Az alkotmányozó hatalom a jogállam intézményrendszerének megteremtése időszakában az alapjogok védelmének kialakításakor is törekedett a minél szélesebb, átfogóbb és összetettebb garanciarendszer kiépítésére. Az új intézmények között volt az Alkotmánybíróság és az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, annak általános helyettese, illetve a két külön biztos (ombudsmanok).[1] Mindkét intézmény funkcionálásának kezdete óta jelentős szerepet játszik az alapjogvédelemben, s bár tevékenységük, eljárásuk és ebből fakadóan működésük is alapjaiban eltér egymástól, a két alkotmányos szerv közötti viszony áttekintése, néhány problematikus terület elemzése indokoltnak tűnik.
A vizsgált szervek közötti különbségek és azonosságok áttekintéséhez indokolt definiálni e szervek fogalmát, meghatározni az államszervezetben elfoglalt helyüket, feladat- és hatáskörüket, valamint áttekinteni az eljárásuk főbb jellemzőit.
a) Az Alkotmánybíróság Petrétei József szerint "tizenegy tagból - köztük az elnökből és a helyettes elnökből - álló, az Alkotmány által konstituált testületi szerv. Az Alkotmánybíróság az alkotmányvédelem legfőbb szerve, a jogállam kiépítésének, az alkotmányos rend és az Alkotmányban biztosított alapjogok védelmének, a hatalmi ágak elválasztásának és kölcsönös egyensúlya megteremtésének egyik legfontosabb biztosítéka és érvényre juttatója."[2]
b) "Az országgyűlési biztosi intézmény elnevezésében ugyan a parlamentre utal, de alkotmányi feladat-meghatározása következtében az Országgyűlés funkcionális szervének tekinthető: szervezeti értelmében tehát nem része az Országgyűlés szervezetének, attól elkülönült, önálló tisztséget jelent, de funkcionális értelemben az országgyűlési biztos a parlament egyik fő tevékenységének - a parlamenti kontrollnak - a megvalósítását végzi, azaz ennyiben az Országgyűlés feladatát ellátó, külső (extern) segítő szerv. A biztosi intézmény létrehozásának indoka a parlamenti ellenőrzési funkció effektívebb és rugalmasabb teljesítési módjában jelölhető meg: a parlamenti plénumhoz vagy bizottsághoz képest gyorsabb, szakmailag megalapozottabb és perszonálisabb kontrollt tesz lehetővé."[3] Az olyan külső ellenőrző intézmény működését, mint az ombudsman, a hatóság és az egyén kapcsolatában megmutatkozó erőkülönbség is indokolja.[4] Kukorelli István szerint az ombudsman "a parlamenti ellenőrzés önállósult, sajátos szervtípusa, amely kizárólag a parlamentnek felelős".[5]
Az Alkotmánybíróság meghatározása alapján "a parlamenti ellenőrzés szervei - közöttük a parlamenti biztosok hivatalai - a mai parlamentáris rendszerű állam parlamenti ellenőrzésének olyan intézményei, amelyek feladata, hogy a végrehajtó hatalom tevé-
- 168/169 -
kenysége során a törvények uralmát és az állampolgárok jogvédelmét biztosítsák. Ez az igény és követelmény a modern demokráciákban általánosan megjelenik, tekintettel a közigazgatás rendszerint szakismeretben, létszámban, államvezetési tapasztalatokban és technikákban is megnyilvánuló informális "túlhatalmára", illetve az abban rejlő veszélyekre."[6] Varga Zs. András szerint azonban az "Alkotmány nem határozza meg - nem szűkíti a közigazgatásra - a parlamenti biztos tevékenységi területét, hanem azt az alkotmányos jogok oldaláról határozza meg."[7]
Az ombudsman tehát sajátos jogvédő szerv, amely közvetlen beavatkozási és hatékony, érdemi jogorvoslati lehetőségekkel nem rendelkezik. Az intézmény befolyása, hatalma "nem a hatáskörének következménye." Hatalma azon nyugszik, hogy maga mögött tudja a parlament tekintélyét, "a titkolózásra mindenütt hajlamos hivatalokat a nyilvánosság, a közvélemény ítéletével tudja szembesíteni", valamint személyes tekintélye, presztízse van.[8] Tevékenységének befolyása a közigazgatás működésére "az alkotmányosan biztosított függetlenségében és a parlamenti (társadalmi) nyilvánosság erején alapszik. Informális, szociológiai súlyát az intézmény megszemélyesítőjének elismertsége, tekintélye, hatásos fellépései biztosítják."[9] Az ombudsman "lételeme a nyilvánosság."[10]
c) A két szerv közötti azonosságok és különbségek áttekintésekor a fenti definíciókat figyelembe véve a következő megállapítások tehetők.
ca) Míg az Alkotmánybíróság önálló, sui generis alkotmányos szerv, addig az ombudsmani intézmény - bár az Alkotmány által is nevesített - az Országgyűlés szerve. Ebből adódóan eltér függetlenségük mértéke is. Az Alkotmánybíróság - elviekben - minden más szervtől, így az Országgyűléstől, a Kormánytól, a bíróságoktól is független szerv. Az ombudsman abból adódóan, hogy a parlament szerve, sajátos függésbe kerül az Országgyűléstől. Ezt jelzi az is, hogy a biztos beszámolási kötelezettséggel tartozik az Országgyűlésnek. A parlament által történő megfosztási lehetőség pedig azt mutatja, hogy "az Ombudsmann a parlament kezében van."[11]
cb) Eltérések mutatkoznak a két szerv tevékenységi körében is. Az Alkotmány 32/A. §-a szerint az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát és ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt egyéb feladatokat. Az országgyűlési biztosokról szóló törvény (Obtv.) 16. §-a szerint az ombudsman bárki kérelmére akkor jár el, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata (intézkedése), illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn. Az ombudsman az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében - az eljárási feltételek megléte esetén - hivatalból is eljárhat. Míg az Alkotmánybíróság leggyakoribb tevékenysége a normatív aktusok alkotmányossági vizsgálata, addig az ombudsman általában konkrét, egyedi aktusok által okozott alkotmányos visszásságok feltárásával foglalkozik: az Alkotmánybíróság tevékenysége a jogalkotás, az ombudsmané a jogalkalmazás alkotmányosságának vizsgálatára irányul. Az Alkotmánybíróság jogbíróság - magyarán fő tevékenysége szerint normák normákkal való viszonyát vizsgálja -, az ombudsman tényvizsgálatok lefolytatásával foglalkozik. Ebből eredően az ombudsmani alapjogsérelem-értékelések sokkal inkább személyes jellegűek, mint az Alkotmánybíróság alapjogokat érintő vizsgálatai, ezért - mint az alapjoggyakorlat összevetésekor látni fogjuk -, a biztosok hajlamosabbak az egyes alapjogok határait az Alkotmánybíróságnál tágabban meghúzni. A biztosi eljárásban markánsan érvényesül az igazságosságra való törekvés, amely az Alkotmánybíróság esetében nem jelenhet meg.[12]
cc) Az Alkotmánybíróság fő tevékenysége - a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek utólagos alkotmányossági vizsgálata - nem vet fel különösebb értelmezési problémát: a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek katalógusát részben az Alkotmány, részben a jogalkotásról szóló törvény rögzíti. Az ombudsman tevékenységének megfelelő értékeléséhez viszont szükség van a "sérelem" és a "visszásság" fogalmának tisztázására. E fogalmak fontosságára - és ebből következően állandó csiszolására - az országgyűlési biztosok is állandó figyelmet fordítanak. Ez abból is adódik, hogy az Obtv. nem tartalmazza a visszásság fogalmának meghatározását,[13] melynek következtében az ombudsmani gyakorlatra hárult annak kialakítása. Eszerint a biztosok az Alkotmányt nem egyszerűen konkrét szabályok katalógusának, hanem olyan elvek chartájának tekintik, amelyet egységes rendszerben kell értelmezni és alkalmazni.[14] Látható
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
