"Az mindenképpen üdvözlendő, ha a magyar jog a strasbourginál magasabb szinten tudja biztosítani az egyezményes jogokat. Ám annak is örülni kell, ha legalább az egyezményből következő védelmi szintet garantálni tudjuk."
A Magyar Köztársaság Országgyűlése az 1993. évi XXXI. törvénnyel a magyar jog részévé tette az Emberi jogok európai egyezményét. Az egyezményben részes államok felelnek azért, hogy az egyezmény által garantált jogokat tiszteletben tartják, és a tagállamok kötelessége az Emberi Jogok Európai Bírósága által hozott döntések következményeinek érvényre juttatása a belső jogban. Milyen szerepet játszik ebben a kormányképviselet?
Amikor a Magyar Köztársaság csatlakozott az egyezményhez, az államigazgatási struktúrában ki kellett jelölni egy szervet, amelyik ellátja az állam képviseletét a bíróság előtt. Ez a szerv az Igazságügyi Minisztérium Emberi jogi főosztálya lett, amely képviseli a magyar államot a strasbourgi bíróság előtt, továbbá a békés megegyezés érdekében tárgyalásokat folytat a kérelmezőkkel, panaszosokkal. Ezen túlmenően, mivel az Európa Tanács miniszteri bizottsága ellenőrzi az elmarasztalással zárult ügyekben hozott ítéletek végrehajtását, a kormányképviselet feladata a Strasbourgban levő magyar állandó képviselet miniszteri bizottsági ülésekre való felkészítése, ahol számon kérik a tagállamoktól a döntések végrehajtását. Ez nemcsak a kifizetendő kártérítési összeg átutalásáról szóló igazolás bemutatását jelenti, hanem számot kell adni az elmarasztalással zárult ügy által indukált általános és egyedi - jogalkotói, jogalkalmazási - intézkedésekről is. A kormányképviselet részt vesz továbbá az egyezményt módosító és kiegészítő jegyzőkönyvek kidolgozásában.
Ami a kormányképviseletnek a magyar közigazgatási struktúrában betöltött szerepét illeti, feladatkörünkbe tartozik a strasbourgi esetjog közvetítése az Igazságügyi Minisztérium és más minisztériumok szervezeti egységei felé. Ha valamely strasbourgi döntésből - akár magyar, akár nem magyar vonatkozású ügyben - jogszabály-alkotási, illetőleg a joggyakorlatot megváltoztató feladat hárul Magyarországra, akkor e feladat elvégzését a kormányképviseletnek kell kezdeményeznie. Ez nem azt jelenti, hogy a kormányképviselet dolgozza ki a normaszöveg-tervezetet vagy ő járna el a joggyakorlat megváltoztatása érdekében. Mi a strasbourgi döntést elemezve csak irányt mutatunk a jogalkotónak és a jogalkalmazóknak. Ami a jogszabálytervezetek közigazgatási egyeztetését illeti, amennyiben a tervezetet véleményezésre megküldik a kormányképviseletnek, akkor jeleznünk kell, ha ellentétet észlelünk a jogszabálytervezet és a strasbourgi esetjog között.
Figyelemmel tudják-e követni a normaszöveg-tervezetekre adott észrevételeik sorsát a közigazgatási egyeztetés időszakában, illetőleg, ha törvényjavaslatról van szó, az Országgyűlés előtti eljárásban? A megkereséseket követően, a jogalkotási eljárás későbbi fázisaiban tudják-e érvényesíteni a strasbourgi esetjogból eredő követelményeket?
Javaslataink, észrevételeink sorsát leginkább csak a végeredményt illetően látjuk, a folyamatot kevésbé tudjuk ellenőrizni. A törvényhozás menetében lehetnek olyan mozzanatok, megfontolások, amelyekre már a kormány révén sem tudunk hatással lenni. Az Országgyűlésben benyújtott módosító indítványok vagy a politikai szereplők közötti egyeztetés eredményeként előfordul, hogy nem érvényesülnek a javaslataink. Ilyenkor a legközelebbi módosítás alkalmával újra előjövünk ezekkel. Az idegenrendészeti jogszabályokkal kapcsolatban már régóta jelezzük, hogy a kiutasítások esetén ne csak az egyezmény 3. cikkét vegyék figyelembe, azaz a Magyarországról történő kiutasításnak ne csak az legyen a gátja, hogy az illető embertelen, megalázó bánásmódnak vagy kínzásnak lenne kitéve, hanem legalább ilyen súllyal vegyék figyelembe a 8. cikket, a családi élet védelmének követelményét is. A 8. cikket értelmezve a strasbourgi bíróság több esetben kimondta, hogy egy valós családi köteléket nem lehet azáltal megszakítani, hogy valakit az egyik percről a másikra kiutasítanak az országból, és ott marad utána a gyermeke, a felesége. Sajnos a hatályos szabályozás szerint ezt a szempontot nem kell kötelezően vizsgálni.
Az idegenrendészeti törvény 39. §-a rendelkezik ugyan erről, de a további magyarországi tartózko-
- 37/38 -
dáshoz egy többletfeltételt is előír (az érintettnek jogszerűen kell itt tartózkodnia), ami már nem strasbourgi kritérium.
Így van. A strasbourgi gyakorlat szerint az állam felléphet az országban jogszerűtlenül tartózkodókkal szemben, ám ha az állam eltűri azt, hogy öt-hat év ott-tartózkodás alatt családi köteléket épít ki az érintett, akkor annak a ténynek, hogy az illető miként került az országba, már nem lehet ügydöntő jelentősége. Ha az állam a területén való tartózkodást - akár hallgatólagosan is - eltűri, akkor a kiutasítás elrendelésekor nem hagyhatja figyelmen kívül a családi köteléket. Sajnos ez arra példa, amikor nem tudtuk érvényesíteni a strasbourgi követelményeket a törvényhozási eljárásban. Amint ismét napirendre kerül az idegenrendészeti törvény módosítása - és az utóbbi időben ezt a törvényt gyakran módosítják -, újból előállunk ezzel a javaslattal.
A 14. módosító jegyzőkönyv módosította az egyezmény ellenőrző rendszerét, így a panaszok, kérelmek elfogadhatóságát illetően új feltételeket vezetett be. A Magyar Köztársaság azon kevés tagállam egyike volt, amely ellenezte ezt a lépést. Miért?
Pontosítanék. Csak egyetlenegy cikkel kapcsolatban voltak fenntartásaink: az egyezménynek a panaszok elfogadhatóságáról szóló 35. cikkét módosító rendelkezéssel. Wildhaber úr, a bíróság elnöke többször figyelmeztetett arra, hogy eljárási reformok nélkül a bíróság belefullad az ügyteherbe, és hovatovább már nem az a kérdés, hogyan lehetne hatékonyabbá tenni a bíróság tevékenységét, hanem hogy egyáltalán működőképes marad-e a bíróság. Mi, a többi tagállamhoz hasonlóan, valamennyi olyan módosító javaslatot támogattunk, amely azt célozta, hogy jobb munkaszervezési módszerrel csökkentsük a bíróság munkaterhét. Két módosító javaslat nem került végül a jegyzőkönyvbe. Az egyik - egy kelet-európai tagállam ellenállásán megbukott - javaslat az egy tagállam-egy bíró szabályt módosította volna, így akár egy országból több bíró is részt vehetett volna a testület munkájában. Az elutasítást azzal indokolta ez a tagállam, hogy ebben az esetben a nemzeti bíróságok nem tudnák, melyik bíró álláspontját kövessék, mert biztos, hogy a két bíró két különböző álláspontot képviselne, és ez lehetetlenné tenné az esetjog alkalmazását.
A másik elutasítás a már említett 35. cikk módosítását tűzte ki célul. A bíróság elnöke és a bíróság más bírái is azon az állásponton voltak, hogy elérkezett az idő a strasbourgi emberi jogi jogvédelmi rendszer átalakítására. Érvelésük szerint a strasbourgi jogvédelmi rendszer elérkezett arra a fejlődési szintre, amikor már nem valamennyi beérkező, eddig elfogadhatónak minősített panasszal kellene foglalkoznia, hanem egy európai alkotmánybírósággá vagy európai alapjogi bírósággá kellene átalakítani ezt a fórumot. Egy ilyen bíróság feladata a nemzeti alkotmánybíróságokéhoz hasonlítana - itt az Egyesült Államok Legfelső Bíróságára, illetőleg a német szövetségi Alkotmánybíróságra utaltak. Ezek a bíróságok nem a hozzájuk beérkező valamennyi kérelemről döntenek, hanem kiválogathatják, mely ügyek elbírálásával fejleszthető tovább az alapjogok vagy az emberi jogok védelme. Az eredeti elképzelés szerint a strasbourgi bíróság is megkapta volna ezt a felhatalmazást. Az ügyek közötti válogatásra való felhatalmazás volt az a pont, ahol néhány Európa tanácsi "nagyhatalom", Ausztria, Finnország, Belgium, Magyarország, majd később Luxemburg, illetőleg Lettország ellenvéleményt fogalmazott meg. A felsorolt országok szerint a jövőben ez lehet a strasbourgi jogvédelmi rendszer fejlődési iránya. Lehet, hogy egyszer majd elérünk erre a szintre. De akkor, amikor a kontinens keleti feléről olyan országok csatlakoztak, amelyekről nagyon jól tudjuk, hogy nemzeti jogvédelmi rendszerük nincs a megfelelő szinten - például jogorvoslati eszközök hiányoznak -, rendkívüli jelentőségű az a lehetőség, hogy emberi jogi kérelmekkel egy nemzetközi fórumhoz lehet fordulni, amelyik érdemben állást foglal arról, hogy megsértették-e a panaszos emberi jogait. Ez egy olyan vívmánya az európai emberi jogi védelmi rendszernek, amelyet most nem lehet feladni. Még akkor sem, ha a panasz a bíróság számára bagatell. Egyelőre nem jött el az ideje annak, hogy a strasbourgi bíróság európai alkotmánybírósággá váljon.
Végül mégis elfogadták a 35. cikk módosítását. Hogyan sikerült kompromisszumot kötni?
A szakértői egyeztetések szintjén a magyar álláspont mindig is az volt, hogy a 35. cikket nem lehet módosítani, a cikk módosítása nélkül is el lehet érni a célokat. Nem voltak elég meggyőzők a bíróság hivatala által készített tanulmányok, amelyek azt prognosztizálták, hogy a módosítással számottevően - több ezer vagy tízezer üggyel - csökken majd a bíróság munkaterhe. Mi úgy láttuk, ahhoz, hogy a kevésbé lényeges jogsérelmeket állító panaszokat kiszűrjük, elég a jelenlegi elfogadhatatlansági kritériumok alkalmazása, ehhez nem kellene újabb szűrőszabályokat beiktatni. Ezt az érvünket a többség, nem tudni, miért, nem volt hajlandó elfogadni.
Amikor a módosító jegyzőkönyv kidolgozása eljutott a nagykövetek szintjéig, akkor egyesek már azt hangoztatták, hogy Magyarország nem hajlandó hozzájárulni az egész reformhoz. Végül egy feltétellel fogadtuk el a 35. cikk módosítását. A panasz elfo-
- 38/39 -
gadhatóságának új eleme, hogy a kérelmező bizonyítsa: lényeges jogsérelem vagy hátrány érte. A "lényeges jogsérelem" tesztjének az elfogadhatósági kritériumok közé történő beemelése - ami mindenféleképpen bizonytalanná teszi a strasbourgi esetjogot, hiszen a kérelmezőnek fogalma sem lesz arról, hogy az általa állított sérelem lényegesnek minősül-e vagy sem - számunkra csak úgy volt elfogadható, ha a teszt - annak érdekében, hogy a jogvédelem szintje ne csökkenjen - egy új elemmel egészül ki. Így a 35. cikk végleges szövege úgy szól, hogy csak akkor lehet lényegtelen jogsérelemre hivatkozással elfogadhatatlannak minősíteni a panaszt, ha az ügyet - és itt figyelembe kell venni a 14. jegyzőkönyvhöz fűzött Európa tanácsi ajánlásokat is - az egyezmény esetjogának megfelelő módon egy nemzeti bíróság már megvizsgálta. Arról is óriási vita folyt, hogy bíróságnak kell-e megvizsgálnia az ügyet, vagy elegendő egy nemzeti hatóság vizsgálata. A magyar szakembereken múlt, hogy végül a tagállamok elfogadták: ha már nem a strasbourgi bíróságtól, egy nemzetközi fórumtól várjuk el az ügy megvizsgálását, hanem egy tagállamitól, akkor a nemzeti fórum sem lehet más, mint független bíróság. Számunkra elfogadhatatlan lett volna az, ha egy végrehajtó hatalom alá tartozó hatóság vizsgálta volna meg az emberi jogi jogsérelemmel kapcsolatos panaszt.
Ezen kívül még egy féket sikerült beépíteni az eljárásba. A jegyzőkönyv hatálybalépésével lehetőség lesz egyesbírói döntéshozatalra is, de a hatálybalépést követő két évig csak a kamara és a nagykamara alkalmazhatja a 35. cikk új elfogadhatatlansági szabályát. Bízom abban, két év gyakorlata megfelelő segítséget nyújt mind a panaszosoknak, mind a tagállamoknak abban a kérdésben, hogy mi számít lényeges joghátránynak.
Felfogható-e a 14. jegyzőkönyv körüli vita a strasbourgi és a luxembourgi bíróság közötti versengésként az európai alkotmánybírósági funkció betöltéséért? Számít-e arra, hogy az Európai Unió "alkotmányos szerződésének" részét képező alapjogi karta kötelezővé válásával különböző standardok alakulnak ki az európai emberi jogi jogvédelemben?
Elfogadom, hogy a 35. cikk végleges szövege lehet az első lépés a strasbourgi rendszer átalakítása felé, de ezt a folyamatot nem a két bírói fórum közötti versengésnek tekintem. Nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy a luxembourgi bíróság már jelenleg is alkalmazza a strasbourgi követelményeket, ugyanakkor a strasbourgi bíróság egyik-másik döntésében is kimutatható a luxembourgi gyakorlatban kialakult tesztek érvényesítése. A két bíróság jelenleg is figyelemmel kíséri egymás gyakorlatát, és igyekszik kerülni az ellentéteket. Az együttműködés folyamatát csak erősíti az a tény, hogy több, újonnan csatlakozó uniós tagállam - például a lengyelek, litvánok, lettek - korábbi strasbourgi bírót delegált a luxembourgi testületbe.
Az együttműködés jogi keretét egyértelművé fogja tenni az a - jelenleg előkészítés alatt álló - nemzetközi dokumentum, amely végül lehetővé teszi majd azt, hogy az Európai Unió is csatlakozhasson az egyezményhez. Az uniós alkotmányos szerződés hatálybalépése után nem lesz akadálya a csatlakozásnak, de az egyezményt is módosítani kell, hiszen az jelenleg nem teszi lehetővé egy nemzetközi szervezet csatlakozását. Ezzel együtt a jövőben is lesznek olyan, az egyezményben nem szabályozott területek, ahol a luxembourgi gyakorlat lesz a meghatározó. A munkajogi szabályozásban vagy az esélyegyenlőség kérdésében könnyen el tudom képzelni, hogy a luxembourgi gyakorlat lesz döntő, és az alkalmazott mérce meg fogja haladni a strasbourgi jogvédelmi szintet. Ami azonban az egyezmény által szabályozott területeket illeti, úgy vélem, a strasbourgi bíróság tesztjei maradnak irányadók.
A 14. módosító jegyzőkönyv kapcsolódó, a panaszok elfogadhatóságát érintő változás a civil szervezetek és a kormányok részéről is felszínre hozta azt az igényt, illetve elkötelezettséget, hogy az eladdig a strasbourgi bíróság elé kerülő ügyeket a tagállamok próbálják megoldani a nemzeti jogrendszer keretei között. Az egyezmény gyakorlatának meghonosításában fontos szerepe van a jogalkotónak. Tudna-e példát mondani arra, hogy jogszabály módosítását vagy megalkotását kezdeményezte, megelőzendő a jövőbeli egyezménysértést?
Alaptétel, hogy a strasbourgi bíróság szubszidiárius fórum, nem pedig - a nemzeti jogrendszertől függően - harmad- vagy negyedfokú bíróság. A tagállamok arra vállaltak kötelezettséget az egyezmény ratifikálásával, hogy a saját jogrendszerükben, hatóságaik, bíróságaik révén biztosítják az egyezmény részét képező jogokat. A strasbourgi bírósághoz fordulás tehát a kérelmező végső eszköze egyezményes joga érvényesítésére. A legutóbbi jogszabály-módosítási kezdeményezés a Pélissier és Sassi kontra Franciaország ügyhöz kötődik. Ebben az esetben a büntetőeljárás tárgyát képező cselekmény jogi minősítését úgy változtatta meg a francia bíróság, hogy a vádlottnak már nem volt lehetősége az ítélethozatal előtt megismerni a vádat és az új vádbeli minősítéssel szemben védekezni. Ezáltal a francia állam megsértette a terheltnek a 6. cikk által biztosított, a védelemhez és a fair eljáráshoz való jogát. Az ítélethozatal idején folyamatban volt a Dallos kontra Magyarország ügy, amelyben a terheltet sikkasztás bűntettével vá-
- 39/40 -
dolták meg, és e bűntett elkövetésében találták bűnösnek első fokon, ám a másodfokú bíróság a Dallos terhére rótt cselekményt átminősítette csalássá, így meggátolta abban, hogy megfelelően gyakorolhassa a védekezéshez való jogát. Már a strasbourgi ítélethozatalt megelőzően, a Pélissier-ügyre hivatkozással, kezdeményeztünk jogszabály-módosítást, és jelenleg, ha a jogi minősítés megváltoztatásának lehetősége felmerül, a bíróság nem hozhat ítéletet úgy, hogy erről a vádlottat, illetőleg a védőt megfelelő időben ne értesítené.
Az egyezmény rendelkezéseinek megtartásáért a Strasbourgi bíróság előtti eljárásban a kormány felel, ugyanakkor előfordulhat, hogy az egyezménysértés megállapítása a hatósági jogalkalmazói vagy a bírói gyakorlatra vezethető vissza. Mit tudnak tenni akkor, ha akár emberi jogi szervezetek tájékoztatása, akár közvetlen tapasztalataik alapján úgy ítélik meg, hogy a hazai joggyakorlat nem felel meg az egyezménynek?
Cselekvési lehetőségeink alapvetően azon múlnak, hogy melyik hatalmi ághoz tartozó szerv működésével kapcsolatban merül fel probléma. Ha a végrehajtó hatalomhoz tartozó szervről van szó, akkor a hatóságok vezetőjét keressük meg, és jelezzük, részletesen tájékoztatva őt a strasbourgi esetjogról, hogy a joggyakorlat mely elemein kell változtatni. A végrehajtó hatalom irányítása alá tartozó szervektől eltérően kezelendő az az esetcsoport, amikor a kormányzati szervektől független szervek vonatkozásában merül fel az egyezményellenes joggyakorlat kérdése. Alkotmányjogi szempontból a legérzékenyebb terület a bírósági gyakorlat egyezménykonformitásának kérdése. Egyrészt a végrehajtó hatalomnak tisztelnie kell a bírói hatalmi ág függetlenségét, de ez nem jelenti azt, hogy ilyen esetekben cinkos hallgatásra lennénk ítélve. A hatalmi ágak együttműködési kötelezettségéből eredően - megfelelő intézményi keretek között - jeleznünk kell a problémákat. Az intézményi keretet a bírói önigazgatás legfőbb szerve, az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (OIT) biztosítja. Mivel az igazságügy-miniszter tagja az OIT-nek, ezen a fórumon tudja jelezni a problémát, és végső soron jogegységi eljárás lefolytatásának megfontolását is indítványozhatja, de erre még nem került sor.
Várható, hogy a 8. cikkel - a külföldiek kiutasításával - kapcsolatos gyakorlat anomáliáit az OlT-ben veti fel az igazságügy-miniszter?
Egy ilyen javaslat megfogalmazásának előfeltétele, hogy az eljáró hatóságok, bíróságok eltérően értelmezzék az irányadó jogszabályi rendelkezéseket. A 8. cikkel kapcsolatos, a külföldiek kiutasítására vonatkozó ügyekben nem kizárólag jogalkalmazási problémáról van szó, hanem, mint említettem, jogszabály-módosítás is szükséges. Előfordult már olyan eset, amikor az igazságügy-miniszter az OIT-ben jelezte bizonyos strukturális problémák létezését, nevezetesen a bírósági eljárások elhúzódásával kapcsolatban. Az OIT vizsgálatot folytatott, és határozatot hozott a probléma kiküszöbölésének módjáról.
Erre a törvényhozó is reagált, hiszen 1999-ben a polgári perekben az eljárás elhúzódását gátló határidőket vezetett be, továbbá objektív alapú, méltányos kártérítés megállapítására adott lehetőséget, ha az eljárás elhúzódása a bíróság érdekkörében merül fel.
Igen, bár a per elhúzódását szankcionáló, a felek számára megítélt kártérítés intézménye csak 2003 második felében lépett hatályba, így esetjogról ebben a tekintetben még nem beszélhetünk. Az említett törvénymódosítással az eljárások elhúzódásának kérdése nem oldódott meg teljes körűen, hiszen a magyar jogrendszerben jelenleg nincs olyan eszköz, amely lehetővé tenné a folyamatban levő eljárások gyorsítását. Ebben a vonatkozásban két követelmény fogalmazható meg a strasbourgi esetjog alapján. Egyrészt az államnak biztosítania kell, hogy az eljárás elhúzódásával érintett fél kártérítési igényt terjeszthessen elő. Ezt már jelenleg is lehetővé teszi a magyar jog. A folyamatban levő ügyekre vonatkozóan azonban továbbra sincs a magyar jogban olyan eszköz, amely biztosítaná, hogy az eljáró bíróság foglalkozzon azzal az üggyel, amelyben háromnégy éve nem történt semmi. Ezt a hiányt orvosolná a kifogás intézménye, amelynek előkészítése jelenleg is folyik az Igazságügyi Minisztériumban. Annak ellenére, hogy Európában számos példát találunk hasonló, az eljárást gyorsító megoldásokra, a bíróságok nagyon erőteljesen kritizálják a kifogás intézményének koncepcióját. Pedig a külföldi (osztrák) tapasztalatok szerint a kifogáshoz hasonló szabályok hatékonyan gátolják meg az eljárások elhúzódását. Úgyhogy nagyon remélem, hogy a törvényhozó is elfogadja az érveinket, és hamarosan pótolja ezt a mulasztást.
Több hazai jogvédő szervezet közösen kifogásolja, hogy az egyezmény esetjogára alapított bírósági, illetve hatósági beadványaik nem érnek célt, a jogalkalmazók nem veszik figyelembe a strasbourgi esetjogot. Szó esett már a családi élethez való jog érvényesülésének problémájáról az idegenrendészeti eljárásokban, de említhetjük a büntetőeljárás fel-
- 40/41 -
lebbviteli szakában a tanácsülés főszabályával kapcsolatban megfogalmazott észrevételeket is. A 14. módosító jegyzőkönyv körüli vitákban többször megfogalmazódott, hogy elsődlegesen a tagállami jogvédelmi rendszerek egyezménysértő" elemeit kellene kiküszöbölni. Milyen eszközeik vannak arra, hogy megismertessék a jogalkalmazókkal az egyezmény gyakorlatát?
A 14. jegyzőkönyvhöz kapcsolódó reformoknál nem csak a tagállamok vállalásait említeném. A vita során többször megfogalmazódott az igény, hogy a strasbourgi bíróság térjen ki az ítéletben arra, ha strukturális problémákat lát, és nevezze azt a döntést iránymutató ítéletnek, ami nagy segítséget jelent a tagállamok számára. Erre már akad példa. A Sejdovic kontra Olaszország ügyben fogalmazta meg a testület, hogy strukturális probléma van az olasz jogban, és ennek következtében számos elmarasztalással végződő ügy kerülhet a bírák elé, mivel az olasz büntetőeljárási törvény nem ad lehetőséget a távollétükben elítélt személyek számára az ügy újratárgyalására, függetlenül attól, hogy a terhelteket megfelelően értesítették-e az eljárásról. Ennek megoldásához módosítani kell az olasz jogszabályt.
Mindig is figyeltük, hogy a magyar emberi jogi szervezetek milyen kritikával élnek a magyar hatóságok eljárásaival kapcsolatban. Szívesen vesszük, ha tájékoztatnak a tapasztalataikról, mert ez lehetővé teszi, hogy észrevételeiket felhasználjuk a kodifikáció során. A büntetőeljárási törvény jogorvoslati fórumrendszerének felülvizsgálata folyamatban van, és a fellebbviteli eljárásban a tanácsülésre vonatkozó szabályokat is át fogjuk gondolni.
Felkérésre nagyon szívesen részt veszünk a bírák továbbképzésének folyamatában; szemináriumokon ismertetjük az esetjogot. Egyes esetekben Baka András strasbourgi bíróval együtt számolunk be a különböző esetekről, ilyenkor neki is lehetősége van elmondani, bírói nézőpontból mi okozta a legnagyobb gondot az egyes ügyekben. Hangsúlyozom, nem csak magyar eseteket vitatunk meg, mivel úgy gondolom, az emberi jogok védelmét komolyan vevő tagállamok figyelik a más tagállamok vonatkozásában hozott ítéleteket, ennek eredményeként akár módosítják is belső jogukat, és nem várják meg, hogy saját panaszosaik indítsanak ellenük eljárást Strasbourgban.
A gyakorlati szakemberek visszatérő panasza, hogy sokszor eredménytelenül hivatkoznak a nem magyar vonatkozású ügyekre a magyar hatósági, bírósági eljárásokban. Ön azon az állásponton van, hogy a más tagállamok ügyében hozott határozatok is kötik Magyarországot?
Ezt jelenleg kifejezetten nem fogalmazza meg az egyezmény. Nagyon sok magas beosztású tagállami kormánytisztviselő tagadja ennek a megközelítésnek az érvényességét, és ennek hangot is ad Strasbourgban: szerintük nem lehet egy tagállam vonatkozásában hozott ítéletet számon kérni egy másik tagállamon. Én azonban továbbra is fenntartom azt a személyes véleményemet, hogy akkor tudjuk biztosítani az európai emberi jogi szintet a kérelmezők számára, ha figyelembe vesszük azt is, hogy más államok ügyeiben hogyan dönt a bíróság. Időről időre felmerül, hogy a bíróság döntései legyenek erga omnes hatályúak, azaz minden tagállamra kötelezők, de eddig a tagállamok nem támogatták az egyezmény módosítását.
Volt-e már arra példa, hogy bírák vagy hatósági jogalkalmazók megkeresték Önöket az egyezmény értelmezésével kapcsolatban?
Bírósági megkeresést nem kaptunk, és az ítélkező bíró függetlensége szempontjából nagyon kényes lenne egy ilyen eljárás. Még akkor is, ha az eljáró bíró csak arra lenne kíváncsi, hogy az általa elbírálandó ügyhöz hasonló ügyekben mi a strasbourgi gyakorlat, hiszen a mi szervezetünk mégiscsak a kormányhoz tartozik. A magyar ítéletek hozzáférhetők az IM honlapján, és valamennyi ítéletet továbbítunk azoknak a bíróságoknak, hatóságoknak, amelyek érintettek voltak az ügyben, továbbá az OIT-nek is. Az egész strasbourgi esetjog, bár csak francia és angol nyelven, de olvasható, nem beszélve az egyre gyarapodó magyar nyelvű szakirodalomról. A strasbourgi döntések kellő információt nyújtanak a jogalkalmazóknak a konkrét ügyben megfogalmazott probléma megoldására. Egyébként praktikus szempontból is szükségtelennek tartanék ilyen megkereséseket, hiszen a Legfelsőbb Bíróságnak van egy, a strasbourgi gyakorlat figyelemmel kísérésére, feldolgozására szakosodott emberi jogi irodája. Úgy gondolom, a bírák még annak a látszatát is el kívánják kerülni, hogy ilyen módon konzultáljanak a végrehajtó hatalommal - és ez nagyon helyes -, és inkább ezekhez a fórumokhoz fordulnak. Nem kell tanácsot kérni tőlünk személyesen akkor, ha egy bíró az előtte levő ügy eldöntéséhez szükséges esetjogot meg kívánja ismerni.
Egészen más a helyzet a végrehajtó hatalom alá tartozó hatósági jogalkalmazói megkeresésekkel. Ők gyakran kérnek tőlünk tanácsot, adott esetben konzultációra hívnak meg minket, és ezeken a konzultációkon - például a bevándorlási vagy menekültügyi hivatal munkatársaival - a feladatkörükhöz tartozó esetjogot járjuk körül. Bízom benne, hogy ezek nem-
- 41/42 -
csak kötelességszerűen megszervezett találkozók, hanem érdemi hatásuk van a jogalkalmazói tevékenységre.
A Maglódi-, illetve az Imre-ügyben a strasbourgi bíróság az előzetes letartóztatás ésszerűtlenül hosszú időtartama miatt marasztalta el a Magyar Köztársaságot. A Maglódi-ügy sajtóvisszhangja után az OIT ígéretet tett az előzetes letartóztatásban lévők ügyeinek soron kívüli tárgyalására. Úgy tűnik azonban, hogy a strasbourgi döntéseket csak részlegesen értették meg a bírák, hiszen az OIT részéről szó sem esett az előzetes letartóztatás bírói felülvizsgálatának átgondolásáról - noha az több bíró szerint sem hatékony. Nem merült fel az említett két ügyben hozott elmarasztaló ítélet miatt a jogszabály-módosítás szükségessége?
Tény, hogy ebben a két ügyben nem megfelelő teszt alapján jártak el a bíróságok, nem megfelelően alkalmazták az irányadó normákat. Az is tény, hogy a magyar jogszabályi rendelkezéseket egyezménykonform módon is alkalmazhatták volna a bíróságok. Nem egy esetben a nyilvánosság előtt megszólaló bírák helyesen mutattak rá arra, hogy a strasbourgi teszt szerint önmagában az, hogy egy súlyos bűncselekmény elkövetésével gyanúsítanak valakit, nem elegendő az előzetes letartóztatás fenntartásához. A meghosszabbításnál figyelemmel kell lenni azokra a további szempontokra, amelyeket a büntetőeljárási törvény - összhangban a strasbourgi gyakorlattal - meghatározott. Ha valakit súlyos bűncselekmény elkövetésével gyanúsítanak, de semmilyen jel nem mutat arra, hogy fennáll a szökés veszélye, mert eltartandó családja van, minden szál Magyarországhoz köti, akkor az előzetes letartóztatása nem indokolt. Nem vonom kétségbe, hogy bírói szemléletváltásra van szükség, de azt is látni kell, hogy a magyar jogszabály egyezménykonform. Bízom benne, hogy miután ezeket az elmarasztaló ítéleteket az OIT hivatalán keresztül megismertettük a bíróságokkal, rövidesen változni fog az előzetes letartóztatás fenntartásának gyakorlata, és így nem nő az előzetes letartóztatás túlságosan hosszú idejét kifogásoló, az 5. cikkel kapcsolatos panaszok száma.
Mit gondol, mi az oka annak, hogy utóbbi két évben megszaporodtak a bírósági eljárások (ezen belül is elsősorban a polgári eljárások) ésszerűtlen ideig történő elhúzódását kifogásoló panaszok? 2003-ban tizenegy ügyben, 2004-ben tizenkilenc ügyben marasztalta el a magyar államot a strasbourgi bíróság az egyezmény 6. cikkének megsértése miatt. Van-e összefüggés a magyar állam elmarasztalásával végződő ügyek emelkedő száma és a panaszok minősége (az egyezmény joggyakorlatának ismerete) között?
Az elmarasztaló ítéletek növekvő számának részben objektív, részben szubjektív oka van. Tény, hogy az eljárások elhúzódását kifogásoló, elmarasztalással végződő első ügyek után megnőtt az ilyen panaszok száma. Az sem vitatható, hogy ezeknek az ügyeknek a legnagyobb százalékát a panaszosok megnyerik a magyar állammal szemben, jóval nagyobb százalékát, mint korábban. Ez annál az egyszerű oknál fogva van így, mert korábban, a kilencvenes évek közepén-végén, az egyezmény kihirdetését követő első időszakban, a ratione temporis szabályra hivatkozással ezeket az ügyeket könnyebb volt elfogadhatatlanná nyilvánítani, így nem foglalkozott velük a strasbourgi bíróság. Több mint tíz évvel az egyezmény hatálybalépése után az eljárások hat-nyolc-tíz éves elhúzódását már nem lehet sem a ratione tempo-ris szabállyal, sem arra hivatkozással elfogadhatatlanná nyilvánítani, hogy az eljárás elhúzódása nagy részben az egyezmény hatálybalépése előtti időszakra esett. Ami a szubjektív okot illeti, ma már nemcsak bírák olvassák a strasbourgi döntéseket, hanem egyre több ügyvéd is, így egyre többen indítanak eljárást a strasbourgi bíróság előtt, ha másért nem, a nemzetközi megmérettetés miatt.
Felmerült-e ezekben az esetekben a békés rendezés kérdése? Úgy látjuk, főszabály szerint a magyar állam "egyezségbarát" magatartást tanúsít. Vannak azonban olyan ügyek, amelyekben, úgy tűnik, nehezen engednek. Gondolunk itt a 3. cikkel kapcsolatos panaszokra, mint Kmetty vagy Balogh úré. Mi az oka annak, hogy az ilyen súlyos jogsértések esetén nem láttak esélyt a megegyezésre? Egyáltalán, milyen szempontok alapján dönt a magyar kormány az ügyek békés rendezéséről?
Az egyezségkötési szempontok vizsgálatához el kell választanunk egymástól az eljárás elhúzódásával kapcsolatos ügyeket, és a többi, a 3., 5., 8. cikkel kapcsolatos ügyeket. Az előbbieknél, amennyiben egyértelművé válik, hogy az eljárás valóban az ésszerű időt meghaladó időtartamú volt, a magyar állam -mint számos más tagállam - arra törekszik, hogy békés megegyezést kössünk, minél előbb befejezzük az ügyet. Ez nem mindig sikerül. Ennek több oka is lehet. Az egyik ok az, hogy adott esetben a panaszosnak többszörös - húszszoros, ötvenszeres, százszoros - igénye van a strasbourgi gyakorlatban kialakult kártérítési összeghez képest. Ilyen esetben nem lehet a panaszossal megegyezni, bármennyire is szeretnénk. Más ügyeknél ezen kívül egy egészen más szempont is közrejátszik. Sokszor, talán az esetek több mint kilencven százalékában, nem egy cikk vonatkozásában nyújtják be a panaszt, tehát nemcsak a 6. cikk, a tisz-
- 42/43 -
tességes eljárás, hanem a 13. cikk, a hatékony jogorvoslathoz való jog, vagy a 14. cikk, a diszkrimináció tilalmának sérelmét is állítja a panaszos. A békés megegyezés megkötésével a panaszos jóval gyorsabban hozzájut a vagyoni kompenzációhoz, de homályban marad, hogy végül a magyar állam miért fizetett. Vajon a 14., a 13., a 3. vagy az 5. cikkből következett-e az egyezménysértés? Hiszen, ha nem is hivatalos és formális módon, de a magyar állam elismeri, hogy a jogsérelem bekövetkezett. Ezzel szemben elmarasztaló ítélet esetén a bíróság nagyon világosan meghatározza az elmarasztalás okát, és a bíróság nem szokott elmarasztaló ítéletet hozni a megsértettnek vélt összes jog vonatkozásában, hanem általában egy cikk vonatkozásában állapít meg egyezménysértést, egy meghatározott okból. Ha a jogalkalmazó megkapja a békés megegyezés során hozott határozatot, akkor csak a tényállást ismeri meg, valamint a békés megegyezés során született megállapodások szövegét. Nem derül ki, hol vannak azok a pontok, ahol módosítani kell a joggyakorlatot. Bizonyos esetekben tehát a békés megegyezés nem alkalmas a jogvédelem továbbfejlesztésére. Egy ítélet sokkal többet tud segíteni, annak ellenére, hogy esetleg formálisan elmarasztalják az országot, mint az, ha békés rendezéssel lezárjuk az ügyet, és nem válik nyilvánvalóvá a jogi probléma.
Emlékeztetnék arra, hogy a Balogh-ügyben minimális, 4:3-as többséggel marasztalták el a magyar államot, és az arány akár fordított is lehetett volna. Mi is úgy éreztük: az, hogy a rendőri bántalmazást követően nem azonnal, hanem viszonylag hosszabb idő múlva fordult orvosi ellátásért a kérelmező, olyan körülmény volt, amelyekre nem adott egyértelmű iránymutatást az esetjog. Azt hiszem, hogy az a 4:3-as döntés ebben a tekintetben minket igazolt, azaz az eset nem volt annyira egyértelmű, hogy békés megegyezést lehetett volna kötni. Az elmarasztalás után felhívtuk az ügyészségek, az ügyészségi nyomozó hivatal, a belügyminisztérium és a rendőrség figyelmét, hogy vonják le a megfelelő következtetést a Balogh- és a Kmetty-ügyből. Hangsúlyozom, nem az ügy típusa, az állított jogsértés súlyossága az egyezségkötés elsődleges szempontja, hanem az, hogyan tudjuk leginkább biztosítani az egyezményes jogok védelmét.
Ezzel együtt Ön is könnyebben tudja érvényesíteni az álláspontját egy strasbourgi ítéletre hivatkozva, mintha az elmarasztalást megelőzendő kötött békés megegyezésről szóló megállapodás szövegére hivatkozva javasolná a joggyakorlat módosítását?
Egy strasbourgi ítélet nem mérhető egy ilyen tájékoztatás súlyához. Sokkal jobb, ha a magyar hatósági jogalkalmazók és a bíróságok is tisztán látják: a panaszolt több cikkből négy vonatkozásában rendben van a magyar gyakorlat, egynek kapcsán viszont elmarasztalás született, és itt változtatás szükséges. Hozzáteszem, más az eljárási rend az elmarasztaló döntések és a békés megegyezésről szóló megállapodások esetén. Míg az ítéletek végrehajtását minden esetben számon kérik az egyezményben részes tagállamtól, addig a békés megegyezéseknél nem minden esetben létezett ilyen számonkérési mechanizmus, egészen a 14. jegyzőkönyv elfogadásáig.
Említette, hogy az egyik legfontosabb kifogásuk a 14. jegyzőkönyv új befogadhatósági szabályaival kapcsolatban a nemrég csatlakozott kelet-európai országok jogvédelmi szintjének elégtelensége. Tizenkét évvel az egyezmény magyarországi kihirdetése után hogy tekint az egyezményre: egy olyan minimum jogvédelmi szintet biztosító nemzetközi instrumentumra, amelyhez képest csak magasabb lehet a magyar jogvédelem szintje, vagy még mindig az az elérendő cél, hogy a magyar joggyakorlat szerves részévé váljon a strasbourgi gyakorlat?
A strasbourgi esetjog nem egy konzervált, érintetlenül hagyott joganyag, hanem állandó változásban van. Korábbi döntéseiket egyes esetekben -hol nyíltan, hol hallgatólagosan - felülbírálják a testület tagjai. A mostani bíróság szemlélete sem hasonlítható a testület korábbi hozzáállásához. Ezzel együtt úgy vélem, egyre magasabb szintre helyeződik a strasbourgi, és így az egyezményben részes államok jogvédelmi szintje. Természetesen lehet az egyezményes jogokat meghaladó jogokat és jogvédelmi szintet biztosítani. Nagyon nehéz azonban olyan konkrét területeket találni, ahol a magyar jog magasabb jogvédelmi szintet biztosít.
A véleménynyilvánítás szabadságának korlátozására irányadó magyar alkotmánybírósági teszt nem haladja meg a strasbourgi szintet?
Ezt mindig egy-egy konkrét eset alapján lehet meghatározni, mert az egyezmény a jogok kölcsönös egymásra hatásának rendszerében érvényesül. Ha a véleményszabadságot garantáló 10. cikkhez többletvédelmet rendel egy tagállam, akkor egyben vigyáznia kell arra, hogy ne sérüljön a 8. cikk védelme alatt álló személyhez fűződő jogokból eredő minimális védelmi szint. Az mindenképpen üdvözlendő, ha a magyar jog a strasbourginál magasabb szinten tudja biztosítani az egyezményes jogokat, és közben nem sérülnek más egyezményes jogok. Ám annak is örülni kell, ha legalább az egyezményből következő védelmi szintet garantálni tudjuk. ■
Visszaugrás
