A rendszerváltoztatáskor a köztársasági elnöki intézmény kialakításával összefüggésben az az elképzelés körvonalazódott, illetőleg nyert alaptörvényi rögzítést, hogy a köztársasági elnök mellett alelnöki funkciót nem szükséges létrehozni, s ez egyébként sem felelne meg az európai hagyományoknak.1 Az államfői hatáskörök, illetőleg a köztársasági elnök megbízatásának szabályozása sem teszi indokolttá az állandó államfő-helyettesi intézményt. Ugyanakkor - a köztársasági elnök jogkörére tekintettel - jogos igényként merült fel, hogy az államfői intézmény akkor is funkcióképes legyen, ha a tisztséget az adott pillanatban betöltő személy valamilyen ok miatt a tisztséggel összekapcsolódó jogkört (már) nem képes ellátni. A helyettesítés megoldására elvileg többféle lehetőség kínálkozhatott. Az állandó államfő-helyettesi intézmény elvetése következtében azonban csak olyan megoldás jöhetett szóba, hogy a köztársasági elnököt egyrészt már funkcionáló alkotmányos szerv helyettesítse, amelyet nem kell külön konstituálni, másrészt - lévén a köztársasági elnök egyszemélyes szerv - ne testület, hanem szintén egyetlen tisztségviselő pótolja. Tekintettel kellett lenni az államhatalmi ágak elválasztásának követelményére is, vagyis arra, hogy a helyettesítés ne eredményezhessen megengedhetetlen hatalomkoncentrációt, illetőleg a helyettes saját funkciói és a helyettesítési funkciói között esetleg felmerülő konfliktusokat zárja ki, vagy legalábbis minimalizálja. Ezért az a megoldás, hogy az államfőt a miniszterelnök helyettesítse, nem tűnt járható útnak. Az államfőnek ugyanis a kormányalakítással összefüggésben olyan jogosítványai vannak - a kormányfő jelölése, a miniszterek kinevezése és felmentése, az ezzel kapcsolatos ellenőrzési jogok gyakorlása - amelyek egyrészt csorbulnának, másrészt az államszervezet demokratikus működésének zavaraihoz vezethetnének. Szóba jöhetett volna az is, hogy az államfőt az Alkotmánybíróság elnöke helyettesítse, de ez a lehetőség is jelentős problémákat vetett volna fel. A két tisztség gyökeresen eltérő jellege, az államhatalmi ágak elválasztásának rendszerében elfoglalt helyzetük, illetőleg funkcióik közötti kollízió lehetősége következtében e megoldás szintén jogosan került elvetésre.2 Az előbbi feltételeket figyelembe véve, az alkotmányozó számára tulajdonképpen nem maradt más lehetőség, mint az, hogy az államfő helyettesítését az Országgyűlés elnökére bízza3. Erre két esetben - átmeneti akadályoztatás alkalmával, illetőleg a megbízatás idő előtti megszűnésekor - adott lehetőséget. Mivel az államfő és a Parlament elnökének jogköre szintén vezethet kollízióhoz, ezért ezeket az alkotmányozó a helyettesítési jogkör korlátozásával igyekezett kikü-szöbölni.4 Természetesen ez még nem jelenti azt, hogy a kollíziót sikerült minden kétséget kizáróan elkerülni, már csak azért sem, mert ennek teljes kizárása nem is lehetséges.
A helyettesítés kérdésével kapcsolatos alkotmányossági problémák viszonylag korán felszínre kerültek, mivel az Alkotmánybíróság már az első határozatai egyikében foglalkozott a helyettesítés problémájának bizonyos aspektusaival.5 Bár az eddigi alkotmányos gyakorlat nem indokolta a helyettesítési szabályok további értelmezését, talán nem felesleges rámutatni azokra az esetleges problémákra, amelyek a vonatkozó alaptörvényi rendelkezések alkalmazása kapcsán felmerülhetnek. A hatályos szabályozás ugyanis több ponton tisztázatlan szituációkhoz vezethet, illetőleg az alkalmazott megoldásban olyan konfliktuslehetőségek rejlenek, amelyek - ha csak a vonatkozó rendelkezések alkalmazásakor válnak nyilvánvalóvá - alkotmányos válságot eredményezhetnek.
A hatályos Alkotmány a 29/E. § (1) bekezdése szerint "A köztársasági elnök átmeneti akadályoztatása esetén, vagy ha a köztársasági elnök megbízatása valamely okból idő előtt megszűnik, az új köztársasági elnök hivatalba lépéséig a köztársasági elnöki jogkört az Országgyűlés elnöke gyakorolja, azzal a korlátozással, hogy törvényt az Országgyűlésnek megfontolás végett, illetőleg az Alkotmánybíróságnak megvizsgálás céljából nem küldhet meg, az Országgyűlést nem oszlathatja fel, és a kegyelmezés jogával csak a jogerősen elítéltek javára élhet." Az Alkotmány az idézett szakasz (2) bekezdésében azt is rögzíti, hogy "A köztársasági elnök helyettesítése idején az Országgyűlés elnöke képviselői jogait nem gyakorolhatja, és helyette az Országgyűlés elnökének feladatát az Országgyűlés által kijelölt alelnök látja el."
Ez az alkotmányi előírás első pillantásra technikai jellegű rendelkezésnek minősíthető, ami az államfő helyettesítésének kérdésével foglalkozik, és a szükséges esetekben megoldást ad a tisztség folyamatos gyako-rolhatóságára vonatkozóan. Eszerint az Országgyűlés elnöke gyakorolja a köztársasági elnök jogkörét, pontosabban köteles az államfő feladatait is ellátni, de csak az alaptörvényben megjelölt korlátozásokkal. A köztársasági elnök jogait az Országgyűlés mindenkori elnöke gyakorolhatja, vagyis az a személy, akit parlamenti elnökként az Országgyűlés megválasztott. A helyettesítés tehát - ilyen értelemben - nem személyhez, hanem a parlamenti elnöki tisztséghez kötődik. Ha a tisztség betöltőjének személyében - bármely okból - változás következik be, értelemszerűen a helyettesítés joga és lehetősége az új parlamenti elnököt illeti meg. Ha az Országgyűlés befejezi működését, az Országgyűlés elnöke a köztársasági elnöki jogkört az Alkotmány értelmében az új Országgyűlés alakuló üléséig gyakorolhatja. Az Alkotmány ugyanis akként rendelkezik, hogy az Országgyűlés megbízatása az alakuló ülésével kezdődik, és működése az új Országgyűlés alakuló üléséig tart.6 Mivel az Országgyűlés új elnökét az alakuló ülésen kell megválasztani,7 a korábbi parlamenti elnök helyett az Országgyűlés új elnöke lesz a köztársasági elnöki jogkör gyakorlója addig, amíg a helyettesítésre okot adó körülmény fennáll.
Az Alkotmány rendelkezéséből az is következik, hogy mivel a helyettesítésről maga az alaptörvény rendelkezik, ezért ezzel ellentétes más szabályozási megoldásra nincs lehetőség. Sem az Országgyűlés - törvényben vagy a Házszabályában - nem állapíthat meg más helyettesítő szervet vagy személyt,8 és arra sincs mód, hogy a köztársasági elnök maga döntsön a helyettesítőjéről.9 Arra a kérdésre azonban, hogy mikor áll fenn a helyettesítés szükségessége, az alaptörvény nem ad minden tekintetben kimerítő választ. Ez természetesen nem is lehetséges. Indokolt ezért közelebbről megvizsgálni, hogy melyek azok a szituációk, amikor a helyettesítésre sor kerülhet. Erre a helyettesítés esetei adnak választ.
A helyettesítést biztosító szabályozás arra a két esetcsoportra vonatkozik, amikor a köztársasági elnök a megbízatását már nem, illetőleg csak adott időszakban nem tudja gyakorolni, vagyis egyrészt megbízatása idő előtt szűnt meg, illetőleg másrészt átmenetileg akadályoztatva van. A két esetcsoport aszerint is elválasztható, hogy olyan államfő helyettesítésére kerül-e sor, aki még, vagy már nincs hivatalban, illetőleg olyanéra, aki hivatalban van, de hivatalából adódó jogkörét nem képes gyakorolni.
a) A helyettesítés esetcsoportjai közül azok tűnnek viszonylag problémamentesnek, amikor a köztársasági elnök a megbízatását már nem tudja ellátni, mert az - valamely okból - idő előtt megszűnt.10 Mivel az alaptörvény maga rögzíti a megbízatás megszűnésének tényállásait,11 ezért ezek közül egyértelműnek tekinthetők azok, amikor az államfőnek az Alkotmányban előírt - ötéves - megbízatási idő letelte előtt tisztsége megszűnik, vagy azt maga megszünteti, illetőleg elveszíti. Ez bekövetkezhet a köztársasági elnök halálával, lemondásával, továbbá az Országgyűlésnek az összeférhetetlenséget megállapító határozatával, illetőleg a feladatkör ellátását kilencven napon túl lehetetlenné tevő állapot megállapításával, valamint az Alkotmánybíróságnak az államfői tisztségtől való megfosztást kimondó döntésével.
Bár az Alkotmány a megbízatás megszűnésének okai között nem említi a megválasztási feltételekben bekövetkező változások - a választójog elvesztése, illetőleg a magyar állampolgárság megszűnése - miatti megbízatás-megszűnési okokat, nyilvánvaló, hogy ezek is az államfői megbízatás végét jelentik, vagyis helyettesítési igényt keletkeztetnek. A választójog elvesztése azonban - ami bírósági döntés következtében valósulhat meg - azért nem jelent problémát, mert ha ez a cselekvőképességet kizáró vagy korlátozó gondnokság hatályának kimondása miatt következne be, akkor lehetőség van a megbízatásnak a feladatkör ellátását kilencven napon túl lehetetlenné tevő állapot megállapításával történő megszüntetésére. A választójog elvesztésének további esetei itt nem jönnek számításba.12 A magyar állampolgárság megszűnésének - ami egyúttal a választójog elvesztését is jelenti - szintén a köztársasági elnök megbízatásának megszűnésével kell járnia, vagyis ebben a szituációban ismét helyettesítés szükséges.13
b) A fentiek mellett még két olyan eset képzelhető el, amelyek bár a megbízatás idő előtti megszűnésével nem teljesen egyeztethetőek össze, de amelyekben a helyettesítési szituáció vitathatatlanul fennáll.
Az egyik, amikor az Országgyűlés a köztársasági elnökkel szemben felelősségre vonási eljárást kezdeményez. Ekkor ugyanis az államfő - az Alkotmány 31/A. § (4) bekezdése szerint - a felelősségi eljárás megindításáról szóló országgyűlési határozat meghozatalától kezdődően a felelősségre vonási eljárás befejezéséig hatáskörét nem gyakorolhatja. Ez pedig egyértelműen helyettesítési szituációt jelent. Természetesen ilyenkor elvileg szóba jöhetne az is, hogy itt tulajdonképpen átmeneti akadályoztatásról van szó, mivel a felelősségi eljárás megindítása még nem jelenti a megbízatás megszűnését, mert ez csak az Alkotmánybíróság megfosztást kimondó határozata következtében áll elő. Ugyanakkor - a hatályos házszabályi rendelkezések szerint - az átmeneti akadályoztatásról az Országgyűlés dönt, csakúgy, mint a felelősségi eljárás megindításáról, de a két határozathozatalra a Házszabály eltérő rendelkezéseket állapít meg. A felelősségi eljárás megindításáról - amit csak az országgyűlési képviselők egyötöde indítványozhat - az Országgyűlés kétharmados többséggel határoz, míg az átmeneti akadályoztatás tényének megállapításához - amire határozati javaslatot a köztársasági elnök, a Kormány és bármely országgyűlési képviselő nyújthat be - elegendő az egyszerű többség. A felelősségi eljárás megindításáról hozott határozat egyúttal azt is jelenti, hogy az Alkotmány 31/A. § (4) bekezdésében foglalt rendelkezés automatikusan alkalmazásra kerül, vagyis - az alaptörvény rendelkezésének megfelelően - fennáll a helyettesítési szituáció, mert a köztársasági elnök az eljárás befejezéséig hatáskörét nem gyakorolhatja. Ha ez az eset az átmeneti akadályoztatás körébe tartozna, akkor az Országgyűlésnek erről külön döntenie kellene.
A másik eset az, amikor a köztársasági elnök megbízatási ideje letelik, de az Országgyűlés bármely okból időben - vagyis az Alkotmányban meghatározott ha-táridőig14 - nem választja meg az új államfőt. Ekkor tehát nem lehet a köztársasági elnök megbízatása idő előtti megszűnéséről beszélni, de még kevésbé lehet szó az átmeneti akadályoztatásról. Mivel az Alkotmány az államfő esetében nem ismeri az "ügyvezető köztársasági elnök" intézményét - mint a kormányfőnél15 - ezért ez a helyzet szintén olyan, mint amikor az államfőt helyettesíteni kell, annak ellenére, hogy az Alkotmány erről kifejezetten nem tesz említést. Ezt a szituációt szintén akként kell értelmezni, hogy ha az államfő feladat- és hatáskörét azért nem láthatja el, mert megbízatása megszűnt, de még nincs új köztársasági elnök, akkor helyette - automatikusan - az Országgyűlés elnöke jogosult az államfő jogkörének gyakorlására. Jelentősebb érdek fűződik ugyanis ahhoz, hogy a köztársasági elnöki tisztséghez kötődő funkciókat ellássák, mint ahhoz, hogy valamilyen, elméleti alkotmányjogi szempontokra hivatkozással ilyen helyzetben senki se legyen jogosult ezeket gyakorolni. Természetesen helyesebb volna, ha erre konkrét szabályozási megoldás lenne az Alkotmányban, vagy legalább a Házszabályban.
c) Ha a helyettesítési szituáció a köztársasági elnök megbízatásának - bármely okból történő - idő előtti megszűnése miatt következik be, akkor az államfő jogkörét az Országgyűlés elnöke gyakorolja, az alaptörvényben megjelölt korlátozásokkal. A megszűnés ténye tehát automatikusan megnyitja annak lehetőségét - és egyben kötelességét is - hogy az Országgyűlés elnöke a köztársasági elnök jogkörét gyakorolhassa. Ehhez - mivel az Alkotmány ezt a szituációt egyértelműen szabályozza - semmilyen szerv külön döntésére nincs szükség: a megszűnés tényének megállapítását követően a parlamenti elnök átveszi az államfői jogkör gya-korlását.16 Az Országgyűlés elnöke e helyettesítési funkciót addig láthatja el, amíg az új köztársasági elnök hivatalba nem lép. Az új államfő hivatalba lépése a helyettesítést szintén automatikusan szünteti meg, erről ekkor sem kell semmilyen szervnek határoznia.
Az Alkotmány 29/E. § (1) bekezdésében szabályozott második esetcsoport az, amikor az államfői tisztség ugyan be van töltve, de a tisztséget viselő személy feladat- és hatáskörét - átmeneti akadályoztatás miatt - nem képes ellátni. A helyettesítés jogintézménye szempontjából valójában ez a szituáció a valódi helyettesítés, mivel ekkor a köztársasági elnök ugyan hivatalban van, csak tisztségét ideiglenesen - valamilyen okból kifolyólag - nem tudja gyakorolni. Az átmeneti akadályoztatással összefüggésben indokolt megvizsgálni ennek fogalmát, illetőleg a megállapítására vonatkozó eljárási szabályokat, mivel ez utóbbiak jelentős alkotmányossági problémákat vetnek fel.
aa) Az átmeneti akadályoztatás általában olyan helyzetet feltételez, ami ideiglenes - vagyis nem végleges - jelleggel ellehetetleníti, feltartóztatja, hátráltatja adott feladat ellátását. A köztársasági elnök esetében ez azt jelenti, hogy államfői feladat- és hatáskörét meghatározott ideig nem képes gyakorolni, mert olyan szituációba került, ami ebben gátolja.
Az akadályoztatás átmeneti jellege nagy valószínűséggel nem állapítható meg kilencven napon túl, mivel ez az Alkotmányban a megbízatás megszűnésének nevesített oka.17 Az átmenetiség megítélése szempontjából tehát ez objektív határidőnek minősíthető, de nem automatikus megbízatás-megszűnési ok, mert feltételezi az Országgyűlés erre vonatkozó kifejezett döntését.18
ab) Az akadályoztatás okára vonatkozóan az Alkotmány még példálózó jelleggel sem nevesít egyetlen olyan körülményt sem, amelyik az akadályoztatás fennálltának megítélése szempontjából releváns volna. Ennek következtében bármilyen ok előidézheti az államfő akadályoztatását. Az átmenetiség követelményére tekintettel azonban az oknak olyannak kell lennie, amelyik a köztársasági elnököt csak ideiglenes jelleggel gátolja feladat- és hatásköre ellátásában. Ha nem így volna, akkor a feladatkör ellátását kilencven napon túl lehetetlenné tévő állapot megállapítására nyílna lehetőség.19
ac) Problémát jelent azonban az átmeneti akadályoztatás értelmezése abból a szempontból, hogy ez vajon az összes feladat- és hatáskörgyakorlásra vonatkozik-e - vagyis arra, amikor a köztársasági elnök egyetlen jogosítványát sem képes gyakorolni, illetőleg kötelezettségének eleget tenni -, vagy akkor is megállapítható, ha csak egyik (valamelyik) feladat- és hatáskörét azért nem tudja ellátni, mivel másik feladat- és hatáskörgyakorlása, illetőleg egyéb ok akadályozza meg ebben.20 Pontosabban megfogalmazva a kérdést: ha az államfő egyik (bármelyik) hatáskörét gyakorolja, megállapítható-e az átmeneti akadályoztatás ténye arra a hatáskörre vonatkozóan, amit éppen emiatt - vagy más okból - nem képes - egyidejűleg - teljesíteni. Ha a válasz igen, akkor bármelyik hatáskörgyakorlás szempontjából felvethető a helyettesítés kérdése, egyébként viszont nem. Ez az elhatárolás azért fontos, mert a helyettesítésre az átmeneti akadályoztatás esetében is csak akkor kerül sor, amikor egyébként a köztársasági elnök hivatalban van. Mivel az Alkotmány a köztársasági elnök esetében nem ismeri annak lehetőségét, hogy a hivatalban lévő államfő mellett egyidejűleg más szerv vagy személy a köztársasági elnöki jogkört gyakorolja, ezért az átmeneti akadályoztatás fennálltát nem lehet megállapítani akkor, ha az államfő valamelyik feladat- és hatáskörét éppen gyakorolja, és ennek következtében más hatáskörét személyesen nem képes ellátni.21 A hivatalban lévő köztársasági elnök ún. "párhuzamos" vagy "kiegészítő" helyettesítését az Alkotmány nem engedi meg: az Országgyűlés elnöke tehát csak akkor gyakorolhatja az államfői jogkört, ha a köztársasági elnök átmenetileg akadályoztatva van.22 Ha tehát az államfő - bármely hatáskörében - eljár, nem állhat fenn az átmeneti akadályoztatás ténye.23
Az Alkotmányban nem található rendelkezés arra vonatkozóan, hogy a helyettesítés szükségességének szituációjáról - vagyis az átmeneti akadályoztatás tényéről - kinek kell döntenie. Az alaptörvényből nem következik tehát, hogy ez az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lenne. Ezért az Alkotmány alapján arra a következtetésre lehetne jutni, hogy az alaptörvény az átmeneti akadályoztatás tényének megállapítását az államfő számára tartotta fenn, tehát elvileg saját nyilatkozatától függene, hogy ez a szituáció kialakult-e vagy sem. Ez annál is inkább logikus, mert a helyettesítés kérdésében a helyettesített döntésének elsődlegesnek kell lennie, mivel ő tudja a legjobban megítélni, hogy mikor és mennyiben képes feladatait ellátni, vagy sem. A Házszabály az átmeneti akadályoztatásról való döntést az Országgyűlés hatáskörébe helyezte, ami - ebben a formában nagy valószínűséggel - alkotmányjogilag több szempontból is aggályos: nem csak nehézkes eljárási rendet tartalmaz - ami nincs összhangban az alaptörvénnyel -, a rendelkezései - sok tekintetben - nem egyértelműek, az alkalmazott megoldás garanciái pedig hiányosak. Egyértelműen felvethető tehát, hogy a jelenlegi megoldás az államfő döntési kompetenciáját jelentősen csorbítja, és a szabályozási szintet tekintve sem megfelelő.
ba) A Házszabály szerint "Ha köztársasági elnök feladatának ellátásában átmenetileg akadályoztatva van, ennek megállapításáról és a köztársasági elnököt helyettesítő országgyűlési elnök feladatát ellátó alelnök kijelöléséről az Országgyűlés egyszerre határoz. Határozati javaslatot a köztársasági elnök, a Kormány és bármely országgyűlési képviselő nyújthat be."24 Eszerint a helyettesítést indokoló átmeneti akadályoztatás tényének megállapítására vonatkozó kezdeményezés kiindulhat a köztársasági elnöktől, a Kormánytól vagy bármely parlamenti képviselőtől. Az Országgyűlés mindegyik indítványról egyszerű többséggel határozhat, azaz a Parlament a kezdeményezés ellenére dönthet úgy is, hogy nincs szó átmeneti akadályoztatásról. Az Országgyűlés döntésének következménye viszont az átmeneti akadályoztatás tényének megállapítása is lehet: ha tehát a Parlament úgy határoz, hogy ez fennáll, akkor a köztársasági elnök helyettesítése szükségessé válik. Ez azt a veszélyt hordozza magában, hogy az Országgyűlés a Kormány vagy bármely képviselő indítványa esetén egyszerű többséggel megállapíthatja az akadályoztatás tényét,25 vagyis "félreállíthatja" a hivatalban lévő államfőt, illetőleg a hivatalban lévő államfő mellett a parlamenti elnöknek "párhuzamos" helyettesítési jogot adhat. Ezt csak úgy lehetne elkerülni, ha rögzítenék azt a feltételt, hogy amennyiben az államfő gyakorolja feladat- és hatáskörét26, akkor az akadályoztatás - e tényállási elem alapján - nem állapítható meg.27 Az eljárás azonban bonyolult akkor is, ha az átmeneti akadályoztatás megállapítását a köztársasági elnök kezdeményezi, mivel - még nyilvánvaló esetben is - meg kell várnia erről az Országgyűlés döntését. Az államfő természetesen előre láthatja, hogy "átmenetileg" nem lesz képes ellátni megbízatását: ez egyértelmű annyiban, amennyiben a köztársasági elnök nem feladat- és hatásköre gyakorlásával összefüggésben akadályozott.
bb) A Házszabály nem rendelkezik arról, hogy az átmeneti akadályoztatás időszakát meg kell-e határozni. Természetesen, ha ez előre látható, akkor ésszerűnek tűnik, hogy a Parlament az akadályoztatás tényéről szóló határozatában rögzítse az átmenet végének időpontját is.28 Nem világos azonban, hogy ha ezt az Országgyűlés nem állapította meg, akkor meddig áll fenn az akadályoztatás ténye, illetve ki és hogyan jogosult dönteni arról, hogy a helyettesítésre okot adó szituáció megszűnt. Másként megfogalmazva, milyen eljárási szabályokat kell alkalmazni arra, hogy a köztársasági elnök ismét gyakorolhassa feladat- és hatáskörét anélkül, hogy őt ebben a Parlament elnöke továbbra is helyettesítené: elegendő-e az államfő erre vonatkozó egyoldalú bejelentése, és ezt az Országgyűlésnek tudomásul kell vennie, illetőleg erről is ismét határozatot kell hoznia. A logikus az volna, hogy az államfő ezt saját egyoldalú bejelentésével megtehesse, mivel egyrészt az akadályoztatás megszűnéséről érdemben ő tud nyilatkozni, másrészt - hivatalban lévén - jogosultnak kell lennie arra, hogy feladat- és hatáskörét saját felelősségére gyakorolhassa.29 Alkotmányjogi szempontból jelenleg az a veszély állhat fenn, hogy a tényleges feladat- és hatáskörgyakorláshoz visszatérő államfő, illetve a helyettesítést végző országgyűlési elnök intézkedései és döntései keresztezhetik egymást, ami az államélet zavarához vezethet.
bc) Abból következően, hogy az Országgyűlés a hatályos házszabályi rendelkezések alapján korlátozás nélkül és egyszerű parlamenti többséggel állapíthatja meg a helyettesítésre okot adó akadályoztatás tényét, és ennek következtében a helyettesítés szükségességét, előállhat az a szituáció is, hogy az államfő nem tartja szükségesnek a helyettesítését, mivel az átmeneti akadályoztatásra okot adó tényt nem értékeli olyan fokúnak, ami őt a feladat- és hatáskörének gyakorlásában hátráltatná, vagy feltartóztatná.30 Mivel az Alkotmány az átmeneti akadályoztatás okát nem jelöli meg, e vitatott esetben nem egyszerű annak megállapítása, hogy vajon az átmeneti akadályoztatás tényállása fennforog-e, vagy sem. A kérdést végső fokon az dönti el, hogy ki jogosult az akadályoztatás tényének megállapítására, vagyis ezt nem maga a tényállás határozza meg. E jog pedig a Házszabály alapján a Parlamenté. Ebből pedig következhet az a helyzet, hogy az államfő szerint nincs olyan akadályoztatás, ami hatáskörgyakorlását nem tenné lehetővé.31 Ha az Országgyűlés ennek ellenére úgy dönt, hogy az államfő átmenetileg akadályoztatva van, a köztársasági elnök nem tudja meggátolni a helyettesítést.32 Ez pedig ismét azt eredményezheti, hogy párhuzamos hatáskörgyakorlás alakul ki.
bd) A hatályos szabályozás szerint arra sincs mód, hogy az Országgyűlés elnöke - az államfő tényleges átmeneti akadályoztatása esetén - a köztársasági elnök döntése alapján átvegye az államfő jogkörének gyakorlását. Ehhez mindenképpen parlamenti határozathozatalra van szüksége. Ez problémát okozhat, ha az Országgyűlés nem ülésezik, és összehívására - valamilyen körülmény következtében - nincs mód. Ilyenkor az államfő átmeneti akadályoztatása azt fogja jelenteni, hogy nincs egyetlen szerv vagy személy sem, aki ez alatt az időszak alatt a köztársasági elnököt helyettesíteni tudná.
be) Sok tekintetben megoldást jelentene - és az Alkotmánnyal is az a megoldás lenne leginkább összeegyeztethető - ha a köztársasági elnök maga nyilatkozna - mégpedig írásban - arról, hogy átmeneti akadályoztatás miatt feladat- és hatáskörét nem tudja gyakorolni.33 Ezt - mivel az Alkotmány a helyettesítésre az Országgyűlés elnökét jelölte ki - a Parlament elnökéhez kellene eljuttatnia, akinek ilyenkor kötelessége lenne az államfő helyettesítését ellátni. Természetesen felvetődik, hogy a köztársasági elnök ezzel a megoldással esetenként nem akarna-e mondvacsinált okból, vagy esetleg kényes politikai szituációban saját kötelességének teljesítése alól kibújni.34 Az Országgyűlés elnöke emiatt a helyettesítést csak visszaélés esetén - tehát ha az államfő kötelességei teljesítése elől akar kitérni - tagadhatná meg. Ekkor az akadályoztatás tényének fennálltát, vagy ennek hiányát az Országgyűlés állapíthatná meg. Emellett a Parlament csak akkor kaphatna szerepet az akadályoztatás ténye fennálltának megállapításában, ha a köztársasági elnök olyan állapotba került, hogy erről maga nem tud nyilatkozni.35 Kétség esetén - vagyis ha nem teljesen világos, hogy vajon a köztársasági elnök tényleg akadályoztatva van-e - alapvetően az államfő értékeléséből kell kiindulni, nem pedig a Parlament elnökének, vagy más alkotmányos szervnek az állásfoglalásából. A helyettesítés esetében elvárható az államfő tényleges befolyása arra, hogy eldöntse: vajon a helyettesítés egyáltalán aktuális-e. A köztársasági elnök ugyanis sok esetben meghatározhatja, illetőleg befolyásolhatja, hogy azok a körülmények, amelyek átmeneti akadályoztatást jelentenek, mikortól meddig álljanak fenn.
A fent jelzett problémák megoldása mindenképpen alkotmányi szintű szabályozást igényelne, de legalábbis a vonatkozó házszabályi rendelkezések pontosítását. Ez volna a legjobb eszköz arra, hogy a bizonytalanságokat és a lehetséges konfliktusokat elhárítsa, illetőleg megelőzze.
Az Országgyűlés elnöke a helyettesítési funkció ellátásakor a köztársasági elnök jogkörét teljes terjedelemben gyakorolhatja, kivéve azokat a hatásköröket, amelyeket az Alkotmány számára korlátozásként megjelöl. Így törvényt az Országgyűlésnek megfontolás végett, illetőleg az Alkotmánybíróságnak megvizsgálás céljából nem küldhet meg, az Országgyűlést nem oszlathatja fel, és a kegyelmezés jogával csak a jogerősen elítéltek javára élhet. Természetesen ehhez annyi kiegészítést kell még tenni, hogy a köztársasági elnök tisztségéről való lemondás a parlamenti elnököt nem illeti meg, mivel ez a helyettesített államfő személyes döntési területe: a házelnök csak a feladatkör ellátására jogosult, és nem a jogállás átalakítására.
Az államfői jogkör gyakorlása a köztársasági elnök feladat- és hatáskörének ellátását - ennek jogát és kötelességét - foglalja magában. Ugyanakkor ez a jogkör-gyakorlás csak helyettesítést jelent, vagyis az Országgyűlés elnöke nem válik ideiglenes köztársasági elnökké. Ennek kapcsán az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a köztársasági elnöki jogkört gyakorló országgyűlési elnök tisztsége nem szűnik meg, hanem pusztán csak arról van szó, hogy az Alkotmány36 értelmében a Parlament elnöke nem gyakorolhatja képviselői jogait és nem láthatja el házelnöki feladatát. Másrészt viszont az Országgyűlés elnöke a köztársasági elnöki jogkörnek is csupán az Alkotmányban meghatározott korlátok közötti gyakorlója, éppen országgyűlési elnöki minősége folytán, és alkotmányjogilag nem tekinthető helyettes, vagy ideiglenes köztársasági elnöknek31 Ennek következtében az Országgyűlés elnöke - mint a köztársasági elnök helyettesítője - valójában nem lép a köztársasági elnök helyébe, hanem csak ennek jogkörét gyakorolja. Ebből az alábbi következtetések adódnak:
- Az Országgyűlés elnökére nem vonatkoznak a köztársasági elnök megválaszthatóságának feltételei. Tekintettel arra, hogy a parlamenti elnök egyúttal képviselő, ezért csak a 35. életév betöltése jöhetne számításba, mivel a többi feltételt egyébként a parlamenti elnöknek is teljesítenie kell, különben nem lehetne országgyűlési képviselő sem.
- A köztársasági elnök jogkörének helyettesítése nem teszi szükségessé külön eskü letételét, ami az államfő esetében hivatalba lépésének előfeltétele. A tisztség ellátásához elegendő az az eskü, amit a parlamenti elnök képviselőként letett.
- A köztársasági elnökkel kapcsolatosan megállapított összeférhetetlenségi szabályok38 a helyettesítést ellátó Országgyűlés elnökére szintén nem alkalmazhatóak, mivel a Parlament elnöke nem válik államfővé. A helyettesítés átmeneti állapot: addig tart, amíg a tisztséget betöltő államfő akadályoztatása megszűnik, illetőleg az Országgyűlés nem választja meg az új köztársasági elnököt. - A köztársasági elnökre vonatkozó felelősségi szabályok sem érvényesek vele szemben, mivel nem tekinthető "helyettes köztársasági elnöknek". Ha helyettesítő jogkörében a Parlament elnöke alkotmány- vagy törvénysértést követ el, a képviselők többsége a parlamenti elnöki székből elmozdíthatja, ami egyúttal helyettesítő funkciójának végét is jelenti.
- A köztársasági elnöki jogkört az Országgyűlés elnöke addig gyakorolja, amíg ezt az országgyűlési tisztséget betölti.39 Ezért a köztársasági elnök megbízatásának megszűnési esetei sem vonatkoznak rá. Helyettesítő jogköre csak úgy és akkor szűnik meg, ha parlamenti elnöki megbízatása megszűnik.
- A köztársasági elnök helyettesítése idején az Országgyűlés elnöke képviselői jogait nem gyakorolhatja, és helyette az Országgyűlés elnökének feladatát az Országgyűlés által kijelölt alelnök látja el. Ez egyúttal tehát azt is jelenti, hogy semmilyen formában nem vehet részt az Országgyűlés munkájában.
- A köztársasági elnök személyét megillető sérthetetlenség és büntetőjogi védelem40 a parlamenti elnökre nem vonatkozik. Az ő védelmét a képviselői mentelmi jog biztosítja. Ez annak ellenére értelemszerű, hogy az Országgyűlés elnöke képviselői jogait - a helyettesítés ideje alatt - nem gyakorolhatja.41
- Az Országgyűlés elnökének helyettesítő jogkörét ugyanakkor elfogultságmentesen kell ellátnia, mert ez a követelmény az általános jogállami alapelvből is következik. Folyamatosan vizsgálnia szükséges, hogy helyettesítő jogkörében hozott döntéseikor nem elfogult-e valamelyik politikai erő vagy hatalmi ág javára.42 Tartózkodnia kell azoktól az ügyektől, amelyekben az Országgyűlés elnökeként korábban részt vett, vagy esetleg kezdeményezett. Ugyanakkor ez nem eredményezheti az államélet működésének megbénítását.43
Az Alkotmány nem szabályozza azt a kérdést, hogy ki helyettesítheti az Országgyűlés elnökét, ha ő - az államfőjogkörét gyakorolva - ebben átmenetileg akadályoztatva van. A hatályos házszabályi rendelkezést alapul véve - mintegy sajátos analógiát alkalmazva - erről a Parlament határozhat. Ekkor az Országgyűlésnek elvileg az az alelnöke lépne a helyére, aki az Országgyűlés elnöke helyett a parlamenti elnöki funkciót gyakorolja. Mivel ilyen probléma kialakulásának lehetősége viszonylag csekély, erre külön szabályozást nem feltétlenül indokolt kialakítani, bár a korrekt jogállami megoldás érdekében ez kívánatosnak minősíthető. (Azt viszont lehetne szabályozni, hogy az Országgyűlés alelnöke helyettesítési jogkörében helyettesíthet-e köztársasági elnököt.)
A helyettesítés problematikájával összefüggő alapvető kérdés, hogy ha a köztársasági elnök átmenetileg akadályoztatott, de egyébként hivatalban van, akkor az utasításai és iránymutatásai kötelezőek-e az őt helyettesítő országgyűlési elnökre. Mivel helyettesítésről van szó, ez a kötelezettség elvileg fennállhatna, mert az Országgyűlés elnöke a köztársasági elnöknek csak a helyettesítője, nem pedig ideiglenes államfő, aki a saját feladat- és hatáskörét önállóan, saját felelősségére gyakorolja. A helyettesítés következtében felvethető az államfő és az Országgyűlés elnöke közötti bizalmi viszony is, mivel a parlamenti elnök nem a saját jogkörét gyakorolja, vagyis a bizalmi elv megkövetelhető.44 Ebből pedig az következne, hogy az országgyűlési elnöknek a helyettesítő jogkörben az államfő elképzelései szerint kellene tevékenykednie, és a köztársasági elnök előzetes vagy folyamatos instrukcióit el kellene fogadnia és végre kellene hajtania.45
Mivel az Alkotmány nem tesz különbséget aközött, hogy a helyettesítéskor a Parlament elnöke hivatalban lévő, vagy hivatalban (már) nem lévő államfőt pótol-e, ezért a helyettesítő jogkör gyakorlásakor sem lehet különbséget tenni aszerint, hogy milyen utasítások, illetőleg iránymutatások alapján járjon el az Országgyűlés elnöke. Erre tekintettel az államfőt akkor sem illeti meg utasítási jog, ha egyébként hivatalban van, csak átmenetileg akadályozott. Így az Országgyűlés elnöke a helyettesítő jogkörben nincs az államfő által már előkészített döntésekhez vagy korábban tett intézkedéseihez kötve, ha ezek kötelező jelleggel még nem hatályosul-tak.46 Ez az állami akaratképzés minden vonatkozásában érvényes, akármelyik hatáskörről is van szó. A par-lamenti elnök a helyettesítés során saját elképzelése és meggyőződése alapján gyakorolhatja a köztársasági elnök jogkörét.47 Nem felelős a helyettesített köztársasági elnöknek, nincs beszámolási kötelezettsége sem. A helyettesítő jogkörben hozott döntéseit az államfő - az átmeneti akadályoztatás megszűnése után - sem bírálhatja felül, nem kérdőjelezheti meg, legfeljebb alkotmány- vagy törvénysértés esetén élhet az erre előírt jogorvoslati eszközökkel.
Természetesen e két szerv egymáshoz való viszonyában is érvényesülnie kell az állami szervekre vonatkozó jóhiszemű együttműködési kötelezettségnek, ami a jogállamiság legfontosabb alapelveihez tartozik. ■
JEGYZETEK
1 Vö. az 1989. évi XXXI. törvény 16. §-ához fűzött indokolás 3. pontjával.
2 Az Alkotmánybíróság elnöke már csak azért sem helyettesíthetné az államfőt, mert ha ez a köztársasági elnök felelősségre vonása miatt válna szükségessé, akkor az Alkotmánybíróság elnöke az eljárás lefolytatásában nem tudna részt venni, mivel éppen az államfőt kellene helyettesítenie.
3 Az európai alkotmányokban egyébként ez tekinthető általános megoldásnak (kétkamarás parlament esetében pedig a felsőház elnöke helyettesít).
4 Egyrészt azzal, hogy az Országgyűlés elnöke nem gyakorolhatja a törvényhozással kapcsolatos államfői vétót, illetőleg nem oszlathatja fel a Parlamentet, másrészt pedig azzal, hogy a helyettesítés ideje alatt a Parlament elnöke képviselői jogait nem gyakorolhatja.
5 7/1990. (IV. 23.) AB határozat. ABH 1990. 40
6 Alk. 28. § (1) és (7) bek.
7 Bár az Alkotmány csak annyit rögzít, hogy az Országgyűlés elnököt, alelnököket és jegyzőket választ tagjai sorából [Alk. 21. § (1) bek.], a Házszabály akként rendelkezik, hogy az Országgyűlés az alakuló ülésén - az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjai vezetőinek indítványára, a korelnök javaslata alapján - titkos szavazással megválasztja az Országgyűlés elnökét, alelnökeit és a jegyzőket. 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról (a továbbiakban: Hsz.) 10. § (1) bek.
8 Ezt a Parlament csak alkotmánymódosító, vagy al-kotmányozó hatalmát gyakorolva teheti meg.
9 A kormányfő esetében az Alkotmány 33. § (2) bekezdése ezt annyiban biztosítja, hogy a miniszterelnök kijelölheti az őt helyettesítő személyt, aki azonban csak miniszter lehet.
10 Ekkor valójában nem is helyettesítés, hanem ideiglenes pótlás áll fenn, mert helyettesíteni valójában csak a funkciót betöltő személyt lehet.
12 A közügyek gyakorlásától való eltiltás, a szabadságvesztés büntetése vagy büntetőeljárásban elrendelt intézeti kényszergyógykezelés kiszabása egyrészt az államfővel szemben - tekintettel az Alk. 32. § (2) bekezdésére - megbízatási ideje alatt nem lehetséges, illetőleg, ha az Alk. 32. § (3) bekezdésének alkalmazására kerülhetne sor, akkor ez csak a megfosztással együtt képzelhető el.
13 A magyar állampolgárság - a törvényi szabályozás szerint - két esetben szűnhet meg: lemondással, illetve visszavonással. Az első esetben viszonylag egyszerű a helyzet, mivel valószínű, hogy ha a köztársasági elnök lemond az állampolgárságáról, akkor ezt a tisztségére vonatkozóan is megteszi. A visszavonás már problémásabb. Erre akkor kerülhet sor, ha valaki a magyar állampolgárságot a jogszabályok megszegésével, így különösen valótlan adatok közlésével, illetve adatok vagy tények elhallgatásával a hatóságot félrevezetve szerezte meg. Tekintettel arra, hogy a döntés joga a köztársasági elnököt illeti meg, sajátos szituáció alakulhat ki. Mivel azonban ennek valószínűsége rendkívül csekély, ezért érdemi problémával nem is lehet számolni.
14 Az Alkotmány 29/C. § (1) bekezdése szerint "A köztársasági elnököt a korábbi elnök megbízatásának lejárta előtt legalább 30 nappal, ha pedig a megbízatás idő előtt szűnt meg, a megszűnéstől számított 30 napon belül kell megválasztani."
15 Vö. az Alk. 39/C. § (1) bekezdésével.
16 Más kérdés, hogy ilyen esetekben ki és milyen formában dönt az Országgyűlés elnökének parlamenti elnöki feladatait átvevő alelnök személyéről. A Házszabály vonatkozó rendelkezése csak az átmeneti akadályoztatás kapcsán írja elő, hogy ennek megállapításáról és a köztársasági elnököt helyettesítő országgyűlési elnök feladatát ellátó alelnök kijelöléséről az Országgyűlés egyszerre határoz. [Vö. a Hsz. 133. § (4) bekezdésével.] Értelemszerűen az alelnök kijelölésére vonatkozó döntés ekkor is az Országgyűlést illeti meg, de a Parlamentnek a köztársasági elnöki jogkör átvételéről nem kell külön határoznia.
17 Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 16. §-ához fűzött indokolás 6. pontja szerint nem alkalmazható természetesen ez a szabály akkor, ha az elnököt erőszakkal vagy jogellenes fenyegetéssel akadályozták meg tisztsége ellátásában, továbbá ha az elnök a hatáskörét az ellene folyamatban levő felelősségre vonási eljárás elhúzódása miatt nem gyakorolhatja.
18 Vö. a Hsz. 133. § (5) bekezdésével.
19 Az a megbízatás e megszűnési okának értelmezésétől függ, hogy minden ok ilyen-e, amíg az ok a kilencven napon belül van. A kérdés tehát valójában az, hogy a megbízatás megszüntetését ebben az esetben lehet-e a kilencven nap letelte előtt kezdeményezni akkor, ha nyilvánvaló, hogy a köztársasági elnök már soha nem lesz képes tisztsége gyakorlására.
20 Pl. hivatalos külföldi útja miatt nem tudja aláírni a szükséges kinevezési okmányokat.
21 A miniszterelnök esetében ezt az Alkotmány [33. § (2) bek.] lehetővé teszi azáltal, hogy előírja: a kormányfő maga jelöli ki az őt helyettesítő minisztert, aki a miniszterelnök helyett eljárhat. Ha pl. a miniszterelnök hivatalos külföldi úton van, a kormányülést a kijelölt helyettes vezetheti. A köztársasági elnök esetében azonban ilyen lehetőség nincs.
22 Pl. ha az államfő hivatalos úton külföldön tartózkodik, az Országgyűlés elnöke - párhuzamosan - itthon nem helyettesítheti (pl. törvényt vagy kinevezéseket az államfő helyett nem írhat alá, külföldi követeket nem fogadhat, itthon nem képviselheti helyette a magyar államot stb.).
23 Ennek az értelmezési megoldásnak - tekintettel az átmeneti akadályoztatás megállapításának eljárási szabályaira - garanciális szempontból van jelentősége. Megoldást jelentene, ha az államfő - legalábbis az esetek túlnyomó többségében - maga dönthetne a helyettesítési szituáció fennálltáról. Így elkerülhető volna, hogy ha az államfő hosszabb ideig hivatalos úton külföldön tartózkodik, akkor a házelnök itthon részben helyettesíthetné feladat- és hatáskörei gyakorlásában.
25 Az Alkotmány csak az összeférhetetlenség és a felelősségre vonási eljárás megindításánál ír elő kétharmados többséget [31. § (2) és 31/A. § (3) bek.]. A Házszabály ezen túlmenően csak a feladatkör ellátását kilencven napon túl lehetetlenné tevő állapot megállapításánál követeli ezt meg (Hsz. 133. §).
26 Kérdéses persze, ki dönthetne arról, hogy gyakorolja, vagy nem gyakorolja. Ezt csak az eset összes körülményére tekintettel, egyedileg lehetne eldönteni.
27 Helyeselhető, hogy az átmeneti akadályoztatás tényének megállapítására vonatkozó indítvány ne csak a köztársasági elnöktől származzon, mert az államfő kerülhet olyan szituációba, amikor maga erről nem tud nyilatkozni.
28 Erre vonatkozó rendelkezést a Házszabály nem tartalmaz.
29 Ha az akadályoztatás tényéről nem, vagy nem csak az Országgyűlés dönthetne, akkor e probléma megoldása nyilvánvaló volna: az államfő rendelkezése mindenkire nézve kötelező lenne.
30 Ezt általában enyhébb betegség, rosszullét, rövid idejű szabadság, vagy - nem hivatalos - külföldi utazás stb. okozhatja.
31 Mert pl. betegségének, szabadságának, utazásának stb. ideje alatt vagy nincs hivatalos programja, vagy - telefonon, futáron stb. keresztül - el tudja látni a legsürgősebben intézendő ügyeket.
32 Legfeljebb alkotmányértelmezésre vagy hatáskörösszeütközésre vonatkozó indítvánnyal fordulhat az Alkotmánybírósághoz. 1989. évi XXXII. tv. 1. § g) és f) pont.
33 Pl. hosszabb külföldi - de nem hivatalos - útra megy, beteg, vagy szabadságát tölti stb.
34 Ennek valószínűsége azonban rendkívül csekély.
35 Ez akár betegség, akár más olyan okból előfordulhat, amikor az államfő nem elérhető. Ilyenkor is megfontolandó azonban, hogy ki kapjon indítványozási jogot. Semmi sem indokolja, hogy ezt bármely képviselő megtehesse.
36 Az alkotmánybírósági határozat indokolásában a törvény szó szerepel azért, mert a döntés megszületésekor a kérdést az 1989. évi XXXI. törvény 40. § (3) bekezdése szabályozta, mivel az Alkotmánynak e rendelkezése ekkor még nem lépett hatályba, de az alkotmánymódosításról szóló törvény túlnyomó része már hatályos volt.
37 "Az ideiglenes köztársasági elnöki intézményt az Alkotmány nem ismeri, ez a megnevezés a köznapi nyelvhasználatban a fenti jogi helyzet körülírására szolgál." 7/1990. (IV. 23.) AB határozat. ABH 1990. 40
38 Az Alkotmány 30. § (1) bekezdése szerint "A köztársasági elnöki tisztség összeegyeztethetetlen minden más állami, társadalmi és politikai tisztséggel vagy megbízatással. A köztársasági elnök más kereső foglalkozást nem folytathat, és egyéb tevékenységéért - a szerzői jogi védelem alá eső tevékenységet kivéve - díjazást nem fogadhat el."
39 7/1990. (IV. 23.) AB határozat. ABH 1990. 40 (41)
40 Az Alkotmány 31/A. § (1) bekezdése szerint "A köztársasági elnök személye sérthetetlen; büntetőjogi védelmét külön törvény biztosítja."
41 E jogok alatt nem az ún. képviselői státuszt biztosító jogosítványokat kell érteni, hanem csak azokat, amelyek a parlamenti munkában való aktív részvételt teszik lehetővé.
42 Ez utóbbit szolgálja egyébként az is, hogy képviselői jogait nem gyakorolhatja.
43 Így pl. köteles arra, hogy parlamenti elnökként a köztársasági elnöknek aláírásra megküldött törvényt hitelesítse. Az Országgyűlésnek vissza nem is küldheti, illetőleg nem kezdeményezhet előzetes normakontrollt sem.
44 Sőt szükség esetén akár folyamatos konzultációt is folytatnia kellene a köztársasági elnökkel, ha ezt az átmeneti akadályoztatás oka lehetővé teszi. Van azonban olyan nézet is, mely szerint az államfő és az őt helyettesítő országgyűlési elnök között ilyen viszony nem áll fenn. E nézet szerint más lenne a viszony az államfő és az alelnök között. E felfogás szerint az Országgyűlés elnöke nem köteles utasítást kérni vagy konzultálni az elnökkel, és az őt helyettesítő alelnököt sem utasíthatja.
45 A kormányfő és az őt helyettesítő miniszter esetében ez a megoldás, annál is inkább, mivel a miniszterelnök az ezzel ellentétes megoldást a helyettesítő miniszter leváltásával, illetőleg akár felmentésének kezdeményezésével is szankcionálni képes.
46 Pl. az ellenjegyzéshez kötött hatáskörök esetében ez még nem történt meg.
47 Saját meggyőződése alapján természetesen konzultálhat az államfővel, ha ezt szükségesnek tartja.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Petrétei József, egyetemi docens, Budapest
Visszaugrás
