Rovatunkban ezúttal Jovánovics Eszter, Majtényi Balázs és Ambrus Mónika fejtik ki véleményüket.
Az alábbiakban kísérletet teszek annak bemutatására, hogy Szabó Máté - aki 2007 szeptembere óta tölti be az állampolgári jogok országgyűlési biztosa hivatalát - munkájával, szerepfelfogásával mennyiben építi, illetve rombolja az általa képviselt intézmény tekintélyét. Ehhez szükséges a szűk értelemben vett szakmai munkáján túl a rá jellemző aktív közéleti szerepvállalás értékelése is. Mielőtt erre rátérnék, az ombudsman szabadságjog-védelmi gyakorlatát mutatom be röviden, a Társaság a Szabadságjogokért (TASZ) munkatársaként e civil jogvédő szervezet programjai szempontjából jelentőséggel bíró kiragadott témákon és a hozzájuk kapcsolódó ajánlásokon keresztül. Ezek azért is szemléletes példák lehetnek, mert bennük az ombudsmani jogvédelem különféle eszközei jelennek meg. Természetesen nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy amikor az ombudsman szűk értelemben vett szakmai tevékenységét értékeljük, egyben az egész hivatal, a munkatársak munkájáról is ítéletet alkotunk.
Mindenekelőtt érdemes áttekinteni, mi az oka annak, hogy az ombudsmanok esetében a hivatalt betöltő szakember személyiségének, szerepfelfogásának, az általa képviselt szellemiségnek különös jelentősége van. Az országgyűlési biztosi intézmény lényegi eleme, hogy - ellensúlyozandó széles vizsgálati jogköreit és eljárásának rugalmasságát, ingyenességét - döntései főszabály szerint nem bírnak kötelező erővel, ezért is nevezik azokat ajánlásoknak. Mivel az ombudsman tevékenysége - ellentétben az Alkotmánybírósággal - nem a jogszabályok hiányosságaira, hanem elsősorban a jog alkalmazása során felmerülő alapvető jogsérelmekre, illetve azok veszélyére koncentrálódik, az országgyűlési biztosok tevékenységét szabályozó normák jellemzően keretjellegűek. A jog általános jellegénél fogva ugyanis nem alkalmas arra, hogy egyedi esetek, jogsértések kivizsgálásának valamennyi módszerét és az ezekkel kapcsolatos intézkedések teljes tárházát számba vegye. A törvényben is szabályozott egyedi panaszeljáráson, illetve a hivatalból indított vizsgálaton túl az alapjogvédelemben igen fontos szerepe van az átfogó vizsgálatoknak, a jogtudatosításnak és a jogalkotásra irányuló kezdeményező tevékenységnek. Ebből következik, hogy az országgyűlési biztosoknak nagy szabadságuk van módszereik, eljárásaik megválogatása, ezek arányának meghatározása tekintetében. Ez a szabadság az egyik fő faktor, amely egyedivé teszi minden ombudsman tevékenységét. Mivel az ombudsman személyében testesíti meg hivatalát, és mivel intézkedéseihez főszabály szerint nem kapcsolódik jogi kikényszeríthetőség, munkájának hatékonysága azon múlik, mennyire van tekintélye és hitele a hivatalt betöltő személynek, és mennyire használja jól a nyilvánosság nyújtotta lehetőségeket.
*
Az ombudsmanok közül Szabó Máté volt az első, aki a gyülekezési jog hazai érvényesülésére különös hangsúlyt fektetett. A 2008 előtti magyar ombudsmani gyakorlatban mindösszesen hét olyan jelentést találunk, amely gyülekezési jogi kérdéseket érint. A 2008-ban Szabó Máté három témát emelt ki, amelyeket átfogó vizsgálat tárgyává tett. Ezek egyike a békés gyülekezéshez való jog volt, és az ezzel kapcsolatos vizsgálat eredményeit egy projektfüzetben összegezték (Emberi méltóság korlátok nélkül - ÁJOB Projektfüzetek, Gyülekezési Jogi Projekt). A közterületen tartott rendezvények vizsgálata 2009-ben is folytatódott, erről a hivatal 2010 februárjában megjelent rövid kiadványából tájékozódhatunk.
A projekt módszertanában több új, addig nem használt elem jelenik meg, amelyeket hasznosnak és az ombudsmani gyakorlatban a továbbiakban is követendőnek tartok. A hivatal munkatársai személyesen kísérték végig a 2008-as év valamennyi jelentős demonstrációját, ideértve olyan összejöveteleket is, amelyek - mivel állami rendezvények vagy választási gyűlések - nem tartoznak a gyülekezési törvény hatálya alá. A személyes jelenlét nem korlátozódott a tüntetések időtartamára, hanem kiterjedt azok utóéletére is: a munkatársak vizsgálták az egyes tüntetéseket követő előállítások, fogvatartások körülményeit, ennek kapcsán szoros együttműködést alakítottak ki a rendőrséggel. A vizsgálat ezért a gyülekezési jogon kívül a rendőrségi eljárásokban felmerülő alapjogok, így a tisztességes eljáráshoz való jog, a jogorvoslathoz való jog, az emberi méltóság, a kegyetlen, megalázó bánásmód tilalma, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalma érvényesülésére is kiterjedt. A munkatársak figyelemmel követtek továbbá egyes radikális internetes portálokat bizonyos demonstrációkkal kapcsolatos információk megszerzése érdekében. A személyes jelenlétet rendkívül hasznos módszernek gondolom, hiszen az információk közvetlenségén túl a nyilvánosság gyors tájékoztatásának, valamint a rendőrséggel való kooperációnak az előnyét is nyújtja. A projektfüzetből azt is megtudhatjuk, hogy - elkerülendő a rendőrségi tanácsadói szerepbe kerülést - a helyszínen jelen lévő munkatársak csak kivételesen, különösen indokolt esetben jelezték azonnal, helyben a rendőrségi kapcsolattartó felé valamely alapjogi visszásság fennállását.
- 37/38 -
A gyülekezési jogi projekt keretében a helyszíni vizsgálatokon kívül az ombudsmani hivatal műhelybeszélgetéseket szervezett különböző bírósági, közigazgatási vezetők, országgyűlési képviselők, állami és civil jogvédő szervek közreműködésével. Aktívan használt a hivatal más kommunikációs eszközöket is: a tudományos publikációkon és egy tudományos esszépályázat kiírásán túl nagy hangsúlyt fektettek a tapasztalatok, vizsgálati eredmények sajtóban történő nyilvánosságra hozatalára is.
Az éves projekt keretében és azóta hozott - a jogalkotónak, illetve a jogalkalmazónak címzett - ajánlások tartalmilag többnyire az alapjogvédelem magas szintjéről tanúskodnak. Mindazáltal az ombudsman téves szerepfelfogását tükrözi, hogy a projekt indulásakor a Parlament épülete körül tüntetésmentes övezet kialakítását kezdeményezte, azt hangoztatva, hogy "kicsit túl van használva a Kossuth tér". Egyfelől szimbolikusan sem jó üzenet egy átfogó vizsgálat megindulását követően szinte első témaként a békés gyülekezéshez való jog korlátozásának kérdését felvetni. Másfelől az ombudsmani szellemiség lényegi ismérve, hogy a biztos tevékenységét az alapjogvédelem iránti elkötelezettségnek minden szinten át kell hatnia. Ahogy Somody Bernadette-nek Az ombudsman típusú jogvédelem című doktori értekezésében olvashatjuk: "Az ombudsman tevékenysége, különösen az egyedi ügyek kivizsgálásán túlmutató aktivitásai nem lehetnek alapjogi szempontból neutrálisak. Az államszervezet hatalommegosztásos rendszerében az ombudsman az egyik olyan tényező, amely az ösztönösen alapjog-korlátozásra törekvő kormányzatot féken tarthatja. Jogalkotási javaslatait, alkotmánybírósági indítványait, hivatalból indított, átfogó vizsgálatait, nyilvánosság előtti megszólalásait, jogtudatosító tevékenységét az alapjogvédelem szándékának, az emberi jogok érvényesülése előmozdításának kell vezérelnie, nyilvánvalóan nem tehet olyan lépéseket, amelyek ezzel ellentétes hatást céloznának." Véleményem szerint tehát nem az alapjogok őrének feladata, hogy "a képviselők biztonságának, az állami ünnepségek, valamint a parlamenti munka méltóságának" védelmében a gyülekezési jog bizonyos irányú korlátozására tegyen javaslatot nyilvánosan -nem kívánja ezt meg az ombudsmanoktól elvárt pártatlanság sem.
Egyebekben a közterületi rendezvények vizsgálata kapcsán megszületett ajánlások számos, részben a jogalkalmazó, részben a jogalkotó számára megfontolandó javaslatot tartalmaznak. Érdemes kiemelni például, hogy a gyülekezések bejelentésével kapcsolatban nyolc nappal az Alkotmánybíróság e tárgyban született határozatának kihirdetését megelőzően hívta fel a figyelmet az ombudsman arra, hogy a véleménynyilvánítás szabadságával és a békés gyülekezés jogával összefüggő visszásságot jelent, hogy a gyülekezési törvény nem határozza meg a spontán, valamint a sürgős (azonnali reagálású) gyülekezések szabályait (OBH 2452/2008 számú jelentés). Megalapozottak a jelentés azon megállapításai is, amelyek a háromnapos határidőn túli bejelentések kapcsán kialakult szubjektív rendőrségi gyakorlatot kritizálva kimondják az egyenlő bánásmódhoz való jog (diszkriminációtilalom), a gyülekezéshez való jog és a jogállamiságból fakadó jogbiztonság elvének sérelmét. A rendőrségnek és az azt felügyelő miniszternek címzett ajánlások a bejelentések kezelésén túl foglalkoznak a gyülekezések biztosítása során felmerülő különböző kérdésekkel. Így például az ombudsman visszásnak tartotta azt a gyakorlatot, hogy állami rendezvényeket a rendőrség helyett magántulajdonban lévő őrző-védő szolgálatok biztosítottak, valamint hangsúlyozta az eljáró rendőrök azonosíthatóságának garanciális jellegét is. A gyülekezések alkalmával tett rendőri intézkedések kapcsán a biztos vizsgálta többek között az igazoltatásokkor készülő videofelvételek célhoz kötöttségének érvényesülését, felhívta a figyelmet az előállítások végrehajtása során az alapvető jogok tiszteletben tartásának és az arányosság követelménye érvényesülésének fontosságára. A tüntetések megtiltás kérdéskörén belül foglalkozott az állampolgári jogok biztosa például a népképviseleti szervek vagy bíróságok zavartalan működésének súlyos veszélyeztetése törvényi kategória értelmezésével, a Rudolf Hess-menet megtiltása kapcsán pedig a TASZ álláspontjával egyezően hangsúlyozta, hogy a rendőrség kizárólag a törvényben meghatározott tiltási okokat alkalmazhatja, és nem vizsgálhatja a rendezvény megtartásához kapcsolódó társadalmi érdeket.
Összességében elmondhatjuk, hogy a gyülekezési jogi projekt időszerű és hiánypótló volt, tartalmilag pedig igen átfogóan és alaposan foglalkozott a békés gyülekezéshez való jog és az annak gyakorlásával összefüggésben felmerülő más alapjogok védelmével. Ami azonban a projekt során tett intézkedések hasznosulását illeti, a mérleg kevésbé pozitív. Bár az aktív sajtójelenlét növelheti az állampolgári
- 38/39 -
jogtudatosságot, a jogalkotásban kevéssé érzékelhető az ombudsmani ajánlások hatása (a gyülekezési törvény kiegészítésére tett két javaslat egyikére az illetékes miniszter kifejezetten elutasítóan reagált, míg a másikkal kapcsolatban az országgyűlési biztos azt a választ kapta, hogy a törvény ilyen jellegű módosítása korábban elkészült, annak elfogadása azonban nem várható). A rendőrségnek címzett ajánlások fogadtatása, illetve hatása pedig - tudhatjuk meg az említett projektfüzetből és a 2009. évi közterületi rendezvények vizsgálatáról szóló OBH kiadványból - meglehetősen vegyes képet mutat.
*
Nem sokkal hivatalba lépését követően, 2007 októberében adott ki állásfoglalást Szabó Máté a tervezett otthonszüléssel kapcsolatban (4570/2007. számú ajánlás). Mind Polt Péter, az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese, mind Lenkovics Barnabás és Takács Albert foglalkozott az intézeten kívül szüléshez kapcsolódó kérdésekkel egy-egy egyedi panasz alapján indult ügyben hozott jelentésében (OBH 3840/1996, OBH 1773/2003). Az utóbbi jelentésben - már az új egészségügyi törvény tükrében - az ombudsman és helyettese felkérte az egészségügyi minisztert, vizsgálja meg, hogy az otthon szülő nők megfelelő egészségügyi ellátásának biztosítása érdekében felmerül-e szabályozási szükséglet. Szabó Máté nem egyéni panasz, hanem a 2007 szeptemberében otthonszülés során bekövetkezett tragédia sajtóhírei alapján hivatalból foglalkozott az intézeten kívüli szülés alapjogi vonatkozásaival. Az ombudsman adekvát módon reagált egy olyan, abban az időben a közbeszédet erősen foglalkoztató témára, amely különböző szakmai, illetve meggyőződésbeli alapokon erősen megosztja a társadalmat, és amely a jogi szabályozás teljes hiánya miatt komoly alapjogi visszásságokat vet fel. Elődeihez képest Szabó Máté - az alkotmánybírósági gyakorlat bemutatásával - nagyobb hangsúlyt fektet az anya önrendelkezési jogának és ezzel összefüggésben az állam objektív intézményvédelmi kötelezettségének elemzésére. Tisztán alapjogi aspektusból közelíti meg az intézeten kívüli szülés problematikáját, és egyértelműen arra a következtetésre jut, hogy az intézeten kívüli szülés választása az anya önrendelkezési jogából fakadó olyan szabadság, amelynek tiszteletben tartása és biztonságos feltételeinek kidolgozása az állam kötelessége. Megítélésem szerint igen pozitív, hogy az ombudsman - felismerve egy aktuális, a sajtóban hangsúlyosan szereplő téma alapjogi vonatkozásait és a szabályozás szükségességét - hivatalból vizsgálódott, és annak során kellő alapjogi elkötelezettségről tett tanúbizonyságot. Meg kell jegyezni, hogy a jogalkotónak és a szakma képviselőinek címzett ajánlás ellenére az intézeten kívüli szülés szabályozására sajnálatos módon azóta sem került sor.
*
Pozitív lépéssel indult Szabó Máté működése a TASZ tevékenységi körében fontos helyen szereplő drogpolitika szemszögéből is. Egy szórakozóhelyen végzett kábítószer-razzia ügyében állampolgári panasz alapján indult vizsgálatról 2007 novemberében kiadott közleményében felhívta az országos rendőrfőkapitány figyelmét az alkotmányos alapjogok és az arányosság érvényesülésének fontosságára bizonyos rendőri intézkedések kapcsán. A TASZ álláspontjával egyezően az országgyűlési biztos jogellenesnek tartotta azt a gyakorlatot, hogy a rendőrség egy szórakozóhely közönségét vagy annak egy részét rátekintéssel végrehajtott szelekció alapján vizeletminta adására kötelezi. Megállapította, hogy a jogalap nélkül elvégzett vizsgálatok sértették a megalázó bánásmód alkotmányos tilalmát, továbbá hogy a szúrópróbaszerűen végzett vizeletminta-adásra kötelezés, illetve az előállítások aránytalanul súlyos sérelmet jelentettek az intézkedéssel érintett fiatalokra nézve. A szóban forgó ügy tipikus példa arra, amikor az ombudsman eljárására egyéni panasz alapján kerül sor, azonban a számára nyitva álló szűk intézkedési lehetőségek folytán az egyedi ügyben megvalósult jogsérelem orvoslása nem valósul meg, a jogalkalmazó felé tett ajánlásával az országgyűlési biztos mégis proaktív módon tud hozzájárulni a jövőbeli jogsértések megelőzéséhez. Az országos rendőrfőkapitány az ombudsmani ajánlásnak megfelelően 2007 decemberében az egész országban megtiltotta a diszkórazziák gyakorlatát. Ennek ellenére a közelmúltban is találunk példát a rendőrség által végrehajtott mulatóhelyi razziákra (Debrecen, 2010. február 27., Szeged, 2010. február 28). Sajnálatos, hogy ezekben az esetekben Szabó Máté nem nyilvánult meg, korábbi ajánlását megerősítve.
*
Említettem, hogy az intézmény személyes voltából és a hatósági jogkör hiányából adódóan az ombudsmani tevékenység eredményességének, ajánlásai érvényesülésének elengedhetetlen feltétele az országgyűlési biztos szakmai tekintélye és személyének hitelessége. Amint láttuk, Szabó Máténak a TASZ vizsgálódásait érintő területeken megnyilvánuló alapjogvédő tevékenységével - szakmai, tartalmi szempontból -
- 39/40 -
többnyire elégedettek lehetünk. Megállapítható továbbá, hogy aktívan használja az egyéni panaszokon túli jogvédelmi eszközöket és kellő hangsúlyt fektet ajánlásainak a nyilvánosság felé történő kommunikálására. Kérdéses azonban, hogy mindez elegendő-e a szakmai tekintély és a hitelesség megalapozásához és fenntartásához.
Megítélésem szerint ugyanis elvárható volna, hogy az állampolgári jogok biztosa nyilvánosság előtti tevékenységét szigorúan szakmai keretek közé szorítsa. Ez alatt két dolgot értek: egyfelől kívánatos, hogy hatáskörét ne értelmezze se túl szűken (legyen kellően érzékeny az aktuális alapjogi vonatkozású közéleti problémákra), se túl tágan (megnyilvánulásait ne terjessze ki például a szakombudsmanok hatáskörébe tartozó jogterületekre). Másfelől mindenképpen elvárható, hogy az ombudsman mint közéleti szereplő a lehető legtávolabb tartsa magát a politika színterétől. Úgy tapasztalom, hogy Szabó Máté és hivatala igen aktív és sok szempontból előremutató jogvédő tevékenysége sajátos módon keveredik az országgyűlési biztos szakmaiatlan közéleti szerepvállalásával. Minthogy az ombudsman egyszemélyben testesíti meg a mögötte álló és működő apparátust, a feladatkörén kívül eső, hiperaktivitásról tanúskodó megnyilvánulásai veszélyeztetik magának az intézménynek a tekintélyét. Ez az oka annak, amiért egy szakmai lapban is helyénvaló az ombudsman szűk értelemben véve nem szakmai kijelentéseit kritizálni.
Szabó Máté első szereptévesztése az volt, amikor a Népszabadságban megjelentetett cikkében (Egy a biztos!, 2009. március 24.) az ombudsmani rendszer átalakítására tett javaslatot oly módon, hogy egy egységes országgyűlési biztosi intézményt vázolt fel. Az általa elképzelt hierarchikus, központosított ombudsmani intézményt népszerűsítő érvei közül leginkább csak a takarékossági szempontok állják meg a helyüket. Alapjogvédelmi nézőpontból azonban az egymástól független, szakosított ombudsmanokból álló rendszer mellett sorakoztathatók fel komoly szakmai érvek. Egy szakombudsmani hivatal felállítása mögött mindig az érintett alapjog vagy az érintett jogalanyok fokozott védelmének szükségessége áll, ami egyben speciális szakértelmet és speciális hatáskört feltételez. Az intézmény személyes jellege, valamint a függetlenség kritériuma szintén olyan tényező, amely jobban érvényesül a Magyarországon hatályban lévő rendszerben, mint egy olyanban, amilyet Szabó Máté vizionál. Azon túl, hogy jogvédelmi szempontból szakmailag sem védhető a felvetés, fontosnak tartom hangsúlyozni: semmiképpen nem hathat jól az országgyűlési biztosok kapcsolatára és kívánatos együttműködésére, ha az egyik ombudsman a többi három hivatalának megszüntetését vagy a sajátja alá rendelését szorgalmazza, továbbá ha a választhatósághoz olyan szakmai előfeltételek előírását javasolja, amely feltételeknek az éppen hivatalban lévő biztosok közül egyedül ő felel meg. Egy hivatalban lévő biztos részéről egy ilyen jellegű felvetés ugyanis nem értékelhető másként, mint ombudsmantársai elleni támadásként, és ezzel Szabó Máté egy olyan, a politikai életre jellemző területre tévedt, amelynek hivatala tekintélyének megőrzése érdekében a közelébe sem szabadna mennie.
Hasonlóan tekintélyrombolónak tartom, hogy Szabó Máté a 2008. évi beszámolójának köszöntőjében a következő politikai élű megjegyzést teszi: "Az alkotmányos jogok szempontjából elgondolkodtató, hogy a többpártrendszer intézményesítése óta először van egyetlen párt a kormányzás birtokában, és éppen a korábbi egypártrendszert irányító párt jogutódja az. Hosszabb távon lesz majd módunk megítélni, vajon ez a változás okozott-e átalakulást az állampolgári panaszok és az állampolgári jogokkal összefüggő problémák mennyiségében, jellegében és a hatósági reakciók területén." Ezzel a kiszólással az ombudsman újabb lehetőséget adott arra, hogy szakmai beszámolóját politikai színezetű megítélés tárgyává tegye, ami semmiképpen sem tesz jót az állampolgári jogok országgyűlési biztosa szakmai tekintélyének, csökkenti a jogalkotónak címzett ajánlások megvalósulásának esélyeit, továbbá kétségeket támaszt az ombudsman függetlenségével kapcsolatban. Más kérdés, hogy jogállami szempontból helyeselhető, illetve elfogadható-e, hogy egyes országgyűlési képviselők a biztos éves beszámolójáról szóló szavazást használják fel az ombudsman személyével, szerepfelfogásával, egyes megnyilatkozásaival kapcsolatos ellenérzéseik kinyilvánítására.
Végül nem hagyhatom említés nélkül az ombudsman által elkövetett legsúlyosabb vétket, amellyel nemcsak a Magyarországon működő legfontosabb civil jogvédő szervezetek bizalmát vesztette el, hanem a köztársasági elnök megrovását is kiérdemelte. 2009 tavaszán Szabó Máté a sajtónak adott elhíresült nyilatkozatában elfogadhatatlan módon etnikai alapon kategorizált bűnözésről, "cigánybűnözésről" beszélt. Az általa tett rasszista kijelentéseket formá-
- 40/41 -
lisan persze vissza lehet vonni, az elveszett bizalom azonban nehezen állítható helyre.
"Ha a politikai élet alakítói elkötelezettek az Alkotmány alapértékei mellett, és következetesen megnyilvánulnak a kirekesztő nézetekkel szemben, akkor kifejezésre juttatják, hogy minden megsértett csoporthoz tartozó megfelelő támogatást és védelmet kap a politikai közösségtől. Ilyen környezetben a gyűlölet, a megvetés és az ellenérzés hangjai elszigetelődnek, jelentéktelenné válnak és nem képesek jogsérelmet okozni." Ezek a megállapítások meglepő módon Szabó Mátétól származnak (2008. július 5-i közlemény a Meleg Méltóság Menetén történtekkel kapcsolatban; hasonló gondolatokat fogalmaz meg a Rudolf Hess-emlékmenet betiltása kapcsán 2009. december10-én kiadott közleményében). A közhatalmat gyakorlóknak, a politikusoknak valóban nagy felelősségük van a rasszizmus, továbbá az előítéleten alapuló mindenféle gyűlölet elleni fellépésben. Elvárható tőlük, hogy minden alkalmat megragadjanak az alkotmány értékrendjének közvetítésével annak kifejezésre juttatására, hogy a rasszista, kirekesztő nézetek elfogadhatatlanok. Rendkívül sajnálatos, hogy az alapjogok védelmére megválasztott országgyűlési biztos nincs tisztában azzal, hogy ez a morális kötelezettség rá fokozottan vonatkozik.
Álláspontom tehát az, hogy az ombudsman szakmaiatlan közéleti megnyilvánulásai rövid és hosszú távon is rombolják az intézmény és saját munkája tekintélyét. Külön kutatás témája lehetne annak általános vizsgálata, hogy az egyes jogalkalmazó szervek milyen mértékben tesznek eleget az ombudsman ajánlásainak, a jogalkotónak címzett javaslatokat milyen arányban veszik figyelembe a kodifikáció során, illetve az egyéni panaszok számából következtetve az alapvető jogok alanyainak bizalma milyen mértékű az intézmény iránt. Ezek ugyanis az országgyűlési biztos tevékenysége eredményességének legfontosabb fokmérői.
E rövid cikk a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa tevékenységének egy szeletével foglalkozik, ennél többre nem is igen lenne lehetőség, hiszen a poszt létrehozása óta rövid idő telt el, továbbá hiányoznak az intézmény arculatát meghatározó, hivatalból indított nagyobb vizsgálatok, így az átfogóbb elemzés eleve kudarcra lenne ítéltetve. Ez annál is inkább igaz, mivel a biztos által vizsgált ügyek között kiugró sikerű, szélesebb nyilvánosságot kapó, alapjogfejlesztő hatású eleddig sajnálatos módon nem akadt. Így Fülöp Sándor alapjogi felfogásáról egyelőre nem méltányos állást foglalni. Hozzáteszem, a biztos karakánabb kijelentései is - komolyabb alapjogi érvelés híján - mindeddig a levegőben lógnak, lásd például: "a parlagfű elleni küzdelemről készüljön önálló, egységes, átfogó törvény" vagy "Budapesten nincs lehetőség arra, hogy mindenki gépkocsival oldja meg közlekedési igényeit". És folytathatnánk tovább a felsorolást. A biztos és munkatársai "Kreativitás különdíjat" kaptak a KÖVET Egyesület Zöld Iroda versenyén - a Deszkametsző-völgyben végzett pataktisztításuk dicséretre méltó, de tegyük hozzá, a környezettudatosság és az elvégzett fizikai munka önmagában kevés. Az alábbiakban így inkább a biztos tevékenységének egy jelenleg is értékelhető vadhajtására hívnám fel a figyelmet, a "Fenntarthatóság előőrsei" elnevezésű projektre.[1]
Először is kezdjük talán onnan, hogy az ombudsman sajátosan értelmezi szerepét, s ennek magyarázataként hivatkozik a poszt megszületésének körülményeire, a civilek akkori elvárásaira. Fülöp Sándor bemutatkozójában ezekre az időkre így emlékszik: az "ombudsman által betölteni kívánt, tágan értelmezett társadalmi szerep megfogalmazása során nemcsak a jogszabályi mandátumot, hanem a biztos intézményének létrehozásához vezető szellemi megalapozó tevékenységet, továbbá a társadalmi elvárásokat is figyelembe kell venni."[2] Az előzményeket ismerjük: a poszt létrehozását megelőzően hatvannyolc zöldszervezet kérte az országgyűlési pártok frakcióvezetőitől, hogy "az utánunk jövő generációk érdekeinek védelmére, a fenntartható fejlődés képviseletére hatékonyan működő intézmény jöjjön létre Magyarországon". Ennek ellenére a törvényhozás valójában nem a civilek eredeti igényének tett eleget, hiszen az új biztosi poszt megteremtésekor nem hozott létre képviseleti vagy érdekvédelmi intézményt a jövő nemzedékek számára, hanem egy új környezetvédelmi biztosi posztot alapított a jelenben élők környezethez fűződő jogainak védelmére.
Fülöp Sándor saját feladatát a következőkben konkretizálja: "Ezen szerepkör része lehet a tudományos műhely (saját, nem az elsődleges feladatkörhöz kapcsolódó tudományos tevékenység kezdeményező/irányító/résztvevő formában); az aktív szemléletformáló, kommunikációs központ (saját környezeti tudatformáló, nevelő programmal), valamint inkubációs központ (munkatársak kötelező/fakultatív képzése, a belső képzési program mellett proaktív részvétel a szakmai továbbképzésben, tehetséggondozásban) funkció."[3] Meglepő módon magára a jogvédelmi tevékenységre az ombudsman a "civil szolgáltató" jelzőt használja.
- 41/42 -
A szemléletformáló funkció és a fenntartható fejlődés előőrsei projekt megértéséhez vegyük elő az ombudsman egy előadását, amelyben az egyén és a közösség kapcsolatát, az emberi méltóságot, a globalizációval járó problémákat értelmezi. "Ma már az is lehetséges, hogy akár egyes emberek, például a tőzsdei spekulánsok, vagy tőzsdei guruk döntései milliárdok sorsát befolyásolja. Ez nagyon nagy felelősség. Nem vagyok egészen biztos benne, hogy erre a mi huzalozásunk, az agyvelőnk igazán alkalmas."[4] Majd, bevallottan eltérve az általa az előadás során addig sem beszélt akadémiai nyelvtől, mindezt a Dexter laboratóriuma című rajzfilmből vett példán szemlélteti: "Egy kis tudós gyerek valahol az alagsorban fantasztikus gépekkel, iszonyatos erőket mozgat meg, mint felelős tudós. Viszont van egy hebrencs kis nővére, Didi. Ő egyszer beszabadul a laboratóriumba. A laboratórium közepén egy hatalmas nagy piros gomb van, búra alatt, hatalmas feliratokkal: »Don't touch!« »Warning!« »Danger!«, meg halálfejek. És Didi betáncol, így szól: »huuuu, what does this button doooo?« Es már meg is nyomja. Ebben ez az egy mondatban, ebben az egy mozdulatban annyira benne van az egész emberiség problémája, amivel küzdünk." Később az ombudsmantól ugyanebben az előadásában azt is megtudhatjuk, mit kell tennünk ahhoz, hogy a globalizált világ se foszthasson meg emberi méltóságunktól: "Beszéltünk a kiteljesedésről és a tökélesedésről. Ennek az lehet a módja, hogy ellen állunk a fogyasztói társadalom ócska termékeket, kultúrát ránk erőltető hatásainak. Ez csak úgy megy, hogyha nyitottak vagyunk, és komoly hálózatokban próbálunk védekezni." Talán itt a hálózatépítésben kereshetjük a szemléletformálásra való igény és a vizsgált projekt megszületésének indokát. Hozzáteszem, ha leegyszerűsítve szemléljük a világ eseményeit, akkor bár számos problémára adandó válasz egyértelműnek tűnhet, mégis az így levont, logikusnak tűnő következtetések veszélyesek lehetnek.
Lássuk, hogyan kell életre a szemléletformáló szerep Fülöp Sándornak a "Fenntarthatóság előőrsei" projektjében. Az ombudsman e kezdeményezése nem kevesebbet tesz, mint új "evolúciós ugrást" sürget: "a kedvező irányú változásnak ezért a lelkekben - mentálisan, szellemi szinten - kell megkezdődnie. Az emberi társadalomnak a természetbe való fenntartható beilleszkedéséhez nem elegendő önmagában a törvények, intézkedések, jogi ösztönzők megváltoztatása; kisközösségek önkéntesen vállalt környezetkímélő életmód-változtatása; az ismeretterjesztés, cselekvési lehetőségek kidolgozása, bemutatása, egyéni attitűdváltás; vagy az értékrend és világnézet megváltoztatására irányuló törekvések. E tevékenységekkel egyszerre kell foglalkozni."[5] A célkitűzés nemes volta ellenére legalábbis elgondolkodtató, hogy ezekkel a mondatokkal nem egy zöld párt programjában vagy egy e területen aktív civilszervezet célkitűzései között, hanem a jövő nemzedékek országgyűlési biztosának a honlapján találkozunk. (S azt már csak halkan teszem hozzá: a fenntartható fejlődés befolyásos koncepció, ám aligha jogi kategória.) A biztos szerepvállalását a következő körben forgó érveléssel magyarázza: ha ő valóban a jelen és jövő nemzedékek egészséges környezethez való joga felett kíván őrködni, akkor "nem elégséges csupán egyedi környezetvédelmi ügyekben eljárni vagy a jogi intézményrendszer tökéletesítésén fáradozni. Részt kell vállalnia a fenntarthatóság-központú értékek, a szemlélet és a viselkedés/cselekvés terjesztésében a változások előkészítésében és ösztönzésében."
Az ombudsman mindezt úgy kívánja elérni, hogy bábáskodik a fenntartható fejlődési pályára átálló kisközösségek hálózatának létrejötténél. A cél megvalósításának igénye hívta életre a "Fenntarthatóság előőrsei" elnevezésű projektet. E programot, amelyet bátran nevezhetünk missziónak is, az ombudsman azért indította útjára, mert az "emberi társadalom evolúciós ugrás előtt áll". Ha jól értem a honlapon található anyagokat, itt nem kevesebbről, mint egy társadalmi forradalom előkészítésére és megvalósítására irányuló vállalkozásról van szó. Az evolúciós ugrást segítő előőrsökbe a "kivonulókat" és a "változtatókat" várják. A honlap szerint a kivonulók "a korábbi közösségeikből kilépő, új elvekre és az ezekben az elvekben hívő emberek közösségére építő fenntarthatósági kezdeményezések (ökofalvak, élőfalvak stb.)". A változtatók pedig "a korábbi lakhelyükön maradó, de új elvek alapján a hasonlók társaságát kereső és életmódjukon változtató emberek közösségei (ide soroljuk az új helyre költöző, de az uralkodó életformával nem radikálisan szakítani kívánó változtatókat is, pl. agglomerációba költöző értelmiségiek)". Mi a közös szervezőerő? Milyen cél mentén szerveződnek az előőrsöket alkotók? Kik és miért vesznek részt benne? A honlapon erről ez áll: A résztvevők azok, akik "a) elkötelezettek azért, hogy lakóhelyükön hosszú távon éljenek, b) a következő generációk számára is emberhez méltó életfeltételeket hagyjanak maguk után és c) ennek érdekében hajlandóak gazdasági és társadalomszervezési, életmódbeli változtatásokra, d) melyek hosszabb távon a komplex értelemben vett fenntarthatósághoz viszik közelebb az adott közösséget."
Az olvasónak minderről eszébe juthat Ernest Callenbach népszerű pozitív környezeti tér- és időutópiát megfogalmazó Ökotópia című regénye. A könyv-
- 42/43 -
ben Kalifornia a 80-as években kiválik az Egyesült Államokból, és a politikai ökológia elvein alapuló társadalmi berendezkedést fogad el. Ökotópiában egy decentralizált önigazgató társadalom működik, ahol a korábbi fogyasztói szintről való lemondás garantálja a túlélést és egyben egy harmonikusabb életet a polgároknak.[6] E csupán látszólag kellemes asszociáció ellenére mindez, lévén egy állami intézményről van szó, kezd egyre inkább ijesztővé válni, főként amikor - már-már egy társadalmi forradalmat vizionálva - elkezdünk a fenntarthatóságra törekvő társadalmi mutációkról olvasni, s mindeközben - ezt nem lehet eléggé hangsúlyozni - még mindig nem hagytuk el a Magyar Köztársaság egyik alapjogvédő intézményének a honlapját. "Talán nem túlzás azt mondani, hogy az emberi evolúció nagy kérdése most az, hogy végbemegy-e egy tudatosságot eredményező társadalmi evolúció, mely által kialakulnak, megmaradnak olyan társadalmi mintázatok (mutációk) a földi ökoszisztéma és társadalmi rendszer drasztikus változása utánra, melyek a későbbi, hosszú távon a várható körülmények között is életképesek lehetnek? Olyanok, melyek alkalmasak lehetnek a természetbe harmonikusan beilleszkedni és hosszú távon fenntarthatóan működni. Ezen múlhat az emberi faj fennmaradása. Projektünk célja, hogy keresse a »fenntarthatóságra törekvő mutációkat«, segítsen ezek megmaradásában és fejlődésében. Amíg egy fenntarthatatlan globális rendszer keretei között működnek, természetesen nem tudnak teljes mértékben fenntarthatóak lenni. Azonban megvan az elkötelezettségük és az esélyük, hogy fenntarthatóvá váljanak. A célunk, hogy e mintaközösségek megmaradjanak, megerősödjenek és például szolgáljanak. [...] Sőt: új lehetőségeket és emberi kiteljesedést hozhat a közösség tagjainak. A sebezhető technológiai és bürokratikus, eseti problémakezelés helyett a közösségen belüli kölcsönös nagylelkűséggel (szolidaritás) és együttműködéssel próbáljuk a fejlődést biztosítani."[7]
Az olvasó talán már itt gyanakodhat: milyenek lehetnek a mutációknak nevezett, a természetbe harmonikusan beilleszkedő különböző előőrsök, amelyeknek a hivatal az összefogására készül? Sejthető, hogy ezek - környezettudatos voltuk mellett - igencsak különféle nézeteket vallhatnak. Az ombudsman stratégiai irányítását élvező "fenntarthatóság előőrsei projekt" egyik mintaközössége a MAG (Mintaként Alkalmazott Gondviselés). A MAG-nak az ombudsman portáljáról elérhető weboldaláról megtudhatjuk, hogy az a szakrális energiák szempontjából kétségkívül a legmegfelelőbb helyre települt, hiszen a falu egyik dombján például "hármas csillagösvény csomópontot" mértek. A honlapon a következő is olvasható: "A kegyelem kora arról szól, hogy Saulusból a keresztényüldöző zsidó rabbiból bármikor Pál apostollá nemesedhet az ember". A MAG honlapját olvasva az embernek az első ijedtségén túlesve sem akar elmúlni az az érzése, hogy az ombudsmani hivatal partnerének tagjaira - legyen bár ez a közösség bármily fenntartható is - a harmadik köztársaság értékrendjénél a felkelő nap kultusza erősebben hat. Érdekes belepillantani a jövő nemzedékek stratégiai szövetségese, a MAG lakói mindennapjaiba. Hogyan élnek egy olyan mintaközösség tagjai, amely érdemes arra, hogy az evolúciós ugrást végrehajtsák? "Ébresztő 5-kor, 5.30-kor reggeli imádság, napköszöntés, 6-tól reggeli torna (Baranta, hagyományos magyar bot- és szablyavívás), 7-13-ig a délelőtti, 16-19-ig a délutáni munkák folynak, vacsora után pedig takarodóig tábortűz mellett beszélgetünk, éneklünk, néptáncot tanulunk."
Mielőtt elhagyjuk a MAG közösséget, köszönjünk el a közösség mindennapjaitól a tékozló fiú történetének egy fenntartható modern változatával: "Itt a táborban szinte egyetlen falusi sincs, de legtöbbünk nagyapja még paraszt volt. Az apáink Sztálinvárost vagy a vas és acél országát építve - többségükben kényszerből - kiestek a paraszti kultúrából, de a vér nem válik vízzé. A nagyszülői örökség az unokákban bukkan újra felszínre. Tanulságos a bibliai tékozló fiú esete. Elindul a fiú otthonról és minden értékét eltékozolja. Hagyja elveszni ősei hitét, tudását, álmait. Olyan mélyre süllyed, hogy a disznók vályújából enne (TESCO, Győzike stb.), de még onnan is elkergetik. És egyszer csak eszébe jut a szülői ház. Azok a célok és álmok, amik ezer éveken át éltették őseit, nemzetét. Összegyűjti maradék hitét, erejét, merít a megőrzött tudásból és hazatalál a szülői házba. És az Atyja jobbjára ülteti. Ezekre a tékozló fiúkra számítunk. Sajnos a falusiak többsége még mindig a városba vágyik, de a városból a természetbe visszavágyó embernek már nem lehet újra eladni, hogy az embertárolóknak épült személytelen és embertelen lakótelepi lét jobb, mint a falusi élet.
- 43/44 -
Sokat segíti munkánkat a táborunkba meghívott két csíki székely gazdálkodó, de nagyon számítunk a helyiek tapasztalataira is."
S végezetül valamit a jogállamhoz való viszonyukról: "A MAG közösségeknek törekedniük kell a minél teljesebb önállóságra és önellátásra, hogy a Gondviselés Rendje helyett ne mesterségesen kialakított politikai, gazdasági és társadalmi kényszerek befolyásolják létüket és működésüket." Ez talán magyarázatul szolgál a MAG mintaként állítására, az idézet kétségkívül hajaz az ombudsmani projekt céljára. (Hozzáteszem, maga az országgyűlési biztosi intézmény léte is egy ilyen mesterségesen kialakított rend működésétől függ.)
Természetesen a fenntarthatóság előőrsei sokszínűek, a MAG közösségen túl említhetők a galgahévízi ökofalu kezdeményezés szelídebb célkitűzései. Például "gyermekeidnek és unokáidnak nemesebb értékeket közvetíteni, mint amit a vásárlóközpontok, a televízióműsorok és az egész pénzimádó civilizációnk nyújthat nekik" vagy "a kozmopolitizmus helyett közösséget vállalni szűkebb és tágabb értelemben saját nemzeti hagyományainkkal és kulturális értékeinkkel". De a honlapról úgy tűnik, jól megfér a hazafias előőrsök között a somogyvámosi Krisna-völgy is.
A honlap azt sugallja, hogy a biztos szemléletalakítása, véleményformáló tevékenységének hatása alól a sajtó sem tudja kivonni magát: "Az elmúlt évben mintegy 40 olyan, főleg fiatal újságírónak adtunk a kollégáimmal interjút, akik jól felkészültek a témából, megvannak már a megfelelő környezetvédelmi háttérismereteik és megfelelő a szemléletük is."[8]
Bár egyértelmű a szemléletváltó szerep jelentősége, ennek ellenére az írás más, kisebb súlyú problémákkal is foglalkozhatott volna. Magyarázatra szorul például a biztos által vállalt tudományos műhely funkció is. Bár nyilván helyeselhető, ha az ombudsman munkatársai képzett, rendszeresen publikáló kutatók vagy ha az intézmény konferenciákat szervez, ennek ellenére az ombudsmani hivatal eredeti hivatása semmiképpen sem a tudományos műhellyé válás - az országgyűlési biztos feladata az egyetemi kutatóintézetekétől vagy az Akadémiáétól kétségkívül jól elkülöníthető.
Nem kétséges, hogy a jogállam alapjogvédő intézményének a fenti programja átgondolásra érett. Természetesen eljátszhatunk a gondolattal, hogy egyszer felépül a hálózat a fenntartható kisközösségek együttműködése révén. Megtörténik az evolúciós ugrás, ezután meg majd reménykedhetünk abban, hogy a résztvevők között a fenntarthatóság gondolatán túl megjelenő különbségeket a jövő biztosa majd elboronálja.
JEGYZETEK
[1] A Fenntarthatóság előőrsei [sic!] (A Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosának projektje); http://jno.hu/kozossegek. (Az idézeteket betűhíven közöljük ebben az írásban, csak a központozást módosítottuk néhány esetben.)
[2] http://jno.hu/hu/?&menu=magunkrol.
[3] Politikai évkönyv - a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa fejezet. Politikai Évkönyv 2008; http://www.jno.hu/hu/?doc=polevk.
[4] Fülöp Sándor: Hogyan helyezhető el az egyéni felelősség a globalizálódó világában?; http://www.jno.hu/hu/?&menu=talalkozok&doc=20091015konf_ea.
[5] A Fenntarthatóság előörsei (1. vj.)
[6] Ernest Callenbach: Ecotopia, London, Pluto Press Limited, 1978. Magyar kiadása: Ernest Callenbach: Ecotópia, ford. Borsos Béla, Budapest, Göncöl, 1992.
[7] A Fenntarthatóság előörsei (1. vj.)
[8] Tájékoztató az országgyűlés környezetvédelmi bizottságának a jno eddig végzett munkájáról - 2009. május 11.; http://jno.hu/hu/?&menu=beszam.
Közismert, hogy az emberi jogok védelmére szakosodott nemzeti szervezetek igen fontos szerepet játszanak a vonatkozó jogszabályok alkalmazásában és érvényre juttatásában, ezáltal hozzájárulnak a hatékony jogérvényesítéshez. A hatékony jogérvényesítés elősegítése érdekében a faji irányelv (2000/43/EK tanácsi irányelv a személyek közötti, faji vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének alkalmazásáról) 13. cikke kötelezi a tagállamokat, hogy a faji alapú egyenlő bánásmód védelmére szakosodott nemzeti testületet hozzanak létre. (Jelenleg még a 2002/73/EK parlamenti és tanácsi irányelv a férfiak és nők közötti egyenlő bánásmód elvének a munkavállalás, a szakképzés, az előmenetel és a munkakörülmények terén történő végrehajtásáról szóló 76/207/ EGK tanácsi irányelv módosításáról és a 2006/54/EK parlamenti és tanácsi irányelv a férfiak és nők közötti esélyegyenlőség és egyenlő bánásmód elvének a foglalkoztatás és munkavégzés területén történő megvalósításáról kívánja meg a nemen alapuló egyenlőség területén ilyen testület létrehozását.)
Az emberi jogok védelmére szakosodott testületek esetében a vonatkozó nemzetközi és európai dokumentumok nagy hangsúlyt helyeznek e szervezetek függetlenségére, hiszen álláspontjuk szerint csak
- 44/45 -
egy teljes mértékben független testület tudja feladatait hatékonyan ellátni. A faji irányelv nem kívánja meg, hogy az egyenlő bánásmód követelményének betartására szakosodott testület független legyen, a 13. cikk pusztán azt várja el, hogy a testület a feladatait független módon lássa el. Érdekes módon a függetlenséget a testület számára előírt minden egyes hatáskör esetén megemlítették. Ez arra utal, hogy a "jogalkotó" fontosnak tartotta ennek valamilyen szintű szabályozását. Ez az eredeti javaslat szövegéből is következik, hiszen az magának a szervezetnek a függetlenségét is megkövetelte. Többen csalódásuknak adtak hangot amiatt, hogy az irányelv végső szövege nem tartalmazza a függetlenség követelményét. Azonban érvelhetünk úgy, hogy az adott szervezet nem - vagy csak nehezen - tudja az előírt feladatokat független módon ellátni, ha ő maga nem tekinthető függetlennek.
A függetlenség alapvetően azt jelenti, hogy a testület mindenfajta befolyástól mentes, ami tulajdonképpen biztosítja a testület intézményi értelemben vett legitimációját. E definíció alapján a függetlenség két jelentését különböztethetjük meg: általában véve a politikai élettől való függetlenséget, illetve - konkrét esetekben - az egyes felektől való függetlenséget. Az előző jelenséget azonosíthatjuk a szoros értelemben vett függetlenségként, míg az utóbbi értelemben vett függetlenséget pártatlanságként vagy semlegességként írhatjuk le. A befolyástól való mentességet különböző szervezeti és működési megoldásokkal tudjuk biztosítani. Míg a szervezeti függetlenség a testület szerkezetére vonatkozik, azt írja le, hogyan épül fel a testület intézményként, addig a működési függetlenség arra utal, hogy a szervezet hogyan látja el a feladatait.
Magyarországon a faji irányelv 13. cikkét az Egyenlő Bánásmód Hatóság (EBH) létrehozásával ültették át. A hatóságot az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló 2003. évi CXXV. törvény (Ebktv.) hozta létre közigazgatási szervként, működését 2005-ben kezdte meg. Mivel a hatóság és tevékenysége egyre szélesebb körben ismert, a szervezet legitimációja s azon belül is a függetlenség biztosítása egyre fontosabb kérdés.
Az alábbiakban azt vizsgálom meg, hogy mit is jelent a szervezeti és működési értelemben vett függetlenség a faji irányelv alapján, és mennyiben felel meg ezeknek a követelményeknek az EBH.
Annak érdekében, hogy a testület megfelelően el tudja látni feladatait, független szervezetként kell működnie. Ez azt jelenti, hogy fel kell ruházni az ehhez szükséges képességekkel. Ez a következő elemeket foglalja magában: hatalom, szerkezet, források.
A hatalom egyrészt a testület hatáskörére utal, másrészt azt írja le, milyen erősek ezek a hatáskörök. Kiindulópontként azt lehet mondani, hogy minél átfogóbbak és erősebbek ezek a hatáskörök, annál jobban biztosított a testület függetlensége - hiszen ezek növelik annak autonómiáját. Ezt maguk a párizsi alapelvek (UN Doc. A/Res/48/134 [1994. március 4.]) is leszögezik, amelyekre az Európai Parlament is hivatkozott a jogalkotás során. Ugyanakkor óvatosan kell eljárni, mert a túlságosan tág hatáskör veszélyeztetheti is a testület valós vagy vélt függetlenségét. Sokan például úgy vélik, hogy egy testület nem tekinthető függetlennek, ha amellett, hogy az áldozatokat segíti panaszaik érvényre juttatásában, kvázi bíróságként is működik és maga bírálja el a panaszokat. Az ehhez hasonló dilemmák azonban megoldhatók a testületen belüli megfelelő struktúra kialakításával. Tehát jól látható, hogy minél több hatalomhoz jut egy testület, annál fontosabbá válik a pártatlanság biztosítása.
A testület szerkezetére vonatkozóan három elemet lehet megkülönböztetni: külső felépítés, belső szerkezet és összetétel.
A külső felépítés azt írja le, hogy milyen formát ölt az egyenlő bánásmódra szakosodott testület a nemzeti jogrendszeren belül. Ebből a szempontból az irányelv csak pár szóval írja le a testületet. Az irányelv szerint a tagállamoknak az irányelvben meghatározott feladatok ellátására vagy egy különálló szervet vagy több (az egyenlő bánásmód vagy az emberi jogok védelmére) szakosodott szervet kell kijelölnie. Tehát a tagállamok szabadon dönthetik el, hogy egy vagy több szervet létesítenek. Azonban - ahogy látni fogjuk - a függetlenség szempontjából előnyösebbnek tűnik egyetlen szerv létesítése.
Az irányelv továbbá leszögezi azt is, hogy ezek a szervek az emberi jogok védelmével foglalkozó nemzeti ügynökségek részét is képezhetik. Egy ilyen testületnek a számos előny mellett hátrányokkal is szembe kell néznie. A legjellemzőbb hátrány abban rejlik, hogy az egyenlő bánásmód elősegítése esetleg nem kap kellő hangsúlyt egy, az emberi jogok általános védelmére specializálódott szervezetben. Ez a hátrány azonban korrigálható például ismertető kampányokkal, a szervezeten belüli megfelelő struktúrával és így tovább. Továbbá a betagozódással járó előnyök is kompenzálhatják az ezzel járó hátrányokat. Egy nagyobb szervezetbe történő integrálódás előnyösnek tűnik úgy személyzeti, mint infrastrukturális és anyagi szempontból, hiszen alkalmasabbnak és felkészültebbnek tűnik az egymással konfliktusba kerülő emberi jogok közti egyensúly megtalálására. Ez egyben azt is jelenti, hogy ezáltal egy ilyen szervezet az egyenlőség elvét is elfogadhatóbbá tudja tenni. Mindemellett egy ilyen átfogó ügynök-
- 45/46 -
ség a közönség számára is előnyösebb, hiszen egyszerűbb a "fogyasztók" számára, ha csak egy testülethez kell fordulniuk. Végül egy ilyen ügynökségen belül a faji és etnikai származáson túl további tulajdonságok is hangsúlyt kaphatnak.
Ez a lehetőség egyben megerősíti az úgynevezett single szervezetek, azaz az összes védett tulajdonság egy szervezeten belül történő képviseletének fontosságát. Tehát amennyiben a jogalkotó úgy dönt, hogy az egyenlő bánásmód védelmére szakosodott szervezetet az emberi jogok védelmére specializálódott szervezettől elkülönülten hozza létre, akkor választhatja azt, hogy egy testületnek van hatásköre az összes törvényben védett tulajdonságon alapuló diszkriminációra vonatkozóan, vagy pedig az egyes tulajdonságok védelmére egymástól elkülönült testületeket hoz létre. A single szervezetek mellett és ellen szintén számos érv hozható fel. A legjelentősebb előnye egy ilyen single szervezetnek, hogy az úgynevezett interszekcionális diszkrimináció jelenségét is kezelni tudja; legalábbis a lehetőség erre jobban adott, mint a különböző védett tulajdonságokra szakosodott szervezetek esetében. Az interszekcionális diszkrimináció széles körben elterjedt, azonban a jelenlegi nemzeti és nemzetközi szabályozás alapján elég nehéz felvenni ellene a harcot. Éppen emiatt nem kellene még strukturális akadályokat is gördíteni a jogérvényesítés elé. A single testület létesítése ellen szóló legfontosabb érv arra vonatkozik, hogy egy így működő testületen belül az egyes tulajdonságokhoz kapcsolódó sajátosságok elvesznek - csökkentve ezzel a védelem szintjét. Azonban megfelelő garanciák beépítésével biztosítani lehet, hogy ezek a különbségek ne tűnjenek el. Például különböző alosztályokat, interszekcionális diszkriminációval foglalkozó munkacsoportokat lehet létrehozni. Természetesen ebből a szempontból a nemzeti egyenlő bánásmód törvényben felsorolt védett tulajdonságok és a jogszabály szerkezete meghatározó szerepet játszik, hiszen ezeknek a testületeknek azt kell követniük és alkalmazniuk.
A külső struktúra szempontjából fontos szerepet játszik továbbá, hogy vajon létesítettek-e helyi kirendeltségeket és azok hogyan viszonyulnak a testülethez. Az elérhetőség szempontjából fontos lenne, hogy a testületnek legyenek helyi egységei, amelyek a diszkrimináció áldozatainak segíteni tudnak. E helyi szerveknek nem szükségszerűen kell a testületen belül szervezetileg elhelyezkedni, azonban jó munkakapcsolatban kell állniuk a testülettel.
A testület belső szerkezetét illetően számos elrendezés képzelhető el - attól függően, hogy a szervezet single egyenlő bánásmód testület, a faji diszkriminációra szakosodott testület, vagy pedig egy tágabb hatáskörrel rendelkező ügynökség részét képezi. E számos lehetőség miatt inkább arra kell törekedni, hogy megtaláljuk azokat a vezérelveket, amelyek a belső tagozódást hivatottak szabályozni, s alkalmazhatók a fent említett esetek bármelyikére. Először is a belső szerkezetnek meg kell akadályoznia, hogy a védett tulajdonságokat egymástól elkülönülten vizsgálják, ugyanakkor - ahogy fentebb már elhangzott - azt is biztosítania kell, hogy a védett tulajdonságokra jellemző releváns sajátosságok megmaradjanak. Például olyan munkacsoportokat lehet létrehozni, amelyben minden egyes tulajdonság képviseltetik. Végül a belső szerkezetnek a működési függetlenséget biztosító garanciákat is tartalmaznia kell; azaz a hatáskörök világos elkülönítését biztosítani kell annak érdekében, hogy a szervezet független legyen és úgy is tekintsenek rá. Mindent egybevetve a testület belső szerkezetének a következő elvekre kell épülnie: költséghatékonyság, dialógus, együttműködés és a feladatok világos elkülönítése.
A testület összetételére vonatkozóan a következőt lehet megállapítani. Számos helyen találkozunk azzal az érvvel, hogy az emberi jogok védelmére szakosodott szervezetnek vagy a faji egyenlő bánásmód testületnek valamilyen módon tükröznie kell a társadalom összetételét. Ez a faji egyenlőség elérésére szakosodott testület esetén azt jelentené, hogy biztosítani kellene a faji vagy etnikai kisebbséghez tartozó személyek képviseletét, ami egyben biztosítaná a testület társadalmi legitimációját is. Ezt a következtetést támasztja alá az a párizsi alapelvekben megfogalmazott követelmény is, mely szerint az ilyen testületeknek a plurális képviseletre kell törekedniük. Ehhez hasonló megfogalmazással találkozunk az Európa Tanács Rasszizmus és Intolerancia Elleni Bizottsága (ECRI) 2. számú általános ajánlásában is, amely szerint ezeknek a szakosodott testületeknek reflektálniuk kell az adott társadalom diverzitására. Az ugyan nem teljesen világos, hogy milyen fajta képviseltre utalnak ezek a dokumentumok, azonban érvelhetünk úgy, hogy nem feltétlenül az úgynevezett tükörképviseletre gondoltak a szövegek megfogalmazói, hanem sokkal inkább az egyes csoportok képviselőinek részvételére helyezték a hangsúlyt. Sokszor hangoztatott érv ezzel kapcsolatban, hogy nem feltétlenül a kisebbségek tagjai a kisebbségek legjobb képviselői. Azaz sokkal fontosabbnak tűnik az érdekcsoportok részvételére összpontosítani, mint az arányos képviseletet biztosítani. Például a kisebbségeket be lehet vonni a testület egyes tagjainak kinevezésébe, vagy a képviselőkből egy szakértői vagy tanácsadó testületet lehet kialakítani.
Az emberi jogi vagy antidiszkriminációs testüle-
- 46/47 -
tek függetlenségét mindenekelőtt a megfelelő anyagi forrásokkal szokták összefüggésbe hozni. A függetlenség biztosítása érdekében valóban alapvető, hogy megfelelő anyagi, infrastrukturális és személyi forrásokkal lássák el a testületet. Továbbá biztosítani kell, hogy a testület az anyagi forrásai felett szabadon rendelkezhessék. A kiosztott anyagi források nem válhatnak a politika eszközévé, a jogi szabályozásba garanciákat kell építeni a testület státuszára vonatkozóan, hogy a szükséges források rendszeresen rendelkezésre álljanak. A megfelelő források szükségességére maguk a párizsi alapelvek és az ECRI már említett általános ajánlása is utal. A "független" kifejezés az eredeti javaslatban heves vitákat váltott ki, mivel a tagállamok tartottak ennek a nemzeti költségvetésre gyakorolt hatásától. Az Európai Parlament módosította az eredeti javaslatot, mivel világossá akarta tenni, mennyire fontos a források rendelkezésre bocsátása. Ez a módosítás kifejezetten kötelezte a tagállamokat arra, hogy ezeknek a testületeknek megfelelő forrásokat juttasson. Mindenesetre a végső szövegbe ez a paragrafus mégsem került be, ami azonban nem jelenti azt, hogy a tagállamokat ne terhelné ilyen kötelezettség a "függetlenség" követelményének alapján. A független működéshez ugyanis nélkülözhetetlen, hogy megfelelő anyagi, infrastrukturális és emberi forrásokkal rendelkezzék a testület, amelynek elosztása felett továbbá szabad kezet kell kapnia.
Az Egyenlő Bánásmód Hatóság függetlensége szempontjából eléggé meghatározó tényező, hogy erős hatáskörökkel rendelkező közigazgatási szerv. Jogosítványai erősnek tűnnek, mivel kötelező erővel bíró döntéseket hozhat és szankciót szabhat ki. Ugyanakkor ez az erős jogosítvány kevés ahhoz, hogy a szervezeti értelemben vett függetlenséget biztosítsa, bár úgy tűnik, ahhoz valamelyest mégis hozzájárul. Azonban az EBH döntéshozó jogköre mellett a többi feladatára kevéssé tud összpontosítani, s ezáltal a kvantitatív értelemben vett hatáskörök nem erősítik függetlenségét.
Ez a megfigyelés egyben azt is jelenti, hogy még nagyobb szerepet kap a szervezet felépítése: külső és belső struktúrája, valamint összetétele. Az EBH az úgynevezett single szervezetek kategóriájába tartozik. Tehát tevékenysége a törvényben szabályozott minden védett tulajdonságra kiterjed - s ebből a szempontból progresszívabb az irányelv által támasztott követelményeknél. Ez magában hordozza annak lehetőségét, hogy az EBH az interszekcionális diszkrimináció ellen hatékonyan tudjon fellépni. Azonban a hatóságon belül a jogi segítségnyújtásra nem jelöltek ki a döntéshozó személyektől elkülönített osztályt vagy személyeket. Ez egyáltalán nem segíti a szervezet pártatlan színben való feltüntetését - annak ellenére sem, hogy a segítségnyújtás nem tartozik a testület fő feladatai közé. Az EBH Jogi Főosztályának belső felépítése nincs hivatalosan rögzítve, az azonban ismert, hogy az ügyintézők között a munkamegosztás jogterületek alapján történik. Emellett egy külön tanácsadó testületet is létrehoztak az EBH-n belül - vagy inkább mellett -, amely jogértelmezési kérdésekben ad tanácsot a hatóságnak. A tanácsadó testület kialakítása és működése mindenképpen hozzájárul az EBH függetlenségéhez. Ugyanakkor a függetlenség (és pártatlanság) biztosítása érdekében előnyösebb lenne, ha a tanácsadó testületet ruháznák fel döntéshozói jogkörrel, s a Jogi Főosztály látná el a hatóság többi feladatát, illetve segítené a tanácsadó testület döntéshozó munkáját.
Ezt az álláspontot támasztja alá az EBH és a tanácsadó testület összetételére vonatkozó szabályozás is, ugyanis a testület tagjainak kinevezésével kapcsolatban több garanciát találunk a vonatkozó jogszabályokban, mint a hatóság elnökének, alelnökének és tagjainak kinevezését illetően. Az EBH elnökét és alelnökét az egyenlő bánásmód vagy az emberi jogok védelme területén tanúsított kiemelkedő tevékenységük alapján nevezik ki. A tanácsadó testület tagjainak esetében azonban további fontos követelményt is találunk: a kinevezésüket megelőző két évben nem vállaltak fontosabb politikai szerepet. Ezen túl az Ebktv. azt is leszögezi, hogy a tagok személyéről az egyenlő bánásmód követelménye érvényesítésében részt vevő szervekkel és szervezetekkel előzetes közös egyeztetést kell folytatni. Ez utóbbi követelmény nagyon fontos a társadalom különböző szegmenseinek képviselete szempontjából. Tehát ez is azt támasztja alá, hogy a szervezeti értelemben vett függetlenség követelményének sokkal inkább megfelelne egy olyan hatóság, amelyen belül a testület (szükségszerűen névváltoztatással) látná el a döntéshozó szerepet.
Végül a működési függetlenséget biztosítja, hogy az EBH működését szabályozó kormányrendelet 2006-os módosításával a jogszabályba kifejezetten belekerült, hogy a hatóság önállóan gazdálkodó költségvetési szerv, amely az előirányzatai felett szabadon rendelkezik. Ugyanakkor semmi sem garantálja, hogy a hatóság elegendő forráshoz jut. Ezt jól példázza, hogy a növekvő munkateher ellenére az EBH költségvetését jelentősen csökkentették.
A szervezeti függetlenség mellett a működési függetlenség is fontos eleme a szervezet függetlenségének. Ez utóbbi keretében azt kell megvizsgálni, melyek azok a szükséges feltételek, amelyek biztosítják, hogy működése során független szervként tud-
- 47/48 -
jon eljárni. Ennek kapcsán a következő elemek érdemelnek említést: létesítés és felelősség, nyilvánosság, elérhetőség és együttműködés, valamint a pártatlanság.
A létesítés mindenekelőtt a szervezetet alapító dokumentum jogi formájára utal. Úgy tűnik, minél magasabban helyezkedik el ez a dokumentum a jogi hierarchiában, annál jobban biztosítható a testület függetlensége. A faji irányelv tárgyalása során ezt a kérdést is megvitatták - vélhetően azért, mert a párizsi alapelvek is utalnak rá. A bizottság szerint a legideálisabb helyzet az lenne, ha a testületet a parlament által elfogadott törvény hozná létre. Hasonló javaslattal találkozunk a párizsi alapelvekben is.
A létesítés továbbá magában foglalja az alapítási eljárást, az alapítás módját. Ennek mindenekelőtt transzparensnek kell lennie s a konzultáció elvére kell támaszkodnia. Ehhez kapcsolódóan a kisebbségi közösségek részvételének biztosítása - akár konzultáció, akár kinevezés (vagy mindkettő) formájában - nélkülözhetetlen.
A párizsi alapelvek külön hangsúlyozzák, hogy a nemzeti emberi jogi testületek tagjainak kinevezését, státusát és elbocsátását hivatalos dokumentumban kell szabályozni, amely utal a kinevezés tartamára is. Az ENSZ Emberi Jogi Főbiztosának Hivatala által készített kézikönyv meghatározza az ezzel kapcsolatos legfontosabb elvet: a végrehajtó testület általi közvetlen kinevezés semmiképpen nem kívánatos. A kinevezés autonóm intézményeken (nemzeti parlament, civilszervezetek) keresztül is történhet, ami nyilvánvalóan hozzájárul a testület működési függetlenségéhez. A kinevezési feltételeket előre le kell szögezni, s ezeknek a kritériumoknak garantálniuk kell a függetlenséget, a pluralizmust és a megfelelő szakértelmet. Fontos lenne továbbá a testületet létrehozó jogi dokumentumban lefektetni a felelősségre vonás legfőbb irányvonalait. Az lenne a legkívánatosabb, ha a közszolgálati szervekhez hasonlóan a testület a parlamentnek lenne felelős. Ezt éves jelentések formájában lehetne megtenni, vagy oly módon, hogy a testület megválaszolja a parlament kérdéseit.
A felelősség koncepciója szorosan kapcsolódik a nyilvánosság kérdéséhez, hiszen az is arra utal, hogy a testület működését nyilvánossá kell tenni. Azonban a nyilvánosság további szegmenseket is tartalmaz, illetve magában foglalja a tágabb közönséget is, tehát szükség van a közönség tájékoztatására magáról a testületről, a hatásköréről és a gyakorlatáról. Ebből következik, hogy minél elérhetőbb a testület vagy minél szélesebb körű publikumot tud megszólítani, annál jobban garantálható a függetlensége.
A nyilvánosság továbbá szorosan korrelál az elérhetőséggel is, hiszen a nyilvánosság az elérhetőség fontos módja. Az elérhetőség azt is jelenti, hogy az érdekelt személyek - köztük azok, akiket hátrányos bánásmód ért - fizikailag könnyen hozzáférjenek a testülethez. Ezt a következő módszerekkel lehet elérni: helyi irodák felállítása, helyi szervezetekkel való együttműködés, hálózatrendszer kiépítése stb. A diszkrimináció áldozatait ugyanis visszatarthatja panaszaik közlésétől, ha nincsen helyi szinten elérhető szervezet, amelyhez benyújthatnák panaszukat. Költséghatékonysági szempontból a helyi civilszervezetek is nagyon jó megoldást jelenthetnek. Ekkor azonban különösen ügyelni kell arra, hogy a pártatlanságot és annak kifejeződését biztosítsák. A civilszervezetek feladatát ilyen helyzetben világossá kell tenni annak érdekében, hogy - amennyiben van erre hatásköre - a testület döntéseit, ajánlásait, véleményeit a közönség pártatlannak és megalapozottnak fogadja el.
Az elérhetőséget tehát a más szervezetekkel való együttműködés is biztosítja, legyenek azok akár kormányzati vagy nem kormányzati szervek. A nemzeti szakosodott testületek különleges helyzetben vannak, mivel a kormányzati és civilszervezetek között félúton helyezkednek el. Ez a pozíció egyben azt is jelenti, hogy jó munkakapcsolatot kell fenntartaniuk mindkét oldallal. Ez azonban - természetesen - nem mehet a függetlenség rovására - sőt a cél annak erősítése. Emellett az együttműködés a szervezet hatékonyságát is növeli, ugyanis profitálhat az általuk felhalmozott szaktudásból anélkül, hogy kötelezve lenne azon álláspontok teljes mértékű átvételére. Ha a szervezet egy munkaügyi panasszal találkozik, előnyös lenne, ha a pontos szabályokról tájékoztatást kaphatna például a munkaügyi felügyelőségtől.
A pártatlanság szintén sokat vitatott kérdés. Ennek oka, hogy míg néhány szervezet úgy véli, az a feladata, hogy az áldozatokat segítse, addig mások kvázi pártatlan bíróságként tekintenek magukra. Ez azt jelenti, hogy a különböző hatáskörök között megfelelő egyensúlyt kell teremteni. Maga az irányelv is megkívánja, hogy a szervezetek független támogatást nyújtsanak a diszkrimináció áldozatainak. Ennek kapcsán pedig feltehető a kérdés, hogy az áldozatok támogatása mennyiben egyeztethető össze a függetlenséggel és a pártatlansággal.
Egyrészt érvelhetünk azzal, hogy támogatást pártatlanul is lehet nyújtani. Például ha egy szervezet információt szolgáltat a releváns jogszabályokról, a pártatlanságot vélhetően semmi nem veszélyezteti. Másrészt viszont ha a támogatás azt jelenti, hogy a kvázi bíróságként működő testület bekapcsolódik bírósági eljárásokba, a pártatlanság/semlegesség kérdése relevánssá válik. A pártatlanság biztosítása érdekében a szervezetnek jól megalapozott és átgondolt
- 48/49 -
érvekkel kell alátámasztania, miért vesz részt a bírósági eljárásban, ami egyben világossá is teszi, hogy alapvető célja az egyenlő bánásmód érvényre juttatása, nem pedig pusztán az áldozatok támogatása/segítése. A szervezet belső felépítése segíthet e probléma áthidalásában, amelyet a széles közönség felé is feltétlenül kommunikálni kell. Tanácsos elkülönült osztályokat létrehozni az áldozatok támogatására, felmérések készítésére, illetve a kvázi ítélethozatalra.
A semlegességnek a testület összetételében is tükröződnie kell. Mit már említettük, a szervezet összetételének valamilyen módon meg kell jelenítenie a társadalmi pluralitást annak érdekében, hogy ne érje őket az a vád, hogy csak a társadalom bizonyos szegmensét képviselik. Hasonlóképpen az egyes tevékenységekhez szükséges források elosztása során sem szabad politikai érdekeknek szerepet játszaniuk, továbbá ebben is figyelemmel kell lenni a társadalom minden szegmensének az érdekeire.
Nagyon fontos az EBH működési függetlensége szempontjából, hogy mind a hatóságot, mind a tanácsadó testületet törvénnyel létesítették, s csak néhány eljárási jellegű kérdést szabályoztak kormányrendeletben. A törvény kifejezetten kimondja, hogy az EBH közigazgatási szerv, amelyet feladatai ellátása vonatkozásában nem lehet utasítani.
Az EBH függetlenségét csökkenti, hogy elnökét a miniszterelnök nevezi ki határozatlan időre a munkaügyi és szociális, valamint az igazságügyi miniszter közös javaslatára; a kinevezés bármikor indokolás nélkül visszavonható. Szintén a függetlenséget gyengítő mechanizmusok közé tartozik, hogy az EBH-t a munkaügyi és szociális miniszter felügyeli, s a hatóság tevékenységéről készített jelentést az Országgyűlés helyett a kormánynak kell benyújtani. Ugyan a tanácsadó testület tagjait is a miniszterelnök nevezi ki, azonban a jelölési eljárásban számos érdekelt szervezet is részt vesz. A tanácsadó testület tagjait határozott időre nevezik ki, ami ismét nagyobb fokú függetlenséget eredményez a határozatlan időre szóló kinevezésnél. A működési függetlenség ezen aspektusa is azt támasztja tehát alá, hogy a tanácsadó testületnek kellene betöltenie a hatóságon belüli döntéshozó szerepet.
Az EBH központi szervként működik, ami azt is jelenti, hogy nincsenek helyi irodái, kirendeltségei. Éppen emiatt nagyon fontos - amit maga az Ebktv. is leszögez -, hogy a hatóság együttműködjék civil- és érdekképviseleti szervezetekkel, valamint állami szervekkel. Ebből a szempontból kiemelkedő jelentőségű, hogy 2004-ben úgynevezett esélyegyenlőségi házat hoztak létre minden egyes megyében. Ezek a házak át tudják vállalni a hatóság egyes feladatait, például a tájékoztatás nyújtását. Hogy minél szélesebb közönség számára váljon elérhetővé, az EBH 2006-ban megállapodást kötött ezekkel a házakkal. A megállapodás szerint az EBH biztosít számukra megfelelő képzést, ami hozzájárul a hatóság munkaterhének csökkenéséhez is, hiszen az esélyegyenlőségi házak képesek lesznek a jogilag nem releváns esetek kiszűrésére.
A pártatlanság tűnik az EBH egyik legsebezhetőbb és legérzékenyebb pontjának, hiszen kötelező erejű döntéseket hozhat amellett, hogy támogatást nyújt a diszkrimináció áldozatainak, illetve maga is indíthat actio popularis eljárásokat. Az EBH egyelőre még nem sok eljárásba kapcsolódott be - főként a megfelelő erőforrás hiánya miatt. Azonban számos civilszervezet alakult Magyarországon, amelyek segítséget tudnak nyújtani az áldozatoknak a bírósági eljárás során is. Tehát nem feltétlenül vezetne kevésbé hatékony jogérvényesítéshez, ha a hatóság ezt a feladatot nem látná el. Bizonyos értelemben jelenleg éppen az ellenkezője igaz, hiszen a belső szervezeti felépítés következtében az EBH függetlensége jelentős kárt szenved, ami pedig a hatékony jogérvényesítés rovására megy vagy mehet. A függetlenség - legalábbis bizonyos mértékig - biztosítható lenne a különböző feladatok ellátására szakosodott osztályok létesítésével, illetve a tanácsadó testület döntéshozó jogkörrel való felruházásával.
Zárásképpen megállapítható, hogy az egyenlő bánásmódra szakosodott független testületek nagyon fontos szerepet játszanak a jogérvényesítésben minden országban. Ez a megfigyelés attól függetlenül érvényes, hogy az adott szervezetet milyen hatáskörökkel és hatalommal ruházták fel. E testületek legitimációja (tevékenységének minősége mellett) pedig nagymértékben függ attól, mennyire tekintik az adott szervet függetlennek - mind szervezeti, mind működési értelemben. E rövid elemzés is jól illusztrálja, hogy az EBH mint intézmény ebből a szempontból hagy némi kívánnivalót maga után. Az említett hiányosságok nagy részét azonban megfelelően kompenzálná, ha a tanácsadó testületet ruháznák fel döntéshozó jogkörrel. ■
Visszaugrás
