Tátrai Tünde[1] - Németh Anita[2]: A közbeszerzési jelzőrendszerek informatikai támogatása[1] (Publico, 2018/2., 154-173. o.)

Absztrakt

A közbeszerzésben gyakori kérdés, hogy milyen módon lehet mérni a korrupciót vagy annak kockázatát. Cikkünkben az úgynevezett red flagek szakirodalmi értelmezését és alkalmazásuk módját tárjuk fel, egyben választ is adva arra, hogy a létező, széles körben ismert és használt red flag eszközök, amelyek kifejlesztésében nemzetközi szervezetek vettek részt, milyen célokra használhatók és milyen informatikai támogatást igényelnek. Kiemelten foglalkozunk a Transparency International, a Világbank és az OECD saját eszközeivel, valamint az Európai Bizottság által támogatott egyéb eszközökkel. Kutatásunk célja felhívni a figyelmet arra, hogy a red flag eszközök fejlesztése és használata során milyen szempontokat érdemes szem előtt tartani, tekintettel egyben az eszközök indikátorai karbantartásának fontosságára.

Kulcsszavak: informatikai támogatás, jelzőrendszer, korrupció, korrupciós kockázat, közbeszerzés, red flag

- 154/155 -

Abstract - IT Support of Public Procurement Red Flag Tools

The method of measuring corruption or its risk is a frequent issue in public procurement. Our article explores the interpretation of what are called "red flags" in literature and the mode of their application, while discussing the purposes to which existing red flag instruments known and used in a broad circle and developed by international organisations can be put and the sort of IT support they need. We focus, in particular, on the instruments of Transparency International, the World Bank and OECD, as well as other instruments supported by the European Commission. The goal of our research is to call attention to the criteria to be borne in mind in the course of the development and use of the red flag instruments, as well as to the importance of maintaining the indicators of the instruments.

Keywords: IT support, signalling system, corruption, corruption risk, public procurement, red flag

- 155/156 -

1. Bevezetés

Számos kutató foglalkozik a közszféra korrupciójával,[2] de a red fiagek tárgyalása egyáltalán nem egy alapvető témakör.[3] Úgy tűnik, a közbeszerzési korrupciós szakirodalom mostanában fedezi fel ennek fontosságát és egyben kockázatait is.

Tekintsük alapvetésnek Dorn és szerzőtársai tanulmányát,[4] akik a red fiageket a közbeszerzésekben az előkészítés, a kiválasztás és a szerződés teljesítése során felmerülő specifikált kockázatként definiálták.

Hasonlóképpen irányadó Ferwerda és szerzőtársai cikke,[5] akiknek értelmezésében a red fiageket széleskörűen alkalmazzák annak érdekében, hogy minimalizálják a nem megfelelő, etikátlan viselkedés kockázatait, amelyek közül az egyik a közbeszerzésekben megjelenő korrupció.

A tárgybeli OLAF-tanulmány[6] szerint az indikátorok vagy red fiagek jelzik a nagyobb valószínűségét annak, hogy az áruk, szolgáltatások, építési beruházások beszerzései során korrupció történt.

Az OECD megközelítésében a kockázati vagy red flag indikátorok növelik a beszerzési szakértők tudatosságát azon kulcstevékenységek, meghatározó elemek vonatkozásában, amelyeket ellenőrizni szükséges a beszerzési folyamat során.[7]

Az U4 Anti-Corruption Resource Centre értelmezésében a red flag a beszerzési folyamat vizsgálata során hasznos, amikor a lehetséges tisztességtelen magatartások azonosítása történik. Ekkor azonban nagy körültekintéssel kell eljárni, mivel a red flag listák gyakran átfogóak, általánosak, méghozzá olyan mértékben, hogy végül minden folyamat, függetlenül attól, hogy korrupt-e vagy sem, potenciálisan kaphat néhány red flaget. A beszerzők, a vezetők, a támogatók számára a red flagek használata más módszerek kombinációjával kell, hogy történjen annak érdekében, hogy megfelelő képet kaphassanak az érintett beszerzési folyamat jogszerűségéről. Röviden, a red flagek a potenciális kockázatra figyelmeztetnek, nem a korrupció bizonyos jeleire.[8]

- 156/157 -

A Global Infrastructure Anti-Corruption Centre megközelítésében a red flageket kifejezetten mint figyelmeztető jelzéseket értékelik, amelyek felhívják a munkatársak figyelmét a potenciálisan korrupt tevékenységekre.[9]

A fenti definíciókat elfogadva, értelmezésünkben a közbeszerzésben használt red flag eszközök az azonosított red flagek strukturált csoportjai, amelyeket beszerzésben, közbeszerzésben alkalmaznak, akár úgynevezett minőségi, akár mennyiségi információk alapul vételével, megelőzés, ex ante vagy ex post audit céljából, statikus vagy személyre szabható dinamikus eszközként.

Kutatásunkban olyan red flag eszközöket hasonlítottunk össze, amelyeket nemzetközi szervezetek alakítottak ki saját maguk számára, vagy megbízásukból fejlesztettek ki. Fontos, hogy széles körben ismert, publikált és alkalmazott eszközről legyen szó. Ezért választottuk ki a Világbank, az OECD, az OLAF, a Transparency International (a továbbiakban: TI) red flag eszközét, továbbá az Európai Bizottság támogatásával kidolgozott Korrupciós Kockázati Indexet, valamint az Arachne-t, amely szintén red flageken alapul. Nem válogattuk be az összehasonlításba, de az alkalmazott red flagek történetében fontos a U4 Anti-Corruption Resource Centre eszköze, valamint a GAN Public Procurement Due Diligence Tool-ja.[10]

Kutatásunk során kiindulópontul szolgált Ferwerda és szerzőtársai műve,[11] amelyben kifejezetten a kriminológiai, a közbeszerzési és a korrupciós szakirodalomban talált red flageket vizsgálták. Arra a megállapításra jutottak 192 közbeszerzési eljárás adatait vizsgálva - ahol 96 esetben a korrupciót azonosították, míg 96 esetben nem -, hogy néhány indikátor szignifikánsan kapcsolódik a korrupcióhoz, sőt ezek közül 8 (például nagy értékű eljárások, átláthatóság hiánya, ajánlattevők összejátszása) a legjobban valószínűsíti a korrupciót a közbeszerzésekben.[12] Szintén irányadó volt munkánk szempontjából Kenny és Musatova tanulmánya,[13] akik a Világbank beszerzései kapcsán elemezték a potenciális red flageket, vagy a későbbiekben bemutatandó OLAF-projekt, ahol szintén az azonosított red flagek vizsgálata történt, azok működése és relevanciája szempontjából. Erős érzékenységvizsgálatot követően publikálták a TI Red flag eszközt is. Egyben ezek a projektek jól mutatják, hogy a red flag eszközök fejlesztése során mélyebb vizsgálatnak kell alávetni az egyes indikátorokat, ellenkező esetben fals eredményt hoznak.[14] A red flag eszközök kialakítása tapasztalati úton tehát nem biztos, hogy a várt eredménnyel jár. Az önrelexió,

- 157/158 -

a kritikus hozzáállás és a red flagek időnkénti felülvizsgálata olyan alapvető tényezők, amelyekre egyre több kutatás helyez hangsúlyt.[15]

2. Módszertan

Az alábbiakban több vizsgálati szempont alkalmazásával hasonlítjuk össze a kiválasztott, széles körben ismert és nemzetközi szervezetek által támogatott red flag eszközöket.

Feltételezzük, hogy a red flagek egyfelől az eljárások során felmerülő korrupciógyanús elemek felismerését célozzák, ebből a szempontból tehát preventív jellegűek, ugyanakkor az utólagos auditoknál is egyértelműen segítséget nyújtanak a hibás gyakorlatok azonosításában.

Az elemzés során vizsgáljuk a kifejezetten beszerzési, illetve közbeszerzési tartalmat, hiszen a nemzetközi szervezetek saját beszerzési szabályai az adott szervezetek projektjei keretében történő beszerzésekre koncentrálnak, míg a közbeszerzések esetében különösen hangsúlyos tényező a közpénzköltés és annak hatékonysága.

A következő szempont, hogy mely eszköz foglalkozik a (köz)beszerzés teljes spektrumával az eljárás előkészítésétől a szerződés teljesítéséig, és mely eszköz fókuszál csak az eljárás folyamatára.

Az adatelemzés alapját egyrészt az eljárások során folyamatosan képződő, adatbázisba rendezhető adatok képezhetik, másrészt olyan kvalitatív adatok, amelyek adott esetben rosszul strukturáltak, illetőleg feldolgozásuk, értelmezésük mindenképpen többlet-, illetve humánerőforrást igényelnek.

Elemezzük továbbá, hogy az adott eszköz dinamikus, változtatható, tehát használata során személyre, szervezetre, országra szabható, vagy statikus, azaz egy adott értelmezési tartományban működik, és legfeljebb az alkotója szabja át időnként.

Ahhoz, hogy a vizsgálatot el tudjuk végezni, szükséges az egyes eszközök bemutatása és közelmúltbeli változásaik azonosítása, továbbá esetleges felülvizsgálatuk, önellenőrzésük, nyilvános kritikájuk, tesztjük ismertetése, amennyiben ilyen nyilvános információk rendelkezésre állnak. Mindezek alapján lehetőség nyílik javaslatokat megfogalmazni az új red flag eszközök alkotóinak, kidolgozóinak, ahogy a már létező red flagek mentorainak is.

3. Red flag eszközök a közbeszerzésben

Az alábbiakban röviden bemutatjuk azokat az eszközöket, amelyek mintaként szolgálnak és az összehasonlítás alapjául válogattuk őket. A széles körben alkalmazott red flag eszközök

- 158/159 -

megközelítése más és más, ennek megfelelően létrehozataluk célja, alkalmazásuk formája is eltér. Éppen ezért érdekesek, hiszen jól mutatják, milyen eltérő megközelítésben lehet red flag eszközöket kifejleszteni és alkalmazni a mindennapokban.

3.1. Világbank

Kifejezetten a Világbank infrastruktúra-projektjeinek vizsgálata során alakítottak ki egy olyan eszközt, amely 13 red flagből áll. Az erről szóló tanulmány négyféle red flag csoportot azonosított.[16]

1. Nem észlelhető red flagek, amelyek normál ellenőrzés során nem feltárhatók. Ilyen lehet például a bírálóbizottság tagjaira történő nyomásgyakorlás.

2. Nem azonosítható red flagek, amelyeket nehéz értékelni objektív kritériumok alapján, vagy nehéz kimutatni gyors ellenőrzés során, bár részletes, standard ellenőrzés esetében jellemzően fel kell, hogy tudják tárni. Ilyen például a kiegészítő tájékoztatás határidőben való megadásának elmulasztása.

3. irreleváns red flagek, amelyek gyakran előfordulnak, de leginkább a gyenge színvonalú adminisztráció vagy az esetlegesen ellentmondásos szabályrendszer jelzései. Ilyen például a bírálóbizottsági tagok nevének hiánya a bírálati jegyzőkönyvben.

4. Észlelhető, azonosítható, releváns red flagek. A kutatók valójában 13 olyan red flaget azonosítottak, amely számukra ellenőrizhető volt a vizsgált projektek alapján. Szempont volt az egyértelműség, ellenőrizhetőség, összehasonlíthatóság és a kvalitatív jelleg.

Munkájuk során ugyanakkor figyelemmel kellett lenniük a Világbank saját szabályrendszerére és az annak való megfelelésre. Az eszközt tehát kifejezetten a saját gyakorlatukra szabták, különböző küszöbértékeket állítottak be és tesztelték azokat. Megkülönböztettek "puha" és "rigid" red flageket. A rigid red flageknek szigorúbb elvárásoknak kellett megfelelniük, míg a puha red flagek esetében a követelmények gyengébbek voltak, bár még így is magasnak tekintették a kutatók a mércét, amit állítottak. Ennek megfelelően puha red flageket nagyobb gyakorisággal találtak, mint rigid red flageket a vizsgálat során. (Lásd 1. táblázat.)[17]

- 159/160 -

1. táblázat • A Világbank red flag eszköze

(Forrás: Kenny-Musatova tanulmánya, ., saját fordítás)

A fenti eszköz kifejezetten nem dinamikus, de tartalmát és értékhatárait tapasztalati, utólagos projektvizsgálati módszerekkel alakították ki, kifejezetten a Világbank részére. A kutatók számára ebben az esetben fontosabb volt az összehasonlíthatóság, az ellenőrizhetőség és a minél könnyebb alkalmazhatóság.

- 160/161 -

3.2. OECD

Az OECD saját eszköze egyszerűbb modellen alapul. Célja, hogy:

1. létrehozzon a beszerzési ügynökségek számára egy olyan iránymutatót, amely jelzi a korrupciós kockázatot a beszerzési ciklus minden szintjén;

2. megismertesse a beszerzési szakembereket az egyes kockázatok típusaival, amelyekkel találkozhatnak a beszerzésben munkájuk során.[19]

Ennek megfelelően az eszköz célja a jó beszerzés módszerének megtalálása egészen az előkészítéstől a teljesítésig. Az eszköz a vizsgálat során igényli az aktív humánerőforrás-támogatást, jelenlétet, a szakértői magyarázatot. A fókusz eredetileg is az volt, hogy a beszerzési ciklus minden szintjét érintse, és segítse a háttérintézményeket. A beszerzési kockázatindikátorok 3 nagy csoportra, mégpedig az eljárást megelőző előkészítő, az eljárási és az eljárást követő szakaszokra tagolódnak. (Lásd 2. táblázat.)

2. táblázat • A beszerzési folyamat kockázatindikátorai az OECD eszköze alapján

(Forrás: OECD Guideline, 2016. 9., saját fordítás)

- 161/162 -

Az eszköz egyrészt számon kér hibákat, hiányosságokat, illetve például a beszerzési stratégia létezését is olyan alapvetésnek tekinti, amelynek hiánya esetében kockázatot lát. Az eszköz sokszínű, viszont a sok kvalitatív információigény miatt nehéz adatbázisba rendezni, összehasonlítani az eljárásokat. Statikus, ugyanakkor viszonylag érzékeny eszköz.

- 162/163 -

3.3. OLAF

A PWC-Ecorys konzorcium 2013-as kutatási projektjében, amelyet az Európai Bizottság támogatott, az eredeti cél a korrupció költségeinek számszerűsítése volt. A projektet az OLAF a korrupció elleni fellépés jegyében kezdeményezte annak érdekében, hogy az európai uniós közbeszerzésekben a korrupciót azonosítsák és csökkentsék. Feladat volt továbbá egy olyan metodológia kialakítása, amely segít a korrupció direkt költségeinek becslésében. Az elkészült tanulmány[20] igen sokrétűen közelítette meg a kérdéskört, elsősorban interjúkra és esettanulmányokra alapozva. Az eredeti cél tehát nem egy külön red flag eszköz kialakítása volt.

A konzorcium értelmezésében a minél több red flag nagyobb valószínűséggel létező korrupciót eredményezett, így természetes módon nyúltak a kutatók egy red flag eszköz irányába, és készítették el a projekt keretében saját eszközüket. Összesen 27 red flaget azonosítottak a 8 országból származó 192 esettanulmány alapján, amelyeket az alábbiakban összegzünk. Ezek közül a legfontosabbakat külön kiemelték; a következő 3. táblázatban ezt is jelezzük.

3. táblázat • Az OLAF tanulmányban azonosított red flagek

(Forrás: OLAF Study . 22-23., saját fordítás)

- 163/164 -

Jóllehet nem kifejezetten eszközfejlesztés volt a cél, az azonosított red fiagek önálló életet élnek, és alkalmazzák is a tanulmány szerinti indikátorokat. A fenti megközelítés előnye, hogy a közbeszerzések kapcsán különböző jellegzetes magatartási, megnyilvánulási formákat is figyelemmel kísér. Fontos továbbá, hogy a red fiagek kialakítása során tesztelték azokat. A statikus jellegű indikátorokat kimondottan az európai közbeszerzésekre fejlesztették ki. Egyértelműen kvalitatív jellegű az eszköz, adatbázisba rendezhető, de eljárási szinten szükség van humánerőforrásra is néhány adat megadásához, megítéléséhez. Például az ajánlattevők közötti kapcsolatok vagy a bírálóbizottság kialakítása során felmerülő bizonytalanságra adott igen vagy nem válasz megítélés kérdése. Az eszköz ugyanakkor statikus, nem személyre, szervezetre szabható; továbbá csak az eljárási szakaszra épül, a teljesítéssel kapcsolatos kérdésekkel nem foglalkozik, miközben visszaélések jellemzően a teljesítés során is történhetnek.

3.4. Korrupciós kockázati index - CRI

A CRI eredetileg egy olyan red fiag csoport alapján alkotott index, amely a közbeszerzésekben azonosított korrupciós jelzésekre épül. Alapja a "Big Data" megközelítés, mivel létező európai hirdetményi adatokon alapul, de más logikában, mint a későbbiekben bemutatandó TI Red flag eszköz.

- 164/165 -

A nyilvánosan elérhető magyar közbeszerzési adatok alapján a kutatók red flageket azonosítottak, és kapcsolatot kerestek a hirdetmény nélküli eljárások és az azonos nyertesek között több eljárás vonatkozásában.[21] Olyan red flageket is meghatároztak, amelyeket a többi eszköznél nem találunk. Például az alkalmassági követelmény hirdetményben megjelent leírásának relatív hossza esetében látható, hogy a kutatók nagyon erősen a számszerűsíthető elemekre koncentráltak, míg más eszközök az ilyen típusú problémákat kvalitatív módon kezelték. (Lásd 4. táblázat.)

4. táblázat • A CRI eredeti red flagjei

(Forrás: Fazekas és szerzőtársai tanulmánya ., saját fordítás)

A fenti red flag csoportot az Európai Unió (a továbbiakban: EU) támogatásával folytatott projekt (EU 7th Framework Programme, ANTICORRP project) keretében a kutatók leegyszerűsítették, és jobban fókuszáltak az index kialakítására. A korrupciós index 2017-ben a magyar adatok vizsgálata során már csak két red flaget, úgymint az egy ajánlattevőt és a hirdetmény nélküli eljárást tartalmazza a fentiek közül. Az árral kapcsolatos további számítások már nem a korrupciós index részét képezik, hanem a verseny intenzitására

- 165/166 -

és a szerződéses árak torzítására vonatkozó vizsgálat részét.[23] Valójában tehát a red lag jelleg háttérbe szorult a munka során. Viszont a kutatás végén kapott végső számnak jelentősége van különösen abban az esetben, amikor valamilyen fejlettségi szintet is jelképez az index. A red flagek azonosítását és az abból való index képzését követően ugyanis össze lehet hasonlítani például EU-tagállambeli korrupciós kockázatokat az elmúlt évek Tenders Electronic Daily (a továbbiakban: TED) adatai vagy a nemzeti adatbázisok vizsgálata eredményeként. Összességében tehát az eredeti CRI átalakítása és egyszerűsítése az index jelleget erősíti, ami viszont gyengíti az eszköz red lag jellegét.

3.5. Arachne

Az Arachne felépítéséről viszonylag kevés információ érhető el, ami eleve az eszköz gyengesége. Az Arachne egy kockázatmérő, prevención alapuló eszköz, amely az Európai Bizottság csalás elleni küzdelme eredményeként elsősorban a tagállamok ajánlatkérői számára nyújt segítséget az EU által támogatott projektek csalással, összeférhetetlenséggel, jogszerűtlenséggel kapcsolatos kockázatainak feltárásában. Az adatbázis az EU-tagállamok által nyújtott és más adatbázisok adatait tartalmazza, azaz mind belső, mind külső adatokból építkezik. Nem csak és nem kifejezetten a beszerzésre fókuszál, ugyanakkor az indikátorok több csoportja kapcsolható a közbeszerzéshez, amelyek egyrészt a beszerzési eljárás, másrészt a szerződésmenedzsment és a teljesítés fázisaihoz köthetők. Az eszköz automatikusan figyelmeztetést küld, amennyiben a jelzések olyan mértéket érnek el, amely felveti a csalás, a jogszerűtlenség kockázatát.[24] A beszerzési tevékenység kockázati indikátorai az alábbiak szerint egyértelműen kvantitatív információkon alapulnak. (Lásd 5. táblázat.)

5. táblázat • Arachne beszerzési indikátorok

(Forrás: Arachne Report . 8., saját fordítás)

- 166/167 -

A projektben jelenleg 23 tagállam aktív; az eszközt fokozatosan vezetik be.[25] Az Arachne adatbázisban az érintett projektek, kedvezményezettek, vállalatok számára érhetők el az indikátorok. Az eszköz automatikusan figyelmeztet, amennyiben az érzékenységi küszöböt elérte egy-egy kockázati index a tagállamok és az összesített nyilvános ellenőrzési adatok alapján. Összesen 140 féle kockázati figyelmeztetést mér a rendszer az adott projekt, kedvezményezett, szerződés és szerződéses partner vonatkozásában. A beszerzéshez kapcsolódnak többek között a beszerzési kockázatok, a szerződésmenedzsment kockázatok, az alkalmassági kockázatok és a teljesítménykockázatok. További lehetőség, hogy egyes felhasználók saját figyelmeztetéseket is beállíthatnak. Az eszköz ebből a szempontból személyre szabható. Valójában tehát egy kockázatkalkulátornak felel meg. Gyenge pontja az EU-tagállamok által feltöltött adatok minősége. Amennyiben az adatok nem jó minőségűek, és a tagállamok részvétele is visszafogott, úgy az Arachne, mint centralizált eszköz a korrupció és a csalás észlelésére elégtelenül fog működni.

3.6. Transparency International - www.redflags.eu

A Transparency International eszköze a közbeszerzési korrupciós kockázatok azonosítására jött létre, elsősorban preventív céllal, az Európai Bizottság támogatásával. Eleve online monitoring eszközként az összes EU-tagállam számára használható módon fejlesztették ki.

A TI Red flag eszköz célja, hogy olyan szoftver keretében legyen használható, amely elsődlegesen a TED-adatbázis alapján a közbeszerzési eljárást megindító és lezáró hirdetmények tartalmát vizsgálva és értékelve jelez. Az eszköz aggregált módon is összesíti a jelzéseket. Az eredmény nem egy index a korrupciós fertőzöttség mértékét illetően, hanem egy összesített jelzésmennyiség, amely egyben kiadja a kockázat mértékét az adott hirdetmény, eljárás vonatkozásában. Mivel nem minden jelzés minősül automatikusan korrupciós kockázatnak, ezért az eszköz különbséget is tesz az egyes jelzések között, azaz két szinten határozza meg az indikátorokat. Az eljárás közzétett adataira alapozott red flagek mellett úgynevezett rózsaszín zászlókat különböztet meg, amelyek egyéb kockázati jeleknek tekinthetők, és más adatbázisok adatait is felhasználva teszik a képet teljessé.[26]

Az eszköz dinamikus, EU-tagállami szabályozásra és átlagokra szabható. Ebből a szempontból egyedi is, hiszen a többi eszköz, különösen az európai közbeszerzésre fókuszálók nem veszik figyelembe a helyi sajátosságokat, hanem az általuk kialakított standardokat várják el minden beszerzéstől. (Lásd 6. táblázat.)

- 167/168 -

6. táblázat • A Transparency International Red flag eszközének indikátorai

(Forrás: Németh-Tátrai .)

- 168/169 -

A fentebbi indikátorokat a TED uniós hirdetményminta és a harmonizált magyar közbeszerzési szabályozás és joggyakorlat alapján dolgozták ki. A TI Red flag eszközt ugyanakkor a magyar közbeszerzés mellett más tagállamok is átveszik, tesztelik. Dinamikus jellegéből adódóan mindenki személyre szabhatja, és ellenőrizheti eljárásait automatikusan. A www.redflags.eu olyan szolgáltatás tehát, amely közvetlen módon szolgálja ki a tesztelők igényeit, és jelzi a kockázat mértékét. Korlátai pontosan az előnyei is, hiszen az eszköz fejlesztéséhez nem elegendő a red flagek azonosítása, mivel célját tekintve szoftver használata szükséges az alkalmazásához.

Tekintettel arra, hogy az európai hirdetményminták és az egyéb közbeszerzési normák a közelmúltban (ismét) változtak, így az eszköz maga is folyamatosan igényli a megújítást. A TI Magyarország nemrég modernizálta az eszközt, és ebben a formában megőrizte dinamikus jellegét. Dinamikusnak tekinthető azért is, mert szükséges az eszköz országra szabása, a saját specifikumok beépítése, miközben a szoftver alkalmas arra, hogy a standard hirdetményeket ugyanolyan módon vizsgálja egyes indikátorok alapján, és ezáltal

- 169/170 -

összehasonlíthatóvá tegye az egyes EU-tagállamok közbeszerzési gyakorlatát a hirdetmények tartalmát illetően.

Kulcskérdés tehát, hogy az eljárást megindító és az eljárás eredményéről szóló hirdetményekben milyen tartalom jelenik meg, és még e téren is viszonylag nagy a különbség az egyes tagállamok között. Ennek ellenére az eszköz lényegesen több információval szolgál, és adatbányászati eszközként is megállja a helyét.

4. Red flag eszközök választása, használata és fejlesztése

A bemutatott eszközök választása során több szempontot érdemes figyelembe venni, feltételezve egyben, hogy használója valóban csak korrupciós jelzéseket kíván vizsgálni. A red flag eszközök ugyanis segítséget nyújtanak a potenciális korrupciós lehetőségek, elemek felismerésére, mérésére, de kevésbé alkalmasak az egyértelműen korrupt magatartásformák feltárására a rendelkezésre álló indikátorok alapján, mint ahogyan arra a vizsgált szakirodalom is rámutatott.

A red flag eszköz kiválasztásakor vagy saját eszköz kifejlesztésében érdemes gondolkodni, figyelembe véve a rendelkezésre álló eszközök már kitalált indikátorait, vagy már létező eszközt lehet igénybe venni. A Világbank eszköze jellegzetesen az intézményei beszerzési folyamataira születtek, így alkalmazásuk biztosan nem javasolt más projektekben, ugyanakkor jó például szolgál, hogy mennyiben eltérő megközelítést alkalmaznak egyes nemzetközi szervezetek is saját korrupciós jelzőrendszerük kialakítása során.

Amennyiben közbeszerzéseknél történik az eszköz alkalmazása, úgy az Arachne és a Világbank modellje nem igazán megfelelő, míg a teljes beszerzési spektrumot, kezdve az előkészítéstől egészen a számlázásig, csak az OECD eszköze fedi le.

Mindegyik eszköz már létező, kvantitatív adatokon alapul, ugyanakkor ezt az eszközök fele további interjúkkal, egyéb információkkal egészíti ki, azaz kvalitatív jellegű, nehezen értékelhető információkat is tartalmaz. Ez kulcskérdés az eszköz választása, fejlesztése során, hiszen ennek megfelelően igényel humánerőforrás-többletet az alkalmazása. Egyben ez a legkomolyabb korlátja annak, hogy informatikailag támogatott módon, automatikusan kerülhessen sor az értékelésre az indikátorok alapján. Amennyiben szükséges az emberi beavatkozás, értelmezés, úgy költségesebb és hosszabb lesz a beszerzés monitoringja, és az eredmények sem lesznek teljes mértékben összehasonlíthatók, függően az ellenőrzés mértékétől, a szubjektív megítélés súlyától. Mindazonáltal a korrupciós veszélyjelzés árnyaltabb lehet.

Újdonság, amelynek az Arachne és a TI Red flag eszköze is megfelel, hogy dinamikus, azaz testre szabható, változtatható, beállítható lehet az eszköz, amihez komoly informatikai támogatás szükséges. Kifejezetten aggregált, a jelzéseket összesítő módon törekszik eredményre az Arachne, ami alarm jelzést is ad, beállítás szerint, valamint a TI Red flag eszköze, továbbá a CRI, amely valójában red flag eszközből létrejött index. Mindhárom eszköz nagyon erősen támogatott elektronikusan, sőt, valójában nem csupán adatelemzésre, hanem adatbányászati célokra is alkalmas.

- 170/171 -

A saját fejlesztés, vagy akár a már létező eszközök indikátorainak felhasználásával történő fejlesztés, illetőleg az egyes eszközök alkalmazása minden esetben igényli a fenti szempontok azonosítását és döntést a közbeszerzési folyamatok monitorozása során. A megfelelő eszköz megtalálása kulcskérdés akkor, amikor igazolható, megbízható korrupciós jelzőrendszert szeretnénk létrehozni, használni. A közbeszerzésekhez kapcsolódó eszköz kifejlesztése, indikátorok azonosítása, használata leginkább automatizmusokat igényel, azaz informatikai támogatással egyszerűbb az elemzők dolga, ugyanakkor az elérhető információtömeg óvatosságra intheti az eszközök használóit. Ezért van szükség folyamatos ellenőrzésre, visszacsatolásra, amit megfelelő informatikai támogatás mellett felkészült szakemberekkel lehet hatékonyan biztosítani.

5. Következtetések

Vizsgálatunk során igyekeztünk feltárni az egyes, széles körben alkalmazott (köz)beszerzési red flag eszközök sajátosságait. Elemzésünk célja volt, hogy a létező és most tervezett eszközök életpályáját meghosszabbítsuk, és felhívjuk a figyelmet olyan problémákra, amelyek több példa láttán biztosan érintik azokat a piaci szereplőket, akik nagyon helyesen saját személyre szabott red flag eszközt fejlesztenek.

A vizsgált red flag eszközökben egy közös vonás biztosan volt, hogy alkotóik tesztelték, felülvizsgálták, értelmezték az eszközöket. A visszajelzések gyűjtése, az eszközök karbantartása legalább olyan fontos, mint az eszköz kifejlesztése. Ennek megfelelően a red flag eszköz megalkotása folyamatának eleve része kell, hogy legyen az időnkénti felülvizsgálat és tesztelés.

Időszakonként a karbantartás során szükséges a red flagek újraértelmezése is, mint ahogyan az európai uniós hirdetmények módosításával és az egyéb szabályváltozással a TI Red flag eszköz egy-egy indikátorának törlésére is sor került. Elengedhetetlen az újratesztelés is, így a Világbank is jelezte red flagjei közül azokat, amelyek leggyakrabban merülnek fel és relevánsak. Szükséges az eszközhasználatot segítő iránymutatások kialakítása, javítása.

Mindenekelőtt pedig lényeges, hogy a red flag eszköz használata során az eredmények kommunikálása abban a tudatban kell, hogy történjen, hogy elfogadjuk, egy jelzőrendszer működése nem jelenti feltétlenül azt, hogy minden korrupt magatartási formát képes feltárni. Sőt, ellenkezőleg, a red flag eszközök a korrupció elleni fellépés egy elemét képezik, amely fontos elem, de nem helyettesíti a megfelelő szabályozást és a kulturált környezetet.

- 171/172 -

Felhasznált irodalom

1. Arachne Report (2017). What is new in Arachne V2.0, Document Version 1.2. European Commission. Elérhető: www.ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=17743&langId=ro (Letöltés dátuma: 2017. 02. 16.)

2. Dorn, Nicholas - Levi, Michael - White, Simone (2008): Do European procurement rules generate or prevent crime? Journal of Financial Crime, Vol. 15, No. 3.

3. Fazekas, Mihály - Cingolani, Luciana - Tóth, Bence (2016): A comprehensive review of objective corruption proxies in public procurement: risky actors, transactions, and vehicles of rent extraction. Government Transparency Institute-WP, No. 3. Elérhető: www.govtransparency.eu/index.php/2016/08/22/a-comprehensive-review-of-objective-corruption-proxies-in-public-procurement-risky-actors-transactions-and-vehicles-of-rent-extraction/ (Letöltés dátuma: 2016. 08. 22.)

4. Fazekas, Mihály - Tóth, István János - King, Lawrence Peter (2016): An Objective Corruption Risk Index Using Public Procurement Data. European Journal on Criminal Policy and Research, Vol. 22, No. 3.

5. Ferwerda, Joras - Deleanu, Ioana - Unger, Brigitte (2017): Corruption in Public Procurement: Finding the Right Indicators. European Journal on Criminal Policy and Research, Vol. 23, No. 2.

6. Heggstad, Kari K. - Frøystad, Mone (2011): The basics of integrity in procurement. Chr. Michelsen Institute, U4. No. 10. Elérhető: www.cmi.no/publications/file/4211-the-basics-of-integrity-in-procurement.pdf (Letöltés dátuma: 2019. 05. 22.)

7. Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU - Development of a methodology to estimate the direct costs of corruption and other elements for an EU-evaluation mechanism in the area of anti-corruption (2013). OLAF Study. PWC-Ecorys. Elérhető: http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/anti-fraud-policy/research-and-studies/identifying_reducing_corruption_in_public_procurement_en.pdf (Letöltés dátuma: 2013. 06. 30.)

8. Kenny, Charles - Musatova, Maria (2010): 'Red Flags of Corruption' in World Bank Projects: An Analysis of Infrastructure Contracts. World Bank Policy Research Working Paper, No. 5243. Elérhető: https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/3731/WPS5243.pdf?sequence=1 (Letöltés dátuma: 2019. 05. 22.)

9. Massey, Andrew - Hutton, William L. (2006): Modernizing governance: leadership, red flags, trust and professional power. Public Management and Policy Association.

10. Németh, Anita - Tátrai, Tünde (2015): Red Flags Project - New warning system for the identification of red flags in public procurements. Transparency International Hungary. Elérhető: www.redflags.eu/files/redflags-summary-en.pdf (Letöltés dátuma: 2019. 05. 22.)

11. Preventing Corruption in Public Procurement (2016). OECD Guideline. OECD. Elérhető: www.oecd.org/gov/ethics/Corruption-in-Public-Procurement-Brochure.pdf (Letöltés dátuma: 2019. 05. 22.)

12. Public Procurement Due Diligence Tool. Elérhető: www.business-anti-corruption.com/tools/due-diligence-tools/public-procurement-due-diligence-tool (Letöltés dátuma: 2019. 05. 22.)

- 172/173 -

13. Risk assessment and due diligence. (2017). Global Infrastructure Anti-Corruption Centre.

14. Tátrai, Tünde (2013): Ethical public procurement. ERA Forum, Springer Verlag. Vol. 14, No. 1.

15. Tool: Indicators of procurement risk (2009). OECD PP Toolbox. OECD. Elérhető: www.oecd.org/governance/procurement/toolbox/search/indicators-procurement-risk.pdf (Letöltés dátuma: 2019. 05. 22.)

16. Tóth, István János (2017): Analysing Corruption as Black Holes - Intensity of Competition, Corruption Risks & Price Distortion. Lear Conference, Rome. Elérhető: www.lear-conference.com/wp-content/uploads/2017/07/lear_2016_crcb_presentation_170703.pdf (Letöltés dátuma: 2017. 07. 05.)

17. Williams-Elegbe, Sope (2012): Fighting corruption in public procurement: a comparative analysis of disqualification or debarment measures. Sydney, Bloomsbury Publishing.

Dr. habil. Tátrai Tünde közgazdász, jogász, a Budapesti Corvinus Egyetem Logisztika és Ellátási Lánc Tanszékén egyetemi docens. PhD-fokozatát 2006-ban szerezte meg, dolgozatának címe: A közbeszerzés, mint speciális beszerzési tevékenység és fejlődési lehetőségei Magyarországon. Habilitációját 2017-ben A közbeszerzések központosításának európai gyakorlata, tapasztalatai a hazai központosított közbeszerzés tükrében témában védte meg. Gazdasági jogot, tevékenységmenedzsmentet, ellátási lánc menedzsmentjét, közbeszerzési jogot, beszerzési jogot, fenntartható beszerzést, elektronikus beszerzést oktat. A BCE közbeszerzési menedzser posztgraduális képzésének szakmai vezetője, továbbá a BCE AACSB nemzetközi akkreditáció projektmenedzsere. Kutatási területe a beszerzéshez, közbeszerzéshez kötődik. Számos beszerzési és közbeszerzési témájú hazai és nemzetközi kutatás résztvevője, szakcikk szerzője. A Journal of Public Procurement szerkesztőbizottsági tagja, az European Procurement and Public Private Partnership Law Review hazai tudósítója. Több hazai felsőoktatási intézmény mellett oktat a Rome Tor Vergata Egyetemen, továbbá a Higher School of Economics-on. Tagja az MTA Logisztikai Bizottságának. Tagja az Európai Bizottság Közbeszerzési Érintetti Munkacsoportjának és az EXEP Elektronikus Közbeszerzési Munkacsoportnak.

Dr. Németh Anita ügyvéd, tiszteletbeli tanár, korábban az Igazságügyi Minisztérium Európai Uniós Ügyek Főosztályának vezetője. Az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karának megbízott előadója, tiszteletbeli tanára. A karon jelenleg a közbeszerzési jog tantárgyat oktatja a Közigazgatási Jogi Tanszék keretében. Az ELTE közbeszerzési szakjogász képzésének szakmai vezetője, társfelelős oktatója. Kutatási és oktatási területe elsősorban a közbeszerzés, az Európai Unió és a jogharmonizáció témaköreihez kötődik, számos tanulmány és jogszabály-magyarázat szerzője. Az Európai Jog folyóirat szerkesztőbizottságának tagja. Az Európai Jog Nemzetközi Szövetsége (FIDE) Magyar Tagozat Egyesület tagja, a 2014. évi FIDE Kongresszus nemzeti jelentéstevője a közbeszerzések tárgykörében. Minisztériumi tevékenysége során számos jogszabály kodifikációjában közreműködött. ■

JEGYZETEK

[1] A mű a KÖFOP-2.1.2-VEKOP-15-2016-00001 azonosítószámú, "A jó kormányzást megalapozó közszolgálatfejlesztés" elnevezésű kiemelt projekt keretében, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem és a Budapesti Corvinus Egyetem együttműködésével készült.

[2] Tátrai, Tünde (2013): Ethical public procurement. ERA Forum, Springer Verlag. Vol. 14, No. 1. 59-68.

[3] Williams-Elegbe, Sope (2012): Fighting corruption in public procurement: a comparative analysis of disqualification or debarment measures. Sydney, Bloomsbury Publishing.

[4] Dorn, Nicholas - Levi, Michael - White, Simone (2008): Do European procurement rules generate or prevent crime? Journal of Financial Crime, Vol. 15, No. 3. 243., 245.

[5] Ferwerda, Joras - Deleanu, Ioana - Unger, Brigitte (2017): Corruption in Public Procurement: Finding the Right Indicators. European Journal on Criminal Policy and Research, Vol. 23, No. 2. 245.

[6] Identifying and Reducing Corruption in Public Procurement in the EU - Development of a methodology to estimate the direct costs of corruption and other elements for an EU-evaluation mechanism in the area of anti-corruption (2013). OLAF Study. PWC-Ecorys. 15.

[7] Tool: Indicators of procurement risk (2009). OECD PP Toolbox. OECD. 1.

[8] Heggstad, Kari K. - Frøystad, Mone (2011): The basics of integrity in procurement. Chr. Michelsen Institute U4. No. 10. 18.

[9] Risk assessment and due diligence (2017). Global Infrastructure Anti-Corruption Centre.

[10] Public Procurement Due Diligence Tool. Elérhető: www.business-anti-corruption.com/tools/due-diligencetools/public-procurement-due-diligence-tool (Letöltés dátuma: 2019. 05. 22.)

[11] Ferwerda-Deleanu-Unger (2017): i. m.

[12] Ferwerda-Deleanu-Unger (2017): i. m. 245.

[13] Kenny, Charles - Musatova, Maria (2010): 'Red Flags of Corruption' in World Bank Projects: An Analysis of Infrastructure Contracts. World Bank Policy Research Working Paper, No. 5243.

[14] Németh, Anita - Tátrai, Tünde (2015): Red Flags Project - New warning system for the identification of red flags in public procurements. Transparency International Hungary.

[15] Massey, Andrew - Hutton, William L. (2006): Modernizing governance: leadership, red flags, trust and professional power. Public Management and Policy Association.; Fazekas, Mihály - Cingolani, Luciana - Tóth, Bence (2016): A comprehensive review of objective corruption proxies in public procurement: risky actors, transactions, and vehicles of rent extraction. Government Transparency Institute-WP, No. 3.

[16] Kenny-Musatova (2010): i. m. 6-7.

[17] Kenny-Musatova (2010): i. m. 8.

[18] Kenny-Musatova (2010): i. m. 8.

[19] OECD PP Toolbox (2009). 1.

[20] OLAF Study (2013)

[21] Fazekas, Mihály - Tóth, István János - King, Lawrence Peter (2016): An Objective Corruption Risk Index Using Public Procurement Data. European Journal on Criminal Policy and Research, Vol. 22, No. 3. 369.

[22] Fazekas-Tóth-King (2016): i. m. 378.

[23] Tóth, István János (2017): Analysing Corruption as Black Holes - Intensity of Competition, Corruption Risks & Price Distortion. Lear Conference, Rome. Elérhető: www.learconference.com/wp-content/uploads/2017/07/lear_2016_crcb_presentation_170703.pdf (Letöltés dátuma: 2017. 07. 05.)

[24] Arachne Report (2017)

[25] Arachne Report (2017).

[26] Németh-Tátrai (2015): i. m. 8-9., 23-26.

[27] Németh-Tátrai (2015): i. m. 19-20.