Az Európai Unióhoz történő csatlakozás egyértelműen szükségessé teszi a hatályos magyar alkotmány módosítását, kiegészítését. Az alábbi írás de lege ferenda gondolja át az alkotmány egész szabályrendszerének EU-konformitását. Az integráció alapvetően érinti a magyar állam szuverenitását, a magyar jogrendszert és jogalkalmazást, de érinteni fogja az államszervezetet, az egyes állami szervek hatáskörét is. Figyelemmel kell lenni végül, de nem utolsósorban az EU-állampolgársággal kapcsolatos elvárásokra is.
Az alkotmányozó hatalom mérlegelésén - a politikai konszenzuson - múlik, hogy a módosításokat és kiegészítéseket egy csomagban, vagy folyamatos alkotmányozás keretében hozza-e meg az Országgyűlés. Megjegyezzük azt is, hogy az uniós csatlakozással összefüggő népszavazás nem feltétlenül igényli az alkotmány módosítását, arra a hatályos jogszabályi rendelkezések alapján is mód nyílik.
* * *
Mivel a hatályos alkotmány nem tartalmaz előírásokat arra vonatkozóan, hogy a belőle fakadó egyes hatáskörök gyakorlása milyen feltételek mentén engedhető át nemzetközi szervezeteknek, az uniós csatlakozás e tekintetben megköveteli az alkotmány módosítását. Az Alkotmány, a Magyar Köztársaság alaptörvényeként jogi értelemben az állami szuverenitás kifejeződése. Az államot megillető jogosultságokról és kötelezettségekről az állam szervei is csak az alkotmánynak megfelelően rendelkezhetnek. A legelfogadottabb nemzetközi jogirodalmi felfogás szerint az Európai Közösségek, illetőleg az Unió nem tekinthető hagyományos értelemben vett nemzetközi szervezetnek, hanem sajátos nemzetközi jogalany. Ezért a csatlakozás feltételeként szükségessé váló hatáskörátruházás nem rendezhető azzal, ha az alkotmány általánosságban ad felhatalmazást a hatásköröknek államközi nemzetközi szervezetre történő átruházására. Az Európai Közösségek létrehozásával és az ahhoz való csatlakozással a tagállamok bizonyos hatásköreik gyakorlását engedték át egy általuk létrehozott szervezetnek - vagyis a Közösségeknek - abból a célból, hogy azokat a jövőben e szervezet keretén belül, megosztva, közösen gyakorolják. Az uniós integrációval a csatlakozó országoknak meghatározott alkotmányi hatáskörök (felségjogok) gyakorlását át kell engedniük, illetőleg azokat közösen kell gyakorolniuk, és jogalkotó hatáskörük egy részének önálló gyakorlásáról is le kell mondaniuk. Ez természetesen a tagállami szuverenitás önkéntes (a csatlakozási szerződéssel történő) korlátozását jelenti. Az alkotmány integrációs klauzulájában indokolt rögzíteni azon kritériumokat, amelyek mentén lehetővé válik egyes állami hatáskörök átengedése az Európai Uniónak1, illetőleg amelyek módot adnak arra, hogy e hatásköröket az unió tagállamaival közösen lehessen gyakorolni. A hatáskör-átengedés csak törvénnyel kihirdetett nemzetközi szerződés (csatlakozási szerződés) alapján lehetséges, ehhez - alkotmányi hatáskörökről lévén szó - az összes országgyűlési képviselő kétharmadának szavazata szükséges (alkotmányozó többség). A csatlakozási szerződés, valamint az Európai Közösségeket, illetőleg az Európai Uniót alapító szerződéseket a későbbiekben módosító szerződések megerősítéséhez (megkötéséhez) és kihirdetéséhez is az összes képviselő kétharmadának szavazata szükséges.
A közösségi jog olyan önálló jogrend, amely a tagállami jogalkotástól függetlenül hatol be a nemzeti jogba, és képezi annak szerves részét. A közösségi jogot a tagország jogalkalmazó szervei és bíróságai - az Európai Bíróság ítéleteinek figyelembevételével - kötelesek alkalmazni. Tehát elsődlegességgel bír a nemzeti joghoz képest, amely nem akadályozhatja a közösségi jog érvényesülését. Ennek következtében a közösségi joggal ellentétes tagállami jogszabály nem alkalmazható.
Az Alkotmány a Magyar Köztársaság alaptörvénye. Ebből fakadóan az alkotmányos rendszerben a nemzetközi szerződések - ide értve a csatlakozásról szólót is - az alkotmány alatt foglalnak helyet. Ennek következtében a csatlakozási szerződést kihirdető törvény - figyelembe véve az Alkotmánybíróság álláspontját is - csak akkor tekinthető alkotmányosnak, ha az a magyar alkotmánnyal összhangban álló nemzetközi szerződést iktat a jogrendszerbe. A közösségi jog és a hazai jog összhangja, illetve utóbbi elsődlegességének érvényesülése alkotmányosan csak akkor biztosítható, ha a közösségi jog primátusát az alkotmányra is vissza lehet vezetni.
Ennek érdekében az alaptörvénynek utalnia kell arra, hogy a Magyar Köztársaságban az Európai Uniót alapító szerződéseknek és az azokból fakadó elveknek megfelelően érvényesül a közösségi jog (az alapító szerződésekből, továbbá az Európai Bíróság joggyakorlatából egyértelműen következik a közösségi jog elsődlegességének elismerése).2
Az Alkotmány meghatározza a jogalkotásra feljogosított szervek körét és a jogszabályok hierarchiáját is. Ennek következtében az alkotmányban kell rendezni a közösségi jog primátusának kérdését, vagyis azt, hogy - a jelenlegi alkotmányban foglaltaktól eltérően - a közösségi jogszabály minden hazai jogszabállyal szemben érvényes és alkalmazandó. Az elsődlegesség tényét azonban nyilvánvalóan csak az alaptörvényben lehet kimondani, alacsonyabb rendű jogforrásban nem rendezhető az alkotmány és a közösségi jog egymáshoz való viszonya. Ezt támasztja alá közvetve az Alkotmánybíróság álláspontja is, amely szerint az alkotmány módosítása nem a Közösségek vagy az Unió ilyen irányú elvárásainak való megfelelés miatt szükséges, hanem a magyar jogrendszer belső koherenciája, különösen az alkotmányosság biztosítása érdekében. Elsősorban tehát arra kell törekedni, hogy a szerződések - mint a közösségi jog elsődleges forrásai -, illetve az azokat kihirdető törvény ne legyenek alkotmányellenesek.
C) A magyar közjog nagy adóssága a hazai és a nemzetközi jog viszonyának rendezése. Az EU-csatlakozás azonban önmagában nem indokolja az áttérést a dualista rendszerről a monista rendszerre.
D) Az EU-integráció küszöbén nem lenne szabad megfeledkezni az alkotmány felelősségi klauzulájáról sem. A 6. § (3) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaság felelősséget érez a határain kívül élő magyarok sorsáért, és előmozdítja a Magyarországgal való kapcsolatuk ápolását."
Az Országgyűlés ellenőrző szerepének kinyilvánítása fontos és indokolt, annak pontos megfogalmazása azonban teljes egészében nem az alkotmány szabályozási tárgyköre. Ráadásul nem haszontalan bevárni a Konvent működésének eredményeit, mivel ez a kérdés a Konvent tevékenységének központi eleme.
Az Amszterdami Szerződés egyik jegyzőkönyvében, "A nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött helyzetéről" című dokumentumban a tagállamok kifejezték óhajukat: ösztönözni kívánják a nemzeti parlamentek növekvő részvételét az Európai Unió tevékenységében, és meg kívánják erősíteni azon képességüket, hogy kifejezésre juttassák álláspontjukat a számukra különös érdekkel bíró kérdésekben. Ennek érdekében kialakították azt a tájékoztatási rendszert, amelynek alapján a Bizottság - a nemzeti kormányok útján - minden tervezetet és javaslatot megküld a nemzeti parlamenteknek, és elegendő időt biztosít arra, hogy álláspontjukat kialakíthassák.
Erre tekintettel az alkotmányban rendezendő, hogy milyen funkciót biztosítson az alaptörvény az Országgyűlésnek az uniós ügyekben. A kormány - az Országgyűléssel szemben viselt felelősségéből fakadóan - e tevékenységéről is beszámolással tartozik a parlamentnek. Az Amszterdami Szerződés jegyzőkönyvében foglaltakat figyelembe véve azonban indokolt lehet - a puszta tájékoztatáson túl - részvételi lehetőséget biztosítani az Országgyűlésnek az uniós döntések előkészítésében, illetve a nemzeti álláspont kialakításában. Eldöntendő kérdés, hogy e javaslatokról kialakított álláspontjával a parlament mennyiben határozhassa meg az Unió intézményeiben képviselendő magyar álláspontot. Az "erős" változat szerint, ha az Országgyűlés (vagy bizottsága) tájékoztatja a kormányt a konkrét üggyel kapcsolatos álláspontjáról, akkor a kormány ezt köteles nemzeti álláspontként képviselni az uniónál. A "gyenge" változat ezzel szemben megelégszik azzal, hogy az Országgyűlés közölheti álláspontját a kormánnyal, amelyet az nem köteles elfogadni és képviselni, legfeljebb figyelembe veheti, ha egyetért azzal. Természetesen a kormány kötelezettsége kell legyen, hogy az Unió döntéséről tájékoztassa az Országgyűlést. Az alkotmányban persze csak a parlament és a kormány viszonyának alapvető mozzanatait lehet szabályozni, a részletkérdések rendezésére a Házszabályban kell módot találni. E feladat végrehajtásának zökkenőmentes biztosítása érdekében indokolt, hogy az Országgyűlés e hatásköreit delegálja az Európai Integrációs Bizottságra, ami annak folyamatos működését és jogosítványainak házszabálybeli megerősítését igényli.
A Magyar Nemzeti Bank jogállását tekintve az integrációs célokkal összhangban hangsúlyosabbá kell tenni az intézmény önállóságát, deklarálva, hogy az MNB a Magyar Köztársaság központi bankja. A Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. törvény a kérdést a közösségi jog követelményeinek megfelelően szabályozza, a feladatok alapvető változását azonban az alkotmánynak is tükröznie kell. Az Európai Közösségekhez való csatlakozás a jegybank jogállását közvetlenül nem érinti, az Európai Gazdasági és Monetáris Unióhoz történő későbbi csatlakozással - amelynek feltételei ma még nem adottak - azonban ismét számottevően változnak majd az MNB feladatai, s ez újabb alkotmánymódosítást tesz szükségessé.
Rendezni kell továbbá az MNB jogalkotási jogát. Az MNB elnökének jelenleg is lehetősége van ugyan jegybanki rendelkezés kibocsátására, ez azonban nem minősül jogszabálynak, csak az állami irányítás egyéb eszközének. A jegybank pénzpiaci szabályozásban betöltött meghatározó szerepe, valamint önállóságának garantálása miatt az MNB elnökének biztosítani kell - a törvényben meghatározott keretek között - a jogszabály-alkotási jogot, s ki kell iktatni a magyar jogból a jelenlegi, az igazságügy-miniszter egyetértéséhez kötött, akár a természetes személyeket is kötelező pénzforgalmi tárgyú jegybanki rendelkezések rendszerét.
Az Európai Bíróság értelmezési monopóliuma miatt az Alkotmánybíróság nem foglalkozhat közösségi normák alkotmányosságának vizsgálatával, különösen nem semmisítheti meg azokat. Ezáltal - ha a nemzeti alkotmánybíróságok alkotmányossági okokra hivatkozva leronthatnák érvényesülésüket - ugyanis kiüresedne a közösségi jog tartalma.
Ki kell zárni annak lehetőségét, hogy az Alkotmánybíróság vizsgálja a közösségi jog alkotmányosságát, mert ez sértené az Európai Bíróság hatáskörét. Ennek elkerülése érdekében ki kell egészíteni az Alkotmány 32/A. §-át azzal, hogy az Alkotmánybíróság jogköre nem terjed ki az Európai Közösségeknek a Magyar Köztársaságra kötelező rendelkezéseinek felülvizsgálatára, vagy annak vizsgálatára, hogy a végrehajtásukat szolgáló jogszabályok összhangban állnak-e az Európai Közösségek jogával.
Csatlakozásunkkal az Európai Bíróság joghatósággal rendelkezik hazánk felett a Római Szerződésben meghatározottak szerint (220., 228-245. cikk). Az alapszerződések tekintetében mindenekelőtt az Európai Bíróságnak van értelmezési monopóliuma, joggyakorlata az acquis communautaire részét képezi, ezáltal kötelező a tagállamokra, továbbá a konkrét ügyekben kiadott előzetes határozata (preliminary ruling) jogilag köti a bíróságokat.
Kérdés, indokolt-e átalakítani a bíróságokra vonatkozó alkotmányi rendelkezéseket az uniós csatlakozás követelményeként? Magyarország igazságszolgáltatási főhatalma mindenképpen csorbul, emiatt a tételes alkotmányi szabály is összhangba hozandó a közösségi jogból fakadó követelménnyel, az alaptörvényben célszerű utalni az Európai Bíróság és magyar bíróságok viszonyára.
Az előzetes határozatok természetükben hasonlítanak a jogegységi határozatokra, mivel mindkettő a jog hiteles értelmezését adja. Feloldható lenne a probléma, ha a Legfelsőbb Bíróság jogegységi döntéseiben interpretálhatná a közösségi jogot, ez viszont az Európai Bíróság monopóliuma: ez az egyetlen szerv, amely értelmezheti azt. Következésképpen a közösségi jog értelmezését alsóbb bíróságok számára az Európai Bíróság közvetíti. Lesz tehát két fórum, amely a csatlakozás után a magyar jogalkalmazás koherenciáját párhuzamosan hivatott biztosítani.
Az Alkotmány 47. § (1) bekezdése szerint a Legfelsőbb Bíróság a Magyar Köztársaság legfőbb bírósági szerve. A (2) bekezdés pedig úgy rendelkezik, hogy a Legfelsőbb Bíróság biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét, jogegységi határozatai a bíróságokra kötelezők. Amennyiben a csatlakozást követően, a közösségi jog gyakorlása tekintetében a magyar bírósági rendszer bekerül egy másik jurisdictio, az Európai Bíróság joghatósága alá, a Legfelsőbb Bíróság státusa részben megváltozik.
A fentiekre tekintettel az Alkotmány 47. §-ában ki kell mondani, hogy a Magyar Köztársaság bíróságai részt vesznek az Európai Közösség bírósági rendszerében, az Európai Bíróság ítéletei és előzetes döntései kötelező erővel bírnak Magyarországon is, a Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozataiban nem értelmezheti a közösségi jogszabályokat.
Az Alkotmány 42. §-ának módosítása szükségtelen: a helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése. Az Római Szerződés szerint a helyhatósági választásokon az uniós állampolgárok is választópolgárnak minősülnek, a letelepedés államának állampolgáraival azonos feltételek vonatkoznak rájuk (nemzeti elbánás elve). Az Alkotmány 42. §-ának jelenlegi szövege tehát összeegyeztethető az uniós normákkal.
A regionális önkormányzatok megalakítása számos ponton érinti az alkotmányi rendelkezéseket: egyrészt az állami területbeosztás kapcsán a régiókat meg kell jeleníteni a 41. § (1) bekezdésében, másrészt a regionális közösségek önkormányzáshoz való jogát is szerepeltetni kell a 42. §-ban. Az uniós csatlakozásnak azonban nem elengedhetetlen feltétele az önkormányzati reform, tehát az önkormányzati rendszert érintő változtatások későbbre halaszthatók. A regionalizmus irányába való érdemi elmozdulás több alkotmányi rendelkezés módosítását eredményezi. Szintén későbbi alkotmánymódosítás tárgya lehet az önkormányzatok esetleges közösségi jogsértésének ügye (szankcionálása).
A) A Magyar Köztársaság és a magyar állampolgá-rok között fennálló, az állampolgárságból fakadó, a státusjogokból és közjogi kötelezettségekből álló közjogi státus új szemponttal egészül ki Magyarország uniós csatlakozása következtében, hiszen a magyar állampolgárok egyben uniós állampolgárokká is válnak. Ennek fordítottjaként az uniós tagállamok polgárai sok tekintetben az eleddig csak a magyar állampolgárokat megillető státusjogokkal rendelkeznek majd (és nem feltétlenül csak akkor, ha életvitelszerűen Magyarországon tartózkodnak).
A közjogi gondolkodásban egyértelműen megkülönböztető jegyekkel rendelkező státusjogok a továbbiakban is elláthatják a megkülönböztetés funkcióját: részben alkalmasak lehetnek arra, hogy elkülönítsék a szuverenitás személyi hatálya alatt álló magyar állampolgároktól a szuverenitás területi hatálya alatt álló idegeneket, azzal a megszorítással, hogy több státusjogi összetevő esetében önálló csoportot képeznek az uniós állampolgársággal rendelkezők.
Ebből a szempontból áttekintendők mind a külső, mind a belső szuverenitással összefüggő státusjogok.
B) Az európai uniós állampolgárságból fakadó jogszélesítés alkotmányi szabályozása feltétlenül indokolt (akár az alapjogi fejezetben, akár az állampolgárságról szóló rendelkezések részletes beiktatásával). Jelenleg egyébként is meglehetősen hiányos az állampolgárság alkotmányi szabályozása, mindenképpen célszerű a hatályos normaszöveg bővítése. Kívánatos volna, ha maga az alkotmány tartalmazná az állampolgárság fogalmát, keletkezésének, megszerzésének, megszűnésének esetkörét (nem a részletszabályokat!), a magyar állampolgárokat megillető státusjogokat (legalább felsorolásszerűen).
C) A hatályos magyar alkotmány nem koherens az egyes fogalmakat illetően (az alkotmány szóhasználatában megjelenik az állampolgár, a választópolgár, a magyar állampolgár, a nem magyar állampolgár, a minden állampolgár, a mindenki és a bárki kategóriája). Elsőként tehát rendet kell tenni az egyes kategóriák pontos alkotmányi értelmezésében. (A mindenkit megillető jogok, terhelő kötelezettségek mellett jól körülhatárolhatóan meg kell ragadni azokat a jogokat, közjogi kötelezettségeket, amelyek státusjogi tartalommal bírnak, külön kell választani a státusjogok közül azokat, amelyek nem csupán a magyar állampolgárokat, hanem Magyarország uniós csatlakozása után az uniós állampolgárokat is megilletik.) Ahol az alkotmány státusjogi tartalom nélkül használja az "állampolgár" kifejezést, ott e helyett más terminológia ("személy", "lakosság") ajánlott. A fentiek következtében az alkotmányban módosítani kell mindazon rendelkezéseket, amelyek valamely jogot vagy kötelezettséget állampolgársághoz kötnek. Számos szabály olyan jogosultságokat biztosít vagy kötelezettségeket ró az állampolgárokra, amelyek nem kötődnek állampolgársághoz. Ez annál is inkább szükséges, mert e jogok státushoz kötése indokolatlanul leszűkíti az érintettek körét. [2. § (3) bekezdés, 19. § (3) bekezdés i) pont, 19/E. § (1) bekezdés, 35. § (1) bekezdés a) és i) pont, 40/B. § (2) bekezdés, 50. § (1) bekezdés, 51. § (1) és (3) bekezdés, 77. § (2) bekezdés]. Ki kell egészíteni az Alkotmány 29/A. § (2) bekezdését, mert köztársasági elnökké csak választójoggal rendelkező magyar állampolgár választható.
D) Indokolt, hogy továbbra is státusjogként (státusból fakadó kötelezettségként), kizárólag a magyar állampolgárok számára maradjon meg:
- az Alkotmány 69. § (1) bekezdése szerinti, a magyar állampolgárságtól való önkényes megfosztás tilalma [Állampolgársági Egyezmény, 4. cikk c) pontja],
- az Alkotmány 69. § (1) bekezdése szerinti, magyar állampolgárnak a Magyar Köztársaság terültéről való kiutasításának tilalma (Emberi Jogok Európai Egyezménye, Negyedik Kiegészítő Jegyzőkönyv, 3. cikk 1. pontja)
- az Alkotmány 69. § (2) bekezdése szerinti, a magyar állampolgárt megillető hazatérés joga (Emberi Jogok Európai Egyezménye, negyedik kiegészítő jegyzőkönyv, 3. cikk 2. pontja)
- az Alkotmány 70. § (1) bekezdése szerinti aktív és passzív választójog az országgyűlési választásokon, továbbá országos népszavazásban és népi kezdeményezésben való részvétel joga,
- az Alkotmány 70. § (4) bekezdése szerinti jog a rátermettségnek, képzettségnek és szakmai tudásnak megfelelően a közhivatal viseléséhez (Római Szerződés 19. cikk),
- az Alkotmány 70/H. § (1) bekezdése szerinti honvédelmi kötelezettség.
A magyar állampolgár státusjoga (közjogi kötelezettsége) mellett a másodlagos jellegű uniós állampolgársággal rendelkező személy joga kell, hogy legyen:
- az Alkotmány 42. §-a szerinti helyi önkormányzás joga (a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása),
- az Alkotmány 58. § (1) bekezdése szerinti, az állam felségterületén való háborításmentes tartózkodás joga a törvényesen Magyarország területén tartózkodó személyek számára, törvényben meghatározott esetek kivételével a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is (Római Szerződés 19. cikk, Emberi Jogok Európai Egyezménye, negyedik Kiegészítő Jegyzőkönyv, 2. cikk),
- az Alkotmány 69. § (3) bekezdése szerinti, a magyar állampolgárt törvényes külföldi tartózkodásának ideje alatt megillető védelem joga (Római Szerződés 20. cikk),
- az Alkotmány 70. § (1)-(2) bekezdése szerinti aktív és passzív választójog a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán, valamint a helyi népszavazásban és helyi népi kezdeményezésben való részvétel joga (Római Szerződés 19. cikk),
- az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése szerinti jog a szociális biztonsághoz,
- az Alkotmány 70/I. § (1) bekezdése szerinti közteherviselési kötelezettség.
E) Problémát jelent a 70. § (4) bekezdés szerinti megfogalmazásban a közügyek vitelében való részvétel, illetőleg a közhivatal viseléséhez való jog. Míg a közügyek vitelében való részvétel jogát - amelynek egzakt jogi megfogalmazása hiányzik - az uniós polgároknak biztosított választójog stb. miatt biztosan nem lehet a magyar állampolgárok státusjogaként szerepeltetni, addig a közhivatal viseléséhez való jog már nemzeti állampolgársághoz köthető.3 Ugyanakkor a tagállamok alkotmányai közül csak néhányban került kifejezetten nevesítésre a közügyek vitelében való részvétel joga, csupán annak elemei jelennek meg, ezért célszerű a 70. § (4) bekezdéséből elhagyni a közügyek vitelében való részvétel jogára való utalást.
F) A nemzeti elbánás elvének érvényesítése érdekében pontosítani kell a 70/E. § (1) bekezdését, valamint a 70/F. § (1) bekezdését, mert nemcsak a magyar állampolgároknak kell biztosítani a szociális védelemhez, valamint a művelődéshez - elsősorban az oktatáshoz - való jogot, hanem a Magyar Köztársaság területén lakó uniós állampolgároknak (valamint a menekülteknek és egyéb védelem alatt álló külföldieknek) is.
G) Rendezni kell a 70/I. §-ban a közteherviselés kérdését. E szabályozás már ma sem felel meg a valós helyzetnek, hiszen nemcsak a magyar állampolgárok kötelessége a közterhekhez való hozzájárulás, hanem minden Magyarországon jövedelmet szerző - és kettős adóztatást kizáró nemzetközi egyezmény hatálya alá nem tartozó - természetes és jogi személynek, illetőleg jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetnek.
H) Választójog
- Az európai uniós állampolgároknak biztosítani kell mind az aktív, mind a passzív választójogot (kivéve: polgármester) a helyi önkormányzati választásokon.
- A 70. §-ban pontosítani kell és egységesen megfogalmazni a Magyar Köztársaság területén lakás feltételét, az "élő" kifejezés helyett a "lakóhellyel rendelkező" kifejezés használatával.
- Biztosítani kell a Magyar Köztársaság területén lakó, de az országgyűlési képviselőválasztás napján nem az ország területén tartózkodó választópolgárok választójogának gyakorlását. Ennek érdekében a 70. § (1) bekezdését kell módosítani. A hatályos szabályozás ugyanis diszkriminatív.
- A 71. §-ra tekintettel indokolt kizárni az uniós állampolgároknak a megyei közgyűlés elnökévé történő választhatóságát is (valamint e kérdést ugyancsak rendezni kell az önkormányzatokról szóló törvény módosításával az alpolgármester és egyéb választott tisztségviselők tekintetében).
- Biztosítani kell az uniós állampolgároknak a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben való részvétel jogát.
- A 71. § (3) bekezdésében egyértelművé kell tenni, hogy az európai parlamenti választásokra vonatkozó alapvető szabályokat is kétharmados törvénnyel kell megállapítani, ez áll ugyanis összhangban a választásokra vonatkozó szabályozás általános követelményével.
A Maastrichti Szerződés kimondja, hogy az unió állampolgárának biztosítani kell azt a jogot, hogy választóként részt vegyen, illetőleg jelöltesse magát a helyi önkormányzati, valamint az európai parlamenti választásokon abban a tagállamban, ahol lakóhellyel rendelkezik, akkor is, ha annak nem állampolgára. E lehetőség - valamint a magyar állampolgároknak az Európai Parlament megválasztásában való részvételének - biztosítása érdekében módosítani kell az alkotmány választójogra vonatkozó rendelkezéseit.
a) A szavazásra jogosultak körének ilyen módon történő kiterjesztése lehetővé teszi a Magyarországon lakóhellyel rendelkező, de a szavazás napján külföldön tartózkodó választópolgárok választójogának - a rendszerváltás óta húzódó - megteremtését. Az alkotmány szintjén is tarthatatlan a szabályozás, a magyar közjogi rendszer nagy adóssága a választás napján Magyarország területén való tartózkodás mint megszorító feltétel kiiktatása.
b) A Római Szerződés az uniós polgárok választójogát (aktív és passzív) a helyhatósági választásokon csupán ahhoz köti, hogy lakóhellyel rendelkezzenek4 az adott tagállamban (a csatlakozás után tehát Magyarországon). Mindezek miatt indokolt az alkotmány módosítása. Többféle variáció képzelhető el ebben a tekintetben:
ba) A 94/80/EK Irányelv szerint az uniós állampolgárokat megillető passzív választójog korlátozható, mégpedig oly módon, hogy akár ki is zárható.5 Ez esetben külön a passzív választójogról nem is szükséges rendelkezni, az uniós állampolgárok aktív választójogának rögzítése azonban az alkotmányba kívánkozna.
bb) Mind az aktív, mind pedig a passzív választójogot biztosítanánk a többi EU-tagállam állampolgárának, utóbbit esetleg néhány megszorítással (pl. ne lehessen polgármester/főpolgármester). Kivételes megoldása miatt külön figyelmet érdemel a megyei közgyűlés elnöki tisztének betöltésére vonatkozó szabályozás rendezése. Ha csupán a polgármesteri (főpolgármesteri) pozíció betöltésének lehetőségéből zárjuk ki az uniós állampolgárokat, akkor nyitva marad a kiskapu: a megyei közgyűlés elnöke lehet uniós polgár, mivel ezt a tisztséget a közgyűlés választja [71. § (2) bekezdés], a közgyűlés tagjai pedig ez esetben - passzív választójoguk megmaradó része miatt - lehetnének valamelyik uniós tagország állampolgárai is. A közvetlen választással betöltött tisztségek mellett ezáltal külön indokolt lenne a megyei közgyűlési elnökké jelölés és választás megtiltása is.
Mindenképpen érdemes tanulmányozni az egyes tagállamok megoldásait, különös tekintettel a 94/80/EK Irányelv átültetésével kapcsolatos módozatokra, arra, hogyan használták ki az irányelv adta mozgásteret.
c) Biztosítani szükséges az uniós állampolgárok részvételi jogát a helyi népszavazásban és a helyi népi kezdeményezésben is, hiszen ez a helyi közéletben való részvételnek ugyanolyan megtestesítése, mint az önkormányzati választás. Erről a Római Szerződés kifejezetten nem rendelkezik, nincs ilyen kötelezettség az uniós polgárokkal szemben (bár a Tanács egyhangú határozattal bővítheti és kiegészítheti ezen jogintézmény tartalmát, a jövőben elvileg van rá lehetőség). A Római Szerződés nem tiltja - nem rendelkezik róla -, ugyanakkor ez többletjogot, kedvezményt jelentene az uniós polgárok számára, és a pozitív irányú eltérés az alapszerződések szerint megengedett. Jogunkban nem példátlan a külföldiek helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben való részvétele (bevándoroltak).
Az Alkotmány 42. §-a kimondja, hogy a helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek intézése, az uniós polgárok pedig ez esetben választópolgárnak minősülnek. Ha az Alkotmány az uniós polgároknak is biztosítja a helyi népszavazásban, népi kezdeményezésben való részvétel lehetőségét, akkor nem szükséges módosítani az Alkotmány 44. § (1) bekezdését, a választópolgárok ugyanis a helyi önkormányzást képviselőtestület útján és helyi népszavazással gyakorolják.
d) Az Európai Parlamenttel kapcsolatos, az uniós polgárságból fakadó jogokat egy az egyben be kell emelni az alkotmányba. Egyrészt rendelkezni kell erről mint minden magyar választópolgárt megillető jogról, másrészt lehetővé kell tenni az uniós állampolgárok számára a magyarországi voksolást. Ez utóbbi összeköthető lenne az uniós állampolgárok helyhatósági választásokon való részvételének szabályozásával. A 93/103/EK Irányelv alapján itt is van lehetőség korlátozásokra, de azok nem lehetnek diszkriminatívak, csak olyanok, amelyek egyúttal a magyar állampolgárokra is vonatkoznak.
Az Római Szerződés 19. cikk (2) bekezdése szerint az európai parlamenti választásokon az uniós polgárt megilleti a szavazás és jelöltetés joga olyan tagállamban, amelynek nem állampolgára (aktív és passzív választójog), feltéve, hogy a másik tagállamban lakóhellyel rendelkezik. Teljesen új jogszabályhely beiktatása szükséges az alkotmányba, miként az európai parlamenti választás időpontjának kitűzése [30/A. § (1) bekezdés d) pontja], valamint az e tárgyú törvény alkotmányi megjelenítése [71. § (3) bekezdés] is elengedhetetlen. Az európai parlamenti választások időpontját ajánlás jelleggel, a hónapot megjelölve határozza meg az Európai Parlament, a választások kitűzése pedig nemzeti hatáskörbe tartozik.
I) Diplomáciai, konzuli védelemhez való jog
Az Római Szerződés 20. cikke szerint olyan harmadik ország területén, ahol az állampolgársága szerinti tagállam nincs képviselve, az unió minden állampolgára ugyanolyan feltételek mellett jogosult bármelyik tagállam diplomáciai és konzuli hatóságának védelmére, mint ezen állam állampolgárai. Az Alkotmány 69. § (3) bekezdésének rendelkezéseit ezzel összhangba kell hozni, mivel az alaptörvény szerint csak a magyar állampolgárt illeti meg diplomáciai védelem. Törvényi szinten, a konzuli védelemről szóló 2001. évi XLVI. törvényben már harmonizált a szabályozás (a csatlakozási szerződést kihirdető törvény hatálybalépésének napján lépnek hatályba az erre vonatkozó rendelkezések): a tagországok feltételekhez köthetik ennek a jognak a biztosítását, de ezeknek az adott állam állampolgáraira is vonatkozniuk kell, egyszóval itt is követelmény a nemzeti elbánás. Jelen esetben a feltételt a fogadó harmadik állam beleegyezése jelenti.
J) A szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztása jogának - beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot - alkotmányi szabályozása összhangban áll az uniós állampolgárságra vonatkozó szabályozással [RSZ 18. cikk (1) bekezdés], az Alkotmány 58. §-ának módosítása szükségtelen.
K) Az uniós állampolgárságból fakadó további jogok (petíciós és panaszjog; az uniós ombudsmanhoz fordulás joga: RSZ 21. cikk, 194-195. cikk) tekintetében egyelőre nem szükséges az alkotmány módosítása. A petíciós és panaszjog szabályozásával összhangban áll a magyar Alkotmány 64. §-ának rendelkezése. "Szépészeti" szempontból azonban nem volna célszerűtlen e rendelkezés megújítása, mégis: kifejezetten uniós összefüggés nem késztet az alkotmányi rendelkezés megváltoztatására, mivel a petíciós jog nem státusjogként jelenik meg. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosára vonatkozó alkotmányi rendelkezések uniós szempontú megváltoztatása sem indokolt, mivel minden uniós állampolgár fordulhat a magyar parlamenti ellenőrzés e közjogi tisztségviselőihez.
Olyan közösségi jogi rendelkezésekről van szó, amelyek nem teremtenek közös metszetet a közösségi jog és a magyar jog között. A petíciós jog és az ombudsmanhoz fordulás joga az uniós állampolgárság komplementer jellegének kitűnő példája.
A két jogrend között ezen a ponton kizárt az ütközés lehetősége, mivel az uniós polgároknak nem a kölcsönösség alapján kell bizonyos jogokat biztosítani nemzeti szinten, hanem egy nemzeti-szupranacionális relációról van szó. Azaz a magyar állampolgárokat leendő uniós polgárokként - a többi tagállam állampolgárával együtt - többletjogként megilleti az Európai Parlamenthez, illetve az EU ombudsmanjához fordulás joga. A Római Szerződéssel kialakított szabályozással inkább a klasszikus törvényhozó hatalomhoz kapcsolódó, egyéneket megillető jogokkal kívánták felruházni az Európai Parlamentet, valamint a nemzeti alkotmányjogokban létező további kézzelfogható jogokkal kitölteni az uniós állampolgárság fogalmi kereteit.
L) Menedékjog
A nemzetközi joggal és az Európai Közösségek rendelkezéseivel összhangba kell továbbá hozni az alkotmánynak a menekültekre és a menekülőkre vonatkozó rendelkezéseit.
Az Alkotmány 65. §-ának (1) bekezdése csupán azt deklarálja, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a menedékjogot azoknak a személyeknek, akik a Genfi Egyezmény szerint menekültnek minősülnek. Az Amszterdami Szerződéssel módosított Római Szerződés 63. cikkének 2. pontja azonban kiterjesztette a védelmet a hazájukba visszatérni nem tudókra vagy egyéb okból védelemre szorulókra, valamint az ideiglenes védelemre szorulókra. Ezen túlmenően a menekülteket és a menedékeseket nemcsak e jog deklarálása illeti meg, hanem szociális és más, a társadalmi beilleszkedést szolgáló ellátás is. Magyarország a hatályos alkotmány szerint akkor ad menedékjogot, ha a védelmet sem a származási ország, sem pedig más ország nem biztosítja. Az uniós követelmények miatt Magyarországnak akkor is védelmet kell biztosítania, ha egy másik uniós tagállam ideiglenes védelemben részesítette a külföldit. Ezzel egyébként összhangban van a menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény, ugyanis menedékesnek azt tekinti, akit a kormány vagy az Európai Unió erre felhatalmazott intézménye ideiglenes menedékben részesít.
* * *
Az európai csatlakozás újult erővel veti fel a modernizáció kérdéseit és kényszereit, s különösen nagy hatással van - és lesz - a jogrendszer átalakítására.
Európa elvesztette világpozícióit, népeinek közös érdeke az egységesülés. Ez inkább a jog, s kevésbé az államok egységesülését, föderatív centralizációját jelenti. Ez következik a több ezer éves társadalmi, politikai és kultúrtörténetéből, valamint az, hogy meg kell őrizni a nemzetek, a kisebb közösségek, a helyi társadalmak, a régiók tradícióit. A jövendő "Európai Egyesült Államok" hosszabb távon vélelmezhetően konföderációként létezhet. ■
JEGYZETEK
1 Az átengedett hatáskör címzettjeként mind az Európai Közösséget, mind az Európai Uniót szükséges megjelölni tekintettel arra, hogy jelenleg csak az Európai Közösségek rendelkeznek jogi személyiséggel.
2 A közösségi jog elsődlegességének alkotmányi garantálása nem mond semmit az alkotmány és a közösségi jog hierarchiájáról. Számunkra a következő megoldás kínálkozik: azáltal, hogy az alaptörvény mondja ki a közösségi jog elsődlegességét, az adja annak legitimációját, az alkotmány a közösségi jog felett állna, hiszen annak magyarországi érvényesülése, a magyar jog szemszögéből, az alkotmányból vezethető le.
3 Közrendi megfontolásokból és az alkotmányos rend védelme miatt indokolt bizonyos munkakörök, elsősorban közhivatal betöltését magyar állampolgársághoz kötni (pl. vezető közjogi méltóságok, hivatásos szolgálati viszony, közszolgálat viszony, ügyészek, bírák stb.). Jelenleg azonban rengeteg ágazati jogszabály tartalmaz indokolatlanul kizárólag magyar állampolgár által betölthető munkaköröket. Uniós csatlakozásunk közeledtével felettébb égető feladat az érintett jogszabályok alapos átvizsgálása, módosítása, illetve bizonyos rendelkezések hatályon kívül helyezése.
4 19. cikk: "Every citizen residing in a Member State of which he is not a national…."
5 Magyarország ennek alapján átültetheti jogába az Irányelv következő rendelkezését "...csak saját állampolgárok tölthetik be egy alapszintű helyi önkormányzati egység végrehajtó-irányító testületében a választott vezető, helyettese vagy tag tisztségét." Magyarországon ez annyit jelent, hogy uniós állampolgár nem jelöltetheti magát (fő)polgármesternek, nem lehet alpolgármester, valamint önkormányzati képviselőtestület vagy megyei közgyűlés tagja.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Kukorelli István, egyetemi tanár, alkotmánybíró Dr. Papp Imre, helyettes államtitkár
Visszaugrás
