"Erkölcsi kérdés, vajon van-e jogunk a fajok kipusztításához."
David Attenborough
Miközben egyre többször hallani egyes fajok teljes kipusztulásáról, a társadalom mintha továbbra is csendes közönnyel szemlélné a biodiverzitás megállíthatatlannak tűnő csökkenését. Egyre ismertebbé válnak olyan fogalmak, mint a vadvilági termékekkel folytatott kereskedelem, a vadvilági bűnözés és a biológiai sokféleség csökkenése, azonban szakirodalmi szinten a téma - különösen hazánkban - kevésbé kutatott, továbbá az előbb említett jelenségekkel kapcsolatos társadalmi tudatosság szinte teljes mértékben hiányzik. A nemzetközi környezetvédelmi szabályozásnak egy olyan speciális témaköréről van szó, amely az engedélyezések bonyolult rendszere és az államokkal szemben alkalmazott nemzetközi szankciókra tekintettel, kapcsolódik a nemzetközi magánjog szabályaihoz is. Továbbá, az európai uniós tagállamok hatóságaira nagy terhet ró az uniós szabályok megvalósítása, a határellenőrzést pedig kihívás elé állítja a sokszor rejtetten maradó illegális kereskedelem megakadályozása. Ilyen körülmények között kérdés, vajon a jog eszköztára mennyiben alkalmazható hatékonyan az illegális vadvilági kereskedelem meggátolása és visszaszorítása érdekében? A nemzetközi és európai uniós jogi instrumentumokat szemlélve megállapíthatjuk, hogy a természeti világ kiaknázásának korlátok közé szorítása érdekében normák széles köre került elfogadásra az elmúlt évtizedekben. A vadvilági kereskedelem témakörében a nemzetközi, uniós jogi és tagállami szintek egymásra épülnek, azok elválaszthatatlan egységet képeznek. A tanulmány célja, hogy meghatározza a vadvilági kereskedelem fogalmát, rövid nemzetközi jogi
- 119/120 -
kitekintés után bemutassa, hogyan vált az Európai Unió a veszélyeztetett fajok nemzetközi kereskedelmére vonatkozó egyezmény részesésévé és azonosítsa az esetleges hiányosságokat, kihívásokat a szabályozással kapcsolatosan.
Alapvetően a vadvilág kiaknázása, a vadvilágból származó állat- és növényfajok egyedeinek hasznosítása, az azokból készült termékek használata, nem újszerű jelenség. Az emberi közösségek legalapvetőbb forrása kezdetektől fogva az őket körülvevő természet volt, azonban a kiaknázás és a kizsákmányolás között húzódó határvonal átlépésével helyrehozhatatlan károkat okoz az emberiség. Ennek eredményeképpen egyes fajok a kihalás szélére sodródtak, mások pedig már örökre eltűntek a föld színéről. Azt is le kell szögezni, hogy az extinkció[1] természetes jelenség, azonban az olyan emberi tevékenységek, mint a túlhasználat, túlhalászás, túlvadászat és a természetes élőhelyek pusztítása, az elmúlt 65 millió év legnagyobb arányú fajkihalási rátáját eredményezik.[2] A természetes fajkihalás általában évente minden öt fajból egyet érint, ehhez képest a normál háttér ráta ezerszeres-tízezerszeres mértékűre növekedett, amely eredményeképpen a XXI. század közepére a ma élő fajok 30-50 százaléka eltűnhet.[3] Napjainkban minden öt fajból egyet kihalással fenyegetettként kell számon tartani, az IUCN[4] vörös listáján jelenleg 79 ezer faj található.
A nemzetközi szabályozás egyértelműen azon fajokra koncentrál, amelyek érintettek a vadvilági kereskedelemmel[5] és veszélyeztetettnek minősülnek, vagy ha nem kerülne sor a kereskedelem szabályozására, annak mérteke negatív hatással lenne a faj fennmaradásának esélyére. A vadvilági kereskedelem lehet legális és illegális. Első gondolatra feltételezhetnénk, hogyha a fajokat jelentős mértékben negatív irányba befolyásolja a kiaknázás, egyáltalán nem beszélhetünk jogszerű tevékenységről. Azonban a nemzetközi és az erre épülő egyéb szabályozás elsősorban nem a tiltást, hanem a jogszerű keretek közé szorítást helyezi előtérbe és csak ultima ratio jelleggel találunk kizáró normákat. A vadvilági kereskedelem államhatárokon átívelő jelenség, mivel a vadvilági termékek felvevőpiaca elsősorban az Európai Unió területe, az Amerikai Egyesült Államok és Ázsia egyes országai, míg a kínálat a fejlődő államokból indul útjára. A vadvilági termékekkel folytatott illegális kereskedelem növekedése a főként Ázsiában mutatkozó igénnyel magyarázható, mely elsősorban elefántcsontra, orrszarvúszarvra és tigrisből készült termékekre terjed ki. A vadvilági termékekkel folytatott illegális kereskedelem jelenleg az egyik legjövedelmezőbb tiltott kereskedelmi tevékenységnek minősül - a
- 120/121 -
drog, ember és fegyverkereskedelem mellett - éves szinten 8-10 milliárd USD forgalommal.[6] Sikere abban rejlik, hogy úgynevezett "kis kockázat-nagy haszon" tevékenységnek minősül. Ennek jelentése, a kereskedelmet folytató szervezett bűnözői csoportok kihasználják a rendszer hiányosságait. Ezek közé tartoznak a nemzeti hatóságok korrupcióra való hajlandósága, a jogszabályok végrehajtásának alacsony mértéke, valamint a felderítés és a felelősségrevonás elmaradása. Sok esetben az illegális vadvilági kereskedelemből származó hasznot más (pl. fegyverkereskedelem) jogellenes tevékenység finanszírozására használják.[7]
A vadvilági kereskedelem fogalma egyértelműen a vonatkozó nemzetközi jogi dokumentumokból vezethető le. A veszélyeztetett fajok kereskedelmével kapcsolatos legfontosabb jogi szabályozó eszköz az ún. CITES,[8] amely 1973-ban került elfogadásra. Köznapi értelemben a vadvilági kereskedelem fogalma alá tartozik minden olyan kereskedelmi tevékenység, amely a vadvilágból származó állat- vagy növényfaj egyedét érinti és az haszonszerzési vagy egyéb célzatból történik. Az Egyezmény részletesen meghatározza, mit tekint a vadvilági kereskedelem fogalma alá tartozónak, valamint fontos kiemelni, hogy a CITES a veszélyeztetett fajokra koncentrál. Kereskedelem "exportot, re-exportot, importot és tengerről való behozatalt jelent".[9] Az egyedek tekintetében a faj "bármely fajt, alfajt vagy ezek földrajzilag elkülönült populációját jelenti", a példány pedig "bármely állatot vagy növényt, akár élő, akár élettelen állapotban", az egyes Függelékek tekintetében specifikálva.[10]
A CITES Egyezmény kettős céllal jött létre: először is annak érdekében, hogy megállítsa a vadon élő állat- és növényfajok eltűnését, másrészt a kihalással fenyegetett fajok védelmének előmozdítása érdekében.[11] Az Egyezmény kifejezetten azon fajokra koncentrál, amelyeket a nemzetközi vadvilági
- 121/122 -
kereskedelem érint, vagy érinthet. 1973-ban az Egyezmény elfogadásával az aláíró államok bizonyos kockázatot is vállaltak, mivel nem álltak rendelkezésre pontos adatok a veszélyeztetett fajok kereskedelméről, így megbecsülni sem lehetett a szabályozás környezeti és gazdasági hatásait.[12] A kereskedelemmel érintett fajok védelme elképzelhetetlen nemzetközi szabályozás nélkül, hiszen azok kereskedelme országhatárokon, sokszor kontinenseken átívelő jelenség. Az Egyezmény elfogadását főként az a felismerés indikálta, hogy a fajok túlzott mértékű kihalása napjaink egyik legfontosabb környezeti problémája.
A CITES 1975 júliusában lépett hatályba, a tizedik[13] ratifikációs okmány beérkezése után, jelenleg 183 állam részes fél[14] az Egyezményben, így elmondható, hogy jelentős nemzetközi támogatottság áll mögötte. A részes államoknak megfelelő kereskedelmi kontrollt kell biztosítaniuk, összhangban a vállalt nemzetközi kötelezettségekkel.[15]
Az Egyezmény három csoportba sorolja a védett növény- és állatfajokat és mindegyik tekintetében különböző alapelvek által vezérelt szabályozást állapít meg. Így az ún. I. Függelékbe azon kipusztulással fenyegetett fajok tartoznak, amelyeket a kereskedelem érint, vagy érinthet. Ezekre különösen szigorú szabályokat kell megállapítani, így a kereskedelem engedélyezése csak kivételesen lehetséges. A II. Függelékbe azon fajok tartoznak, amelyeket bár közvetlenül nem fenyeget a kipusztulás, azonban ez bekövetkezhet, ha a fajok kereskedelmét nem helyezik szigorú szabályozás alá. A III. Függelék tartalmaz minden olyan fajt, amelyekről az Egyezményben részes bármely állam megállapította, hogy a szabályozás tárgyát képezi a joghatósága alá tartozó területen a kiaknázás megelőzése vagy megtiltása miatt és a többi részes állam együttműködését igényli a kereskedelem ellenőrzésében.[16]
A vadvilági kereskedelemre irányuló fokozott figyelem egyre nagyobb összefogásra sarkallja a nemzetközi közösséget, így több olyan szervezet is létrejött, amely tevékenysége kifejezetten erre a jelenségre fókuszál. 2010-ben hívták életre az ICCWC-t,[17] amelynek elsődleges feladata a koordináció, valamint a vadvilágot és az erdőket pusztító bűncselekmények elleni fellépés. A konzorcium tevékenységében részt vállalnak a CITES Titkárság, az INTERPOL (Nemzetközi Rendőrségi Szervezet), az ENSZ Kábítószer- és Bűnügyi Hivatala,[18] a Világbank és a Vámügyi Világszervezet is.[19]
- 122/123 -
4.1. Az uniós szabályozás jellege. Az Európai Unió csatlakozása a CITES Egyezményhez hosszú folyamat eredménye volt. Az európai integráció tekintetében az Európai Unió létrehozása[20] és a Lisszaboni Szerződés[21] által nyert jogi személyiség volt az a két fordulópont, amely nagyban hozzájárult az Egyezményben való részes féllé váláshoz. A EU a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével jogi személyiséget szerzett, ezáltal a nemzetközi jog alanyává vált. A jogalanyiság pedig lehetővé teszi, hogy saját nevében tárgyalhasson és köthessen nemzetközi megállapodásokat, azaz ezen a téren a szerződések által ráruházott hatáskörökkel rendelkezik.[22] Azonban a CITES tekintetében is változásoknak kellett történni ahhoz, hogy az EU csatlakozhasson az Egyezményhez, amelyre végül 2015. július 8-án került sor. Az Egyezményhez való csatlakozást a CITES gaborone-i módosítása alapozta meg. A gaborone-i módosítás, amelyet a részes felek konferenciája 1983-ban fogadott el Botswanaiban, úgy módosította az Egyezmény XXI. cikkét, hogy az Egyezményhez való csatlakozás - amely addig csak államok számára volt lehetséges - nyitva álljon az olyan, szuverén államok által alkotott regionális gazdasági integrációs szervezetek számára is, amelyek a tagállamaik által a hatáskörükbe utalt és az Egyezmény által szabályozott ügyekben jogosultak nemzetközi megállapodások tárgyalására, megkötésére és végrehajtására.[23] Azonban a szükséges ratifikációk számára tekintettel a módosítás csak 2013. november 29-én lépett hatályba. Ezután az Európai Unió minden, az Egyezményhez való csatlakozáshoz szükséges jogi lépést a lehető leghamarabb végrehajtott. Az Európai Parlament 2014 decemberében adta beleegyezését a csatlakozáshoz, amelyet Tanács[24] 2015. március 6-án hagyott jóvá.[25]
A szabályozás szigorúsága tekintetében az Európai Unió, illetve korábban a Közösség már 1984-re megvalósította és néhány tekintetben túl is szárnyalta a CITES által felállított követelményeket. Így voltaképpen már a gaborone-i módosítás elfogadását követő évben megvalósításra kerültek az Egyezmény szabályai. A 3626/1982/EGK Rendelet szól a veszélyeztetett állat- és növényfajok nemzetközi kereskedelméről szóló egyezmény Közösségben való végrehajtásáról. A Rendelet 1984-ben lépett hatályba. A Rendelet kiemeli, hogy a Közösség tagállamai már 1977-ben[26] állást foglaltak a vadon élő állat- és növényfajok védelmének szükségessége mellett, amely mind a mai napig egyik alapja az Európai Unió környezetpolitikájának. Mindamellett kiemelik, hogy a CITES főként kereskedelem-
- 123/124 -
politikai eszközöket alkalmaz, így az engedélyek és a szigorú nemzetközi kereskedelmi kontroll módszereit. Már ebben a rendeletben lefektették azt az alapelvet, hogy az Egyezmény szabályainak végrehajtása semmiképpen sem akadályozhatja a tagállamok közötti közös piacon történő kereskedelmet, de mindenképpen alkalmazásra kerülnek a harmadik államokkal folytatott ügyletekben.[27]
Természetesen az 1982-ben elfogadott Rendelet számos módosításon esett át és mára az Európai Unió veszélyeztetett fajok kereskedelmére vonatkozó szabályozásának kiterjedt jogszabályi háttere van, amely így jelentős hatást gyakorol a tagállamokra. A CITES szabályai voltaképpen rendeletek és egyéb jogi normák során keresztül kerülnek végrehajtásra az Európai Unióban. Az Unióban nélkülözhetetlen a kereskedelemre vonatkozó egységes szabályozás, hiszen a tagállamok közötti szisztematikus és állandó határellenőrzés hiánya miatt az áruk, így a belső piac területére behozott vadvilági termékek is szabadon mozoghatnak. Az előbbiekre tekintettel különösen fontos, hogy az egyes tagállamokban az Egyezmény szabályai egységesen kerüljenek végrehajtásra és megvalósításra.[28] Mivel az Európai Unióban a jogegységesítés elsődlegesen rendeleti szabályozáson keresztül valósul meg, a vizsgált területen is ez a jellemző.
A veszélyeztetett fajok kereskedelmének jogi normái az Európai Unióban:
- a Tanács 338/97/EK rendelete (1996. december 9.) a vadon élő állat- és növényfajok számára kereskedelmük szabályozása által biztosított védelemről (Alap Rendelet);[29]
- a Bizottság 865/2006/EK rendelete (2006. május 4.) a vadon élő állat- és növényfajok számára kereskedelmük szabályozása által biztosított védelemről szóló 338/97/EK tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról (Végrehajtási Rendelet);[30]
- a Bizottság 792/2012/EU végrehajtási rendelete (2012. augusztus 23.) a vadon élő állat- és növényfajok számára kereskedelmük szabályozása által biztosított védelemről szóló 338/97/EK tanácsi rendeletben előírt engedélyek, bizonyítványok és más okmányok mintáira vonatkozó szabályok megállapításáról és a 865/2006/EK bizottsági rendelet módosításáról (Engedélyezési Rendelet).[31]
A fentieket egészítik ki az úgynevezett tilalmi rendeletek, amelyek közül a legutóbbi a Bizottság (EU) 2017/1915 végrehajtási rendelete (2017. október 19.)[32] egyes vadon élő állat- és növényfajok példányainak az Unióba történő behozatalának tilalmáról.
Az Európai Unió veszélyeztetett fajok kereskedelmére vonatkozó szabályozása több rétegre tagolható. Az alapvető célkitűzéseket tartalmazza az Unió vadvilági kereskedelmi politikája, amely az elfogadott cselekvési tervekben mutatkozik meg.
- 124/125 -
A cselekvési terv - a vadon élő állatok és növények jogellenes kereskedelme ellen - a Bizottság 2016. évi egyik közleményében található meg.[33] Ezt követi a tételes jogi szabályozás, amely elsősorban rendeleti, így kötelező és közvetlen hatályú jogforrási szinten került megállapításra. A három fő rendelet, az Alap Rendelet, a Végrehajtási Rendelet és az Engedélyezési Rendelet alapvető szabályozást fektet le. Ezt a rendszert egészítik ki a tilalmi rendeletek, amelyek egyes vadon élő állat- és növényfajok példányainak az Unióba történő behozatali tilalmáról, vagyis a belső piacon történő megjelenésnek a megakadályozásáról szólnak. Amennyiben módosítás történik az Alap Rendelethez csatolt mellékletekben, így új faj kerül a listára, bizottsági módosító rendelet kerül elfogadásra. A három fő rendelet szabályozását egészítik ki a nem kötelező jogi normaként megjelenő bizottsági ajánlások, amelyek az EU vadvilág kereskedelmi szabályozásának végrehajtására vonatkozó iránymutatásokat részletezik. Utóbbiak elsősorban a tagállamok számára jelentenek segítséget a normák hatékony megvalósítása érdekében. Bár ez EU vadvilági kereskedelemre vonatkozó rendeletei (EU Wildlife Trade Regulations) közvetlenül hatályosak és alkalmazandók, a végrehajtási intézkedések meghozatala nagymértékben a tagállami szabályozáson nyugszik. Így a tagállami szintű jogalkotásnak is fontos szerepe van.
4.2. Cselekvési terv. Az Európai Parlament 2014-ben fogadott el egy állásfoglalást, amely a cselekvési terv megalkotását szorgalmazta.[34] A Parlament "sürgeti a Bizottságot, hogy haladéktalanul dolgozzon ki uniós cselekvési tervet a vadon élő növényekkel és állatokkal kapcsolatos bűnözés és kereskedelem ellen, egyértelműen meghatározva az elérendő eredményeket és az időkereteket is".[35] Az Európai Bizottság 2014 februárjában indította el a vadon élő állatok és növények jogellenes kereskedelmének uniós megközelítéséről tartott konzultációt, amely keretében számos uniós tagállam, nemzetközi szervezet, nem kormányzati szervezet és érintett vállalkozás fejezte ki támogatását.[36]
A cselekvési terv elsőként felhívja a figyelmet arra, hogy a vadon élő állat- és növényfajokkal való jogellenes kereskedelem a szervezett bűnözés egyik legjövedelmezőbb formája lett, mintegy 8 és 20 milliárd euró közti éves nyereséggel. A világszerte elharapódzó probléma egyik fő eleme az afrikai illegális elefántcsont-kereskedelem. A cselekvési terv utal a fő problémákra, így a jogellenes kereskedelem negatív hatására a jogállamiságra, a bűnözésre és az érintett térségek biztonságára nézve. A cselekvési terv ezen túl reflektál a jelenséget övező nagy nemzetközi figyelemre és állást foglal az Unió szerepvállalása tekintetében.[37]
Az uniós cselekvési terv olyan intézkedések sorozata, amelyeket az EU
- 125/126 -
intézményeinek és/vagy tagállamainak kell kivitelezniük. Azonban az előbbiek támogatásához elengedhetetlen a megfelelő pénzügyi és emberi erőforrás rendelkezésre bocsátása. Emiatt a tervek mindig rendelkeznek a már meglévő erőforrások jobb kihasználhatóságáról és elosztásáról.[38]
A cselekvési terv rendelkezései három prioritáson alapulnak: 1) a vadon élő állatok és növények jogellenes kereskedelmének megakadályozása és a kiváltó okok kezelése; 2) a meglévő szabályok eredményesebb végrehajtása és betartatása, valamint a vadon élő állatokkal és növényekkel kapcsolatos szervezett bűnözés elleni hatékonyabb küzdelem; és 3) a származási, cél- és tranzitországok közötti, a vadon élő állatok és növények jogellenes kereskedelme elleni globális partnerség megerősítése.[39] Az egyes prioritásokhoz azonban pontos célkitűzések és intézkedések kapcsolódnak, meghatározva az azért felelős uniós intézményt és/vagy tagállamokat.[40]
4.3. Különbségek az uniós szabályozás és a CITES rendelkezések között. Bár nagyvonalakban az Európai Unió és a CITES-rendelkezések átfedik egymást, már az 1982-es uniós Rendelet is néhány tekintetben szigorúbb szabályokat állított fel, mint a nemzetközi egyezmény. A különbségek tekintetében ez a tendencia folytatódott, és az Unióban néhány tekintetben szigorúbb követelményekkel találkozunk, mint nemzetközi szinten.
Az első szembetűnő differencia a CITES-hez kapcsolódó három Függelék és a 338/97/EK Rendelet négy melléklete között van. Az Európai Unió, a vadon élő fajok kereskedelmét szabályozó rendeletének négy melléklete van (A, B, C és D). Az A, B és C mellékletek körülbelül megfelelnek a már korábban említett CITES I., II. és III. Függelékeinek. Azonban a mellékletek tartalmaznak a CITES által fel nem sorolt fajokat is, amelyeket csak az EU belső szabályai védenek. Ezen túl a D melléklet, amelynek tehát nincs megfelelője a CITES-ben, olyan fajokat sorol fel, amelyeket lehet, hogy valamely másik mellékletbe kell majd felvenni, és amelyeknek ezért az EU-ba történő behozatalát megfigyelés alatt tartják, így erre gyakran "megfigyelési listaként" hivatkoznak.
Összevetve tehát a mellékleteket és a CITES Függelékeit, a következő megállapításokra juthatunk:
- Ide sorolható be minden, a CITES I. Függelékében felsorolt faj, kivéve, ha az EU tagállamok fenntartást nyújtottak be. Néhány a CITES II. és III. Függelékében felsorolt faj, amelyekre az EU szigorúbb belső intézkedéseket fogadott el, valamint egyéb, a CITES által fel nem sorolt fajok.
- Minden olyan, egyébként a CITES I. Függelékében felsorolt faj, amelyekre vonatkozóan az EU tagállamok fenntartást nyújtottak be. Minden más a CITES II. Függelékében felsorolt faj, kivéve, ha az EU tagállamok fenntartással éltek. Valamint egyéb, a CITES III. Függelékében található fajok és más, a CITES által fel nem sorolt fajok.
- 126/127 -
- Minden a CITES II. Függelékében felsorolt faj, ha az EU tagállamok fenntartást nyújtottak be. Ezen túl más a CITES III. Függelékében felsorolt fajok, kivéve, ha az EU tagállamok fenntartást nyújtottak be.
- Olyan fajok, amelyek a CITES III. Függelékében vannak, de az EU tagállamok fenntartással éltek. Egyéb fajok, amelyek a CITES Függelékekben nem szerepelnek, de az EU területén megfigyelési listára kerültek.[41]
Azonban a CITES és az EU szabályozása között több más érdemi különbség is megállapítható. Így másodsorban az import követelmények eltéréseit kell kiemelni. Importengedély szükséges az 'A' mellékletben felsorolt fajok esetében. Azonban az uniós szabályozás szigorúbb importfeltételeket állapít meg, mint a CITES által megköveteltek. Így az importengedély nemcsak az 'A' mellékletben felsorolt fajok esetében előírás, hanem a 'B' mellékletben szereplőknél is. Ezen túl ún. importbejelentések szükségesek a 'C' és a 'D' mellékletben felsorolt fajok behozatala esetén is. A legszigorúbb standardokat megkövetelő 'A' és a 'B' mellékletben felsorolt fajok élő példányait kizárólag akkor lehet az Unió területére behozni, ha a címzett bizonyíthatóan megfelelő feltételekkel rendelkezik a példányok tartásához és gondozásához. Míg a CITES csak az I. Függelékben megadott fajok élő példányainak importjánál írja ezt elő. Mivel az uniós szabályozás egyes, a II. Függelékben szereplő fajokat az 'A' mellékletbe sorol, a nemzetközi szabályoktól eltérően, ezekkel nem lehet kereskedni, vagy ezeket kereskedelmi célra használni. A kereskedelem területét illetően az Unió szabályozása az EU tagállamokon belüli és a tagállamok közötti kereskedelmet, vagyis a belső kereskedelmet, valamint a nem EU tagállamokkal történő kereskedelmet egyaránt szabályozza, míg a CITES csak a nemzetközi kereskedelmet. Az Alap Rendelet felhatalmazza a tagállamokat, hogy felfüggesszék az importot bizonyos fajok és országok tekintetében még akkor is, ha a kereskedelem a CITES alapján engedélyezett. Utóbbihoz szükséges a Tudományos Felülvizsgálati Csoport negatív véleménye. A döntés az EU import felfüggesztések formájában jelenik meg.[42]
További különbségek jelennek meg az importengedélyek és értesítések tekintetében. Az Európai Unióban mind az 'A', mind pedig a 'B' mellékletekben listázott fajok esetében szükséges a megfelelő tagállami hatóságok által kiállított engedély. Ezen túl importbejelentés szükséges a 'C' és 'D' mellékletek fajainak behozatala miatt. Az importnyilatkozat egy bejelentés az importőr által, amelyet a megfelelő tagállami vámügyi hivatalhoz kell benyújtani, ahol szükséges a CITES III. Függelékéhez kapcsolódó dokumentációval egyetemben. Az importbejelentés szabályait részletesen tartalmazza az Engedélyezési Rendelet.[43]
Tekintettel a belső piacra és az áruk, termékek szabad mozgására, az Európai Unióban speciális szabályokat kellett elfogadni az egyes tagállamokon belüli és a
- 127/128 -
tagállamok közötti kereskedelemre, így különösen a legszigorúbb védelmet élvező 'A' listás fajok tekintetében külön szabályokat határoztak meg. A szabályozás indoka, hogy a Rendelet hatálya alá tartozó fajoknak a lehető legszélesebb körű védelmet kívánják biztosítani és ennek érdekében rendelkezéseket kellett meghatározni a fajok Közösségen belüli kereskedelmének és szállításának ellenőrzésével, valamint a példányok tartására vonatkozó feltételekkel kapcsolatosan. Ezt segíti elő, hogy az Alap Rendelet alapján kiállított, e tevékenységek ellenőrzését elősegítő tanúsítványok megadására, érvényességére és használatára közös szabályok kerültek kialakításra.[44]
A CITES-hez való csatlakozást követően minden, az Egyezményben részes államnak teljesítenie kell a nemzetközi szerződésből fakadó kötelezettségeit. Amennyiben egy állam egyben uniós tagállamnak minősül, akkor az uniós jogból fakadó kötelezettségeket is teljesíteni kell. Mivel az Európai Unió is részes fél az Egyezményben, az egész EU-nak fel kellett arra készülnie, hogy az ebből fakadó feladatokat intézményi szinten rendezzék és azokat a gyakorlatban megvalósítsák. Így meg kellett határozni azt, hogyan osztják el a feladatokat az uniós és tagállami intézmények, szervek között.
Az Európai Unió szintjén megalapításra került a Tudományos Felülvizsgálati Csoport és a végrehajtási csoport, ezen túl az Európai Bizottságnak is vannak feladatai. Ugyancsak uniós szinten működik a vadon élő állat- és növényfajok kereskedelmével foglalkozó bizottság. Minden tagállamnak létre kellett hoznia az igazgatási és tudományos hatóságait és tagállami szinten is biztosítani kell a vadvilági rendeletek hatékony végrehajtását, a kikényszerítést. Az Európai Bizottság ellenőrzi az uniós vadvilág kereskedelmi rendeletek végrehajtását a tagállamokban, azokkal együttműködve. Az egyik legfontosabb feladata a Bizottságnak, hogy javaslatokat készítsen elő a CITES jogi szabályozásra vonatkozóan, és hogy végrehajtási rendelkezéseket alkosson. A Bizottság képviselője elnököl a bizottság, a Tudományos Felülvizsgálati Csoport és a végrehajtási csoport ülésein. A Bizottság segíti a tagállamok közötti és harmadik államokkal való kapcsolattartást. A Bizottság felügyeli, hogy a CITES konferenciákon (CoP) az Európai Unió tagállamai közös álláspontot képviseljenek.
A hatóságok első típusa, amelyek feladatokkal rendelkeznek, az igazgatási hatóságok (Managment Authority). Az Európai Unió vadvilági szabályozását alkotó rendeletek hatékony végrehajtása érdekében nélkülözhetetlenek a megfelelően felszerelt és felkészült igazgatási hatóságok léte a tagállamokban. Az igazgatási hatóságok feladatai nem korlátozódnak az engedélyek és bizonylatok kiadására, azonban a humán erőforrás jelentős része erre a tevékenységre kerül alkalmazásra. Mivel szükséges, hogy különböző tagállamok igazgatási hatóságai
- 128/129 -
kommunikálni tudjanak egymással, közös és megosztott számítógépesített rendszerek kerülnek kialakításra az egyes dokumentumok, éves jelentések kibocsátása és az elektronikus kapcsolattartás érdekében.[45] Az Alap Rendelet minden tagállam számára előírja legalább egy igazgatási hatóság felállítását.[46]
Az elsődleges vagy egyetlen igazgatási hatóság képviselője ugyancsak képviseli a tagállamát az évente három-négy alkalommal összehívott bizottságban (Committee on Trade in Wild Fauna and Flora; a vadon élő állat- és növényfajok kereskedelmével foglalkozó bizottság). A bizottság megvitatja a vadvilági kereskedelemmel kapcsolatos legfontosabb kérdéseket és kialakítja az EU álláspontját, amelyet a CITES konferenciákon képviselnek. A bizottság elnöki posztját az Európai Bizottság látja el.[47] A legutóbbi ülést 2018 szeptemberében tartották meg, ahol többek között napirendre tűzték a jövő évben esedékes, Sri Lankában megrendezésre kerülő 18. részes felek konferenciájára való felkészülést.[48] Az egyes tagállamok kialakíthatnak speciális részlegeket is az igazgatási hatóságokon belül, például amelyek a halászati vagy erdészeti kérdésekkel foglalkoznak.
Minden tagállamnak közzé kell tennie az igazgatási hatóság elérhetőségét. Magyarország tekintetében ez a Földművelésügyi Minisztériumon belül működő Biodiverzitás és Génmegőrzési Osztály.[49]
A második típusú hatóság, amelyet minden tagállamnak ki kell alakítania, az úgynevezett tudományos hatóság (Scientific Authority). Feladatainak az egyéb kijelölt igazgatási hatóságokétól függetlennek kell lennie.[50] Minden tagállamnak legalább egy tudományos hatóságot kell felállítania. A tudományos hatóságok legalább egy tagja képviseli tagállamát a Tudományos Felülvizsgálati Csoport ülésein, tekintettel az éppen tárgyalt témakörre és az ahhoz szükséges speciális ismeretekre.
Minden hatóság tekintetében a tagállamok az EU-nak megadott adatokban bekövetkező valamennyi változást - legkésőbb e változások bekövetkeztét követő két hónapon belül - közlik a Bizottsággal.[51] A tudományos hatóságokon belül ugyanúgy lehetőség van speciális részlegek felállítására, ha azt a szakterület megkívánja. Több tagállamban külön növényvilággal és állatvilággal kapcsolatos
- 129/130 -
hatóságok kerültek kialakításra, vagy a tudományos hatóságot különböző szakértőkből álló bizottságok alkotják. Utóbbi esetekben mindig meg kell határozni az elsődleges hatóságot és képviselőt az átláthatóság és hatékony kommunikáció biztosítása érdekében.[52]
A tudományos hatóságok megfelelő kialakítása a nemzetközi vadvilági kereskedelem akadálymentes lebonyolítása érdekében is nélkülözhetetlen, mivel a CITES egyik elfogadott határozata alapján a részes felek nem fogadhatnak el exportengedélyeket olyan államoktól, amelyek nem értesítették a Titkárságot tudományos hatóságukról, legalább két CoP között eltelt időtartam erejéig.[53]
Az uniós rendeletek, különösen az Alap Rendelet számos más feladat ellátását a tudományos hatóságokhoz utalja. A legfontosabb ezek közül, hogy az igazgatási hatóságot a tudományos hatóságnak kell segítenie mintegy harmincezer állat- és növényfaj lehetséges behozatalára vonatkozó döntésben.[54] Magyarországon a tudományos testület feladatait a természetvédelemért felelős miniszter látja el.[55]
A Tudományos Felülvizsgálati Csoportot (Scientific Review Group, SRG) az Alap Rendelet hozta létre. A SRG valamennyi tagállam tudományos testületének vagy testületeinek képviselőiből áll, és elnöke a Bizottság képviselője.[56] Az SRG minden évben három-négy ülést tart Brüsszelben és megvitat minden olyan tudományos kérdést, amely az EU vadvilág kereskedelmi rendeleteihez kapcsolódik. Ugyancsak állást foglal, hogy a kereskedelem káros hatással rendelkezik-e a fajok megőrzésére. Fontos feladata, hogy a csoport véleményt alkot arról, hogy egy adott faj meghatározott államból történő behozatala találkozik-e a rendeletekben felállított követelményekkel. Azokban az esetekben, amikor az importkorlátozás a Bizottság által kerül elfogadásra, a SRG véleménye alapján, az adott faj meghatározott államból történő behozatala tilos lesz. Az SRG véleményét a Bizottság a vadon élő állat- és növényfajok kereskedelmével foglalkozó bizottságnak is továbbítja.[57]
Jellemzően számos hatóság van egy-egy tagállamban, amely a rendeleteknek való megfelelés érdekében a végrehajtást ellenőrzi és felel a szabályok kikényszerítéséért. Ezek a vadvilági kereskedelem tekintetében lehetnek vám, rendőri vagy környezeti felügyeleti szervek és eljárások. A tagállamok igazgatási hatóságai ellenőrzik az Alap Rendeletben szereplő előírások betartását. Amennyiben az illetékes hatóság bármikor úgy véli, hogy sérül az előírások betartása, megteszi a szükséges lépéseket a jogsértések megszüntetésére vagy jogi beavatkozást kezdeményez.[58] Az Alap Rendelet előírja egy végrehajtási csoport (Enforcement Group) létrehozását is, amely valamennyi tagállam képviselőjéből áll és feladata, hogy rendeletben foglalt előírások megvalósuljanak.
- 130/131 -
A csoport elnöke a Bizottság képviselője.[59] A csoport feladata, hogy figyelemmel kísérje a tagállamok végrehajtási politikáját és gyakorlatát, valamint ajánlásokat tesz a vadvilág kereskedelmi szabályozás fejlesztésére. Ezen túl a tagállamok közötti információcserét is segíti a vadvilág kontrollra vonatkozó gyakorlatra, szaktudásra vonatkozóan.[60]
Az Európai Unió az egyik legfontosabb felvevőpiaca a vadvilági termékeknek, azonban egyes tagállamoknak még nagyobb problémákkal kell szembe néznie a CITES végrehajtása során. Spanyolország ebből a szempontból kiemelkedően nehéz helyzetben van, hiszen vadvilági termékek egyik belépési pontja, földrajzi elhelyezkedése, valamint a latin-amerikai országokkal való kereskedelmi kapcsolatai miatt. Spanyolország sokszor tranzitállamként szolgál a vadvilági termékek Közép-Keletre vagy Ázsiába történő tovább szállításakor, illetve egyes Spanyolországban honos állat- és növényfajok[61] kedvelt célpontjai a vadvilági bűnözésnek. Az elmúlt tíz évben több olyan művelet is történt, amely a szervezett bűnözői csoportok felszámolására irányult. Azonban a vadvilági bűnözés felszámolása továbbra is nagy kihívás elé állítja a spanyol hatóságokat, különösen, hogy az internet egy szinte lenyomozhatatlan piaci felületet biztosít a jogellenesen megszerzett vadvilági termékek értékesítésében.[62] A spanyol hatóságok élen járnak a nem kormányzati szervezetekkel való együttműködésben is, hiszen több megállapodás aláírására sor került, olyan egyedek gondozására is, amelyek származási országa nem állapítható meg vagy nem küldhetők vissza oda.[63]
A veszélyeztetett fajok kereskedelmére vonatkozó szabályozást számos kritika éri és érte az elmúlt évtizedekben. Elsősorban a CITES funkcionális hatékonyságával szemben merülnek fel kérdések, amely főként a nemzetközi közösségnek a vadvilág megőrzésére vonatkozó eltérő elképzeléseiből erednek. Az egyes államok között nagy különbségek vannak a fogyasztás vagy a fenntarthatóság előtérbe helyezéséből. A "zöld" nem kormányzati szervezetek főleg az egyes fajok függelékekbe való felvétele, valamint az Egyezmény végrehajtásáért felelős személyek korrupcióban való részvételével szembeni fellépés hiánya miatt fogalmaztak meg ellenvetéseket.[64] Az ellenzők másik tábora a gazdasági és szociális fejlődés, a nemzeti szuverenitás védelme és a hagyományok tisztelete, a
- 131/132 -
profit maximalizálása és a bürokratikus kontroll minimalizálása tekintetében hozza fel érveit.[65] A kritikai észrevételek egy további területe azzal kapcsolatos, hogy a CITES alapján alkalmazható szankciók beilleszthetők-e a nemzetközi jog rendszerébe, tekintettel a részes államokkal szemben alkalmazható kereskedelmi embargókra.[66] Bár az Európai Unió vadvilági kereskedelmi szabályozása egységes rendszert alkot, számos kihívás merül fel. Általános vélekedés, hogy az illegális vadvilági kereskedelem a fejlődő államok problémája, azonban - ahogy korábban említésre került - az Unió az egyik legnagyobb felvevőpiaca a vadvilági termékeknek. Ezen túlmenően fontos tranzitállomás a kontinensek közötti kereskedelemben. Az első probléma, hogy a közvélemény csak igen kis százaléka tud és foglalkozik a vadvilági kereskedelemmel, pedig egy-egy távoli országban töltött nyaralás során vásárolt szuvenír kapcsán számos uniós polgár kerülhet kellemetlen helyzetbe kerülhet a reptéri vizsgálaton. Azonban hozzátehetjük, hogy éppen utóbbi esetek maradnak rejtve legtöbbször a hatóságok elől. Ráadásul az évi néhány ezer feltárt eset, mikor illegális kereskedelemi tevékenységet sikerül leleplezni, csak a jéghegy csúcsa, az összes eset mintegy 10-15 százaléka. Az Európai Unió területén egyes őshonos fajok képzik az illegális kereskedelem tárgyát, így a különösen veszélyeztetett európai angolna, amelyet Kínába, Japánba és más ázsiai országokba csempésznek. Szlovákia, Csehország, Németország és Belgium pedig az Afrikából, más kontinensekre történő illegális elefántcsontkereskedelem legfontosabb tranzitállamai. Írország és Csehország pedig Kína és Vietnám mellett a legfontosabb felvevőpiacok az illegális elefántcsont tekintetében. Ráadásul, ha egy termék vagy élő példány egyszer átjut a vámellenőrzésen, az egész EU területén szabadon mozog és nagy valószínűséggel sohasem kerül a hatóságok látóterébe.[67]
Összegzésként megjegyezhető, hogy a kiterjedt nemzetközi és uniós szabályozás ellenére a vadvilági bűnözés elleni küzdelem és az illegális vadvilági kereskedelem olyan területek, ahol az államok összefogására mindenképpen szükség van a hatékony végrehajtás érdekében. A következő évtizedekben utóbbi jelenségek elleni harc és a biodiverzitás védelme a környezetvédelem legfontosabb területei lesznek. Véleményem szerint a vadvilági kereskedelem az egyik olyan kérdéskör, ahol a társadalmi tudatosság nélkül elképzelhetetlen a jogi szabályozás maradéktalan, vagy akár hatékonynak tekinthető végrehajtása. ■
JEGYZETEK
[1] extinkció: fajkihalás
[2] Overexploitation https://biodiversity.europa.eu/topics/overexploitation (2018.12.03.)
[3] Cener for Biological Diversity "The Extinction Crisis" https://www.biologicaldiversity.org/programs/biodiversity/elements_of_biodiversity/extinction_crisis/ (2018.09.24.)
[4] iUcN: international Union for conservation of Nature
[5] wildlife trade, a vadvilágból származó termékekkel folytatott kereskedelmet jelenti, a szerző fordításában a továbbiakban: vadvilági kereskedelem
[6] Wildlife crime ranks among trafficking in drugs, arms and humans. https://www.theguardian.com/environment/2013/sep/26/wildlife-crime-trafficking-drugs-arms (2018.10.29.)
[7] STOP Wildlife Crime https://www.worldwildlife.org/pages/stop-wildlife-crime (2018.09.24.)
[8] Conventionon International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora: Egyezmény a veszélyeztetett vadon élő állat- és növényfajok nemzetközi kereskedelméről [Továbbiakban: CITES, Egyezmény] Magyarországon kihirdette: 2003. évi XXXII. törvény
[9] CITES I. Cikk c)
[10] CITES I. Cikk a)-b), (i)-(iii)
[11] Ezt támasztja elő az Egyezmény preambuluma is, amely a következőképpen szól: "a Szerződő Államok, felismerve, hogy a vadon élő állatok és növények sok szép és változatos formájukban a föld természeti rendszereinek pótolhatatlan részét képezik, amelyeket a jelen és a jövő nemzedékek számára meg kell óvni, tudatában annak, hogy a vadon élő állatok és növények egyre nagyobb esztétikai, tudományos, kulturális, pihenési és gazdasági értéket jelentenek, felismerve, hogy a népek és Államok saját vadon élő állat- és növényviláguk legjobb oltalmazó, illetőleg azoknak kell lenniük, felismerve továbbá, hogy a nemzetközi együttműködés alapvető jelentőségű a vadon élő állatok és növények bizonyos fajainak a nemzetközi kereskedelem útján történő túlzott mértékű kiaknázásától való megóvásában, meggyőződve az e célt szolgáló megfelelő intézkedések megtételének sürgősségéről."
[12] Legislative Deveoopment: Conventionon International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora. Law and Policy in International Business, Vol. 6. (1974) 1211-1228.o.
[13] Amerikai Egyesült Államok, Nigéria, Svédország, Tunézia, Svájc, Ciprus, Ecuador, Chile, Uruguay és Kanada.
[14] List of Contracting Parties https://www.cites.org/eng/disc/parties/chronolo.php (2018.10.29.)
[15] Magyarország 1985 óta részes fél.
[16] CITES Egyezmény, II. cikk: "Alapelvek".
[17] The International Consortiumon Combating Wildlife Crime: A vadvilági bűnözés legyőzése érdekében létrehozott nemzetközi konzorcium
[18] United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC)
[19] https://www.cites.org/eng/prog/iccwc.php (2018.09.24.)
[20] Az Európai Uniót a Maastrichti Szerződés hozta létre. (1992. február 07.; 1993. november 01.)
[21] A Lisszaboni Szerződés (2007. december 13.; 2009. december 1.)
[22] Nemzetközi megállapodások és az EU külügyi hatáskörei http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=LEGISSUM:ai0034 (2018.10.14.)
[23] A Tanács (EU) 2015/451 határozata (2015. március 6.) az Európai Uniónak a veszélyeztetett vadon élő állat- és növényfajok nemzetközi kereskedelméről szóló egyezményhez (CITES) való csatlakozásáról (HL L 75., 2015.3.19., 1-3. o.)
[24] Tanács (EU) 2015/451 határozata (2)
[25] EU Accession to CITES http://ec.europa.eu/environment/cites/gaborone_en.htm (2018.09.24.)
[26] 1977. május 17-i Tanácsi találkozó (OJ No C 139, 13. 6. 1977, 1. o.)
[27] 3626/1982/EGK Rendelet (HL L 384., 1982.12.31., 1. o.)
[28] The European Union and Trade in Wild Fauna and Flora. Introduction. http://ec.europa.eu/environment/cites/legislation_en.htm (2018.09.04.)
[29] HL L 61., 1997.3.3., 1-69. o.
[30] HL L 166., 2006.6.19., 1-69. o
[31] HL L 242., 2012.9.7., 13-45. o.
[32] HL L 271., 2017.10.20., 7-24. o.
[33] A Bizottság Közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának A vadon élő álatok és növények jogellenes kereskedelme elleni uniós cselekvési terv. Brüsszel, 2016.2.26. COM (2016) 87 final
[34] Az Európai Parlament 2014. január 15-i állásfoglalása a vadon élő növényekkel és álatokkal kapcsolatos bűncselekményekről. 2013/2747(RSP)
[35] 2013/2747 Fellépés az EU-n belül 9. pont
[36] Cselekvési terv 5.o.
[37] Cselekvési terv 3-5.o.
[38] Cselekvési terv 5.o.
[39] Cselekvési terv 6.o.
[40] Lásd: Cselekvési terv 9-23.o.
[41] The Differences between EU and CITES Provisions in a Nutshell 1.o. [Különbségek] http://ec.europa.eu/environment/cites/pdf/differences_b_eu_and_cites.pdf. (2018.09.24.)
[42] A vadon élő fajok kereskedelmének szabályozása az Európai Unióban Bevezetés a Washingtoni Egyezménybe és végrehajtásába az Európa Unióban. Luxembourg: Az Európai Közösségek Hivatalos Kiadványainak Hivatala, 2007. ISBN 978-92-79-05432-7 13.o.
[43] Különbségek 4.o.
[44] Alap Rendelet (10)
[45] Reference Guide 132.o.
[46] Alap Rendelet 13. cikk (1) a) és b) "Valamennyi tagállam kijelöl egy igazgatási hatóságot, amely elsődlegesen felelős e rendelet végrehajtásáért és a Bizottsággal történő kapcsolattartásért, b) Valamennyi tagállam további igazgatási hatóságokat és más illetékes hatóságokat is kijelölhet a rendelet végrehajtásának céljából, ebben az esetben az elsődleges igazgatási hatóság feladata annak biztosítása, hogy a többi hatóság valamennyi, e rendelet végrehajtásához szükséges tájékoztatást megkapjon""
[47] The Committee on Trade in Wild Fauna and Flora http://ec.europa.eu/environment/cites/ctwff_en.htm (2018.10.15.)
[48] Draft Agenda 83rd Meeting of the Committee on Trade in Wild Fauna and Flora Brussels, Friday, 14 September 2018.
https://circabc.europa.eu/sd/a/94fcffa4-5672-45e9-908c-a115a1832716/83_COM_agenda.pdf [49] Names and addresses of the Management and Scientific Authorities designated by the Member States 59.o. http://ec.europa.eu/environment/cites/pdf/list_authorities.pdf (2018.10.29.)
[50] Alap Rendelet 13. cikk (2)
[51] Alap Rendelet 13. cikk (3) c)
[52] Reference Guide 133.o.
[53] ResolutionConf. 10.3 Designation and role of the Scientific Authorities 2.b.
[54] Alap Rendelet 4. cikk A Közösség területére történő behozatal
[55] 292/2008. (XII. 10.) Korm. rendelet a veszélyeztetett vadon élő állat- és növényfajok nemzetközi kereskedelmét szabályozó nemzetközi és európai közösségi jogi aktusok végrehajtásának egyes szabályairól 2. §
[56] Alap Rendelet 17. cikk (1)
[57] Reference Guide 135.o.
[58] Alap Rendelet 14. cikk (1) a) b)
[59] Alap Rendelet 14. cikk (3) a)
[60] Enforcement Group http://ec.europa.eu/environment/cites/eg_en.htm (2018.10.15.)
[61] Különös tekintettel a kétéltűekre és a ragadozó madarakra. Az ázsiai piacon nagy kereslet van a Spanyolországban honos sólyom-félékre és angolnákra.
[62] Teresa Fajarda Del Casillo: Wildlife Crime in Spain. European Union, 2016. 8.o. [Wildlife Crime in Spain]
http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/IDAN/2016/578962/IPOL_IDA(2016)578962_EN.pdf
[63] Wildlife Crime in Spain, 29.o.
[64] Stop Funding CITES - They Are Part of the Problem Not the Solution. https://www.change.org/p/stop-funding-cites-they-are-part-of-the-problem-and-not-the-solution#petition-letter (2018.10.15.)
[65] Bowman, Michael: A Tale of Two CITES: Divergent Perspective upon the Effectiveness of the Wildlife Trade Convention. Review of European Community and International Environmental Law, Vol. 22 (2013) No. 3. 228-238.o.
[66] Sand, Peter: Enforcing CITES: The Rise and Fall of Trade Sanctions. Review of European Community and International Environmental Law, Vol. 22 (2013) No. 3, 251-263.o.
[67] Europe, a silenthub of illegalwildlife trade. http://www.dw.com/en/europe-a-silent-hub-of-illegal-wildlife-trade/a-37183459 (2018.10.15.)
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanársegéd, Szegedi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Nemzetközi jogi és Európa-jogi Tanszék.
Visszaugrás
