A nemzetközi szerződések egy adott ország alkotmányával összhangban kell legyenek[1], és ez az állítás fordítva is megállja a helyét. A nemzetközi szerződések a nemzetközi jog alanyai közül a szerződéskötési képességgel rendelkezők által kötött akár írásbeli, akár szóbeli megállapodás, elnevezésétől függetlenül, amelynek célja, hogy nemzetközi jellegű jogokat és kötelezettségeket keletkeztessen.[2] Az ilyen típusú szerződések, illetve a kihirdető jogszabályok alkotmányosságának felülvizsgálata leginkább az előzetes és az utólagos normakontroll hatáskörben jelenik meg.
Az előzetes normakontroll iránti eljárást a ratifikációt megelőzően lehet kezdeményezni, és ennek segítségével kiküszöbölhető az a probléma, hogy a nemzetközi jog szerint kötelező szerződés alkotmányossági okok miatt esetleg ne legyen alkalmazható. Ha ugyanis egy már hatályba lépett nemzetközi szerződés alkotmányellenessége kerülne megállapításra, nemzetközi jogi szempontból komoly hátrányt szenvedne az adott ország.[3] Ennek következtében az előzetes normakontroll a legmegfelelőbb eljárás a nemzetközi szerződést ratifikáló belső jogszabályok, illetve maguk a nemzetközi szerződések felülvizsgálata vonatkozásában.[4] Az előzetes és az utólagos kontroll azért fontos, mivel egy ország nemzetközi irányú kötelezettsége a nemzetközi és a belső jog összhangjának megteremtése: az államok ugyanis nem hivatkozhatnak saját belső jogukra nemzetközi kötelezettségük megsértése esetén.[5] A nemzetközi szerződések felülvizsgálata önmagában nézve azonban egy olyan speciális hatásköre az alkotmánybíróságoknak, amely nem kellő bizonyossággal tud alapot szolgáltatni az alkotmánybíráskodás melletti érvelésnek[6], mivel általában rendkívül kevés ilyen irányú indítvány érkezik a testületekhez, amelyből meghatározó jelentőségű joggyakorlat nem származik.
Ebben a tekintetben Tóth Judit és Legény Krisztián az alkotmánybíróságok négy típusát különbözteti meg:
1. Olyan államok, ahol az alkotmánybíróságoknak a nemzetközi szerződések felülvizsgálatára nincsen hatásköre: ilyen például Csehország, Olaszország, vagy Szlovákia;
2. Olyan országok alkotmányai, amelyek csak az előzetes normakontrollt ismerik: ilyen például Franciaország, illetve Bulgária;
3. Csak az utólagos normakontroll ismeretes (Ausztria);
4. Vannak olyan alkotmánybíróságok, amelyek mind előzetes, mind utólagos normakontroll keretében vizsgálják a nemzetközi szerződések alkotmánykonformitását: Lengyelország, Magyarország.[7]
Az alábbiakban Ausztria, Németország, Franciaország, Spanyolország, Lengyelország, illetve Magyarország alkotmányos szabályrendszerét dolgozom fel.
Hans Kelsen osztrák alkotmányjogász, jogfilozófus elméleti megalapozása nagy hatást gyakorolt az alkotmánybíráskodásra: a jogtudós pozitivista elmélete alapozta meg annak lehetőségét, hogy egy teljesen független szerv a törvényhozó által meghozott jogszabályok alkotmányosságát felülvizsgálja, amely szerv az alkotmánybíróság lett. Ezzel létrejött az alkotmánybíráskodás centralizált - osztrák - modellje. Ebben a tekintetben nagy segítségére volt a normapiramis - más néven joglépcső - elmélete, amelyből jelen tanulmány szempontjából az a fontos megállapítása vezethető le, hogy a nemzetközi joggal ellentétben álló belső jogszabály érvénytelen. Ennek következtében Kelsen a nemzetközi jog vonatkozásában a monista szemléletmódot képviselte: Hegellel szemben a nemzetközi jog primátusát hirdette a belső jog felett. Ennek az elképzelésnek Nyugat-Európában a II. világháború után, Kelet-Európában pedig a rendszerváltást követően volt igazán eredménye, mivel a nemzeti alkotmányok deklarálták a nemzetközi jog - főként az emberi jogokat érintő dokumentumok - elsődlegességét.[8]
Az osztrák alkotmány ennek ellenére meglehetősen szűkszavúan beszél a nemzetközi jogot érintő normák Verfassungsgerichtshof által történő felülvizsgálatáról:
- 17/18 -
"Az Alkotmánybíróság valamely külön szövetségi törvény rendelkezései alapján dönt a nemzetközi jog megsértésével kapcsolatban."[9] Ez az Alkotmánybíróság gyakorlatán is tükröződik: e tárgykörre irányuló indítvány 1987 óta nem érkezett a Verfassungsgerichtshof-hoz.
Ami az osztrák állam által megkötött államszerződéseket illeti, azok jogszerűségéről is az alkotmánybíróság dönt.[10] Az államszerződések a nemzetközi jogi értelemben vett nemzetközi szerződésekkel szemben olyan megállapodások, amelyeket a szövetségi kormány hozzájárulása és a Szövetségi elnök felhatalmazása alapján egy tartomány köthet meg Ausztriával határos országokkal, vagy annak egyes részeivel, és azokban az ügyekben, amelyek önálló hatáskörükbe tartoznak.[11] A kérelmezőt és azt a közigazgatási hatóságot, amely megkötötte a szerződést, a tárgyalásra idézni kell. Ha a Szövetségi Elnök írta alá a vitatott államszerződést, a Szövetségi Kormány képviseli azt az álláspontot, hogy a szerződés létrejötte indokolt volt. Amennyiben bírósági eljárás során merül fel ez a kérdés, az alapeljárásban részt vevő feleket is idézni kell.[12]
Amennyiben az ilyen tárgyú szerződéseket az alkotmánybíróság - részben vagy egészben - törvény-, vagy alkotmányellenesnek minősíti - ennek a határozatból ki kell derülnie[13] -, a határozat kihirdetésének napjától kezdve a végrehajtásukért felelős szervek nem alkalmazhatják, ha a Verfassungsgerichtshof nem jelölt meg határidőt, amelyen belül az államszerződés továbbra is alkalmazandó. Ez a határidő egy vagy két év lehet. Ha a törvény-, vagy alkotmányellenesnek minősített államszerződés végrehajtásához jogszabályok (törvény vagy rendelet) kibocsátása szükséges, a rendelet útján való végrehajtásra vonatkozó jóváhagyó határozat vagy utasítás hatályát veszti.[14]
Az alkotmánybíróság határozatát az államszerződést aláíró közigazgatási hatóság számára kézbesíteni kell. Ha a Szövetségi elnök kötötte meg a szerződést, a döntést a Szövetségi Kormánynak is szükséges kézbesíteni. Ha a Nemzeti Tanács már ratifikálta az államszerződést, azt a Szövetségi Kancellár számára is el kell küldeni; amennyiben tartományi törvényhozás ratifikálta a szerződést, a Land kormányzóját is értesíteni kell az Alkotmánybíróság határozatáról.[15]
Az államszerződések jogszerűségét megkérdőjelező előterjesztések száma az utóbbi évtized során átlagban 2-3 volt - kivételes volt ebben a tekintetben 2008, amikor is 8 ilyen indítvány érkezett a Verfassungsgerichtshof-hoz.
A német Alaptörvény értelmében utólagos konkrét normakontroll indítvány keretében vizsgálja az Alkotmánybíróság a nemzetközi jog és a belső jog összhangját: ha bírósági alapeljárás során kétséges, hogy a nemzetközi jog valamely szabálya a szövetségi, belső jog részét képezi-e, illetve az közvetlenül jogokat és kötelezettségeket keletkeztet-e az egyének számára, az alapügyben eljáró bíróság a Bundesverfassungsgericht-hez fordul, amely szerv érdemben elbírálja az indítványt.[16] Ezt megelőzően az alkotmánybíróság lehetőséget kell adjon a Bundestagnak, a Bundesratnak, illetve a Szövetségi Kormánynak, hogy meghatározott határidőn belül állásfoglalásukat terjesszék elő. Ezen alkotmányos szervek az Alkotmánybíróság eljárásának bármely szakaszában csatlakozhatnak az eljáráshoz.[17] Ez a hatáskör egyben a jogrend egységének védelmére is szolgál.[18]
A Grundgesetz dualista-transzformációs rendszert alkalmaz, amely eredetileg úgy rendelkezett, hogy az előzetes normakontrollra nincs lehetőség, a Bundesverfassungsgericht viszont kiterjesztette hatáskörét a nemzetközi szerződések ratifikáció előtti ellenőrzésére. Az alkotmánybíróság először 1952-ben gyakorolta e hatáskör-kiterjesztést, a későbbiekben pedig olyan gyakorlatot alakított ki, amelynek értelmében az ún. becikkelyezési törvény közvetlenül absztrakt normakontroll, valamint alkotmányjogi panasz tárgya lehet, így egy nemzetközi szerződést is vizsgálhat az alkotmánybíróság.[19]
Az 1955 májusában született ún. Saar-ügyben hozott határozattól kezdve a Szövetségi Alkotmánybíróság tisztában van a nemzetközi viszonyokkal összefüggő alkotmányjogi kihívások jelentőségével - köztük az Európai Gazdasági Közösség létrehozatalával, amely közösségi jog fokozatosan vált egyre jelentősebbé -, és a bírói önkorlátozás számos adekvát formáját fejlesztette ki. A nemzetközi szerződések alkotmányossága felülvizsgálatának hatásköre ismeretes tehát Németországban. Ha egy szerződésnek többféle értelmezése lehetséges, az Alaptörvény megköveteli, hogy az az értelmezés kerüljön alkalmazásra, amelyik a legfőbb belső jogszabállyal összhangban van.[20]
Az Európai Gazdasági Közösség 1950-ben, nemzetközi szerződéssel történő létrejöttét követően a Bundesverfassungsgericht az Internationales Handelsgesellschaft ügy vonatkozásában fejtette ki álláspontját a német nemzeti alkotmány és a formálódó európai jog viszonyának kérdésében. Az ún. Solange I. döntésében hangsúlyozta, hogy mindaddig, amíg Európai Közösségben nincs a nép által közvetlenül választott, demokratikusan legitimált parlament, és amíg a Közösség nem rendelkezik emberi jogi katalógussal, a német alkotmányban biztosított alapjogi garanciák elsőbbséget élveznek a közösségi joggal szemben. A Bundesverfassungsgericht ezen álláspontját 1986-ban, a Solange II.
- 18/19 -
döntésével vizsgálta felül, mivel akkor már valamennyi tagállam részesévé vált az Emberi Jogok Európai Egyezményének. A döntés értelmében az alkotmánybíróság nem vizsgálja a közösségi jog német alkotmányban garantált alapjogokkal való összhangját, amíg az alapjogok védelmének megfelelő mechanizmusa érvényesül a Közösségben.[21] Az Európai Unión belül 2009-ben történt meghatározó jelentőségű változás, nevezetesen a Lisszaboni Szerződés hatályba lépése. A Szövetségi Alkotmánybíróság e Szerződés rendelkezéseit is értelmezte, amelynek során megállapította, hogy a szövetségi alkotmánybíróság mindig megvizsgálja, hogy az európai egyesülés szerveinek normái a szubszidiaritás elvének, valamint a Szerződés 5. cikk (3) bekezdésében foglalt feltételeknek megfelel-e. Ennek keretében a vizsgálat tárgya, hogy az uniós aktus megsértette-e az alkotmányidentitás érinthetetlen magvát, az örökkévalósági klauzulák valamelyikét. E felülvizsgálat nélkül ugyanis a Szerződés 4. cikk (2) bekezdése is sérülhet. Németország tehát e módszerrel tudja garantálni az uniós és a belső jog összhangját.[22]
A Német Alkotmánybíróság legutóbb pedig megismételte, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményének normaszövege és a joggyakorlat - az alkotmányjog szintjén - zsinórmértékül szolgál a Grundgesetz-ben meghatározott alapvető jogok és jogelvek értelmezésekor, kivéve, ha ez az Alaptörvény alapjogvédelmi szintjét csökkentené, amely nem célja az Egyezménynek. Más határozatok bizonytalanul a nemzetközi jog elsőbbségéről rendelkeztek.[23]
Franciaországban a rendesbíróságok ugyan vizsgálhatják a nemzetközi jog és a nemzeti jogszabályok között felmerülő esetleges ellentéteket - amelynek keretében a törvényi előírásokat figyelmen kívül hagyhatja -, viszont a nemzetközi megállapodások alkotmányosságát kizárólag az Alkotmánytanács ellenőrizheti.[24]
A nemzetközi jogszabályok belső jogrendbe implikálásának koordinálása[25] esetében a jóváhagyáshoz kötött nemzetközi kötelezettségvállalást a közjogi méltóságok egyike - a köztársasági elnök, a miniszterelnök, a Nemzetgyűlés elnöke, és a Szenátus elnöke - az Alkotmánytanács elé utalhatja, hogy ellenőrizze, összhangban vannak-e a nemzetközi egyezményben foglaltak az Alkotmánnyal. 1980 óta már parlamenti képviselők is kezdeményezhetik a Conseil Constitutionnel ezen eljárását: 60 képviselő vagy 60 szenátor is indítványozási jogot kapott. Abban az esetben, ha ilyen irányú előterjesztés érkezik az Alkotmánytanácshoz, haladéktalanul értesítenie kell erről a köztársasági elnököt, a miniszterelnököt, illetve a Nemzetgyűlés és a Szenátus elnökét.[26] Az alkotmány ezen szabályát a Tanács számos esetben alkalmazta, például a Maastrichti és az Amszterdami Szerződés tekintetében. A Conseil Constitutionnel mindkét szerződés vonatkozásában arra a következtetésre jutott, hogy bizonyos rendelkezései az alkotmányba ütköznek. Ezek később módosításra kerültek, így már a belső jog részét képezik.[27] Ez a szabályozás azt tükrözi, hogy a francia alkotmányjog a szerződések joga fölé helyezi magát[28], noha a szabályszerűen megerősített nemzetközi szerződés a kihirdetés után a törvénynél magasabb szinten helyezkedik el.[29]
Az alkotmány ez utóbbi rendelkezését az Alkotmánytanács egy 1975-ben meghozott határozatában értelmezte, amelyben a törvényhozó által elfogadott, abortuszt lehetővé tévő jogszabályt vizsgálta felül. Az indítványozó parlamenti képviselők azt kifogásolták, hogy a törvény az Emberi Jogok Európai Egyezményének 2. cikkébe ütközik, amely akként rendelkezik, hogy minden embert megilleti az élethez való jog. A Tanács szerint egy törvény az alkotmánnyal kell összhangban legyen, de ez nem azonosítható a szerződéssel való összeegyeztethetőséggel. Más szavakkal, az a tény, hogy egy nemzetközi szerződés magasabb szintű, mint egy törvény, nem jelenti azt, hogy a szerződés az alkotmány szintjére kerülne.[30] Az viszont már egy másik kérdés, hogy az Alkotmánytanács az abortusz alkotmányos voltának elismerésével a természetjog elveibe ütköző határozatot hozott.
Ha azonban a Conseil Constitutionnel arra a következtetésre jut, hogy a szerződés ellentétes a hazai jogforrásokkal, alkotmánymódosítás nélkül a nemzetközi szerződés megerősítésére nem kerülhet sor.[31] Az Alkotmánytanács vizsgálata ebből következően kizárólag a priori lehet. Ha ugyanis egy nemzetközi szerződést már ratifikáltak, vagy az erre vonatkozó belső jogszabályt a törvényhozó elfogadta, a Tanács már nem ellenőrizheti a szerződés alkotmánykonformitását.[32]
Az Alkotmánytanács másik fontos határozata a Nemzetközi Büntetőbíróságot létrehozó 1998. július 18-án aláírt Római Szerződés ratifikációjára vonatkozik: a Conseil Constitutionnel az Alkotmány 54. cikkének értelmezésekor arra a következtetésre jutott, hogy a Szerződés rendelkezései nem minősülnek alkotmányellenesnek, de szükségesnek találta az Alkotmány szabályainak e tárgykört érintő módosítását.[33]
- 19/20 -
A nemzetközi normák és a belső jogrend viszonyának kontrollálása vonatkozásában az alkotmánybíróság - a francia Alkotmánytanácshoz hasonlóan - a még meg nem erősített szerződéses rendelkezések alkotmányosságát ellenőrizheti. A vizsgálatot a kormány vagy a parlament valamelyik kamarája kezdeményezheti, amíg a nemzetközi szerződést az ország nem ratifikálta.[34] A nemzetközi szerződések alkotmányosságának vizsgálatára vonatkozó hatáskör gyakorlásának módját a 38/2007. határozat pontosította[35], tisztázva a szerződés alkotmányossági felülvizsgálata eljárása megindulásának feltételeit.[36]
Az előterjesztés beérkezését követően a Tribunal Constitucional egy hónapos határidőt tűz az indítványozó és a hatáskörrel rendelkező szervek számára, hogy a kérdés vonatkozásában fejtsék ki véleményüket. Bizonyos feltételek teljesülése esetén ez az egy hónapos határidő meghosszabbodhat: ha az ügy megítélése bonyolult, és emiatt természetes vagy jogi személyek, az állami vagy az Autonóm Közösségek szerveinek részletesebb információkat tartalmazó nyilatkozata szükséges, az eredeti határidőt az Alkotmánybíróság meghosszabbíthatja, de ennek tartama a harminc napot nem haladhatja meg.[37] Ezen határidők lejártát követő egy hónap elteltével az alkotmánybíróság döntést hoz az Alkotmány 95. cikkében foglalt rendelkezés értelmében, a Tribunal Constitucional határozata pedig mindenkire nézve kötelező erejű.[38]
A lengyel alkotmány alapján az Alkotmánybíróság dönt a törvények és nemzetközi szerződések alkotmányossága tárgyában.[39] Ez viszont nem volt mindig így: az Alkotmánytanács megalakulása kezdetén még nem rendelkezett a nemzetközi szerződések felülvizsgálatának hatáskörével. Ennek hátterében az állt, hogy abban az időben a nemzetközi és a belső jog egymáshoz fűződő kapcsolata nem volt tisztázott.[40] A bizonytalan állapot rendeződését követően azonban a nemzetközi szerződések is alkotmányossági vizsgálat tárgyai lehetnek. Ennek keretében a Tribunał Konstytucyjny eljárását bíróság is kezdeményezheti, amennyiben a ratifikált nemzetközi egyezmény alkotmányossága vonatkozásában meghozott alkotmánybírósági határozat az alapügy eldöntését döntően befolyásolja.[41] Az indítványt egy öt bíróból álló tanács bírálja el.[42] Az eljáráson részt vesz a köztársasági elnök, a külügyminiszter, az államügyész, illetve a Szejm képviselője.[43] Az alkotmánybíróság a vizsgálat során nemcsak a szerződés tartalmát, hanem a nemzetközi egyezményhez való csatlakozásra vonatkozó hatásköri szabályokat, valamint az eljárási rendelkezések betartását is ellenőrzi.[44]
Ha az alkotmánybíróság arra a megállapításra jut, hogy a kifogásolt nemzetközi szerződés alkotmányba ütközik, az azon alapuló joghatályos bírósági ítélet, jogerőre emelkedett közigazgatási határozat vagy más döntés ellen perújításnak, illetve a határozat vagy más döntés megsemmisítésének van helye.[45]
Fontos határozata a Tribunał Konstytucyjny-nak az Európai Unióhoz való csatlakozási szerződés, mint nemzetközi szerződés lengyel alkotmánnyal, illetve a lengyel alkotmánybírósági törvénnyel való összhangjának vizsgálata. A határozatban az alkotmánybíróság kifejtette, hogy Lengyelország Európai Unióhoz való csatlakozása nem csorbította a lengyel jogrendszeren belüli felsőbbségét, mivel a csatlakozás érvényessége és hatékonysága az alkotmányos elemek teljesülésétől függ.[46] Ennek következtében az alkotmánybíróság alkotmányosnak minősítette a szerződést[47]. Ennek következtében Lengyelország azon tíz ország egyike lett, amely 2004 májusában az Európai Unióhoz csatlakozott. 2011-ben az ingatlantulajdon kezelését szabályozó törvény alkotmányellenességét mondta ki a Tribunał Konstytucyjny, amely a KGST-t létrehozó Varsói Szerződést követő államosítással kisajátított, magántulajdont érintő kártalanításról rendelkezett.[48] Egy másik határozatában az alkotmánybíróság az Alkotmány különös jelentőségét hangsúlyozta, mivel az "a Lengyel Köztársaság legfőbb törvénye", amely kötelező erővel rendelkezik minden nemzetközi szerződés tekintetében. Ez a megállapítás olyan ratifikált nemzetközi szerződésekre is megfelelően alkalmazandó, amelyek meghatározott ügykörökben hatásköröket ruháznak át, ennek következtében helyénvaló, hogy az alkotmánybíróság az Európai Unió rendeletei szabályainak Alkotmánnyal való összhangját felülvizsgálja.[49]
A lengyel Alkotmánybíróság azonban nemcsak a nemzetközi szerződéseket vizsgálhatja felül, hanem a belső jog nemzetközi szerződésekkel való összhangját is ellenőrizheti. Erre tekintettel minősítette alkotmányellenesnek, valamint a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányába ütközőnek a statáriumot szabályozó, 1981-ben elfogadott rendeletet.[50]
- 20/21 -
Magyarországon a nemzetközi szerződésekről, valamint a nemzetközi és a belső jog viszonyáról a rendszerváltozás során átdolgozott Alkotmány rendelkezett érdemben először: "A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját."[51]
E jogszabályhely első fordulatából egyfelől arra lehet következtetni, hogy vannak olyan nemzetközi jogi szabályok, amelyek attól függetlenül kötelező erejűek Magyarországra nézve, hogy azt belső norma kihirdette-e, vagy sem, másfelől e szabályokat is a belső jogrendszer fogadja el, ennek következtében ilyenkor is az Alkotmány alatti normaösszességről van szó.[52] Sólyom László ebben a tekintetben az alábbi véleményét fogalmazta meg: "Különleges helyet biztosít azonban az Alkotmánybíróság a nemzetközi jog általánosan elismert szabályainak. Ezeket maga az Alkotmány 7. § (1) bekezdése teszi a magyar jogrend részévé, s a hierarchiában kétségtelenül a törvények felett állnak. De nem az Alkotmány felett. Bármilyen különleges státust is biztosított az Alkotmánybíróság az általánosan elismert szabályoknak, s mintegy »megnyitotta« a magyar jogrendet e szabályok közvetlen érvényesülése előtt a 7. § révén, sőt írta elő, hogy még az Alkotmányt is úgy kell értelmezni, hogy a nemzetközi jog általánosan elismert szabályai érvényesülhessenek, kifejezetten fenntartotta, hogy az Alkotmány ezek felett áll, s hogy az Alkotmánybíróság éppen ezért jogosult minden, belső joggá vált nemzetközi norma alkotmányossági vizsgálatára."[53]
Az Alkotmánybíróság a fenti jogszabályhelyet legrészletesebben az 53/1993. (X. 13.) AB határozatban értelmezte. Ennek keretében először a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait vizsgálta, amelyek a transzformáció szempontjából nem az Alkotmány részei, hanem ún. "vállalt kötelezettségek", így a belső nemzeti jog szerves részét képezik, amelyeknek érvényesülniük kell. Nem zárható ki viszont, hogy ilyen szabályokat nemzetközi egyezmények is meghatározzanak, és azok tekintetében átültetés történjen. Másrészt a nemzetközi jogból eredő kötelezettségek és a belső jog összhangjára vonatkozó megállapításokat tett az AB az Alkotmány 7. § (1) bekezdése értelmében "az Alkotmány, a nemzetközi jogból származó, szerződéssel, vagy közvetlenül az Alkotmánnyal vállalt kötelezettségek, valamint a belső jog összhangját követeli meg; az összhang biztosításában figyelemmel kell lenni mindegyikük sajátosságaira."[54]
Az Alkotmánybíróság mind előzetes, mind utólagos normakontroll iránti indítvány alapján is lefolytathatta az eljárást, mivel a magyar jogrendszer a nemzetközi szerződéseket jogszabály elfogadásával implementálja a belső jogba. Előzetes normakontroll esetén az érintett norma nemzetközi szerződésbe ütközése játszik szerepet: a nemzetközi szerződések ratifikálását megelőzően az Országgyűlés, az államfő és a kormány rendelkezett előterjesztési jogosultsággal.[55] Törvénnyel való kihirdetést követően pedig már az alkotmányossági szempontok is előtérbe kerülnek, ennek tükrében az Alkotmánybíróság hivatalból (ex officio) is lefolytathatta az eljárást. Az utólagos normakontroll vonatkozásában a vizsgálat tárgya a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály, amelynek nemzetközi szerződéssel való összhangját vizsgálja az AB.[56]
Az Alkotmánybíróság gyakorlata a nemzetközi szerződések utólagos felülvizsgálata tekintetében átalakuláson ment keresztül: a 30/1990. (XII. 15.) AB határozatban a testület amellett foglalt állást, hogy a nemzetközi szerződést kihirdető norma alkotmányossági szempontú ellenőrzése lehetséges. Ebben a határozatban a német Bundesverfassungsgericht gyakorlata tükröződik, mivel az Alkotmánybíróság a klasszikus dualista álláspontot képviselte annak megállapításával, hogy a nemzetközi szerződést és a kihirdetéséről szóló jogszabályt két külön normának tekinti.[57] Ezzel szemben a 61/B/1992. AB határozat azt deklarálta, hogy erre a kontrollra már nincs hatásköre. Ez utóbbi határozatban kvázi-monista szemléletet fogalmazott meg az AB: a nemzetközi szerződést és a beiktató jogszabályt egy egységnek tekinti. A ratifikáló norma nem csupán egy belső jogforrás, hanem egy nemzetközi szerződés magyar jogforrásban történő megjelenése.[58] A feszültséget a 4/1997. (I. 22.) AB határozat oldotta fel, amely határozat egyfajta vegyes álláspontot dolgozott ki, azzal, hogy nem különbözteti meg a két jogszabályt, hanem egy norma létezik, nevezetesen "a kihirdető jogszabály részévé vált nemzetközi szerződés."[59] A határozat hatáskört teremtett, mivel a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály a posteriori vizsgálatát is lehetővé tette[60], amelynek következtében az előzetes és utólagos normakontroll egymást kiegészítő hatásköröknek tekintendők.[61]
Az Alkotmánybíróság pedig - nemcsak indítványra, hanem hivatalból is - teljes ülésen határozott ilyen típusú kérdésről.[62]
Amennyiben az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet állapított meg, az alábbi jogkövetkezmények érvényesültek[63]:
1. Előzetes normakontroll lefolytatása esetén a nemzetközi szerződés mindaddig nem erősíthető meg,
- 21/22 -
amíg a szerződést megkötő személy (szerv) az alkotmányellenességet meg nem szünteti.[64]
2. Ha az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabállyal azonos vagy annál alacsonyabb szintű jogszabály, illetőleg a közjogi szervezetszabályozó eszköz a nemzetközi szerződésbe ütközik, akkor a nemzetközi szerződéssel ellentétes jogszabályt, illetőleg közjogi szervezetszabályozó eszközt teljesen vagy részben megsemmisíti.
3. Ha az Alkotmánybíróság olyan jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközését állapítja meg, amely magasabb szintű, mint a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály, akkor az ellentét feloldása érdekében - a körülmények mérlegelése alapján, határidő megjelölésével - felhívja a nemzetközi szerződést kötő szerv vagy személy, illetőleg a jogalkotó szerv figyelmét erre a tényre. Ilyenkor azonban igen kevés biztosíték van arra, hogy a meglévő ellentét feloldásra kerül, viszont ha az ütközés alkotmányossági problémát is előidéz, a kifogásolt nemzetközi szerződés utólagos normakontroll tárgya lehet, és így meg is semmisíthető.[65]
4. Ha az Alkotmánybíróság azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, a mulasztást elkövető szervet - határidő tűzésével - felhívja feladatának teljesítésére.
A 2012-ben hatályba lépett Alaptörvény a régi Alkotmányhoz hasonlóan rendelkezett a nemzetközi jog és a belső jog viszonyáról:
"Q) cikk (2) Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját.
(3) Magyarország elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait. A nemzetközi jog más forrásai jogszabályban történő kihirdetésükkel válnak a magyar jogrendszer részévé." Ez a megfogalmazás valamelyest konkrétabb, pontosabb képet ad a nemzetközi és a belső jog egymáshoz fűződő viszonyáról, mint az Alkotmány."[66]
Az Alkotmánybíróság a 36/2013. (XII. 5.) AB határozatában, illetve a 6/2014. (II. 26.) AB határozatában értelmezte az Alaptörvény Q) cikkében, valamint az Abtv. 32. §-ában foglalt rendelkezéseket.
Az előbbi határozat az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseivel kapcsolatos alkotmányjogi panaszt bírálta el, de kitért a hivatalbóli eljárás megindulására is: "Az, hogy gyakorolja-e az ex officio eljárás jogát, az a saját döntésétől függ, amelynek meghozatala során az eset körülményeit, a kérdéses kollízió súlyát és következményeit egyaránt figyelembe veszi."[67] Az Alaptörvény Q) cikke tekintetében pedig az alábbi megállapításokat tette: "Abban az esetben, ha egy adott hazai jogszabály azonos tartalmú az Egyezményben, vagy annak valamelyik kiegészítő jegyzőkönyvében foglalt joggal, vagy ha e jog biztosítására irányuló kötelezettség teljesítését szolgálja, az Alaptörvény Q) cikkéből az is következik, hogy az Alkotmánybíróságnak tartózkodnia kell az adott jogszabály (vagy jogszabályi rendelkezés) olyan értelmezésétől, amelynek elkerülhetetlen következménye a vállalt nemzetközi jogi kötelezettség megsértése és Magyarország sorozatos elmarasztalása lenne a Bíróság előtt."[68]
A 6/2014. (II. 26.) AB határozat akként rendelkezett, hogy "Az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdéséből egyebek között az következik, hogy a nemzetközi jog és magyar jog összhangjának biztosítása nemcsak jogalkotói feladat, hanem valamennyi állami szervnek kötelezettsége, amikor a jogszabályokat értelmezni kell. Ez azt jelenti, hogy az alkalmazandó jogszabályt a nemzetközi jogra is figyelemmel, azzal összhangban kell értelmezni."[69] Kovács Péter szerint "az Alkotmánybíróságnak a nemzetközi joggal való konformitást [...] ex officio vizsgálnia kell minden olyan esetben, amikor prima facie világos a kapcsolat a vizsgált jogszabály és Magyarország nemzetközi kötelezettségei között."[70]
Az AB azonban 2016-ban bevezette az alkotmányos identitás - alkotmányos önazonosság - fogalmát, amely nem statikus és zárt értékek jegyzéke. Példálózó jelleggel viszont több, általánosan elfogadott alkotmányos alapértéket tartalmaz, nevezetesen "a szabadságjogok, a hatalommegosztás, a köztársasági államforma, a közjogi autonómiák tisztelete, a vallásszabadság, a törvényes hatalomgyakorlás, a parlamentarizmus, a jogegyenlőség, a bírói hatalom elismerése, a velünk élő nemzetiségek védelme. Egyebek mellett ezek történeti alkotmányunk olyan vívmányai, amelyeken az Alaptörvény és általa a magyar jogrendszer nyugszik.[71]" Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányos identitás olyan alapvető érték, amelyet nem az Alaptörvény hozott létre, azt az Alaptörvény csupán elismeri. Az alkotmányos önazonosságról ennek következtében nemzetközi szerződéssel sem lehet lemondani.[72] Varga Zs. András szerint a határozat nem fejtette ki, hogy e doktrínának milyen jogi alapjai vannak. Az alkotmánybíró felelevenítette azon jogszabályokat, amelyek a fenti alkotmányos értékeket deklarálták, nevezetesen az Aranybullát, a Tripartitumot, a tordai törvényeket, a Pragmatica Sanctiót, az 1848. évi áprilisi törvényeket, valamint a kiegyezés törvényeit. Hozzátette, hogy az alkotmányos identitásról nemcsak nemzetközi szerződéssel, hanem az Alaptörvény módosításával sem lehet lemondani.[73]
Az Alaptörvény hatályba lépésével a tény, miszerint előzetes és utólagos normakontroll előterjesztésével is az Alkotmánybírósághoz lehet fordulni, nem változott. Az előzetes normakontroll indítványozói köre viszont eltérést mutat a korábbi szabályozáshoz képest: a köz-
- 22/23 -
társasági elnök, a kormány, illetve az országgyűlési képviselők egynegyede kezdeményezheti az Alkotmánybíróság eljárását (a régi Abtv. értelmében maga az Országgyűlés rendelkezett indítványozási jogosultsággal). További probléma volt, hogy az a priori felülvizsgálat nem terjedt ki a belső jogba átültetendő valamennyi nemzetközi szerződésre.[74] A 2011. évi CCI. törvény azonban jelentős módosításokat eszközölt az új Abtv. nemzetközi joggal összefüggő hatáskörén: az országgyűlési képviselők egynegyede már nem terjeszthet elő ilyen irányú indítványt, ugyanakkor az előbb említett hiányosságot pótolta annak következtében, hogy a törvénymódosítás már egyértelműen rögzítette a kormányrendeletben kihirdetett nemzetközi szerződések előzetes normakontrolljának lehetőségét. Így valamennyi, a belső jogba implikált nemzetközi szerződést kihirdető norma felülvizsgálhatóvá vált.[75] A 2011-ben elfogadott alkotmánybírósági törvény érdemi változást nem eszközölt az eljárás menetében a régi Abtv.-hez képest, csupán annyi kiegészítést tesz, hogy az alapügyben eljáró bíró is az Alkotmánybírósághoz fordulhat, amennyiben az előtte lévő egyedi ügyben olyan jogszabályt kell alkalmazni, amelynek nemzetközi szerződésbe ütközését észleli.[76] Ha az Alkotmánybíróság szerint a kifogásolt jogszabály vagy annak rendelkezése nemzetközi szerződésbe ütközik, megsemmisítheti a belső normát.[77]
Azzal, hogy az utólagos normakontroll indítványozói köre jelentősen leszűkült, megnőtt a bírói kezdeményezések jelentősége a nemzetközi és a magyar jog összhangja biztosítása érdekében. Elhatárolva a két hatáskört egymástól, ha a konkrét normakontroll alapján induló eljárás lefolytatását követően arra a megállapításra jut az Alkotmánybíróság, hogy a kifogásolt norma alkotmányellenes, megszünteti azt.
A norma megszüntetése másként érvényesül a nemzetközi szerződés vizsgálatakor. A nemzetközi szerződésbe ütköző belső normát az Alkotmánybíróság abban az esetben semmisítheti meg, amennyiben alacsonyabb jogforrási szintű, mint a szerződést beiktató szabály. Ha viszont a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata a konkrét normakontroll kiemelt alakzata, a nemzetközi joggal ellentétes belső norma megsemmisíthető a jogforrási hierarchiára tekintet nélkül.[78] Azonban, ha a nemzetközi szerződést kihirdető belső jogszabály ellentétes olyan normával, amellyel az Alaptörvény szerint nem lehet ellentétes, az ellentét megszüntetése érdekében felhívja a kormányt vagy a törvényhozót, hogy meghatározott határidőn belül tegye meg a szükséges intézkedéseket a probléma orvoslására.[79]
Ami az Alkotmánybíróság jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközés megállapítására vonatkozó hatáskörének ügyforgalmát illeti, hasonló következtetésre juthatunk, mint Ausztriában, nevezetesen évente 1-2 ilyen irányú indítvány érkezik, és az ilyen ügyek befejezése tekintetében is ezek az adatok mutatkoznak.[80]
A nemzetközi jogból származó fontos kötelezettsége egy országnak a megkötött és ratifikált nemzetközi szerződések teljesítése, a nemzeti jog ahhoz történő igazítása. E folyamathoz viszont elengedhetetlenül szükséges egy kölcsönös ellenőrzési rendszer kiépítése, amelynek segítségével összehangolható a nemzetközi jog és a belső jog szabályrendszere. Ezt a feladatkört - amely, mint láthattuk, nem minden állam jogrendszerében érhető tetten - az alkotmánybíróságok látják el, előzetes, illetve utólagos normakontroll keretében. Emiatt az alkotmánybíróságok nemzetközi szerződéseket érintő hatáskörének - legyen szó maga a szerződés, vagy az azt kihirdető norma felülvizsgálata - gyakorlatban történő érdemi alkalmazása önállóan nem gyakran fordul elő.
Mindezek ellenére nem juthatunk arra a következtetésre, hogy hiábavaló egy ilyen hatáskörrel felruházni egy alkotmánybíróságot, hiszen amennyiben ellentét merül fel a nemzetközi és a nemzeti jog között, ennek orvoslására szükséges egy olyan intézmény létrehozatala, amely ezt feloldja, és e feladat ellátására az alkotmánybíróság tűnik a legmegfelelőbbnek. ■
JEGYZETEK
[1] Ahogy azt Molnár Tamás is megfogalmazza: Alkotmányjogilag a nemzetközi normák sem kerülhetik meg egy ország alkotmányos kereteit. Molnár Tamás: A szuverenitást érő kihívások hatása a nemzetközi jog és a belső jog viszonyára, különös tekintettel a belső jogok "nemzetköziesedésének" a hatalommegosztásra gyakorolt hatására. dfk-otka.sze.hu/images/Szuv-kötet%20T%20-%2004%201%20Molnár%20Tamás.pdf 158.
[2] Kovács Péter: Nemzetközi közjog. Budapest, Osiris Kiadó, 2011. 85.
[3] Georg Brunner: Az új alkotmánybíráskodás Kelet-Európában. In: Ádám Antal: Alkotmányfejlődés és jogállami gyakorlat. Budapest, Hanns Seidel Alapítvány, 1994. 163-164.
[4] Wilhelm Karl Geck: Judicial Review of Statutes: A Comparative Survey of Present Institutions and Practices. Cornell Law Review, Vol. 51, 1966, 272.
[5] A szerződések jogáról szóló, Bécsben az 1969. évi május hó 23. napján kelt szerződés 27. cikk. Magyarországon az 1987. évi 12. tvr. hirdette ki.
[6] Maurice Adams - Gerhard van der Schyff: Constitutional Review by the Judiciary in the Netherlands. A Matter of Politics, Democracy or Compensating Strategy? http://www.zaoerv.de/66_2006/66_2006_2_a_399_ 414.pdf 401.
[7] Tóth Judit - Legény Krisztián: Összehasonlító alkotmányjog. Budapest, Complex Kiadó, 2006. 242.
[8] Kovács (2011): i. m. 61-62.
[9] Ausztria alkotmánya 145. cikk.
[10] Ausztria alkotmánya 140/A. cikk.
[11] Ausztria alkotmánya 16. cikk (1)-(2) bekezdés.
[12] Osztrák Alkotmánybíróságról szóló törvény 66. § 1. pont.
[13] Osztrák Alkotmánybíróságról szóló törvény 66. § 2. pont.
[14] Ausztria alkotmánya 140/A. cikk.
[15] Osztrák Alkotmánybíróságról szóló törvény 66. § 3. pont.
[16] Német Alaptörvény (Grundgesetz - GG) 100. cikk (2) bekezdés, Német Alkotmánybíróságról szóló törvény (BVerfGG) 13. § 12. pont
[17] Német Alkotmánybíróságról szóló törvény (BVerfGG) 83. § (2) bekezdés.
[18] Rudolf Streinz: The Role of the German Federal Constitutional Court Law and Politics. Ritsumeikan Law Review, No 31, 2014, 101.
[19] 4/1997. (I. 22.) AB határozat, indokolás, II. rész, 7. pont.
[20] Streinz (2014): i. m. 109-110.
[21] Szabó Marcel - Láncos Petra Lea - Gyeney Laura: Az Európai Unió jogi fundamentumai. Budapest, Szent István Társulat, 2014. 96-97.
[22] A 22/2016. (XII. 5.) AB határozat, indokolás [44] pontja hivatkozik a Német Szövetségi Alkotmánybíróság 2009. június 30. napján kelt BVerfG, 2 BvE 2/08. számú határozatára.
[23] Anne Peters: Supremacy Lost: International Law Meets Domestic Constitutional Law. ICL Journal, Vol. 3, 3/2009, 179.
[24] Xavier Philippe: Constitutional Review in France: The Extended Role of the Conseil Constitutionnel Through The New Priority Preliminary Rulings Procedure (QPC). Annales, 2012/4. szám, 70.
[25] Francia Alkotmány (1958) 54. cikk.
[26] Francia Alkotmánytanácsról szóló törvény 18. cikk.
[27] Michel Troper: Judicial Review and International Law. https://law.wustl.edu/harris/conferences/constitutionalconf/TroperMichelPresentation.pdf, 2.
[28] Peters (2009): i. m. 190.
[29] Francia Alkotmány (1958) 55. cikk.
[30] Michel Troper: Judicial Review and International Law. 2-3.
[31] Francia Alkotmány (1958) 54. cikk.
[32] Michel Troper: Judicial Review and International Law. 2.
[33] Decision 98-408 DC of January 1999: Treaty laying down the Statute of the International Criminal Court, 41-42.
[34] Spanyol Alkotmány 95. cikk.
[35] Enrique Guillén López: Judicial Review in Spain: The Constitutional Court. Loyola of Los Angeles Law Review, Vol. 41: 529, 2008, 543.
[36] Vö. 38/2007. (II. 15.) Alkotmánybíróság teljes ülésének határozata.
[37] Spanyol Alkotmánybíróságról szóló törvény 78. cikk (3) bekezdés.
[38] Spanyol Alkotmánybíróságról szóló törvény 78. cikk (2) bekezdés.
[39] Lengyel Alkotmány 188. cikk a) pont; Lengyel Alkotmánybíróságról szóló törvény 3. cikk (1) bekezdés 1-2. pont.
[40] Matthias Hartwig: The Institutionalization of the Rule of Law: The Establishment of Constitutional Courts in the Eastern European Countries. American University International Law Review, Vol. 7, 1992, 454.
[41] Lengyel Alkotmány 193. cikk.
[42] Lengyel Alkotmánybíróságról szóló törvény 42. cikk (2) bekezdés.
[43] Lengyel Alkotmánybíróságról szóló törvény 28. cikk (1) bekezdés 7. pont.
[44] Lengyel Alkotmánybíróságról szóló törvény 43. cikk.
[45] Lengyel Alkotmány 190. cikk (4) bekezdés.
[46] 22/2016. (XII. 5.) AB határozat,indokolás [39].
[47] Judgment of 11th May 2005, K 18/04: Poland's Membership in the European Union (the Accession Treaty)
[48] Judgment of 13th June 2011, SK 41/09.
[49] A 22/2016. (XII. 5.) AB határozat,indokolás [39] pontja hivatkozik a Lengyel Alkotmánybíróság 2011. november 16. napján kelt, SK 45/09. számú ügyben hozott határozatára.
[50] Judgment of 16th March 2011, K 35/08.
[51] A Magyar Köztársaság Alkotmánya 7. § (1) bekezdés.
[52] Balogh-Békesi Nóra: Az Európai Unióban való tagságunk alkotmányos összefüggései az esetjog tükrében. Budapest, Pázmány Press, 2015. 22.
[53] Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Budapest, Osiris Kiadó, 2001. 438.
[54] 53/1993. (X. 13.) AB határozat, indokolás III. rész.
[55] Holló András: Az Alkotmánybíróság. Alkotmánybíráskodás Magyarországon. Budapest, Útmutató Kiadó, 1997. 48.; Vö. 7/2005. (III. 31.) AB határozat; 1989. évi XXXII. törvény (régi Abtv.) 1. § a) és c) pont, 21. § (1) és (3) bekezdés.
[56] Holló (1997): i. m. 50.
[57] Blutman László: A nemzetközi jog érvényesülése a magyar jogban. Szeged, MTA doktori értekezés, 2015. 138.
[58] Blutman (2015): i. m. 138-139.
[59] Blutman (2015): i. m. 139.
[60] Balogh-Békesi Nóra: Az Európai Unióban való tagságunk alkotmányos összefüggései az esetjog tükrében. Budapest, Pázmány Press, 2015. 36.
[61] Jakab András: Az Alkotmány kommentárja. I. kötet. Budapest, Századvég Kiadó, 2009. 1121-1122.
[62] 1989. évi XXXII. törvény (régi Abtv.) 30. § (1) bekezdés b) és d) pont.
[63] 1989. évi XXXII. törvény (régi Abtv.) 44-47. §.
[64] Holló (1997): i. m. 48.
[65] Jakab (2009): i. m. 1155.
[66] Kovács (2011): i. m. 75.
[67] 36/2013. (XII. 5.) AB határozat,indokolás [26].
[68] 36/2013. (XII. 5.) AB határozat, indokolás [28].
[69] 6/2014. (II. 26.) AB határozat, indokolás [39].
[70] 41/2005. (X. 27.) AB határozat, Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos véleménye.
[71] 22/2016. (XII. 5.) AB határozat, indokolás [65].
[72] 22/2016. (XII. 5.) AB határozat, indokolás [67].
[73] 22/2016. (XII. 5.) AB határozat, indokolás [112], Varga Zs. András alkotmánybíró párhuzamos indokolása.
[74] Sulyok Gábor: A nemzetközi jog és a belső jog viszonyának alaptörvényi szabályozása. Jog - Állam - Politika, 2012/1. szám (2012a), 34-35.
[75] Vö. Sulyok Gábor: Visszatérés a nemzetközi jog és a belső jog viszonyának alaptörvényi szabályozásához. Jog - Állam - Politika, 2012/4. szám, 151-157.
[76] 2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybíróságról 32. § (2) bekezdés. Blutman László szerint a jogszabályokból nem vezethető le egyértelműen, hogy a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatára vonatkozó hatáskör önálló eljárásnak minősül-e, vagy a konkrét normakontroll eljárás egy speciális formája. In: Blutman László: A nemzetközi szerződések joghatásai az alkotmánybírósági eljárásban. Jogelméleti Szemle, 2013/4. szám, 23.
[77] Magyarország Alaptörvénye 24. cikk (3) bekezdés c) pont.
[78] Blutman (2013): i. m. 23.
[79] Sulyok (2012a): i. m. 38-39.
[80] A 2013. január 1. és 2017. június 30. közötti intervallumban.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD hallgató (PPKE JÁK), bírósági fogalmazó (Fővárosi Törvényszék).
Visszaugrás
