A helyi népszavazás a közvetlen helyi önkormányzáshoz való jog alapvető jogintézménye; a képviseleti demokrácia mellett "kivételes" jelleggel működő, önkormányzati döntés meghozatalára alkalmas participációs forma. A helyi népszavazás a működése és a szabályozása során számos problémát eredményezett az elmúlt években, amelyekkel a jövőben foglalkozni kell. A helyi népszavazás törvényi szabályozásával - konkrét normaszöveg ajánlásával - már egy korábbi tanulmányomban is foglalkoztam[1], amelyben a tárgykör anyagi jogi szabályait: a helyi népszavazás eredményét, az eredmény moratóriumát és az ebből fakadó, a képviselő-testület döntéshozatalát meghatározó térfoglaló hatást vizsgáltam, ezért ezeknek a kérdéscsoportoknak az elemzését és bemutatását itt most mellőzöm. E helyütt a helyi népi kezdeményezéssel és a helyi népszavazás eljárásjogi szabályaival foglalkozom, rávilágítva a jogintézmények egyes területeire, javaslatok megfogalmazásával segítve a jövőbeli fejlesztésüket és azok lehetőségeit.
A helyi népszavazás korábbi szabályozása hármas jogforrási szintre tagolódott: alkotmányi, törvényi - a jogintézmények anyagi jogi vetületét szabályozó, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban Ötv.) és az eljárásjogi szabályokat tartalmazó, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban Ve.) - és önkormányzati rendeleti szintre. Jelenleg is hármas szintű jogforrások szabályozzák a helyi népszavazást. A helyi népi kezdeményezés az Alkotmányban nem fogalmazódott meg, jelenleg az Alaptörvény sem rendelkezik róla. Közvetlen szabályozását az Ötv., a Ve. és az önkormányzati rendeletek végzik el. Az önkormányzati rendeletek mind a helyi népszavazás, mind a helyi népi kezdeményezés eljárásjogi és anyagi jogi szabályait is tartalmazzák; amelyek alkalmazásáról, alkalmazhatóságáról igen gazdag, a rendeleti joganyag tartalmát tekintve azonban összességében véve negatív alkotmánybírósági gyakorlat alakult ki.
A 2010-2011-ben folyó alkotmányozás során nem volt kétséges, hogy a helyi népszavazást az Alaptörvényben is szabályozni kell. A szabályozás tartalma, részletessége azonban hosszú ideig kérdéses volt. Az Alkotmány-előkészítő Eseti Bizottság által 2010. december 20-án az Országgyűlésnek benyújtott, Magyarország készülő új Alkotmányának szabályozási elveiről szóló - H/2057. számú - határozati javaslatában (a továbbiakban: Koncepció) részletesen meghatározásra kerültek a helyi népszavazásnak azok a szegmensei, amelyeket az Alaptörvényben és a sarkalatos törvényben kell szabályozni. A helyi népszavazást szabályozó törvény sarkalatos minősége azonban vitatottá vált, mivel az Alaptörvény végül nem a határozati javaslat alapján szabályozta a jogintézményt.[2] Az Alaptörvény értelmében a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügyről törvényben meghatározottak szerint helyi népszavazást lehet tartani.[3] Ez a szabály nem utal a helyi népszavazást szabályozó törvény sarkalatosságára. Az Alaptörvény azonban abban a tekintetben mégis figyelemmel volt a Koncepcióra, hogy leszögezi: helyi népszavazást csak a képviselő-testület - helyi önkormányzat - feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben lehet tartani. A Koncepcióban fogalmazódott meg annak a kívánalma, hogy a helyi népszavazást az önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozó ügy explicit kimondásával kell szabályozni. A korábbi alkotmányi szabályozás ezt nem mondta ki, azonban az Ötv.-ből közvetve, a Ve.-ből pedig közvetlenül is levezethető ez a követelmény, mégis számos probléma forrásává vált, ahogyan ezt a későbbiekben kifejtem.
A népszavazás kezdeményezéséről szóló T/3479. számú - 2011. júniusi - törvényjavaslat (a továbbiakban: Törvényjavaslat) átfogóan, a jelenlegi normaanyaghoz képest változások bevezetésével kísérelte meg szabályozni a jogintézményt. Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) előkészítésének - 2011. májusi munkaanyag - tekintetében azonban megállapítható, hogy nem foglalkozott részleteiben a helyi népszavazás jogintézményével.[4] A Mötv.-t előkészítő munkaanyag VIII. pontja tartalmazta a helyi népszavazással és a helyi népi kezdeményezéssel kapcsolatos fejlesztési elképzeléseket, meglehetősen röviden. Az elképzelés semmiféle konkrétumot nem fogalmazott meg, pusztán annyit rögzített, hogy a közvetlen demokrácia jogintézményét fejleszteni kell, és erre - különösen az adóügyekkel kapcsolatos esetekben - modellértékű példaként a svájci minta szolgálhat.[5] A Törvényjavaslat indokolása ezzel ellentétben szigorúan elvetette még annak a lehetőségét is, hogy a helyi adóügyek kérdése bármilyen tekintetben helyi népszavazásra bocsátható legyen. A helyi népi kezdeményezés a helyi népszavazáshoz képest kedvezőtlenebb megítélés alá esett, mert az indokolás szerint ez a jogintézmény a jövőben megszűnik.
A helyi népszavazás eljárásjogi szabályait a Ve. XV. fejezetének 132. §-146. §-ai tartalmazzák. Ez a fejezet felöleli a népszavazás kezdeményezését, a népszavazás elrendelését és kitűzését, a választási szerveket, a választási bizottságok hatáskörét, a szavazatok összesítését és a jogorvoslati rendet. A fejezet szabályai speciális
-458/459-
szabályoknak tekintendők, ezért a törvény I-X. fejezeti rendelkezéseit - a külképviseleti névjegyzékkel és a külképviseleti szavazással kapcsolatos rendelkezések kivételével -, valamint a 118. § (2)-(5) bekezdése, a 119. §, a 121. §, a 122. § (1) bekezdése, a 123. §, a 126. § és a 127. § rendelkezéseit az e fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
A helyi népszavazás kérdésének megfogalmazása problémakörét a kezdeményezők csoportjain belül érdemes megvizsgálni. Az Ötv. értelmében a helyi népszavazás kezdeményezői csoportja négy részre osztható: a települési képviselők egynegyedére, a képviselő-testület bizottságára, a helyi egyesület vezető testületére és az önkormányzati rendeletben meghatározott számú választópolgárra, ami nem lehet kevesebb a választópolgárok tíz százalékánál, és nem lehet több a választópolgárok huszonöt százalékánál.[7]
Sem az Ötv., sem a Ve. nem tartalmazza konkrétan azt a szabályt, hogy "a helyi népszavazás kérdését a kezdeményezők határozzák meg," azonban mégis kiolvasható a Ve.-ből, mert a törvény értelmében valamennyi aláírásgyűjtő ívet a népszavazásra javasolt kérdéssel kell kezdeni.[8] A Ve. a választópolgárok által kezdeményezett helyi népszavazás eljárásjogi hatásköreit a helyi/területi választási iroda, a helyi/területi választási bizottság és a polgármester[9] között osztja meg. A szabályozásból látható, hogy a Ve. nem hatalmazta fel a képviselő-testületet, hogy önmaga vagy az eljárásban részt vevő más szerv számára hatáskört állapítson meg az önkormányzati rendeletben a helyi népszavazásra bocsátandó kérdés megfogalmazására (a képviselő-testületet ez a jog akkor illeti meg, ha saját hatáskörében maga dönt a népszavazásról és tűzi ki azt).
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
