket - mint a közigazgatási szerződések egy típusát - szabályozza. A Ket. hatósági szerződésre vonatkozó szakaszain túl az eljárási törvény egyéb rendelkezései - így az ügyintézési határidőre vonatkozó szabály - is alkalmazandók, háttérjogszabályként pedig a Ptk. szerződésekre irányadó általános rendelkezéseire utal a normaszöveg. Ezzel összefüggésben két problémára hívnám fel a figyelmet: egyrészt - lévén nem konkretizálja a Ket. - túl tágnak és nem elég körülhatároltnak tartom a Ptk. alkalmazási körét, másrészt pedig nincs lehetőség a polgári jog általános elveinek - mint a kötelmi jog általános része háttérnormáinak - alkalmazására. Álláspontom szerint, amennyiben az nem áll ellentétben a hatósági szerződés rendeltetésével, indokolt lenne lehetővé tenni ezeknek a princípiumoknak az alkalmazását az eljáró bíróságok számára.
A Ket. 76. § (1) bekezdése szerint abban az esetben, ha jogszabály lehetővé teszi, az első fokon eljáró hatóság a hatáskörébe tartozó ügynek a közérdek és az ügyfél szempontjából is előnyös rendezése érdekében határozathozatal helyett az ügyféllel hatósági szerződést köthet. A szerződéskötés feltételei közül elsőként a "ha jogszabály lehetővé teszi" fordulat érdemel részletezést. Ezzel a rendelkezéssel a Ket. csupán "legalizálta" a hatósági szerződéseket, tényleges elterjedésüket más, speciális jogszabályi felhatalmazáshoz kötötte. Ez a túlzott óvatosság a Kodifikációs Bizottság tervezetében - mint arra korábban utaltam - nem (így) fogalmazódott meg, a javasolt normaszöveg szerint abban az esetben lett volna lehetőség hatósági szerződést kötni, ha az ügy jellege azt nem zárja ki.
Fontos feltétel, hogy - mint általában a szerződésekhez - két szerződő fél - így a hatóság és az ügyfél - szükséges, amely következik abból, hogy kétoldalú közigazgatási aktusról van szó. A felek közötti egyenjogúság - mint a polgári jogban érvényesülő rendező elv - a hatósági szerződések esetében csak formális, hiszen az ügyfél számára csupán a szerződéskötési szabadság - mint a felek mellérendeltségét kifejezésre juttató szerződési szabadság egyik összetevője - adatik meg a hatósággal szemben.[34] A Ptk. rendelkezései szerint a szerződés érvényes létrejöttéhez ajánlatra és annak elfogadására van szükség. Ezzel összefüggésben egyrészt megállapítható, hogy az ajánlatot bármely fél - így
- 194/195 -
akár az ügyfél is - megteheti, másrészt a formai követelményekből kiolvasható, hogy az ajánlatnak (is) írásban kell megszületnie.
A hatósági szerződések megkötésével összefüggésben fontos rendelkezés, hogy csak az elsőfokon eljáró hatóság és csak a hatáskörébe tartozó ügyben választhatja ezt a döntési formát. Ezeknek a feltételeknek a nem teljesítése - lévén aktust pótló cselekményről van szó - semmisségi oknak minősül, így például a másodfokon eljáró szerv által vagy hatáskörébe nem tartozó ügyben kötött hatósági szerződés semmis lesz.
A 76. § (2) bekezdése szerint a hatósági szerződés csak írásban köthető. Törvény, kormányrendelet és önkormányzati rendelet a szerződés megkötéséhez további feltételeket is meghatározhat. Fontos érvényességi követelmény az érintett kontratusok vonatkozásában az írásbeliség, amelyet alapvetően két tényező indokol: egyrészt a szerződés stabilitását és számon kérhetőségét hivatott biztosítani, másrészt egyenes következménye annak a közigazgatási eljárásjogi követelménynek, hogy a hatóság aktusainak - így az egyoldalú aktust helyettesítő hatósági szerződésnek is - írásbeli nyomának kell lennie. Ezzel összefüggésben csupán egyetlen problematikus körülményre kívánom a figyelmet ráirányítani, nevezetesen arra, hogy a hatósági szerződés nem közölhető elektronikus formában.[35] Megjegyzem, hogy a német eljárási törvény nem zárja ki az elektronikus út igénybevételét.[36] E sorok szerzője is megengedhetőnek tartaná a kapcsolattartás e módjának alkalmazását ilyen ügyek vonatkozásában, hiszen azok a biztonsági garanciák (minősített elektronikus aláírás, fokozott biztonságú elektronikus aláírás, ügyfélkapu), amelyek kiépítésre kerültek az elektronikus kapcsolattartás területén, elegendőnek bizonyulnának a hatósági szerződésekkel összefüggésben is.
A Ket. három további speciális formai követelményt is támaszt a hatósági szerződésekkel szemben. A 76. § (4) bekezdése előírja, hogy amennyiben a hatósági ügyben szakhatósági állásfoglalást kell beszerezni, a szerződés csak a szakhatósági hozzájárulás megadása esetén, a szakhatósági állásfoglalásban meghatározott előírásoknak és feltételeknek a szerződésbe történő foglalásával köthető meg. Az idézett szakasz (5) bekezdése értelmében azokban az ügyekben, ahol a szerződés harmadik személy jogát vagy jogos érdekét érinti, a szerződés megkötése előtt be kell szerezni az érintett írásos hozzájárulását. A Ket. 76. § (6) bekezdése szerint pedig jogszabály előírhatja, hogy a szerződés érvényességéhez szükséges a szerződő hatóság felügyeleti szervének hozzájárulása. Ezekkel a rendelkezésekkel kapcsolatban megállapítható, hogy nem minősülnek általános érvényességi feltételeknek, hiszen az adott ügytípustól függően támasztanak többletelvárásokat.
Alapvető fontosságú kérdés a szerződés módosíthatóságának problémaköre. A módosítás törvényi feltételei két elv között próbálnak egyensúlyt teremteni. A jogbiztonság egyfelől megkövetelné a szerződések stabilitását, tartalmi állandóságát, míg a materiális igazság biztosításának kívánalma a szerződés tartalmi helyességét helyezi előtérbe.[37] A jogalkotó eme két "sziklaszirt" között kormányozva igyekezett kialakítani a tételes jogi szabályozást. A Ket. 77. § (1) bekezdése értelmében az ügy szempontjából jelentős új tény felmerülése, továbbá a szerződéskötéskor fennálló körülmények lényeges megváltozása esetén a szerződés módosítását bármelyik fél kezdeményezheti. Ha a módosításhoz a másik fél nem járul hozzá, vagy a felek között vita van a módosítás törvényi feltételei tekintetében, akkor a közigazgatási ügyekben eljáró bíróságtól kérhető a szerződés módosítása vagy megszüntetése.
Az idézett rendelkezésből kitűnik, hogy a Ket. tágabb esetkörben teszi lehetővé a szerződés módosítását mint a Ptk., hiszen a polgári jogban egyrészt csak a felek tartós jogviszonyában van lehetőség erre, másrészt csupán akkor, ha a szerződéskötéskor fennálló körülmények lényeges megváltozása valamelyik fél jogát vagy jogos érdekét sérti. Ezeket a megszorításokat az a követelmény tette alkalmazhatatlanná a hatósági szerződések tekintetében, hogy a kontraktus által biztosítani kívánt közcél minél inkább megvalósítható legyen.
A következő fontos szabály, hogy a szerződés módosítását bármelyik szerződő fél kezdeményezheti. Abban az esetben pedig, ha a felek bármelyike nem járul hozzá a módosításhoz - vagy vita van a módosítás feltételei vonatkozásában - a bíróság jogosult a szerződést a jövőre nézve módosítani vagy - ultima ratióként - megszüntetni.
Tekintettel arra, hogy a hatósági szerződés valamely közcél elérésére irányul, a jogalkotó részletesen szabályozza a szerződésszegés eseteit mindkét szerződő fél oldalán. Abban az esetben, ha az ügyfél nem teljesíti a szerződésben foglaltakat, a szerződés jogerős és végrehajtható határozatnak minősül és a hatóság hivatalból intézkedik - az időközben bekövetkezett teljesítések figyelembevételével - a végrehajtás elrendeléséről.[38] Az idézett rendelkezéssel összefüggésben megjegyzendő, hogy az ügyfél nemteljesítése esetén nincs szükség másik szerv (bíróság, felettes hatóság)
- 195/196 -
közreműködésére, lehetőséget biztosít a jogalkotó az azonnali végrehajtásra. Ez a rendelkezés ötvözi magában a közjogi és magánjogi elemeket, hiszen a szerződésszegés polgári jogi fogalmának megvalósulása esetére egy tisztán közigazgatási eljárásjogi normaösszesség, a közigazgatási végrehajtás szabályait rendeli alkalmazni a jogalkotó.
Ha viszont a hatóság nem teljesíti a szerződésben foglaltakat, az ügyfél két lehetőség közül választhat. Először megkísérelheti felhívni a hatóságot teljesítésre, ennek eredménytelensége esetén pedig a közigazgatási ügyekben eljáró bírósághoz fordulhat.[39] Ezzel összefüggésben csak utalni kívánok - a fentebb írtak alapján - arra, hogy a Kodifikációs Bizottság által kimunkált tervezetben szereplő megoldás inkább megfelelt volna a hatékony és gyors feladatellátásnak azáltal, hogy a hatósági szerződés - a felügyeleti szerv közreműködésén keresztül - kikényszeríthető lett volna. Önmagában az a tény - ahogy azt az Alkotmánybíróság is megállapította -, hogy eltérően szabályozza a jogalkotó az ügyfél és a hatóság szerződésszegését, nem alkotmányellenes. Ennek indokát abban látta a Testület, hogy a hatóság nem tekinthető ügyfélnek, hanem éppen az ügyfél jogainak és kötelezettségeinek megállapítására hivatott szerv, ennélfogva nem is lenne helyes azonos jogállást biztosítani a két szerződő félnek a jogviszonyban.[40] Ezt az álláspontot elismerve azonban - véleményem szerint - az érintett kontraktusok által érvényesíteni kívánt közérdek megkövetelné a mindkét oldalon azonos mértékű effektivitást biztosító jogi rezsimet (a szerződésszegés tekintetében is).
A fentiekben igyekeztem vázolni a hatósági szerződésekre vonatkozó tételes jogi szabályozást, illetve az egyes problematikus kérdésekre felhívni a figyelmet. Az alábbiakban törekszem a felvetődő kérdésekre adható lehetséges válaszokra kitérni. A jogintézmény továbbfejlesztésére vonatkozó javaslataimat egy "minimális" és egy "maximális" program köré kívánom csoportosítani.
Mindenképpen szükségesnek tartom a hatósági szerződésekre vonatkozó Ket.-beli szabályozás továbbfejlesztését, amelynek első neuralgikus pontja a hatósági szerződések megkötésének jogalkotó általi megengedése. Álláspontom szerint nem szükséges a hatályos törvényi szabályozásban megfogalmazott korlátozás, amely szerint speciális jogszabályi felhatalmazásra volna szükség az érintett megállapodások megkötéséhez. Ezt a "jogalkotási lépést" alapvetően két tényező indokolja. Egyrészt - lévén speciális jogszabályok rendelkezhetnek a hatósági szerződések megengedéséről - az egyébként nem túl nagyszámú ágazati jogalkotótól származó felhatalmazások köre igen heterogén, sokszor olyan megállapodások esetében is hatósági szerződésekről szólnak, amelyek jellegüknél fogva nem vonhatók ebbe a körbe.[41] Ha az általános eljárási kódex részletesebben szabályozná a jogintézményt és nem lenne szükség az ágazati jogalkotókra a részletkérdések regulálásához, nagyobb mértékben érvényesülhetne az egységesség ebben a tekintetben is. A másik indok, ami a korlátozás elhagyása mellett szól, hogy ily módon a gyakorlat ki tudná alakítani - a törvényi feltételek ismeretében - az egyes speciális szerződéstípusokat.[42]
Lényeges jogalkotási kérdés a Ptk. és a Ket. viszonyának rendezése. Álláspontom szerint azt követően, hogy a jogintézmény törvényi részletezése megtörtént a közigazgatási eljárási kódexben, könnyebben konkretizálható ezeknek a szabályoknak és a Ptk. rendelkezéseinek a viszonya, amely azonban elengedhetetlen az egységes joggyakorlat szempontjából. Ezzel összefüggésben indokolt jogalkotási lépéseket tenni a fentebb érintett közérdekű felmondás intézménye vonatkozásában, amely a szerződésszegésre vonatkozó rendelkezések körében volna elhelyezhető a közérdek teljes körű biztosítása érdekében.[43]
Ehelyütt csak utalok arra a korábbi felvetésre, amely szerint a hatósági - és az összes közigazgatási - szerződéssel kapcsolatos jogvita elbírálását a közigazgatási bíróságokhoz lehetne telepíteni létrehozataluk esetén. E sorok szerzője is tisztában van azzal, hogy a napirenden lévő jogalkotási feladatok között nem a legelőkelőbb helyet foglalja el az említett témakör, de talán nem felesleges egy további érv megfogalmazása az intézményesítés mellett.[44]
Az általam "maximális" programként megjelölt elképzelés megvalósulása esetén önálló kódex születhetne a közigazgatási szerződésekről és annak egyik speciális formájaként kerülhetne szabályozásra a hatósági szerződés jogintézménye. Az erre vonatkozó elgondolások közül most a leginkább kidolgozottat említem. A javaslat szerint a kidolgozandó kódex három részre tagozódhatna, amelyek az alapelvek, a közigazgatási szerződésekre vonatkozó általános szabályok, valamint az egyes szerződéstípusokra vonatkozó joganyag lehetnének.[45] Az elgondolás hívei szerint az alapelvek körében rendelkezne a törvény a szerződések jogszerűségéről, a joggal való visszaélés tilalmáról, a jogorvoslathoz való jogról és - többek között - az adatvédelem követelményéről. Az általános rész tartalmazná azokat a szabályokat, amelyek minden közigazgatási szerződéstípus esetében irányadók,[46] a különös rész joganyaga pedig az egyes szerződéstípusokra[47] vonatkozó speciális rendelkezésekből állna.
- 196/197 -
A fentiek összegzéseként megállapítható, hogy vitathatatlanul lényeges előrelépést jelentett a magyar jogrendszerben a hatósági szerződések Ket. általi bevezetése, a folyamat azonban ezzel nem fejeződött be. A Ket. bátortalan és néhány helyen hiányos rendelkezéseinek jogalkotói továbbfejlesztése elodázhatatlan annak érdekében, hogy a hatósági szerződés ne "csak" legális, hanem élő jogintézménnyé is válhasson.
Ádám Antal: A közjogi bíráskodás fejlődési irányai. Belügyi Szemle 1995. 12. sz.
Ádám Antal: A közjogi szerződések az NSZK-ban. Jogtudományi Közlöny 1983. 7. sz.
Ádám Antal: A közjogi szerződések Magyarországon. In: Ádám Antal (Szerk.): Közjogi intézmények a XXI. században. PTE ÁJK, Pécs 2004
Ádám Antal: A közjogi szerződésekről. JURA 2004. 1. sz.
Ádám Antal: A köztestületek és a közjogi szerződések a posztmodern társadalom és állam kapcsolataiban. Acta Humana 1995. 21. sz.
Ádám Antal: A posztmodernitás jogi sajátosságairól. Társadalmi Szemle 1996. 4. sz.
Barabás Gergely: Kontraktuális közigazgatás - közszerződések a magyar jogban. In: Országos Tudományos Diákköri Konferencia Állam- és Jogtudományi szekció. Károli Gáspár Református Egyetem, Budapest 2007
Berényi Sándor: A közigazgatási szerződések. In: Ficzere Lajos - Fazekas Marianna (Szerk.): Magyar közigazgatási jog általános rész. Osiris Kiadó, Budapest 2006
Harmathy Attila: Szerződés, közigazgatás, gazdaságirányítás. Akadémiai Kiadó, Budapest 1983
Ivancsics Imre: A közigazgatási hatósági eljárás. PTE ÁJK, Pécs 2005
Kilényi Géza: A hatóság döntései. In: Kilényi Géza (Szerk.): A közigazgatási jog nagy kézikönyve. Complex Kiadó, Budapest 2008
Madarász Tibor: Közigazgatás és jog. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1987
Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest 1942
Otto Mayer: Deutsches Verwaltungsrecht. 1924
Molnár Miklós-Margaret M. Tabler: Gondolatok a közigazgatási szerződésekről. Magyar Közigazgatás 2000. 10. sz.
Petrétei József: Magyar alkotmányjog I. Dialóg-Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2002
Szilágyi András: Hatósági szerződések Magyarországon. JURA 2005. 2. sz.
Tilk Péter: A hatóság döntései és a hatósági szerződés az új eljárási törvényben. Magyar Jog 2006. 2. sz.
Török Gábor: A közigazgatási szerződés. In: Közjogi tanulmányok Lőrincz Lajos 70. születésnapja tiszteletére. Budapest 2006 ■
JEGYZETEK
[1] Ezt a jelenséget szokás a közjog "magánjogiasodásának", illetve a magánjog "közjogiasodásának" nevezni. Ezzel összefüggésben lásd Petrétei József: Magyar alkotmányjog I. Dialóg-Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2002. 20-21. o.
[2] Ezzel összefüggésben lásd többek között Ádám Antal: A köztestületek és a közjogi szerződések a posztmodern társadalom és állam kapcsolataiban. Acta Humana 1995. 21. sz.
[3] Vö. Ádám Antal: A posztmodernitás jogi sajátosságairól. Társadalmi Szemle 1996. 4. sz. 18. o.
[4] Vö. Ádám Antal: A közjogi szerződések Magyarországon. In: Ádám Antal (Szerk.): Közjogi intézmények a XXI. században. PTE ÁJK, Pécs 2004. 12. o.
[5] Vö. Ádám Antal: i. m. 13. o.
[6] Ehelyütt különösen a szegénységgel, a munkanélküliséggel és többek között a szociális feszültségekkel szembeni fellépésre kell gondolni.
[7] Vö. Ádám Antal: i. m. 14. o.
[8] Itt többek között a különböző megállapodások alkalmazására érdemes gondolni a közigazgatás világával összefüggésben.
[9] Vö. Molnár Miklós - Margaret M. Tabler: Gondolatok a közigazgatási szerződésekről. Magyar Közigazgatás 2000. 10. sz. 597-598. o.
[10] Vö. Török Gábor: A közigazgatási szerződés. In: Közjogi tanulmányok Lőrincz Lajos 70. születésnapja tiszteletére. Budapest 2006. 427. o.
[11] Így többek között a nemzetközi jogi, egyházjogi szerződések, valamint a büntetőjog és a büntetés-végrehajtási jog területén megkötött megállapodások tartoznak ebbe a csoportba.
[12] Vö. Szilágyi András: Hatósági szerződések Magyarországon. JURA 2005. 2. sz. 135. o.
[13] Vö. Szilágyi András: i. m. 135-136. o.
[14] Vö. Ádám Antal: A közjogi szerződésekről. JURA 2004. 1. sz. 7. o.
[15] Vö. Ádám Antal: A közjogi szerződések az NSZK-ban. Jogtudományi Közlöny 1983. 7. sz. 466. o.
[16] Ez a felfogás tükröződik többek között Otto Mayer Deutsches Verwaltungsrecht című művében is.
[17] Vö. Ádám Antal: i. m. 466. o.
[18] Vö. Ádám Antal: i. m. 467. o.
[19] Vö. Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest 1942. 588. o.
[20] Vö. Ivancsics Imre: A közigazgatási hatósági eljárás. PTE ÁJK, Pécs 2005. 163. o.
[21] Ez volt megfigyelhető többek között a tanácsi beruházások tárgykörében. Erről bővebben lásd Madarász Tibor: Közigazgatás és jog. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1987. 292. o.
[22] Vö. Berényi Sándor: A közigazgatási szerződések. In: Ficzere Lajos - Fazekas Marianna (Szerk.): Magyar közigazgatási jog általános rész. Osiris Kiadó, Budapest 2006. 308-310. o.
[23] Vö. Barabás Gergely: Kontraktuális közigazgatás - közszerződések a magyar jogban. In: Országos Tudományos Diákköri Konferencia Állam- és Jogtudományi szekció. Károli Gáspár Református Egyetem, Budapest 2007. 11. o.
[24] Ezzel összefüggésben bővebben lásd Ádám Antal: A közjogi szerződésekről... 7. o.
[25] Vö. Barabás Gergely: i. m. 12-13. o.
[26] Vö. Harmathy Attila: Szerződés, közigazgatás, gazdaságirányítás. Akadémiai Kiadó, Budapest 1983. 128. o.
[27] Vö. Barabás Gergely: i. m. 14. o.
[28] Vö. Tilk Péter: A hatóság döntései és a hatósági szerződés az új eljárási törvényben. Magyar Jog 2006. 2. sz. 90. o.
[29] Erről lásd többek között Török Gábor: A közigazgatási szerződés. 429. o.
[30] Minthogy a hatályos tételes jogi szabályozásra a következő pontban kívánok kitérni, így ehelyütt csupán a koncepció el nem fogadott rendelkezéseire utalok.
[31] Vö. Ádám Antal: i. m. 16. o.
[32] Vö. Kilényi Géza: A hatóság döntései. In: Kilényi Géza (Szerk.): A közigazgatási jog nagy kézikönyve. Complex Kiadó, Budapest 2008. 499-500. o.
[33] Vö. Szilágyi András: i. m. 136. o.
[34] A szerződés tartalmát a kontraktus által helyettesített egyoldalú aktusra irányadó jogszabályok és a hatóság mérlegelési jogköre határozzák meg.
[35] Vö. Ket. 162. § (2) bekezdésének d) pontjával.
[36] Vö. Szilágyi András: i. m. 138. o.
[37] Vö. Szilágyi András: i. m. 140-141. o.
[38] Vö. Ket. 77. § (2) bekezdésével.
- 197/198 -
[39] Vö. Ket. 77. § (3) bekezdésével.
[40] Vö. Tilk Péter: i. m. 91. o.
[41] Így például a foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvényben szabályozott megállapodások sem tekinthetők hatósági szerződéseknek.
[42] Vö. Szilágyi András: i. m. 143. o.
[43] Vö. Szilágyi András: i. m. 143. o.
[44] Ezzel összefüggésben lásd bővebben Ádám Antal: A közjogi bíráskodás fejlődési irányai. Belügyi Szemle 1995. 12. sz.
[45] Vö. Molnár Miklós - Margaret M. Tabler: i. m. 609-610. o.
[46] Itt kerülnének szabályozásra a szerződések létrejöttére, megszűnésére és a jogorvoslati lehetőségekre vonatkozó jogi előírások.
[47] Így többek között a koncessziós szerződésre, a közbeszerzési folyamat eredményeként létrejövő kontraktusokra, a közigazgatási szervek együttműködései megállapodásaira, valamint a közszolgáltatási szerződésekre vonatkozó szabályok.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD-hallgató.
Visszaugrás
