Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvényt majdnem ötven évvel hatályba lépése után felváltotta a közigazgatási hatósági eljárást újraszabályozó, a közigazgatási eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.). Módosításra került ennek kapcsán a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvénynek (a továbbiakban Pp.) a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó szabályokat tartalmazó XX. fejezete is. A jogalkotó szándéka szerint az új szabályozás "alapvető célja, hogy az ügyfelek érdekeit szolgálja: az ő eljárási terheiket könnyítse, jogaik érvényesülését segítse elő, számukra tegye egyszerűbbé, gyorsabbá és átláthatóbbá a közigazgatási eljárást, akár annak árán is, hogy néhány ponton bizonyos - nem túl terhes - többletfeladatokat hárít a közigazgatási szervekre." Ugyanakkor a Ket. a rendelkezések megtöbbszöröződése[1] ellenére - vagy netán azok miatt? - számos esetben nem fogalmaz elég egyértelműen. A szabályozás bonyolultsága azt eredményezi, hogy a Ket. alkalmazására csak magasan kvalifikált közigazgatási jogászok lesznek képesek.[2] Több olyan kérdés is felmerül, amire nem feltétlenül tud a jogalkalmazó választ találni, illetve több lehetséges válasz is létezik.
A gyors és hatékony eljárás előfeltétele az eljárást szabályozó normaanyag világossága, értelmezhetősége. Amennyiben ez csorbul, csorbul a gyors és hatékony eljárás alapelve is, és így célt téveszt a Ket.
A jogalkotónak célkitűzése volt a Ket. megalkotása során az is, hogy az ügyfelek egyes - a közigazgatási eljárásban is érvényesítendő - alkotmányos jogait maradéktalanul érvényre juttassa. Ennek során "minden egyes [...] alapjogot érintő szabályozást más alapjogokkal kiegyensúlyozva, azokkal összefüggésben és lehetőség szerint a nagyobb súlyú érdeknek és az azt biztosító alapjogoknak elsőbbséget biztosítva kell megoldani".[3] Az értelmezési problémák léte e célkitűzés érvényesülését is gátolja, hiszen azok több esetben alapjogok illetve alkotmányos elvek sérelmét is okozhatják.
E tanulmány célja, hogy néhány ilyen értelmezési problémát felmutasson: olyanokat, amelyek a jogorvoslati rendszert, azon belül is elsősorban a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatát érintik.
A Pp. 324. § (2) bekezdése a Ket.-re utal vissza, amikor a felülvizsgálható közigazgatási határozatok első nagy csoportját meghatározza. Ez "a) a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvényben (a továbbiakban: Ket.) meghatározott közigazgatási hatóság vagy vezetője által hatósági ügyben hozott határozat, valamint a Ket. 130. §-a (4) bekezdésében meghatározott végzés."
Ha tehát a Ket. vonatkozó szabályait[4] megvizsgáljuk, a közigazgatási hatósági eljárás során született következő döntések bírósági felülvizsgálatát kérheti az ügyfél:
- a hatóság jogerős határozata
- az eljárást felfüggesztő, az eljárást megszüntető, a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasító, az eljárási bírságot kiszabó, valamint a költség összegének megállapítása és a költségviselés tárgyában hozott másodfokú végzés, illetve elsőfokú végzés abban az esetben, ha az elsőfokú végzést hozó hatóságnak nincsen felügyeleti szerve;
- a fellebbezési határidő elmulasztására vonatkozó igazolási kérelmet elutasító végzés,
- az iratbetekintési jogot kizáró vagy korlátozó végzés, amennyiben az ügyfél az iratbetekintést az eljárás jogerős lezárását követően kéri, vagy a hatóság azt, aki iratbetekintést kér, nem tekinti ügyfélnek, valamint
- a hatósági szerződésben foglalt kötelezettség megszegése esetén a végrehajtást elrendelő végzés.
Az eljárás egyéb résztvevője pedig a közigazgatási ügyekben eljáró bírósághoz fordulhat
- a jogerős határozat rá vonatkozó rendelkezésével, illetve
- 292/293 -
- a rá vonatkozó bármely másodfokú végzéssel szemben.
A nyitott kérdés itt az, hogy mi a helyzet az elsőfokú döntést megsemmisítő, az elsőfokú hatóságot új eljárásra utasító döntéssel. A Ket. a hatóság döntéseit két csoportra osztja, határozatokra és végzésekre. A Ket. 71. § (1) bekezdése alapján "a hatóság az ügy érdemében határozatot hoz, az eljárás során eldöntendő egyéb kérdésekben pedig végzést bocsát ki". E meghatározás alapján a kérdés nem dönthető el teljes mértékben, hiszen ez a másodfokú döntés a fellebbezési eljárást lezárja, nem az eljárás során felmerülő egyéb kérdést dönt el. Ugyanakkor érdemi döntést az ügyben nem hoz a felügyeleti szerv, az ügy érdemben folytatódik az elsőfokú hatóság előtt.
Érdemes felidézni az Áe. idevágó rendelkezéseit és az ahhoz kapcsolódó bírói gyakorlatot. Az Áe. 72. § (1) bekezdése az államigazgatási ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálatát tette lehetővé. Azt, hogy mi minősül érdemi határozatnak, a bírósági gyakorlatban kristályosodott ki. Eszerint az ügy érdemében hozott határozatnak csak az a határozat tekinthető, amellyel a közigazgatási szerv a közigazgatási jogviszonyt érdemben elbírálja, az ügyfél részére jogot vagy kötelezettséget állapít meg. Érdemi határozatnak a bírói gyakorlat szerint csak az a döntés minősült, amely véglegesen lezárja a közigazgatási ügyet, és döntést hoz a vitás anyagi jogi kérdésben. Az érdemi határozat e fogalmát a 3/1998. Közigazgatási Jogegységi Határozat tovább pontosította, amely kimondta, hogy érdemi határozatnak minősül az a határozat is, amellyel a másodfokú közigazgatási szerv az elsőfokú közigazgatási határozatot új eljárás elrendelése nélkül semmisíti meg. Ha a bírói gyakorlat felől vizsgáljuk tehát a kérdést, és ennek fényében értelmezzük a Ket. 71. § (1) bekezdését, akkor az elsőfokú határozatot megsemmisítő és új eljárásra utasító döntés nem minősíthető határozatnak, mert az eljárást nem érdemben dönti el, az alapeljárás megismétlésére kerül sor. A Ket. 109. § (1) bekezdésének megfogalmazása szerint a hatóság jogerős határozatának felülvizsgálatát kérheti. A határozat pedig a Ket. 71. § (1) bekezdése értelmében az ügy érdemében hozott döntés, tehát a két idézett rendelkezésből újra összeáll az Áe.-ben használt "az ügy érdemében hozott határozat" fogalom, a bírói gyakorlat tulajdonképpen a továbbiakban változás nélkül fenntartható.
A problémát a Belügyminisztérium mellett működő Ket. Szakértői Bizottság is észlelte, ezért módszertani állásfoglalást adott ki az elsőfokú határozatot megsemmisítő és az első fokon eljárt szervet új eljárásra utasító határozat bírósági felülvizsgálatáról.[5] Ebben rámutatott arra, hogy a Ket. a bírósági felülvizsgálatot kiterjesztette valamennyi, önálló fellebbezéssel megtámadható végzésre is, ezért többé nem tartható az az álláspont, amely a bírósági felülvizsgálat lehetősége szempontjából különbséget tesz érdemi és nem érdemi határozatok között. A Bizottság szerint ugyanis "az ügy érdemében" fordulat nem azonosítható az "ügyet érdemben eldöntő" kifejezéssel, hanem "az ügy érdemére vonatkozó" döntésre utal. Ezen - némiképpen sajátos - értelmezés nyomán a megsemmisítés mellett új eljárásra utasító döntés már határozatnak minősül. Az állásfoglalásban elismeri a Bizottság, hogy "a jelenlegi szabályozás az elsőfokú határozatnak eljárási okból történő megsemmisítése és az elsőfokú hatóságnak új eljárásra való utasítása esetén problémák egész sorát veti fel, ezért megváltoztatásra szorul."[6]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
