Az egyenlő választójog alkotmányos elve különös jelentőségű, mert a választójog általánosságának, valamint a szavazás titkosságának és közvetlenségének elve mellett [Alkotmány 71. § (1) bekezdés] ez az az alapelv, amely meghatározza a magyar választójogi rendszer megalkotásának kereteit. Mivel hatályos alkotmányunk nem tartalmaz a választójogi rendszer kialakítására vonatkozó részletes szabályokat, az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata szerint "az Országgyűlés széles döntési szabadsággal rendelkezik a választást rendszer megválasztása, a választási eljárás szabályainak megállapítása során. A Törvényhozó szabadon határozza meg a választókerületi rendszereket, a jelöltállítás, a szavazás és a mandátumszerzés rendjét. Az Országgyűlés ezt a döntési szabadságát a választójogi szabályok megalkotása során is. csak az Alkotmány keretei között gyakorolhatja, úgy köteles ezeket a szabályokat meghozni, hogy azok az Alkotmány rendelkezéseivel ne ütközzenek, Alkotmányban szabályozott alapvető jogot alkotmányellenes módon ne korlátozzanak."[1] Írásom azt vizsgálja, hogy a választójog egyenlőségének elve milyen követelményeket állít a magyar választójogi rendszer kialakítása elé,
Az Alkotmánybíróság legutóbb 22/2005. (VI. 17.) AB határozatában értelmezte a választójog egyenlőségének fogalmát. A határozat alapjául szolgáló, utólagos normakontrollra irányuló indítványa választójogi törvény (az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény; a továbbiakban: Vjt.) és az egyéni és területi választókerületek megállapításáról szóló 2/1990. (I. 11.) minisztertanácsi rendelet (a továbbiakban: Vir.) egyes rendelkezései (mellékletei) alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Az indítványozók álláspontja szerint a Vjt. és a Vr. megalkotása óta az ország egyes területein jelentős népességátcsoportosulás történt, megváltozott az egyéni választókerületekben névjegyzékbe vett választópolgárok száma, azonban a Vjt. nem rendelkezik az egyéni választókerületek határainak, illetve a területi választókerületenként megszerezhető mandátumok számának felülvizsgálatát biztosító szabályozással. Ennek eredményeként az egyes választókerületek választópolgárainak száma közötti különbség ma már meghaladja a kétszeres eltérést, ami pedig ellentétes az Alkotmánynak az egyenlő választójog elvét megfogalmazó rendelkezésével [71. § (1) bekezdés].
Az Alkotmánybíróság a határozat rendelkező részében megállapította; az Alkotmány 71. § (1) bekezdésébe foglalt egyenlő választójog alapelvéből következő alkotmányos követelmény, hogy az egyéni választókerületekben a választásra jogosultak száma a lehető legkisebb mértékben térjen el egymástól, továbbá az egyes területi választókerületenként megszerezhető országgyűlési képviselői mandátumok száma szorosan igazodjon a választásra jogosultak számához. A támadott jogszabályi mellékletek megsemmisítésére irányuló indítványt az Alkotmánybíróság elutasította, ellenben hivatalból eljárva megállapította, hogy az Országgyűlés jogalkotói feladatának elmulasztásával alkotmányellenes helyzetet idézett elő azáltal, hogy nem teremtette meg maradéktalanul az Alkotmány 71. § (1) bekezdésébe foglalt egyenlő választójog alapelvéből következő követelmények érvényesülését biztosító jogszabályi feltételeket, és felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2007. június 30-ig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság az egyenlő választójog alkotmányos alapelvének értelmezésekor a 22/2005. (VI. 17.) AB határozatában - a választójoggal kapcsolatos korábbi határozataiban foglaltakra is figyelemmel - a választójog egyenlőségének a következő szintjeit határolta el: 1. a választójog azonos értékűsége a választópolgárok szempontjából; 2. a választójog eljárási és tartalmi értelemben vett egyenlősége a szavazatok súlya szempontjából; 3. a választójog egyenlősége a szavazatok ténylegesen érvényesülő súlya szempontjából. Az alábbiakban azt fogom felvázolni, hogy az Alkotmánybíróság a választójog egyenlősége egyes szintjeihez milyen követelményeket kapcsolt, a választójoggal kapcsolatos milyen felfogás áll ennek hátterében, illetve az adott szinthez kapcsolódó követelményeknek milyen szigorúan kell érvényesülniük a választójogi rendszerben.
A választójog egyenlő értékűsége. A választójog egyenlőségének legalapvetőbb szintje a választópol-
- 107/108 -
gárok szempontjából vett azonos értékűsége. A választójog egyenlő értékűségének tartalmi értelemben pozitív oldalról két következménye van: egyrészt minden választópolgár azonos számú szavazattal rendelkezik, másrészt a szavazatszámlálásnál minden szavazat ugyanannyit ér. A választójog egyenlő értékűsége negatív oldalról megfogalmazva a plurális választójogot zárja ki, amely kedvezményezett választópolgári csoportok számára több vagy eltérő értékű szavazatot biztosítana a választások során. Eljárási értelemben pedig a választójog egyenlő értékűsége azt jelenti, hogy a szavazással kapcsolatban minden választópolgár azonos eljárási jogosultságokkal rendelkezik.
Az, hogy a népszuverenitáson alapuló döntéshozatal résztvevői azonos jogokkal rendelkeznek és minden választópolgár szavazata ugyanannyit számít, a politikai közösség választói jogosultsággal rendelkező tagjainak egyenlőségét (egyenlő értékességét) fejezi ki. Az Alkotmány 71. § (1) bekezdésében nevesített egyenlő választójog az Alkotmánybíróság értelmezésében speciális egyenlőségi szabálynak tekinthető a hátrányos megkülönböztetés tilalmáról rendelkező 70/A. § (1) bekezdéséhez képest, amelyet az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata olyan általános egyenlőségi szabálynak tekint, amely szerint a jognak az egyes személyeket egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, szempontjaikat egyenlő mércével kell mérnie. A választójog egyenlősége ily módon végső soron a hátrányos megkülönböztetés tilalmán keresztül az Alkotmány 54. § (1) bekezdésén alapuló egyenlő emberi méltóság alkotmányos alapelvét juttatja kifejezésre, Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a választójog fenti értelemben vett egyenlő értékűségének követelménye abszolút érvényű: az alkotmányból következő "egy ember, egy szavazat" elvének érvényesülése e tekintetben semmilyen indokból nem korlátozható. A választójog egyenlősége a választójog egyenértékűségének szintjén jelenleg mind eljárási, mind tartalmi értelemben érvényesül a magyar választójogi rendszerben.
A választójog eljárási és tartalmi értelemben vett egyenlősége a szavazatok súlya szempontjából. A választójog egyenlőségének elve az Alkotmánybíróság szerint ezen a szinten azt követeli meg, hogy a szavazatok súlya közel azonos legyen. Ez akkor valósítható meg, ha lehetőség van arra, hogy egyenlő számú szavazó döntése eredményezzen mandátumot. Bár az Alkotmánybíróság ez utóbbi állásfoglalását nem részletezi, további érveléséből arra következtethetünk, hogy itt elsősorban a választókörzetekhez tartozó lakosság-, illetve mandátumszám arányosítására céloz. Az érvelés kiindulópontja itt is az, hogy a jogszabályoknak kifejezésre kell juttatniuk a választópolgárok egyenlőségét: a szabályozás nem tehet indokolatlan különbséget a választópolgárok egyes csoportjai között, például lakóhelyük, illetve - közvetve - politikai nézeteik, nemzeti vagy etnikai hovatartozásuk miatt.
Ami a választójog egyenlőségéből származó, a szavazatok, súlyára vonatkozó alkotmányossági követelmények maximális teljesítését illeti, az Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint ettől a jogalkotó csak megfelelő alkotmányos indok esetén térhet el; mégpedig minél jelentősebb (az egyéni, illetve a területi) választókerületekben a lakosság-, illetve mandátumszám hányadosának az eltérése, annál erősebb alkotmányos indok szükséges az eltérés igazolásához, Az Alkotmánybíróság megfelelő indokként jelöli meg - egyebek mellett - a földrajzi viszonyok, a közigazgatási határok, valamint a nemzeti, illetve etnikai kisebbségek számarányának figyelem bevételét; ugyanakkor még a statisztikailag egyébként elhanyagolható különbségeket is alkotmányellenesnek ítéli meg, ha azok a választókerületek határaival való manipuláció (gerrymandering) eredményeként jönnek létre. A választójog egyenlősége ebben az értelemben azt jelenti, hogy a jogalkotónak, amennyire lehetséges, törekednie kell az egyéni választókerületek és a területi listák esetében is az egyenlő képviselet elvének érvényre juttatására. Ez az egyéni választókerületek vonatkozásában azzal a konkrét következménnyel jár, hogy a jegyzékbe vett választópolgárok száma közötti kétszeres eltérés nem megengedhető. Az Alkotmánybíróság szerint ez ugyanis olyan különbséget eredményez a választópolgárok különböző közösségeihez tartozó személyek szavazatainak súlya között, amely ellentétes az Alkotmány általános [54. § (1) bekezdés; 70/A. § (1) bekezdés] és speciális [71. § (1) bekezdés] egyenlőségi szabályaival, és semmiféle indok nem teheti alkotmányosan elfogadhatóvá.
A választójog egyenlősége a szavazatok ténylegesen érvényesülő súlya szempontjából. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a választójog ilyen értelemben vett egyenlősége szempontjából annak nincs jelentősége, hogy az országgyűlés képviselőválasztás során konkrétan hány szavazat eredményez mandátumot. Az egyes választókerületekben eltérhet a versengő jelöltek (pártok) száma és támogatottsága, és területenként különböző a szavazásban ténylegesen részt vevő választópolgárok száma,
Az Alkotmánybíróság álláspontjának alátámasztásához több korábbi határozatának megállapítását is
- 108/109 -
felhasználta. Egyrészt felidézte, hogy abszolút értelemben vett arányosság természetszerűleg nincs: "A választójog egyenlősége nem jelenti és nem is jelentheti a választáskor kifejezett politikai akarat csorbítatlanul egyenlő érvényesülését. Bár az Alkotmány kinyilvánítja a választójog egyenlőségét, az állampolgári politikai akarat képviselők útján való, azaz közvetett érvényesülése természetszerűleg aránytalanságot eredményez" [3/1991. (II. 7.) AB határozat, ABH 1991, 15, 17-18]. Továbbá: "Az egyéni választókerületek eltérő nagysága (választási földrajz), illetőleg az egy mandátum megszerzéséhez szükséges konkrét szavazatok száma (választási matematika) miatt a választások után, a választási eredmények ismeretében természetesen nem lehet abszolút értelemben vett egyenlőség a szavazatok súlyában" (809/B/1998. AB határozat, ABH 2000, 783, 784).
Az abszolút értelemben vett egyenlőség elsődleges korlátai tehát: 1. az állampolgári politikai akarat képviselők útján való, azaz közvetett érvényesülése; 2. a választási matematika okozta elkerülhetetlen torzulások; valamint 3. a választókerületek eltérő nagysága. Másrészt az Alkotmánybíróság tovább bővítette azon tényezők listáját, amelyek - bár következményükként eltérő számú szavazat eredményez mandátumot - véleménye szerint nem kritikusak a "lehetőleg azonos súlyú", illetőleg "a közel azonos súlyú" szavazatok követelménye szempontjából, tehát végeredményben nincsenek hatással az Alkotmány 71. § (1) bekezdéséből következő egyenlő választójog elvének érvényesülésére. E további tényezők a következők: 4. az egyes kerületekben versengő jelöltek (pártok) száma; 5. a versengő jelöltek (pártok) támogatottsága; valamint 6. a szavazásban ténylegesen részt vevő választópolgárok száma.
Az alábbiakban az egyenlő választójog elvét az Alkotmánybíróságétól részben eltérő kiindulási alapról közelítem meg. Azt kívánom bemutatni, hogy a választójog egyenlőségének más oldalról való értelmezése a szavazatok ténylegesen érvényesülő súlya tekintetében a 22/2005. (VI. 17.) AB határozatban foglaltakhoz képest szigorúbb követelményeket támaszt. Először a választójog egyenlőségét a képviselethez való joggal összefüggésben értelmezem; másodszor ez alapján felállítom elméletben a választójog egyenlőségének az Alkotmánybíróság által meghatározottakhoz képest átértékelt szintjeit; majd azt vizsgálom, hogy a választási rendszernek mennyiben indokolt elősegítenie az egyenlő választójog effektív érvényesülését.
Az Alkotmány 2. § (2) bekezdése deklarálja a népszuverenitás alapelvét, illetve annak két érvényesülési formáját: közvetett (képviselők útján történő) és közvetlen gyakorlását. A népszuverenitás országgyűlési képviselőkön keresztül történő gyakorlása és a(z országgyűlési képviselők választásán gyakorolt aktív) választójog ugyanannak a jogi valóságnak a két oldala. A népszuverenitás elvének és a képviselethez való jognak az érvényesülését az alkotmányozó az állampolgár oldalán a választójog biztosításával teremti meg. (A továbbiakban az egyszerűség kedvéért az országgyűlési aktív választójogot röviden választójognak fogom nevezni, ennek a tanulmánynak a célja ugyanis az alkotmányos választójog[ok] e formájának a tárgyalása.) A képviselethez való jognak és a választójognak ugyanez a szorosan összefonódó értelmezése jelenik meg az Alkotmánybíróság 6/1991. (II. 28.) AB határozatában, amelyben a testület kiemeli, hogy "a választópolgárok kizárólag az aktív választójog négyévenkénti gyakorlása révén tudnak befolyást gyakorolni a legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerv összetételére" (ABH 1991, 19, 20). Ezért az Alkotmánybíróság azt is hangsúlyozta - és ezt az állásfoglalását a későbbi 22/2005. (VI. 17.) AB határozatban is megerősítette-, hogy "a választópolgároknak az Alkotmány 71. § (1) bekezdésében biztosított jogát kiemelkedően fontos politikai jognak tekinti" és éppen ezért "akár az egyenlőség, akár az általánosság bármiféle korlátozása csak igen jelentős elvi indokból fogadható el és egyeztethető össze az Alkotmánnyal".
A választójog tehát a legfelső államhatalmi és népképviseleti szerv összetétele meghatározásának az instrumentuma. A választójog célja a képviseleti jog érvényesítése és ezáltal a demokratikus hatalomgyakorlásban való részvétel lehetővé tétele. A választás és a demokrácia szervesen összetartozik, a demokratikus rendszerek fundamentális elvei közül több elsősorban és kifejezetten a választáson keresztül érvényesül. A választás legfontosabb funkciói a következők: a többségi elv érvényesítése; az állampolgári részvétel biztosítása; az alternatívák közötti választás lehetőségeinek biztosítása; a kormányzat létrehozása; a békés hatalomváltás eszköze; a politika nyilvánosságának megteremtése; legitimációs funkció.[2] A választójog, pontosabban a választójog egyenlősége értelmezésének szempontjából a fenti funkciók közül különös jelentősége van egyfelől a többségi elv érvényesítésének és a kormányzat létrehozásával kapcsolatos funkciónak, másfelől az állampolgári részvétel biztosításának (ez utóbbi pedig szorosan kihat a legitimációs funkcióra is).
Az alábbiakban azt mutatom be, hogy a választójog egyenlőségének a képviselethez való joggal és a
- 109/110 -
választás funkcióival való összefüggése az egyenlő választójog milyen elméleti szintjeinek elkülönítését teszi lehetővé, és melyik szint milyen következményeket von maga után.
A választójog egyenlősége elméleti szintjeinek elemzésekor alapvetően megtartom az Alkotmánybíróság által a 22/2005. (VI. 17.) AB határozatban felvázolt elméleti keretet, és azt próbálom részben megváltozott tartalommal megtölteni, illetve - a választójog történeti fejlődését is figyelembe véve - más megvilágításba helyezni. Ez alapján a választójog egyenlőségének szintjei: 1. a választójog azonos értékűsége a választópolgárok szempontjából; 2. a választójog eljárási és tartalmi értelemben vett egyenlősége a szavazatok súlya szempontjából; 3. a választójog egyenlősége a szavazatok ténylegesen érvényesülő súlya szempontjából; valamint 4. a képviselethez való jog egyenlő érvényesülése a parlamentben.
A választójog egyenlő értékűsége. A demokratikus választójog fejlődésének fontos állomása a választójog azonos értékűségének kialakulása, azaz annak az elvnek az érvényesülése, hogy a választópolgárok azonos számú szavazattal rendelkeznek és hogy a szavazatszámlálásnál minden szavazat ugyanannyit ér. A demokratikus választójog fejlődése a választójog fokozatos kiszélesedését - végül általánossá válását - és a szavazás titkosságának a választójogi rendszerbe történő beépülését jelentette. Magyarországon elsősorban nem a választójog egyenlő értékűségével volt probléma; a választási rendszer demokratizálódása az utóbbi két tényező; a választójog általánosságának (ideértve a választójog korlátozási okait is) és a szavazás titkosságának érvényesülésétől függött. A XX. század második felére a nyugati demokráciákban és Magyarországon is megszilárdult a választójog általánossága, egyenlő értékűsége, valamint a szavazás titkosságának elve, és jelenleg ezek a demokratikus választójogi rendszerek alapvető értékei. Az Alkotmánybíróság ezért rendelkezik úgy, hogy alkotmányos rendszerünkben a választójog egyenlősége a választópolgárok szempontjából abszolút érvényű és nem korlátozható.
A választójog eljárási és tartalmi értelemben vett egyenlősége a szavazatok súlya szempontjából. A választópolgárok szempontjából egyenlő értékű választójogtól történetileg nem vezet egyenes út az egyenlő súlyú szavazatokig, illetve a képviseleti jog arányos érvényesüléséig, A magyar választójog történetében is előfordult például a választókerületek határaival való manipuláció (gerrymandering) a politikai erőviszonyok módosítása érdekében. Ezt a jelenséget az Alkotmánybíróság megengedhetetlennek ítéli, még abban az esetben is, ha statisztikailag egyébként elhanyagolható különbségek jönnek létre a választókerületek között. A választójog fejlődésének egy további állomása tükröződik az Európa Tanács Velence Bizottságának az Alkotmánybíróság által is hivatkozott Code of Good Practice in Electoral Matters elnevezésű dokumentumában. Ebben a bizottság a mandátumok választókerületek közötti egyenletes elosztásának követelményét fogalmazza meg, ezen belül azt, hogy mekkora lehet az eltérés a választókerületek között abból a szempontból, hogy hány választópolgárra jut egy képviselői hely, illetve azt, hogy a képviselői helyek elosztásának rendszerét milyen időközönként kell automatikusan felülvizsgálni. A Velence Bizottság és az Alkotmánybíróság szerint a választójognak a szavazatok súlya szempontjából tartalmi értelemben, vett egyenlőségét nemcsak a manipulációval szemben kell megvédeni, hanem korrigálni kell az érvényesülési lehetőségét konkrétan akadályozó tényezőket, így a választókerületek változó nagyságát is.
A választójog egyenlősége a szavazatok ténylegesen érvényesülő súlya szempontjából. A képviselethez való jognak a választójog egyenlősége értelmezésekor a szavazatok ténylegesen érvényesülő súlyának szintjén van jelentősége.
A képviselet felfogásának két fő formája különíthető el: a "principal-agent" (meghatalmazó-meghatalmazott) és a "microcosm" (mikrokozmosz) szemlélet. A meghatalmazó-meghatalmazott felfogás (vagy másképpen: a perszonális területi elv) hátterében az az elgondolás áll, hogy a választók egy földrajzilag pontosan körülhatárolt része (ez lehet egy választókerület lakossága) eldönti, ki az a személy, aki őket a törvényhozásban megjeleníti ("Oxford parlamenti képviselője Oxford közösségének képviselője"). Ennek a felfogásnak a választási rendszer szintjén a többségi szavazás, az egymandátumos egyéni választókerület felel meg. Ebben az esetben a szavazókat a testületek tagjainak megválasztásakor elvileg a személyes tulajdonságok motiválják. A tömegdemokrácia kialakulása után az információs források közvetetté és esetlegessé váltak; a képviselőjelöltek személyiségéről a média révén tájékozódhatunk, illetve azokra az információkra támaszkodhatunk, amelyeket a jelöltek a kampány során magukról és ellenfeleikről állítanak, így ennek a képviseleti felfogásnak a gyakorlati használhatósága relativizálódik. A meghatalmazó-meghatalmazott felfogásban mindenesetre a megválasztott testület, a parlament összetétele a választókerületek egymástól függetlenül meghozott döntése-
- 110/111 -
inek mechanikus összegződése. "A parlament e felfogásban kiváló személyek okos gyülekezete, egyfajta »vitaklub«, ahol az egyes kérdések kapcsán érvek és ellenérvek hangzanak el, s a törvényhozók ezek, valamint a saját véleményük, tapasztalataik, habitusuk alapján döntenek az általuk legjobbnak ítélt alternatíva mellett. A választás összesített eredménye, a képviselői testület összetétele nem feltétlenül követi a lakosság szavazatokban mérhető politikai tagoltságát. A demokrácia (egyik) biztosítéka itt nem a parlamenti erőviszonyok és a pártok szavazatarányainak megfelelése, hanem az egyes képviselők megválasztásának személyes jellege. Ez a képviseleti elv tehát eredetileg nem számolt a pártokkal, minthogy kialakulásának időszakában ilyenek nem is léteztek."[3]
A mikrokozmosz szemlélet alapja az, hogy a képviselői testület a választópolgárok közösségének arányosan kicsinyített képmása, statisztikailag reprezentatív. Ez a felfogás arányos választási rendszerek alkalmazásához vezet. Ahogy a tömegdemokráciák kulcsszereplőivé fokozatosan a törvényhozó hatalom többségéért küzdő pártok váltak, "a választási folyamat célja e modern politikai környezetben már nem a kiváló személyiségek kiválogatása és delegálása, hanem annak eldöntése, hogy melyik párt kerüljön kormányzati, illetve ellenzéki pozícióba. Az egyes pártokat támogató állampolgárok, akik döntésüket elvileg a pártok eszmeisége és programjai által befolyásolva hozzák meg, elvárják, hogy pártjuk e támogatottságnak megfelelő súlyt és pozíciókat kapjon a politikai életben." Az ügynevezett pártelvű-reprezentációs képviseleti felfogás szerint tehát a megválasztott testületnek reprezentálnia kell az adott politikai közösség politikai tagoltságát, a pártokra leadott szavazatokban megjelenő politikai akaratát - arányosan. A képviselő ebben a felfogásban elméletileg pártjának szavazóit képviseli.[4]
A XXI. században a pártok főszerepet játszanak, ezért a modern politikai viszonyoknak a képviselet pártelvű-reprezentációs modellje felel meg. A választás egyik legfontosabb funkciója, hogy biztosítsa az állampolgár részvételét a demokratikus hatalomgyakorlásban, elsődlegesen parlamenti képviselet útján, ezért a képviselethez való jogból a választójog egyenlőségére nézve szigorú következmények származnak. A egyenlőséget pedig nem csupán a választójog választópolgárok szempontjából vert formális egyenértékűsége szintjén indokolt biztosítani, hanem a szavazatok ténylegesen érvényesülő súlyának szintjén is. Ez utóbbi nélkül a mai, pártok által meghatározott parlamenti demokráciában a hatalomgyakorlásban való részvétel egyenlő lehetősége, a képviselethez való jog és az egyenlő választójog komoly sérelmet szenved.
A képviselethez való jog egyenlő érvényesülése a parlament szintjén. A képviselethez való jog, illetve a hatalomgyakorlásban való egyenlő állampolgári részvétel érvényesülése a parlament szintjén teljesen arányos képviselet esetén sem feltétlenül valósul meg. Ha ugyanis nincs abszolút többséggel rendelkező párt a parlamentben, akkor több pártnak kell egyezséget kötnie, koalícióra lépnie az abszolút többségi támogatás érdekében. "Ez a pártok annál nagyobb vagy kisebb befolyásához vezethet, mint amekkorával a népi támogatás arányában kellene rendelkezniük, aszerint, hogy kulcsszerepet töltenek-e be, vagy nem. Egy tömb akkor kulcsfontosságú, ha egy koalícióhoz való csatlakozása a koalíciót vesztesből győztessé változtatja, A kulcsszereppé válás lehetősége nem szükségszerűen növekszik meg a megszerzett mandátumok arányában, mert az függ az összes többi szövetség nagyságától is."[5] A választójog, képviselethez való jog egyenlőségének ez a negyedik szintje már a második és harmadik szinthez képest is viszonylag távol kerül a választójog egyenlőségének legszűkebb, formális egyenértékűséget jelentő szintjétől. Ez az a szint, ahol a hatalomgyakorlásban való részvétel egyenlőtlensége már nem jogi, hanem politológiai valóságként jelenik meg. És mindezek következtében véleményem szerint ez az a szint, ahol a választójogi rendszernek már nem kell a szigorú egyenlőséget megteremtenie - annál is inkább, mert valószínűleg erre nem is képes.
Választáspolitológiai szempontból, szűk értelemben a választási rendszer fogalma a választási metódus főbb elveit, a szavazás formáját és a mandátumok keletkezésének, valamint az eredmények megállapításának folyamatát foglalja magába. Funkcionális szempontból "a választási rendszer olyan gyakorlati eszköz, amelynek révén a képviselet elvéből valóság lesz".[6] Alkotmányjogi, illetve alapjogi szempontból pedig úgy fogalmazhatunk, hogy a választójogi rendszer azon szabályok összessége, amelyek a választással kapcsolatos alkotmányos alapelveknek és alapvető jogoknak (a népszuverenitás képviselők útján történő gyakorlásának elve; a választójog általánosságának, egyenlőségének elve; a szavazás titkosságának és közvetlenségének elve) a megvalósulását biztosítják,
A választójog (képviselethez való jog) instrumentális alapjog olyan értelemben hogy érvényesüléséhez nem elég az államnak távolmaradnia az egyén
- 111/112 -
szabadságszférájától vagy azt csak érintőlegesen szabályoznia, hanem meg kell teremtenie az érvényesülését biztosító jogintézményeket, azaz a választási rendszert.[7] Az Alkotmány 71. § (3) bekezdése konkrétan megfogalmazza az Országgyűlés ezzel kapcsolatos törvényalkotási kötelezettségét. Cikkem elején ismertettem az Alkotmánybíróság álláspontját azzal kapcsolatban, hogy a választójog egyenlőségének elvét a választási rendszernek milyen szinteken milyen mértékben kell érvényesítenie. Az imént a választójog és a képviselethez való jog összefüggéseit vizsgálva arra az - Alkotmánybíróságénál szigorúbb - következtetésre jutottam, hogy a választójogi rendszer lehetővé kell tegye a választójognak a szavazatok ténylegesen érvényesülő súlya szintjén is (nevezzük ezt a választójog effektív egyenlőségének) a minél nagyobb egyenlőséget.
Ezt az álláspontot erősíti az az alkotmánybírósági gyakorlat, amely figyelembe veszi a választójog egyenlőségének az emberi méltósághoz való joghoz fűződő kapcsolatát. Kiindulópontul elfogadjuk az Alkotmánybíróság értelmezését, amely alapján a választójog egyenlő értékűsége szoros kapcsolatban van az Alkotmány 54. § (1) bekezdésén alapuló egyenlő emberi méltósággal. Másrészt az Alkotmány 71. § (1) bekezdésében nevesített egyenlő választójog speciális egyenlőségi szabálynak tekinthető a hátrányos megkülönböztetés tilalmáról rendelkező 70/A. § (1) bekezdéséhez képest, és konkrétan azzal a következménnyel jár, hogy "a szabályozás nem tehet indokolatlan különbséget a választópolgárok egyes csoportjai között, például lakóhelyük, illetve - közvetve - politikai nézeteik, nemzeti vagy etnikai hovatartozásuk miatt. Ez alapján a szavazatoknak akkor lehet közel egyenlő súlya, ha lehetőség van arra, hogy egyenlő számú szavazó döntése eredményezzen mandátumot."
A hátrányos megkülönböztetés tilalmára hivatkozó érveléssel tehát az Alkotmánybíróság megalapozza a választójog egyenlőségének második szintjét, azaz a választójog eljárási és tartalmi értelemben vett egyenlőségét a szavazatok súlya szempontjából. Amennyiben ezen a két szinten elfogadjuk a kapcsolatot az emberi méltóság (illetve a hátrányos megkülönböztetés tilalma) és az egyenlő választójog érvényesülésének első két szintje között, akkor a választójog ténylegesen érvényesülő, effektív egyenlőségével az esélyegyenlőség előmozdítása állítható párhuzamba, És bár az egyenlő emberi méltósághoz, valamint a hátrányos megkülönböztetés tilalmához képest az esélyegyenlőség megteremtése csak kevésbé szigorú követelményekkel lép fel, jelentőségét nem kérdőjelezhetjük meg. Vizsgálódásaim során ehhez nagyon hasonló viszonyt fedeztem fel a választójog egyenlőségének három szintje között, ráadásul nem találtam semmiféle magyarázatot arra, hogy a jogalkotó miért nem teszi lehetővé a választójog "lehetőleg azonos súlyú", minél arányosabb képviseletet biztosító érvényesülését. Természetesen létezik a képviselet arányosságát, illetve ezen keresztül a választójog effektív egyenlőségét megalapozottan akadályozó tényező, erre térek ki a következőkben.
A korábbiakban kifejtettek szerint a választójog, pontosabban a választójog egyenlősége értelmezésének szempontjából a választás funkciói közül különös jelentősége van egyfelől az állampolgári részvétel biztosításának - ehhez kapcsolódik a képviselethez való jog és a(z egyenlő) választójog -, másfelől a többségi elv érvényesítésének és a kormányzat létrehozásával kapcsolatos funkciónak. A választásnak nemcsak a politikai közösség arányosan kicsinyített képmását kell megjelenítenie a képviselői testület formájában, hanem konstituálnia kell egy olyan testületet, amely majd a többségi elv alapján meg tudja hozni az egész politikai közösségre vonatkozó döntéseket. A nem prezidencialis típusú parlamenti demokráciákban a választás parlamenti többséget konstituáló funkciója szorosan összefügg a kormányzat létrehozásának funkciójával, ugyanis a (stabil) kormányzat alapja is a parlamenti többség lesz. "Az állampolgári részvétel, a demokratikus képviselet létrehozása természetesen nem öncél. Az egész folyamat - különösen az »elpártosodott« modern politikai rendszerekben - azt szolgálja, hogy a pártok elrendeződjenek a kormány-ellenzék relációban."[8]
Lényegében ugyanezt állapítja meg az Alkotmánybíróság a 3/1991. (II. 7.) AB határozatban, amelyben a parlamenti küszöb alkotmányosságát támadó indítvánnyal kapcsolatban megjegyzi: "Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az eljárás alá vont rendelkezés az Alkotmányba foglalt parlamentáris berendezkedés működőképességét szolgálja. Ha ugyanis a választási rendszer a legkisebb, a legcsekélyebb társadalmi támogatást elért pártokat is mandátumhoz juttatná, akkor ez veszélyeztetné mind a Parlament döntéshozatali képességét, mind pedig a kormányzás stabilitását." Ugyanebben a határozatában, szintén az országgyűlési választási küszöb kapcsán, az Alkotmánybíróság a választójogi törvényt vizsgálva kifejti az esélyegyenlőség kiküszöbölésére vonatkozó kötelezettség tartalmát, ami vizsgálódásunk szempontjából lényeges: "Nem tekintette az
- 112/113 -
Alkotmánybíróság a kifogások rendelkezést a jogegyenlőség megvalósulását célzó, esélyegyenlőségek kiküszöbölésére irányuló állami intézkedési kötelezettség megsértésének sem. Az esélyegyenlőség kiküszöbölésének kötelezettsége ugyanis a választójogi törvény szempontjából azt jelenti, hogy az állam azonos feltételeket köteles biztosítani azoknak, akik el kívánnak indulni a választásokon. Az esélynek tehát a választásokat megelőzően kell egyenlőnek lennie. A négy százalékos szavazatarány[9] előírása pedig a szavazás után alkalmazandó számítási szabályt jelenti. A választás eredményének megállapítására vonatkozó megoldás - amely számos ország gyakorlatának és a többpártrendszerű magyarországi hagyományoknak is megfelel - a Vjtv. miniszteri indokolása szerint azt a célt szolgálja, hogy a törvényhozásban csak a tényleges társadalmi támogatással rendelkező politikai erők vegyenek részt. Azzal, hogy a választásra jogosult polgár a szavazatát valamely párt listájára adja, vállalja annak kockázatát, hogy a szavazatával támogatott párt - az értékelés szabályai szerint - parlamenti párt lesz, avagy nem kerül be az Országgyűlésbe."
Az Alkotmánybíróság végkövetkeztetése: a parlamenti küszöb alkalmazása indokolt, és nem alkotmányellenes. A végkövetkeztetéssel egyetértek, az indokolás választójogi esélyegyenlőséggel kapcsolatos érvelésével nem. Ebben a fejezetben részletesen indokoltam, miért szükséges a választójog effektív egyenlőségének biztosítása; mindezek alapján nem tudom elfogadni az Alkotmánybíróság következtetését. "Az esélynek tehát a választásokat megelőzően kell egyenlőnek lennie." Álláspontom szerint az esélynek nemcsak a választásokat megelőzően kell egyenlőnek lennie, hanem a választójogi rendszer működésének egész folyamata alatt a lehető legpontosabban meg kell őriznie a választói preferenciákat és a választójog egyenlő érvényesülését. A választójog effektív egyenlősége ugyanakkor a stabil kormányzatot létrehozni képes parlamenti többség megteremtésének elősegítése érdekében indokolt mértékben korlátozható, A választójog effektív egyenlősége az arányos képviselet által valósul meg. Az alábbiakban azt fogom felvázolni, milyen tényezőktől függ a választás eredményeinek arányossága, valamint hogy a választási rendszer menynyire tudja kezelni az egyes tényezőket és biztosítani az arányosságot.
Az aránytalanság forrásai a következők: 1. a használt választási formula; 2-3. a szavazatok pártok közötti megoszlása; 4. a körzeti magnitúdó hatása; 5. a rossz körzetbeosztás lehetősége és 6. a küszöbök használata.[10] Az Alkotmánybíróság a 22/2005. (VI. 17.) AB határozatban szintén felsorolja az egyenlő választójog érvényesülésének határt szabó tényezőket (bár ezek legtöbbjének hatását nem kívánja kezelni), amelyek közül az előbbi felsorolásban nem szerepel: 7. a választási matematika okozta elkerülhetetlen torzulások; valamint 8, a szavazásban ténylegesen részt vevő választópolgárok száma. A szavazatok pártok közötti megoszlását az Alkotmánybíróság két résztényezőre bontja: az egyes kerületekben a versengő jelöltek (pártok) száma (2.); valamint a versengő jelöltek (pártok) támogatottsága (3.). Az utóbbi két tényező és a részvétel (8.) a választójogi rendszertől független, a választópolgároktól és a pártoktól függő tényező; "a választási matematika okozta elkerülhetetlen torzulások" elnevezésű pedig arra a tényre utal, hogy a tökéletes arányosság legfeljebb véletlenül jöhet létre, bizonyos fokú torzulás gyakorlatilag elkerülhetetlen bármely választási rendszerben. A választást formula, a körzeti magnitúdó, a választókerületek beosztása és az esetleges küszöbök (1., 4-6.) viszont a választási rendszer részét képezik.
Véleményem szerint az Alkotmánybíróság nem érvel elég megalapozottan akkor, amikor a 22/2005. (VI. 17.) AB határozatban a választási rendszer aránytalanságot befolyásoló elemei közül a választókerületek (eltérő nagyságú) beosztásának problémáját kiemeli, és egyedül ezt kezeli úgy, mint amivel a jogalkotónak foglalkoznia kell és amelynek korrekciója szükséges. Továbbá az sem tűnik kellőképpen indokoltnak, hogy a választójog egyenlőségének egy külön szintje, "a választójog tartalmi értelemben vett egyenlősége a szavazatok súlya szempontjából" (de nem a ténylegesen érvényesülő súlya szempontjából) kifejezetten és kizárólag a választókerületi beosztáshoz kapcsolódjon. Ez a tényező a választási rendszer többi elemével szerves egységben, azoktól elválaszthatatlanul gyakorol hatást a választási eredmény arányosságára. Az Alkotmánybíróság feltehetően akkor sem járt el körültekintően, amikor nem vette számításba a szavazatok pártok közötti megoszlásának (2-3.), illetve a részvételnek (8.) a tényezőjét. Ezek ugyan nem képezik a választási rendszer részét, de egy kellőképpen kifinomult választási rendszer alkalmas arra, hogy e tényezők hatását is kezelje, és hullámzásaik, illetve változásaik ellenére is előmozdítsa az arányos képviselet létrejöttét.
Az Alkotmánybíróság nem vont le túlságosan kemény következtetéseket a választójog effektív egyenlőségének biztosítása érdekében. Mi lehet
- 113/114 -
ennek az oka? Egy kézenfekvő magyarázat kínálkozik a határozat megértéséhez: az indokokat egyrészt az indítványban, másrészt az Alkotmánybíróság hatáskörében keresem. A 22/2005. (VI. 17.) AB határozat alapjául szolgáló indítvány kifejezetten az egyes választókerületek választópolgárainak száma közötti különbség miatt kérte az alkotmányellenesség megállapítását és a támadott jogszabályi mellékletek megsemmisítését. A választójogi rendszer szempontjából nézve tehát azt mondhatjuk, kifejezetten a választókörzetek szabályozásával kapcsolatban merült fel probléma - az Alkotmánybíróság pedig tartotta magát az indítványhoz, és nem terjesztette ki vizsgálatát a választási rendszer egyéb elemei alkotmányosságának (és ezen belül a választójog egyenlőségét elősegítő vagy akadályozó hatásának) vizsgálatára.
Az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította, majd hivatalból folytatott le mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló eljárást. A testület óvatosan ügyelt arra, hogy ne lépje át a hatalommegosztás rendszerében neki szánt helyet, nem kívánt még burkoltan sem "pozitív jogalkotói" szerepet vállalni, főként (az indítvány tárgykörét túllépve) egy olyan törvény alapvető szabályainak és elveinek esetleges teljes felforgatása árán, amelynek elfogadásához és megváltoztatásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
Amit azonban az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás elvéből következően nem tehet meg, a jogtudomány teljes szabadsággal megteheti: bírálhatja az alkotmányos elvek és alapvető jogok érvényre juttatása szempontjából a választójogi rendszert, és buzdíthatja a törvényhozót a változtatásra. ■
JEGYZETEK
[1] 63/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 509. 513; 31/2000. (X. 20.) AB határozat, ABH 2000. 210, 212-213; 22/2005. (VI. 17.) AB határozat, ABH 2005, 246.
[2] Kovács László Imre: Választás és választási rendszer; in Választási rendszerek, szerk. Fábián György, Budapest, Osiris Kiadó - Láthatatlan Kollégium, 1997 (a továbbiakban Választási rendszerek), 13-15.
[3] Ian McLean: Képviseleti formák és szavazási rendszerek, in Választási rendszerek, 26-27.
[4] Uo., 37-38; Kovács; I. m., 18-19.
[5] McLean: I. m., 42.
[6] Kovács: I. m., 19.
[7] A választójog instrumentális, pozitív oldalát az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlata is hangsúlyozza. Lásd Hirst versus The United Kingdom, 74025/01, 6 October 2005. § 57; Mathieu-Mohin and Clerfay versus Belgium, 9267/81. 2 March 1987, § 50.
[8] Kovács: I. m., 14.
[9] A határozat meghozatalának időpontjában még 4%-os volt az országgyűlési választási küszöb, jelenleg ennek értéke 5%.
[10] Michael Gallagher: Arányosság, aránytalanság és választási rendszerek, in Választási rendszerek, 119.
Visszaugrás
