Az önkormányzatok, mint állami szervek feladataik ellátása során más állami szervekkel is szükségszerűen kapcsolatba kerülnek. Ezek a viszonyok az önkormányzatiság értelmezésének fontos elemeit jelentik, ugyanis az önkormányzati önállóság terjedelmét jelentősen meghatározza, hogy az államigazgatás és az egyéb állami szervek - különösen a bíróságok - milyen módon és alapon avatkozhatnak be az önkormányzatok működésébe. Mivel az önkormányzatok az államszervezet részét képezik, ezért ezek a viszonyok minden államban létrejöttek: ha ugyanis a központi állami szervek nem gyakorolhatnának valamilyen kontrollt a helyi autonómiák tekintetében, akkor az állam egységes működése kerülhetne veszélybe. A következőkben ennek a kapcsolatrendszernek a főbb modelljeit tekintem át vázlatosan.
Elöljáróban jeleznem kell, hogy az önkormányzatok és az azokon kívüli állami szervek kapcsolatát döntően meghatározza az egyes helyi önkormányzatok alkotmányos jogállása, feladat- és hatásköreik meghatározásának alkotmányos rendszere, amellyel e sorok szerzője is több, korábban megjelent cikkben foglalkozott,[1] s amelynek részletes elemzése jelentősen meghaladná ennek a cikknek a kereteit. Azonban már itt is jelezni kell, hogy az önkormányzatok alkotmányos jogállásának meghatározása körében két fő modell alakult ki, a hatásköri enumeráción alapuló ultra vires rendszer, amely elsősorban az angolszász államokra jellemző és a helyi közügy generálklauzulájával operáló kontinentális rendszer. Erre figyelemmel az önkormányzatok és a más állami szervek kapcsolatában is két fő modellt, az angolszász és a kontinentális modellt különíthetjük el, s a kontinentális rendszeren belül két jelentős különbségeket fedezhetünk fel a francia (latin) és a német típusú rendszerek között.
- 33/34 -
Az angolszász államokban a helyi önkormányzatok (local governments) és az államigazgatás (central government), valamint a törvényhozás kapcsolatát alapvető jelleggel határozza meg az enumerációs (ultra vires) modell.
Az angolszász államok szuverenitás felfogására és az abból fakadó közigazgatási szerv fogalomra figyelemmel a szakirodalom kiemeli, hogy az angolszász államok önkormányzatai törvény által létrehozott közigazgatási szervek, azonban nem az államigazgatás - az angolszász jogirodalomban központi igazgatás (central government) - szervei, hanem azoktól független entitások.[2] Ebből a megközelítésből több viszonyrendszer alapjai is körvonalazódnak: a törvényben létrehozott közigazgatási szervi jelleg kijelöli a törvényhozás és az önkormányzatok viszonyrendszerének kereteit. Bár az önkormányzatok nem államigazgatási szervek, azonban külön kell szólni az önkormányzatok és az államigazgatás sajátos kapcsolatrendszeréről. A központi igazgatásnak az elmúlt évtizedekben történő átalakulása során kialakított, sajátos autonóm államigazgatási szerveknek szintén sajátos viszonyuk alakult ki a helyi közösségek autonóm szerveivel. Az államigazgatással való viszony mellett kiemelten fontos a bírósági szervezetrendszerhez fűződő kapcsolatok áttekintése is: a hagyományos angolszász rendszerekben ugyanis a (rendes) bíróságok fontos szerepet töltenek be az önkormányzati működés törvényessége feletti kontrollban. A következőkben ezek szerint tekintjük át az angolszász szabályozást.
Az angolszász alkotmányos felfogás alapján a közigazgatási szervtípusok létesítéséről, megszüntetéséről, feladat- és hatáskörükről a rule of law elvéből levezethető, a közigazgatás törvényhez kötöttségének követelménye alapján törvényben kell rendelkezni, azaz ezeknek a meghatározásáról a törvényhozás dönt.[3] Erre figyelemmel az önkormányzatok létesítéséről és megszüntetéséről, azaz az önkormányzati térszerkezet kialakításáról is a törvényhozás jogosult dönteni.[4] A közigazgatási szerveknek tilos ezen törvényben meghatározott hatásköreiket túllépni: ez a II. fejezetben már részletesen bemutatott ultra vires elve, amely az angolszász államokban alapvetően meghatározza az önkormányzatok és a törvényhozás
- 34/35 -
viszonyát, oly módon, hogy a hagyományos angolszász felfogást követő államokban a törvényhozás határozhatja meg az önkormányzatok feladat- és hatásköreit és szervezetét, s jellemzően a törvényhozásnak a fenti jogalkotási feladatai ellátása körében a szokásjogi alapon kialakult önkormányzati elvek, valamint az Egyesült Királyságban a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának ratifikációjára tekintettel a Chartában vállalt kötelezettségek jelentenek korlátot.[5]
Sajátos helyzetben vannak azok az angolszász államok, amelyek - az Egyesült Királysággal ellentétben - kartális alkotmánnyal rendelkeznek, ugyanis ezeknek az alkotmánya rögzíti az önkormányzatok jogállásának legfontosabb szabályait, így az ultra vires elvet követő államokban is az alkotmányozó hatalom korlátokat szab meg a törvényhozó hatalomnak.[6]
Az angolszász államokban egy következő kérdés, hogy az önkormányzati szférával kapcsolatos szabályozás mely törvényhozás hatáskörébe tartozik. Ez a kérdés különösen a föderális felépítésű államok tekintetében jelentős. Általánosságban azt jelezhetjük, hogy az angolszász szövetségi államok az önkormányzatokkal kapcsolatos szabályozás meghatározását alapvetően tagállami hatáskörként definiálják, így a törvényhozás fenti hatásköreit (valamint az alkotmányozó hatalmat) a tagállamok szervei gyakorolják.[7]
A törvényhozás mozgástere azon angolszász államokban is jelentős, amelyek az ultra vires modell helyett egyfajta generálklauzulás rendszert alkalmaznak (miként a III. fejezetben jeleztem, ide sorolhatóak pl. az USA-nak az inherent home rule modelljét alkalmazó tagállamai, valamint a 2001-es reformtörvény óta Írország, s az 1990-es évek új önkormányzati törvényei óta a legtöbb ausztrál tagállam). Ezeken a területeken a generálkauzula ugyanis kevés garanciát határoz meg az alkotmányos szabályozás szintjén (azaz egyfajta "franciás" jellegű generálklauzuláról van szó).[8]
Mind a kartális, mind az íratlan alkotmánnyal rendelkező angolszász államokban fontos korlátját jelenti a törvényhozásnak a bíróságok jogértelmező tevékenysége. Ezekben az országokban ugyanis a rendes bíróságok bizonyos körben felülbírálhatják akár a törvényhozás döntéseit is: bár a bíróságok ezen jogköre részben az Egyesült Királyságban is megjelent, azonban erőteljesebben az Amerikai Egyesült Államokban jelentős, amelynek bírói gyakorlatában az alkotmányos szabályokra figyelemmel kialakultak bizonyos, az önkormányzati autonómia terjedelmével kapcsolatos standardok is.[9]
- 35/36 -
Az angolszász államokban a szakirodalom a helyi önkormányzatok és az államigazgatás - központi igazgatás (central government) - viszonyrendszerében elsősorban az államigazgatás szabályozási jogköreit emeli ki, amelyre - figyelemmel arra, hogy az önkormányzatok nem államigazgatási szervek - a törvények adnak felhatalmazást.[10] Az Egyesült Királyságban ennek megfelelően a törvények keretei között az egyes ágazatok tekintetében az önkormányzatokat is érintő széles körű rendeletalkotási joga van a minisztereknek. A rendeletalkotási jogkörökön kívül az egyes miniszterek az általuk irányított ágazat tekintetében szakmai iránymutatási jogkörökkel is rendelkeznek, amelyek kihatnak az önkormányzati szolgáltatás-szervezésre is.[11] Az Amerikai Egyesült Államokban a tagállami közigazgatások hasonló szabályozási tárgyú feladat- és hatáskörökkel rendelkeznek.[12]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
